Séance du 25 mars 1999
M. le président. « Art. 19. - I. - L'intitulé du titre II de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée est ainsi rédigé : "De l'organisation et du développement des territoires".
« II. - L'article 22 de la même loi est ainsi rédigé :
« Art. 22 . - Lorsqu'un territoire présente une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, il peut être reconnu, à l'initiative de communes ou de leurs groupements et après avis conforme de la ou des conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire intéressées et après avis de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale compétentes, comme ayant vocation à former un pays. Si le territoire du pays recouvre une partie du périmètre d'un parc naturel régional ou si le territoire d'un parc naturel régional recouvre une partie du territoire d'un pays et qu'il ne peut être procédé à l'harmonisation de périmètres, la reconnaissance de la dernière entité constituée nécessite la définition préalable, par convention passée entre les parties concernées, des missions respectives confiées aux organismes de gestion du parc naturel régional et du pays sur les parties communes. La charte du pays et les actions qui en procèdent doivent être, sur les parties communes, compatibles avec les orientations de protection, de mise en valeur et de développement définies par la charte du parc naturel régional en application de l'article L. 244-1 du code rural. Après avis du ou des préfets de département compétents et des conseils généraux et régionaux concernés, le ou les préfets de région arrêtent le périmètre d'étude du pays. Les pays constatés à la date de la publication de la loi n° du précitée ne sont pas modifiés. Une commune membre d'un pays constaté et d'un établissement public de coopération intercommunale peut concilier cette double appartenance si les missions qu'elle partage dans le pays ne recoupent pas les compétences de l'établissement public de coopération intercommunale auquel elle appartient. Les modalités de cette double appartenance sont précisées par une convention entre la commune, le pays et l'établissement public de coopération intercommunale. Les communes ou leurs groupements peuvent prendre l'initiative de proposer une modification du périmètre du pays. Cette modification intervient dans les formes prévues au présent alinéa. Il ne peut être reconnu de pays dont le périmètre coïncide exactement avec celui d'un parc naturel régional.
« Dès que le préfet de région a arrêté le périmètre d'étude du pays, les communes, ainsi que leurs groupements ayant des compétences en matière d'aménagement et de développement économique, élaborent une charte de pays en association avec le ou les départements et la ou les régions intéressés. Celle-ci exprime le projet commun de développement durable du territoire concerné selon les recommandations de l'article 28 relatif aux agendas 21 locaux du programme "Actions 21" adopté par la communauté internationale à Rio de Janeiro en 1992 et les orientations fondamentales de l'organisation spatiale qui en découlent, ainsi que les mesures permettant leur mise en oeuvre ; elle vise à renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural. La charte est adoptée par les communes et les groupements mentionnés ci-dessus.
« Un conseil de développement composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs est créé par des délibérations concordantes des communes et des groupements mentionnés à l'alinéa précédent. Le conseil de développement s'organise librement. Il est associé à l'élaboration de la charte de pays. Il peut être consulté sur toute question relative à l'aménagement et au développement du pays. Le conseil de développement est informé au moins une fois par an de l'avancement des actions engagées par les maîtres d'ouvrage pour la mise en oeuvre du projet de développement du pays. Il peut être associé à l'évaluation de la portée de ces actions.
« Lorsque la charte de pays a été adoptée, le ou les préfets de région, après avis conforme des conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire intéressées, après avis de la ou des commissions départementales de la coopération intercommunale compétentes et après avis du ou des préfets de département compétents et des conseils généraux et régionaux concernés, arrêtent le périmètre définitif du pays.
« En vue de conclure avec l'Etat et la ou les régions un contrat particulier en application du ou des contrats de plan Etat-régions, les communes et les groupements de communes qui constituent le pays devront, pour assurer l'exécution et le suivi du contrat, soit créer un groupement d'intérêt public de développement local, soit se constituer en syndicat mixte sauf si le pays est préalablement organisé sous la forme d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale intégrant l'ensemble des communes inscrites dans son périmètre. Le groupement d'intérêt public de développement local qui peut être créé, au sein du pays, est doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Il peut être constitué entre plusieurs personnes morales de droit public et de droit privé comportant au moins une personne morale de droit public pour exercer les activités d'études, d'animation ou de gestion nécessaires à la mise en oeuvre des projets économiques, sociaux, environnementaux, culturels et touristiques d'intérêt collectif prévus par la charte du pays. La convention par laquelle il est créé doit être approuvée par l'autorité administrative chargée d'arrêter le périmètre du pays. Ce groupement, qui gère des fonds publics, obéit aux règles de la comptabilité publique. Ce contrat porte sur les principales politiques qui concourent au développement durable du pays.
« L'Etat coordonne, dans le cadre du pays, son action en faveur du développement territorial avec celle des collectivités territoriales et de leurs groupements.
« Lorsque la charte de pays vise en priorité à préserver et requalifier le patrimoine paysager et culturel et à conforter les espaces agricoles et forestiers de territoires soumis à une forte pression d'urbanisation et d'artificialisation, le pays peut être classé par arrêté préfectoral, sur proposition du ou des conseils régionaux, en "espace régional de reconquête paysagère". Dans ce cas, les documents d'urbanisme des collectivités ayant adopté la charte de pays doivent être compatibles avec les orientations fondamentales de l'organisation spatiale exprimées par cette charte.
« Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent article. »
Sur l'article, la parole est à M. Jean Boyer.
M. Jean Boyer. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, voilà quatre ans, lors de la discussion de la loi du 4 février 1995, j'intervenais dans cette même enceinte en faveur d'une disposition que je jugeais importante : la création des pays.
Aujourd'hui encore, je souhaite défendre la mise en place d'un espace de projet au niveau local, et j'associe à mes propos mon collègue Xavier Pintat, qui aurait dû s'exprimer à cet instant mais que des obligations impérieuses ont retenu hors de cet hémicycle.
Je crois en l'efficacité d'un tel espace de projet, parce que l'expérience du pays de Bièvre-Valloire, réalisée dans la vallée de la Bièvre, en Isère, depuis 1993, porte ses fruits.
A l'époque, sur la base d'une association représentant 58 000 habitants vivant sur soixante-dix communes, nous avions créé une structure collective apte à réfléchir au développement économique du secteur.
Toutefois, s'agissant du fonctionnement de cette association, nous avions rencontré quelques difficultés.
Après avoir institué quatre collèges - grands élus, représentants des communes, chambres consulaires, syndicats et associations intéressées - nous nous étions rendu compte que nous ne pouvions donner au pays ainsi constitué des moyens suffisants d'action. D'une part, aucune structure de coopération ne pouvait satisfaire nos ambitions et projets. D'autre part, la notion de pays, telle que définie dans la loi de 1995, ne contenait aucun moyen propre pour déboucher sur des réalisations et les inciter.
Nous souhaitions aussi instaurer une structure qui nous permette de maintenir la présence des représentants du monde économique, social et associatif.
Nous avons, en conséquence, créé, en 1997, un syndicat mixte assurant la représentativité des communes et de leurs sensibilités politiques, la présidence étant alternativement tenue, je me permets d'insister sur ce point, par un élu de chacune des grandes familles démocratiques françaises.
Ce syndicat mixte rassemble, d'une part, le district d'origine, qui date de 1961, et, d'autre part, des établissements publics de coopération intercommunale. Il constitue une bonne réponse juridique, et je me réjouis que la commission spéciale du Sénat l'ait conservée dans son amendement.
Parallèlement, nous avons mis en place ce que nous avons appelé dès le départ le « comité économique et social », regroupant notamment les représentants de la chambre de commerce et d'industrie, de la chambre des métiers et des syndicats.
Le Gouvernement a proposé, dans son projet initial, un « conseil de développement » identique à notre comité économique et social. Il est supprimé dans l'amendement de la commission spéciale, mais je vous proposerai tout à l'heure de le rétablir.
Par ailleurs, concernant le pays de Bièvre-Valloire, nous avons réussi à obtenir le soutien de la région Rhône-Alpes, de l'Etat et du département de l'Isère, par le biais d'un contrat global de développement qui définit les engagements de chacun des partenaires.
Celui-ci, financé en majeure partie par la région, nous a permis d'organiser des actions dans plusieurs domaines, qui s'étendent de l'économie à la communication en passant par l'agriculture, le tourisme, la culture, l'insertion sociale et professionnelle ainsi que le cadre de vie.
En conclusion, j'espère vous avoir convaincus, mes chers collègues, du fait que les pays peuvent devenir des espaces locaux très actifs en tant que forces de proposition et de projet. Si une bonne concertation est localement organisée entre tous les acteurs concernés, le pays ne menacera en aucune façon les autres collectivités territoriales.
Le dialogue et la définition en commun d'objectifs répondant à l'intérêt général sont les clefs du succès. Je me permets d'insister sur ce dernier point car, quelles que furent au départ nos options politiques - voire politiciennes - nous nous sommes tous concertés pour aboutir à un résultat heureux.
M. le président. La parole est à M. Le Cam.
M. Gérard Le Cam. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, à l'occasion de la discussion de la loi du 4 février 1995, notre groupe avait exprimé ses plus vives réserves, moins sur le principe de l'existence et de la reconnaissance juridique des pays que sur les perspectives qui s'annonçaient pour ce nouveau venu dans le paysage territorial français.
Il existe en effet deux types d'approche du pays : une approche institutionnelle, où l'on envisage le pays comme un échelon administratif en devenir, comme un moyen d'accélérer le regroupement et l'agglomération des communes, et une approche plutôt pragmatique, consistant à prendre en compte une réalité géographique, culturelle, économique ou sociale.
Nous formulerons deux sortes d'exigences à l'égard des pays.
Premièrement, le pays doit constituer un espace de projets dans lequel plusieurs communes peuvent se retrouver non pour fédérer leurs moyens financiers et contraindre leur liberté d'initiative, mais pour étudier ensemble les possibilités de traiter des problèmes communs.
Il ne peut exister, en tout état de cause, de structuration du pays qui viendrait ou concurrencer les compétences propres aux communes et aux départements ou s'y substituer, auquel cas le pays serait anonciateur d'un profond remodelage des régions effaçant, à terme, les frontières administratives, notamment celles du département, puisqu'un même pays peut se trouver à cheval sur deux, voire trois départements, et parfois plusieurs régions.
A l'examen du présent projet relatif à l'aménagement et au développement durable du territoire et du projet de loi relatif à l'intercommunalité - texte sur lequel nous aurons bientôt l'occasion de nous exprimer - on voit se dessiner un axe pays-agglomération-région, sur lequel les institutions traditionnelles se retrouveraient, en quelque sorte, court-circuitées et mises hors jeu.
Une telle dérive existe, malgré, je le pense, les précautions que nous pourrions prendre pour alléger et assouplir les contours du pays ou pour assurer un cadre départemental de la reconnaissance ou la constatation du pays.
J'observe que, si les auteurs de la loi Pasqua n'envisageaient, au travers de l'article 22, qu'une première étape à titre expérimental de la mise en place de pays, ils n'écartaient pas pour autant, bien au contraire, la perspective d'une force d'institutionnalisation du pays.
Il s'agissait, reconnaissons-le, d'obliger certaines communes à s'orienter plus avant dans la supracommunalité, notamment les plus réticentes d'entre elles, qui craignaient, à juste titre, d'être dépossédées d'une partie de leurs prérogatives sans avoir par ailleurs la maîtrise totale des choix qui leur seraient in fine imposés.
N'y a-t-il pas alors, chez certains de nos collègues, une relative hypocrisie à redouter dans ce projet de loi ce qu'ils acceptaient, en d'autres temps, dans le texte de MM. Pasqua et Hoeffel ?
Certes, plusieurs des propositions adoptées par la commission spéciale sur cet article 19 offrent des garanties ou, à tout le moins, des éléments de satisfaction aux inquiétudes qui sont les nôtres.
Pour autant, le point clé de ce texte, la nouvelle possibilité donnée au pays de contracter avec la région et l'Etat, est épargné par la commission.
Pourtant, mes chers collègues, le contrat particulier unissant le pays, la région et l'Etat est-il la meilleure garantie quant à la souplesse du pays que la majorité d'entre nous souhaite promouvoir ?
Ne faut-il pas voir dans cette disposition une transition définitive et inéluctable vers l'institutionnalisation du pays ?
C'est pourquoi, c'est bien le moins, nous proposerons d'associer le département à la négociation de ce contrat particulier.
Comment, en effet, comme la commission nous le propose, pourrions-nous redonner sa place au département dans le processus de reconnaissance et de délimitation des pays mais l'exclure ensuite lors de la phase finale de la contractualisation ?
Il est essentiel, pour conclure, que les pays épousent les réalités d'un territoire présentant des caractéristiques communes plutôt que de figer les initiatives locales qui ne se justifieraient qu'à la hauteur des moyens mis en oeuvre par l'Etat. En aucun cas, le pays ne devrait constituer le terrain d'action privilégié de l'Etat au mépris des élus locaux.
Un décret en Conseil d'Etat devrait déterminer à terme les conditions de mise en oeuvre des dispositions que nous voterons ; je souhaite que nos préoccupations, qui sont largement partagées, soient prises en compte par le Gouvernement le moment venu. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Sur l'article 19, je suis saisi d'un certain nombre d'amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Pour la clarté de la discussion, j'appelle d'abord l'amendement n° 55 ainsi que les sous-amendements y afférents.
Par amendement n° 55, MM. Larcher, Belot et Revet, au nom de la commission spéciale, proposent de rédiger comme suit l'article 19 :
« I. - L'intitulé du titre II de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée est ainsi rédigé : "Des pays et des agglomérations".
« II. - L'article 22 de la même loi est ainsi rédigé :
« Art. 22. - I. - Lorsqu'un territoire présente une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, la ou les commissions départementales de la coopération intercommunale, à la demande des communes et groupements de communes concernés, constatent, après avis du ou des conseils généraux et du ou des présidents de conseil régional, qu'il peut former un pays.
« L'autorité administrative publie la liste et le périmètre des pays.
« Si le périmètre du pays recouvre une partie de l'espace d'un parc naturel régional ou si le territoire d'un parc naturel régional recouvre une partie du périmètre d'un pays et qu'il ne peut être procédé à l'harmonisation des périmètres, la constatation du pays ou le classement du parc naturel régional est subordonné à la conclusion préalable d'une convention entre, d'une part, les collectivités territoriales et les groupements composant le pays et, d'autre part, l'organisme de gestion du parc naturel régional, qui définit les modalités selon lesquelles les projets qui concernent les parties communes sont mis en oeuvre. Il ne peut être constaté de pays dont le périmètre coïncide exactement avec celui d'un parc naturel régional.
« Les pays constatés à la date de publication de la loi n° du ne sont pas modifiés.
« Le périmètre du pays est révisé dans les formes prévues aux deux premiers alinéas.
« II. - Dès que le périmètre du pays a été publié, les communes, ainsi que leurs groupements ayant des compétences en matière d'aménagement et de développement économique, élaborent une charte de pays en association avec le ou les départements et régions intéressés et en concertation avec les acteurs concernés. Celle-ci exprime le projet commun de développement durable du territoire concerné et les orientations fondamentales de l'organisation spatiale qui en découlent, ainsi que les mesures permettant leur mise en oeuvre ; elle exprime la communauté d'intérêts économiques et sociaux ainsi que, le cas échéant, les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural. La charte est adoptée par les communes et les groupements mentionnés ci-dessus.
« III. - En vue de conclure avec l'Etat et la ou les régions un contrat en application du ou des contrats de plan Etat-régions, les collectivités ou groupements qui forment le pays devront, pour assurer l'exécution et le suivi du contrat, se constituer en syndicat mixte, sauf si le pays, n'associant pas d'autres collectivités, est préalablement organisé sous la forme d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale intégrant l'ensemble des communes inscrites dans son périmètre. Ce contrat porte sur les principales politiques qui concourent au développement durable du pays.
« IV. - L'Etat coordonne, dans le cadre du pays, son action en faveur du développement territorial avec celle des collectivités territoriales et de leurs groupements.
« V. - Il est tenu compte de l'existence des pays pour l'organisation des services de l'Etat.
« VI. - Lorsque la charte de pays vise notamment à préserver et à requalifier le patrimoine paysager et culturel et à conforter les espaces agricoles et forestiers de territoires soumis à une forte pression foncière, le pays peut constituer un terroir urbain et paysager dans les conditions fixées par l'article L. 244-3 du code rural. »
Cet amendement est assorti de huit sous-amendements.
Le sous-amendement n° 341, présenté par M. Le Cam, Mme Beaudeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tend, dans le premier alinéa du I du texte présenté par le paragraphe II de l'amendement n° 55 pour l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, à remplacer les mots : « présidents de conseil régional » par les mots « conseils régionaux ».
Le sous-amendement n° 250 rectifié, déposé par Mme Bardou, MM. Jean Boyer, Cléach, Ambroise Dupont, Emin, Emorine, Grillot, Mme Heinis, MM. Nachbar, Pépin, Raffarin, Poirieux et les membres du groupe des Républicains et Indépendants, vise à compléter in fine le premier alinéa du I du texte présenté par le II de l'amendement n° 55 pour l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 par les mots : « , dans le cadre duquel les acteurs locaux élaborent un projet commun, fondé sur le renforcement des complémentarités et des solidarités entre les territoires ruraux et urbains et qui concourt à la mise en valeur des potentialités du territoire. »
Le sous-amendement n° 321 rectifié, présenté par M. Belot et les membres du groupe de l'Union centriste, a pour objet de compléter le deuxième alinéa du texte présenté par le II de l'amendement n° 55 pour l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 par une phrase ainsi rédigée : « Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre agissant pour le compte d'un pays ne comprenant pas de communauté d'agglomération sont éligibles à la dotation de développement rural sans condition de seuil de population. »
Le sous-amendement n° 233 rectifié bis, déposé par Mme Bardou, MM. Althapé, Barnier, Besse, Faure, Ferrand, Hérisson, Jarlier, Michel Mercier, Ostermann et Jourdain, tend à compléter le septième alinéa de l'amendement n° 55 pour l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 par deux phrases ainsi rédigées : « Les communes ou leurs groupements, étant totalement ou partiellement classés en zone de revitalisation rurale, et situés dans le périmètre d'étude du pays, qui auront engagé une démarche de projet commun de développement durable du territoire pourront bénéficier d'un dispositif d'appui et d'acompagnement. Celui-ci permettra la prise en charge par l'Etat d'une partie des frais liés aux études et à l'ingénierie du projet. »
Le sous-amendement n° 251, présenté par M. Jean Boyer, vise à insérer, après le II du texte proposé par le II de l'amendement n° 55 pour l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, un paragraphe ainsi rédigé :
« ... Un conseil de développement composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs est créé par des délibérations concordantes des communes et des groupements mentionnés à l'alinéa précédent. Le conseil de développement s'organise librement. Il est associé à l'élaboration de la charte de pays. Il peut être consulté sur toute question relative à l'aménagement et au développement du pays. »
Le sous-amendement n° 342 est déposé par M. Le Cam, Mme Beaudeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et tend à insérer, après le paragraphe II du texte présenté par le paragraphe II de l'amendement n° 55 pour l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, un paragraphe ainsi rédigé :
« ... Un conseil de développement composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs est créé par des délibérations concordantes des communes et des groupements mentionnés au paragraphe II qui précède. Le conseil de développement s'organise librement. Il est associé à l'élaboration de la charte du pays. Il peut être consulté sur toute question relative à l'aménagement et au développement du pays. »
Le sous-amendement n° 343 est déposé par M. Le Cam, Mme Beaudeau, M. Lefebvre et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et vise, au début du paragraphe III du texte proposé par le paragraphe II de l'amendement n° 55 pour l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, après les mots : « En vue de conclure avec l'Etat », à insérer les mots : « , le ou les départements ».
Le sous-amendement n° 325 est déposé par M. Vasselle et a pour objet, dans la première phrase du paragraphe III du texte présenté par le paragraphe II de l'amendement n° 55 pour l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, après les mots : « qui forment le pays », de remplacer le mot : « devront » par le mot : « pourront ».
La parole est à M. Larcher, rapporteur, pour défendre l'amendement n° 55.
M. Gérard Larcher, rapporteur. La commission propose une nouvelle rédaction de l'article 19. Nous souhaitons clarifier la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale et revenir - M. Hoeffel y tient particulièrement, comme nous-mêmes - à une procédure souple de constatation des pays, espaces de projets nés de la volonté des acteurs locaux, et non pas dessinés par la main du représentant du Gouvernement ou du pouvoir dans le territoire. En effet, c'est bien de l'expression des volontés locales que doit naître le pays.
La constatation sera faite par les commissions départemantales de la coopération intercommunale, à la demande des communes, groupements de communes, et après avis du conseil général et du président du conseil régional.
Nous retrouvons là cet équilibre que nous souhaitons depuis le début de nos débats entre les différentes collectivités, en évitant tout débat ou affrontement sur les compétences, car nous considérons qu'elles sont additionnelles et complémentaires, et qu'il ne sert à rien de vouloir soit les spécialiser, soit les opposer ; M. Jean-Pierre Raffarin l'a rappelé avec une grande éloquence dans la discussion générale.
Le texte de notre amendement retient par ailleurs les précisions apportées par l'Assemblée nationale, qui concernent les risques de chevauchement entre pays et parcs naturels régionaux, ainsi que le principe du maintien des pays existants et la possibilité d'une modification du périmètre.
En revanche, nous proposons de supprimer les modalités de coordination dans les cas où une même commune appartiendrait concomitamment à un pays et à un établissement public de coopération intercommunale.
Par ailleurs, en son paragraphe II, notre rédaction reprend la formulation du texte en vigueur qui prévoit une concertation entre les collectivités chargées d'élaborer la charte du pays et les autres acteurs que sont les milieux économiques et sociaux.
Je précise à M. Louis Boyer que si nous n'avons pas retenu le principe du conseil de développement, nous ne l'excluons pas pour autant. En effet, chaque pays, chaque territoire a son histoire. Nous connaissons les uns et les autres des conseils de développement qui fonctionnent bien, qui sont des lieux de rencontres. Il dépendra de chacun des territoires et de l'émergence du pays, dans notre souhait de souplesse, d'organiser cette concertation, comme il l'entendra.
Nous supprimons l'ajout de l'Assemblée nationale relatif aux recommandations de la conférence de Rio. Nous doutons que sa portée normative soit certaine. D'autres conférences auront lieu, qui prendront en compte des préoccupations environnementales que nous partageons tous. Je vous rappelle que nous avons adopté le principe du développement durable du rapport Bruntland, rapport préalable en 1987 aux dites conférences sur le principe de durabilité.
Nous rétablissons par ailleurs la formulation du texte d'origine qui paraît plus complète et mieux adaptée dès lors que l'existence de solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural dépend de la configuration des pays. Certains pays peuvent être entièrement composés de territoires ruraux ; c'est une réalité.
Nous supprimons la notion de contrat particulier car nous n'en connaissons pas la signification juridique.
Nous supprimons également la formule « groupement d'intérêt public », toujours dans le souci d'apporter une sécurité juridique à nos collègues. Je vous renvoie aux explications que j'ai données tout à l'heure à propos des télécommunications. Après avoir entendu le directeur des collectivités locales, nous avons souhaité faire preuve de prudence.
Il convient aussi, nous semble-t-il, de subordonner la constitution du pays en établissement public de coopération intercommunale à l'absence d'autres collectivités participant au pays.
Nous refusons par ailleurs la précision qui figure dans le texte en vigueur selon laquelle il est tenu compte de l'exigence des pays pour l'organisation des services de l'Etat.
Nous proposerons dans un article additionnel la création de terrains urbains et paysagers - nous y reviendrons - pour favoriser l'équilibre foncier, urbanistique, économique, agricole, industriel et environnemental des espaces situés entre villes et campagnes.
Nous avons préféré les appeler « terroirs urbains et paysagers » plutôt qu'« espaces régionaux de reconquête paysagère ». Même si la reconquête paysagère est quelque chose d'important, l'adjectif « régional » pouvait conduire à des confusions. « Terroir » comporte étymologiquement la même racine que le mot « territoire ». Il implique aussi que la terre, au sens agricole, représente plus de 52 % de ces terrritoires, si je considère uniquement les territoires à vocation agricole et que j'en exclus les territoires forestiers.
Nous supprimons par ailleurs le renvoi à un décret en Conseil d'Etat.
En conclusion, c'est donc ce pays souple, entité souple née de la volonté des acteurs locaux, qui s'organise en coordination avec les départements, la région et l'agglomération, c'est ce pays-là que nous souhaitons et qui est d'abord un espace de projets reprenant le tryptique « schéma, contrat, projet ».
Ce concept de collectivité chef de file nous permettra ainsi d'avoir des complémentarités territoriales et une organisation nouvelle qui n'est pas administrative, mais l'organisation de nouveaux dynamismes.
M. le président. La parole est à Mme Terrade, pour défendre le sous-amendement n° 341.
Mme Odette Terrade. Monsieur le président, je défendrai en même temps les sous-amendements n°s 341, 342 et 343, déposés par le groupe communiste républicain et citoyen à l'amendement n° 55 de la commission spéciale.
Ils ont pour objet de répondre en partie au souci d'octroyer au pays la structure la plus légère possible sur la base des acquis obtenus par l'Assemblée nationale en première lecture.
Il s'agit, par notre premier sous-amendement n° 341 de permettre aux conseillers régionaux et non au seul exécutif régional d'émettre un avis sur la constatation du pays par la ou les commissions départementales de la coopération intercommunale, les CDCI.
Le sous-amendement n° 342 vise au rétablissement de la présence d'un conseil de développement auprès des communes constituant le pays.
Le pays étant établi sur la base d'un projet commun, il nous paraît nécessaire de doter ces communes d'un tel conseil qui aurait pour mission de porter, de donner corps au projet lors de son élaboration.
Le conseil de développement, plutôt que d'être un élément de rigidité supplémentaire, comme le pense notre rapporteur, serait un ancrage supplémentaire des pays dans les réalités économiques sociales sur lesquelles il s'appuie.
Sa composition ouverte aux représentants des activités économiques, sociales, culturelles et associatives serait de nature à alimenter et à promouvoir les initiatives locales dans un cadre souple qui, plutôt que de se substituer à l'expression des assemblées démocratiques, viendraient les appuyer et associer davantage les élus et les acteurs locaux.
Notre troisième sous-amendement, n° 343, est d'une portée plus déterminante. En effet, chacun a exprimé ici sa volonté de donner au département la possibilité d'être associé plus étroitement à la phase de constitution du pays.
Dès lors, pourquoi l'exclure de la phase ultime de contractualisation du pays avec la région et l'Etat, ce qui aurait pour effet d'inscrire définitivement le pays dans un cadre régionalisé et de renforcer la « tutelle » de l'administration sur le pays ?
C'est pourquoi toutes les précautions que nous pourrions prendre par ailleurs quant à la participation du département à la reconnaissance ou à l'élaboration du pays nous paraissent vaines si elles ne se prolongent pas, lors de la conclusion d'un contrat particulier en application du CPER.
A défaut, la rédaction de cet article laisserait à penser que le département ne constituerait qu'une rampe de lancement du pays en vue d'une régionalisation renforcée via la contractualisation.
Ces trois sous-amendements du groupe communiste républicain et citoyen offrent des garanties nécessaires qui n'enlèvent rien aux réserves que nous formulions par ailleurs.
Notre souci est que le pays garde sa légitimité première, qui est d'offrir un espace pertinent à la réalisation d'un projet dans lequel plusieurs communes acceptent de se retrouver sans aliéner leurs propres compétences ni leur libre choix.
M. le président. La parole est à Mme Bardou, pour défendre le sous-amendement n° 250 rectifié.
Mme Janine Bardou. Il s'agit de préciser le rôle du pays dans une politique d'aménagement du territoire qui le reconnaît sans bouleverser les équilibres existants au plan local entre les collectivités territoriales et en insistant sur la notion de projet porté par les initiatives locales.
M. le président. La parole est à M. Hoeffel, pour défendre le sous-amendement n° 321 rectifié.
M. Daniel Hoeffel. Le sous-amendement, qui tient particulièrement à coeur à notre collègue M. Belot, se situe à la jonction de ce projet de loi relatif à l'aménagement et au développement durable du territoire et du projet de loi sur la coopération intercommunale. Il démontre à lui seul l'obligation dans laquelle nous nous trouvons de concilier ces deux textes et de veiller à ce qu'ils constituent les deux versants d'une seule et même logique.
Ce sous-amendement tend à ce que les établissements publics de coopération intercommunale - les EPCI - à fiscalité propre agissant pour le compte d'un pays ne comprenant pas de communauté d'agglomérations soient éligibles à la dotation de développement rural, la DDR, sans condition de seuil de population.
Je ferai deux remarques et une constatation.
Tout d'abord, ce sous-amendement doit permettre le maintien du versement de la DDR - il s'agit bien du maintien du versement, c'est-à-dire de la préservation d'une situation acquise - aux EPCI qui agiront pour le compte d'un pays, à l'exclusion de ceux qui comprennent une communauté d'agglomérations. Le versement va donc bien à un EPCI et non pas à un pays.
Ensuite, il s'agit, dans un souci d'efficacité, d'éviter des fractionnements artificiels pouvant conduire à la constitution d'EPCI inadaptés, donc d'éviter - cela me paraît juste pour bénéficier d'un avantage financier - de devoir multiplier la création d'autres EPCI.
Je terminerai par une observation. Le pays doit bien - je reviens à l'observation faite précédemment par le rapporteur, M. Gérard Larcher - être un espace de solidarité, oui ! un espace de projet, oui ! constaté et non imposé, mais en aucun cas il ne doit être l'amorce d'un nouveau niveau de collectivités territoriales.
Cette observation me paraît nécessaire pour rappeler, en conclusion, que ce texte et celui qui viendra en discussion la semaine prochaine doivent relever d'un même esprit afin de préserver la cohésion et de ne pas entrer dans une logique de contradiction. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à Mme Bardou, pour défendre l'amendement n° 233 rectifié bis .
Mme Janine Bardou. Cet amendement vise à permettre aux collectivités locales des zones de revitalisation rurale situées dans le périmètre d'étude d'un pays et ayant engagé une démarche de projet de bénéficier d'un appui matériel de l'Etat.
En effet, le territoire n'est pas isotrope et la densité des compétences techniques à même de porter l'ingénierie de projet n'est pas harmonieusement répartie. Pour éviter que la mise en oeuvre de la politique des pays ne conduise à accroître les déséquilibres spartiaux de l'hexagone et pour faire en sorte que la contractualisation infrarégionale soit bien une opportunité de développpement local pour tous, des appuis ciblés s'imposent.
M. le président. La parole est M. Jean Boyer, pour présenter le sous-amendement n° 251.
M. Jean Boyer. Je me permets de revenir sur la question que j'ai posée tout à l'heure car, malgré les affirmations de notre rapporteur, qui a défini parfaitement la souplesse et, surtout, la volonté des élus, rien ne doit être imposé dans ce système.
Je considère cet amendement comme vital car, lorsque nous avons mis en marche le pays, il y a quatre ou cinq ans, nous n'avons pas seulement réuni les élus de cinquante-neuf communes, mais cinq cents à six cents personnes, qui ont assisté à nos travaux.
Il serait tout à fait regrettable de laisser de côté ceux qui ont travaillé avec nous pendant des mois. L'opération faite, on les remercierait, point à la ligne. Nous ne pouvons pas laisser sur le bord du chemin tous ceux qui ont contribué à nourrir notre réflexion.
Le comité économique et social d'alors, qui est composé de cinquante personnes - il n'y a pas d'élus, il y a uniquement des représentants que j'ai nommés tout à l'heure - doit demeurer.
Il ne s'agit pas pour moi d'imposer ma volonté ; je n'en suis pas là, et il serait regrettable que je m'amuse à ce jeu-là. Mais il conviendrait que le dispositif que je propose soit retenu. Je le souhaite très ardemment parce que, si tel n'était pas le cas. la déception serait grande pour l'ensemble des personnes qui préparent la constitution du pays.
Il faut associer tout le monde à la mise en place de cette nouvelle entité, et je souhaite très sincèrement que vous donniez un avis favorable à mon amendement.
M. le président. Les sous-amendements n°s 242 et 243 ont déjà été présentés par Mme Terrade.
La parole est à M. Vasselle, pour défendre le sous-amendement n° 325.
M. Alain Vasselle. Je ne me fais pas trop d'illusions quant au sort que M. le rapporteur réservera à mon sous-amendement. Je le présente malgré tout car je souhaite en expliquer la motivation.
Le pays - je suis d'accord sur les propos de M. Hoeffel qui ont été approuvés par plusieurs de nos collègues - entre dans une logique d'intercommunalité.
A partir du moment où nous partons de ce principe, j'imagine assez difficilement, les pays existants en apportant la démonstration, si besoin en était, qu'un pays se constitue sans une concertation préalable de toutes les communes qui se trouvent à l'intérieur du périmètre et qu'il s'impose à des communes qui ne sont pas volontaires.
Je rappelle que la loi de 1992 comme la loi que vous nous avez présentée, monsieur Hoeffel, avec M. Pasqua, ainsi que les lois sur l'intercommunalité sont fondées sur le volontariat et qu'elles ne révèlent pas un caractère contraignant.
A partir du moment où le pays est le fruit de cette concertation et qu'il se traduit par une intercommunalité, je ne comprends pas les raisons pour lesquelles on prévoit une rédaction qui laisse supposer que ce ne serait pas le cas pour tous les pays.
En effet, à partir du moment où l'on écrit : « En vue de conclure avec l'Etat et la ou les régions un contrat en application du ou des contrats de plan Etat-région, les collectivités ou groupements qui forment le pays devront, pour assurer l'exécution et le suivi du contrat, se constituer en syndicat mixte », on crée une structure supplémentaire, uniquement pour le contrat de plan, « sauf, ajoute-t-on, si le pays, n'associant pas d'autres collectivités, est préalablement organisé sous la forme d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale intégrant l'ensemble des communes inscrites dans son périmètre. »
Cela signifie que, si le pays ne regroupe que des structures intercommunales, il n'est pas nécessaire de constituer un syndicat mixte pour signer le contrat de plan, et que, en revanche, s'il comprend des structures intercommunales et des communes qui ne se trouvent pas dans ces structures, il lui faut constituer un syndicat mixte.
Pensez-vous que des pays pourraient être composés, d'un côté, de structures intercommunales et, de l'autre, de communes indépendantes ?
La logique voudrait que ces communes s'intègrent, si ce n'est immédiatement, du moins à terme, dans une structure intercommunale. Pour éviter tout caractère contraignant, je suis contre la création d'une structure nouvelle.
Laissons les collectivités s'organiser à l'intérieur du pays, déboucher sur une structure intercommunale qui répond à la logique de l'ensemble du dispositif et des différentes lois. Lorsqu'elles seront organisées, elles pourront s'engager dans la procédure du contrat de plan et le signer, puisqu'une disposition du texte le leur permet, sans constituer de syndicat mixte.
De plus, constituer un syndicat mixte, une entité supplémentaire, ce n'est pas apporter de la transparence à l'ensemble de nos institutions. Il y a déjà suffisamment de structures. N'en prévoyons pas de nouvelles, même s'il ne s'agit pas, en l'occurrence, d'une structure de décision et même si elle a uniquement pour objet la signature d'un contrat de plan.
C'est la raison pour laquelle j'ai déposé cet amendement, qui introduit à la place du mot : « devrons », le terme « pourrons ».
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les sous-amendements n°s 341, 250 rectifié, 321 rectifié, 233 rectifié bis, 251, 342, 343 et 325 ?
M. Gérard Larcher, rapporteur. S'agissant du sous-amendement n° 250 rectifié, il pose quelque problème en raison de sa rédaction et, surtout, de son positionnement. En effet, la proposition faite par notre collègue Mme Bardou ne relève pas de la définition du pays figurant au premier alinéa du paragraphe I de l'article 22 mais de la charte du pays qui figure au paragraphe II.
Voilà pourquoi nous approuvons l'idée qui sous-tend ce sous-amendement, tout en préférant la rédaction de notre amendement. A notre grand regret, nous ne pouvons donc donner un avis favorable sur ce sous-amendement.
En ce qui concerne le sous-amendement n° 321 rectifié, nous savons que M. Belot est particulièrement sensible aux questions de seuils et vous avez eu tout à fait raison, monsieur Hoeffel, d'insister sur les deux versants d'un même enjeu. Comme vous jouerez sans doute un rôle central dans la discussion du projet de loi sur l'intercommunalité...
M. Henri de Raincourt. C'est probable !
M. Gérard Larcher, rapporteur. ... c'est bien volontiers que nous émettons un avis favorable sur le sous-amendement n° 321 rectifié. Rappelons toutefois les seuils actuels : la population d'un pays doit être inférieure à 35 000 habitants, avec une ville-centre comptant moins de 25 000 habitants, ou inférieures à 60 000 habitants, avec une ville-centre comptant moins de 15 000 habitants, sans qu'aucune autre commune n'ait une population supérieure à 5 000 habitants. Précisons en outre que l'article 61 de ce projet de loi prévoit, dans sa rédaction actuelle, que l'intégralité du montant de la DDR sera désormais versée aux établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre.
S'agissant du sous-amendement n° 233 rectifié bis, la commission spéciale, dans une logique de souplesse et d'émergence, a supprimé le principe du périmètre d'étude, qui était, pour partie, dessiné par le préfet. Ou en l'état actuel des choses, les auteurs du sous-amendement reprennent ce dispositif, qui ne peut traduire aujourd'hui une volonté, qu'ils partagent avec nous, d'introduire de la souplesse. La commission spéciale est donc défavorable à ce sous-amendement.
Sur le sous-amendement n° 251, mon cher collègue Jean Boyer, je voudrais vous redire que nous ne sommes pas hostiles au conseil économique et social de pays que vous évoquez. Simplement, nous avons souhaité que chacun, avec la souplesse qui convient, puisse mettre en place des structures de dialogue et de concertation et les faire vivre comme il l'entend en tenant compte de leur diversité.
Ce qui ressort de l'enquête que nous avons pu mener à partir de l'expérience de nos collègues issus de l'ensemble du territoire, c'est que les pays ne se ressemblent pas tous, qu'ils ont des histoires et des émergences très différentes et que vouloir les enfermer dans un « corset » institutionnel ou réglementaire étroit allait plutôt freiner leur émergence.
Je dois rappeler à cette occasion que le pays n'est pas né en juillet 1998 ; le pays a été consacré dans la loi du 4 février 1995, cher Daniel Hoeffel, mais il existe des pays qui ont plus d'une décennie d'existence. Nous trouvons même, dans le sud du département des Yvelines, un pays qui a quatorze ans. Cette réalité-là, elle est née de la volonté des acteurs locaux, et cette réalité-là c'est celle que nous voulons faire vivre et favoriser.
Voilà pourquoi, cher collègue Louis Boyer, je suis très favorable à votre intervention mais, sur le texte, je ne peux que vous confirmer la position de la commission spéciale.
Le sous-amendement n° 341 vise l'avis des conseils régionaux quant à l'opportunité de former un pays. Nous y sommes défavorables.
Sans rouvrir un débat sur le mode de fonctionnement des conseils régionaux, qui pourrait nous retenir quelque temps, et les modes de scrutin et de gestion que l'on propose pour les conseils régionaux, je vous indique que c'est la sagesse du président de l'association des présidents de conseils régionaux qui nous a éclairés sur les différences entre un conseil général et un conseil régional. Nous voyons les faiblesses du mode de scrutin proposé pour les régions, qui ne permet pas de dégager des majorités de gestion, mais qui oblige aux artifices que l'on connaît dans un très grand nombre de régions françaises et nous sommes donc défavorables au sous-amendement, je le répète.
Le sous-amendement n° 342, qui vise le conseil de développement, n'a pas été examiné par la commission spéciale mais nous ne pouvons pas y être favorables.
Le sous-amendement n° 343, qui n'a pas non plus été examiné par la commission spéciale, risque de détruire un équilibre qui a fait l'objet d'un consensus. Nous avons beaucoup travaillé avec l'association des présidents de conseils généraux, l'association des régions de France, l'association des maires de France pour parvenir à cet équilibre. Nous ne souhaitons pas le modifier. En conséquence, la commission ne peut qu'être défavorable au sous-amendement.
J'en arrive au sous-amendement n° 325, auquel vous avez prédit un sort terrible, monsieur Vasselle.
Vous entendez rendre facultatif le recours à l'établissement public de coopération intercommunale, mon cher collègue. En commission, nous avons beaucoup débattu de ce sujet.
Finalement, la commission a souhaité que, pour la signature de contrats particuliers, le pays soit constitué soit en EPCI, soit en syndicat mixte, ce qui nous est apparu comme une condition nécessaire si des fonds devaient être engagés.
Vous savez donc, monsieur Vasselle, que je ne peux être favorable à votre sous-amendement tout en rendant hommage à votre préoccupation et à l'important travail que vous avez effectué au sein de la commission spéciale, aux travaux de laquelle vous avez participé de manière très approfondie.
M. Henri de Raincourt. C'est bien dit !
Mme Janine Bardou. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme Bardou.
Mme Janine Bardou. Je retire le sous-amendement n° 250 rectifié étant donné qu'il est satisfait par ailleurs, ainsi que le sous-amendement n° 233 rectifié bis puisqu'il n'y aura pas de périmètre d'étude. Je voudrais quand même dire que, même sans périmètre d'étude, les communes, qui auront sans doute à supporter des frais importants pour pouvoir entrer dans le pays, auraient bien besoin d'un appui.
M. le président. Les sous-amendements n°s 250 rectifié et 233 rectifié bis sont retirés.
Quel est l'avis du Gouvernement sur les sous-amendements n°s 341, 321 rectifié, 251, 342, 343 et 325 ?
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. La réécriture complète de l'article 19, à laquelle vise l'amendement n° 55, modifie très profondément la définition des pays voulue par l'Assemblée nationale et soutenue par le Gouvernement.
Par l'amendement n° 55, la commission propose de supprimer des éléments essentiels du projet de loi ainsi que plusieurs innovations judicieuses apportées par les députés.
Ainsi, le texte de la commission organise la constatation des pays par la commission départementale, après avis des conseils généraux et régionaux. Il supprime la distinction entre le périmètre d'étude et le périmètre définitif. Il supprime le conseil de développement. Il supprime le GIP de développement local. Il supprime le dispositif d'espace de reconquête paysagère, qui est remplacé par un dispositif assez profondément différent. Enfin, il supprime la mention du décret d'application en Conseil d'Etat.
Et pourtant, je crois que nous sommes d'accord sur la définition du pays.
Le pays est bien un espace de projet, et non pas un nouvel échelon institutionnel, qui tire sa force et sa crédibilité de la volonté et de la mobilisation des acteurs locaux.
J'ai déjà dit à de multiples reprises depuis quelques semaines, mais je le répète : aucune haute autorité ne procédera au découpage des territoires, que ce soit la DATAR ou le préfet. Mais ce ne seront pas non plus les régions ou les départements qui y procéderont...
M. Henri de Raincourt. Ah non !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. On est bien d'accord ?
M. Henri de Raincourt. Ah oui !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. En effet, s'il ne doit pas être un espace imposé d'en haut, le pays ne doit pas être non plus conçu de manière à permettre à des échelons intermédiaires de se substituer à la volonté des acteurs locaux.
M. Emmanuel Hamel. Non !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Un pays ne peut pas être un canton ou une circonscription si ce découpage ne correspond pas à une dynamique territoriale obéissant à une cohérence géographique ou à l'adhésion à un projet de développement économique.
Voilà pourquoi nous avions souhaité ne pas nous en tenir à cette formule, idéale certes, mais un peu naïve, de la constatation simple des pays.
En effet, on connaît des pays singulièrement hétérogènes. On en connaît qu'on peut qualifier de pays d'opportunité, opportunité politique ou financière.
C'est pourquoi il nous a semblé intéressant de proposer que la reconnaissance administrative des pays se fasse au niveau régional, c'est-à-dire loin du terrain, après avis conforme de la conférence d'aménagement et de développement du territoire, la CRADT, échelon essentiel pour garantir une cohérence dans la perspective de la préparation des contrats de plan Etats-région.
Il nous est apparu parfaitement justifié de faire valider à cette échelle les périmètres de pays proposés par les communes et leurs groupements, les pays n'étant pas par ailleurs - je pense qu'il est bon de l'avoir rappelé - dédiés aux seuls espaces ruraux.
Le Gouvernement tient à ce qu'un véritable pouvoir d'appréciation soit donné à la CRADT et au représentant de l'Etat pour juger de la pertinence des périmètres proposés. Dès lors que les contrats de pays seront financés principalement par la voie des contrats de plan Etats-région, il est normal que les principaux financeurs puissent se prononcer tant sur le territoire que sur le projet.
Ensuite, je regrette que la commission spéciale n'ait pas cru devoir retenir la distinction entre une première phase de débroussaillage du projet de pays sur la base d'un périmètre d'étude et une deuxième phase de reconnaissance du périmètre définitif. C'était pourtant un apport de l'Assemblée nationale tout à fait judicieux.
Dans un premier temps, les partenaires potentiels du projet de pays sont en effet dans une phase de réflexion quant à la justesse du périmètre.
Dans un deuxième temps, ils peuvent réajuster le périmètre, approfondir le projet, associer éventuellement des partenaires qui ne l'auraient pas été dans une première phase. Il est sans doute nécessaire de passer d'une structuration très souple à une structuration un peu plus solide, au moment où l'on mobilise de l'argent public.
Le troisième point concerne le conseil de développement. Nombre d'interventions ont montré le peu d'estime dans laquelle étaient tenus, ici, les acteurs socio-professionnels et associatifs.
M. Pierre-Yvon Trémel. Tout à fait !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. J'ai éprouvé beaucoup de plaisir à entendre M. Boyer se demander si on pouvait laisser tomber ces personnes avec lesquelles on avait travaillé, avec lesquelles on avait approfondi les projets de pays, qui avaient contribué à enrichir le projet, qui avaient retroussé leurs manches, mouillé leur chemise, dès lors qu'on était en phase de routine. Je ne le crois pas.
Chaque jour, le projet de pays trouve sa force et sa légitimité dans l'association des partenaires de la vie locale, quels qu'ils soient. Ceux qui ont une pratique ancienne des pays le savent bien et n'éprouvent aucune difficulté à l'idée de faire vivre des conseils de développement, quel que soit, d'ailleurs, le nom qu'on donne à ces organismes.
Le fait de créer un conseil de développement ne nie pas la responsabilité des financeurs. C'est reconnaître que le pays est avant tout une dynamique de projet et de mobilisation des acteurs du territoire. J'aurais aimé que la commission spéciale le maintienne.
En outre, l'Assemblée nationale avait souhaité retenir la formule du GIP pour permettre aux pays qui le souhaiteraient d'intégrer des personnes morales de droit privé dans leurs instances de décision.
Il semblerait que plusieurs représentants de pays, dont certains membres de cette assemblée - je pense notamment à M. Bizet du pays du Mortainais - aient déjà réfléchi à l'utilisation de cette formule originale, qui offre plus de garanties juridiques que la formule associative et qui apparaît moins contraignante que le syndicat mixte.
J'avoue que je n'étais pas enthousiaste et que je n'avais donné mon accord à cette formule que pour marquer mon attention envers une solution relativement souple. Mais je note que vous avez souhaité vous priver de cette possibilité de répondre à des élus qui craignent que la constitution d'un syndicat mixte ou d'un EPCI ne décourage l'implication des milieux socio-professionnels.
La commission spéciale a prévu de créer un nouveau type de territoire organisé autour d'une charte, à travers la notion de « terroir urbain et paysager ». Je trouve la formule un peu curieuse, mais je suis sûre que M. Larcher, au fond de lui-même, la trouve également curieuse. Je ne sais pas trop ce qu'est un « territoire urbain et paysager »... C'est un objet d'aménagement non identifié à ce jour ! (Sourires.)
En tout cas, cette notion, qui viendrait se substituer à celle d'« espace de reconquête paysagère », adoptée par l'Assemblée nationale, a pour objet de traiter le problème des espaces péri-urbains, qui ne sont pas des parcs naturels régionaux, qui ne sont pas tout à fait des pays comme les autres car, en général, ils sont confrontés à des difficultés de réparation de dégâts antérieurs.
Cet objectif est tout à fait noble en soi. Toutefois, la proposition de la commission reviendrait à faire de ce « territoire urbain et paysager » une nouvelle catégorie sui generis.
Dès lors, on peut, me semble-t-il, craindre la multiplication de territoires organisés autour de chartes, avec les risques multiples d'incohérence ou d'enchevêtrement que cela peut comporter. L'articulation des pays et des parcs régionaux semble déjà un enjeu suffisamment important et délicat, sans parler de la superposition prévisible de « pays dans des pays », sujet évoqué par M. Le Pensec ou Mme Boyer en d'autres occasions, pour que ne vienne pas se surajouter une troisième catégorie. Sur ce sujet, je serais prête à mener une discussion plus approfondie.
Le Gouvernement considère enfin qu'un décret d'application se justifie pour préciser les modalités pratiques de la reconnaissance des pays et de la contractualisation dans le cadre des contrats de plan Etat-région. Le décret devrait également offrir des précisions sur la notion de charte de pays.
Vous l'aurez compris, pour tous ces motifs, le Gouvernement ne partage par l'enthousiasme du rapporteur pour la rédaction de l'amendement n° 55, qui, me semble-t-il, est bien prudent !
J'en viens aux sous-amendements.
Je suis favorable au sous-amendement n° 341. Je crois effectivement, que les arguments avancés par M. Gérard Larcher ne sont pas convaincants. Le parallélisme entre les conseils généraux et les conseils régionaux me paraît ici s'imposer.
Quant au sous-amendement n° 321 rectifié, il pose des problèmes.
Je me suis un peu avancée hier, au moment où M. Belot a évoqué le problème des dotations de développement rural. En effet, il a présenté ce problème comme un problème qui se posait à de très nombreux établissements publics de coopération intercommunale. Depuis, j'ai demandé qu'on examine la question de plus près.
Comme vous le savez, les seuils de population utilisés pour l'éligibilité à la DDR ont fait l'objet d'un assouplissement par la loi du 4 février 1995.
L'éligibilité à la DDR est désormais admise pour les EPCI de moins de 60 000 habitants, à condition que la commune la plus peuplée n'excède pas 15 000 habitants et qu'aucune autre commune du groupement n'excède 5 000 habitants.
Cette disposition avait pour objet de permettre à des EPCI de zone rurale regroupant un grand nombre de petites communes, de pouvoir bénéficier de la DDR. La suppresion des conditions de seuils aurait pour effet de faire renter dans l'éligibilité des groupements à dominante urbaine, ce qui est contraire aux objectifs de cette dotation. En effet, la cohérence de la DDR avec les autres dispositifs des zones de revitalisation rurale justifie de ne pas modifier les seuils d'éligibilité actuels.
L'élargissement des conditions de seuil a permis de rendre éligibles à la DDR 1 253 groupements en 1997, soit 88 % des EPCI concernés. En dehors des quelques cas de très grandes communautés de communes, ne sont pas par conséquent écartés du bénéfice de la DDR que les EPCI structurés autour de pôles urbains. Les communautés de communes regroupent en moyenne 12,3 communes. Hormis de rares exceptions, les communautés de communes rurales ne sont pas pénalisées par les effets de seuil.
Il se trouve que la communauté de communes de la Haute-Saintonge, que préside M. Belot, a été pénalisée. C'est une situation tout à fait exceptionnelle puisque cette communauté de communes regroupe plus de 100 communes. Doit-elle justifier, à elle seule, un changement du dispositif législatif ? Je ne le crois pas.
M. Jean-Pierre Raffarin. Pourtant, ça le mériterait !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. En tout état de cause, le projet de loi relatif au renforcement de l'organisation urbaine et à la simplification intercommunale favorisera les groupements intercommunaux qui intégreront fortement leurs compétences et leur fiscalité, à travers la dotation globale de fonctionnement.
A l'Assemblée nationale, vous le savez, un amendement a été proposé par M. Balligand et accepté par le Gouvernement. Il prévoit de renforcer les moyens financiers des EPCI qui sont engagés dans des projets de pays. La préoccupation de M. Belot pourra être prise en compte lors de la discussion du projet de loi qui sera présenté par M. Chevènement.
Le Gouvernement est donc défavorable au sous-amendement n° 321 rectifié.
Le sous-amendement n° 251 tend, comme le sous-amendement n° 342, à restaurer le conseil de développement. J'y suis favorable ; j'en recommande même l'adoption avec enthousiasme.
Le sous-amendement n° 343 vise à associer le département au contrat établi entre le pays, l'Etat et la ou les régions. Cela ne soulèvera généralement pas de problèmes, mais nous devons aussi prévoir l'hypothèse où un département qui ne serait pas favorable à la politique des pays chercherait à en empêcher la constitution. Il se trouve que cela pourrait être le cas dans mon département, par exemple.
L'Etat et la région, qui seront les financeurs du contrat, doivent, à mon avis, pouvoir passer un contrat avec un pays dans la mesure où il serait régulièrement reconnu selon un dispositif qui est déjà, me semble-t-il, relativement compliqué. C'est pourquoi le Gouvernement est opposé à ce sous-amendement tel qu'il est rédigé.
Quant au sous-amendement n° 325, il vide complètement de son sens la première phrase du paragraphe III du texte proposé par M. le rapporteur. Il me semble donc qu'il ne peut pas être retenu.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Larcher, rapporteur.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Je souhaite répondre aux observations présentées par Mme le ministre.
S'agissant du groupement d'intérêt public, c'est pour des motifs de sécurité juridique et après avoir entendu le directeur général des collectivités locales que nous avons arrêté notre position.
De plus, le GIP est doté d'un commissaire du Gouvernement : c'est là une situation assez peu conforme, nous semble-t-il, aux principes de la décentralisation !
Voilà les deux motifs pour lesquels nous avons souhaité écarter le principe du GIP.
Par ailleurs, madame le ministre, alors que vous affirmez ne pas vouloir créer un niveau supplémentaire de collectivité, vous nous proposez d'aligner la procédure sur celle de la création d'un établissement public de coopération intercommunale.
M. Charles Revet, rapporteur. Exactement !
M. Gérard Larcher, rapporteur. Nous, nous ne souhaitons pas entrer dans ce schéma pour l'ensemble des motifs que nous avons déjà évoqués.
Vous voudrez bien me pardonner de défendre, avec la commission des affaires économiques et du Plan, les « terroirs urbains et paysagers ». Je demande d'ailleurs à mes collègues, s'ils ont un peu de temps en fin de semaine, de se reporter au comparatif qui figure à la page 407 de notre rapport.
Madame le ministre, ce que nous proposons concernant les terroirs urbains et paysagers n'est pas plus complexe que ce qui nous vient de l'Assemblée nationale. Non seulement notre dispositif permet l'identification, mais, de surcroît, il tient compte de la pression foncière, problème essentiel dans ces terroirs, que l'Assemblée nationale a laissé de côté.
Pourtant, il n'y aura pas de politique de l'espace périurbain si aucune politique foncière n'y est mise en place. Cet espace a été considéré jusqu'à présent comme une sorte de zone supplétive, que l'on utilise au gré des opportunités, sans mettre en place un véritable plan d'ensemble. Pour illustrer cet état de chose, j'ai évoqué un certain nombre d'exemples, notamment celui des entrées de villes.
Pardonnez-moi, madame le ministre, de préférer la proposition de la commission spéciale et le travail que la commission des affaires économiques et du Plan avait conduit l'an passé sur ce sujet.
M. Emmanuel Hamel. Préférence justifiée !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Le terme « espace de reconquête paysagère » avait pour lui d'être extrêmement lisible. En effet, il permettait de bien comprendre de quel type d'espaces il s'agissait, et je maintiens, monsieur Larcher, que l'expression « terroir urbain et paysager » ne veut rien dire. Elle ne donne pas à entendre qu'il s'agit de reconquérir des espaces dégradés ou de protéger des espaces menacés par une périurbanisation anarchique.
Il me semble donc que le problème ne réside pas tant dans la définition de ces espaces que dans le choix des mots, lesquels peuvent, en l'occurrence, donner lieu à des confusions extrêmement graves.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Larcher, rapporteur.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Je suis prêt à tous les enrichissements...
M. Henri de Raincourt. Pas sans cause ! (Sourires.)
M. Gérard Larcher, rapporteur. ... et à toutes les terminologies, à condition que les idées soient prises en compte.
Pardonnez-moi d'y insister, madame le ministre, mais, dans l'espace périurbain, tout n'est pas à reconquérir : il y existe aussi des zones à préserver et à valoriser. Dieu merci, 52 % de ces espaces périurbains ont encore aujourd'hui une vocation agricole, sans même parler des forêts.
Nous ne sommes donc pas toujours en situation de reconquête. Il s'agit, d'une manière générale, de mener une politique cohérente dans ces espaces.
D'ailleurs, une partie d'entre eux doit subir une urbanisation, pour permettre de recoudre certains quartiers qui sont à l'écart à la ville dont ils dépendent, pour reconstituer des liaisons, car parfois les quartiers sont en cul-de-sac.
Ce que nous souhaitons pour l'espace périurbain, c'est à la fois la reconquête et la préservation, dans une perspective de construction harmonieuse du territoire.
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 341.
M. Jacques Bellanger. Je demande la parole contre le sous-amendement.
M. le président. La parole est à M. Bellanger.
M. Jacques Bellanger. Pour nous faire gagner du temps, monsieur le président, j'indique que le groupe socialiste votera contre l'ensemble des sous-amendements, à l'exception des sous-amendements n°s 342 et 251.
M. Jean-Pierre Raffarin. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Raffarin.
M. Jean-Pierre Raffarin. Avec le même souci que M. Bellanger, je m'exprimerai en même temps sur l'ensemble des sous-amendements.
Madame le ministre, je partage un grand nombre des réflexions faites sur le pays conçu comme bassin de vie et bassin d'emplois. Cependant, l'expérience quotidienne qui est la mienne, qui est la nôtre, me permet d'affirmer qu'on ne fera pas des pays contre les départements.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Bien sûr !
M. Jean-Pierre Raffarin. Que doivent être, selon moi, les pays ? Des espaces de projets, des espaces de contractualisation. Or, quel est le partenaire vers lequel les pays vont d'abord se tourner ? Quel est le partenaire numéro un de la commune membre d'un pays ? C'est le département !
Si l'on donne le sentiment que c'est à l'échelon régional que seront dessinés les pays, alors qu'il s'agit de portions de territoires départementaux, il va de soi qu'on inquiète les départements.
On fait du pays un enjeu de pouvoir entre départements et régions, alors que le contrat fait de l'aménagement du territoire un enjeu de partenariat.
Cela fait longtemps que nous étudions ces sujets. Pour la première fois, nous avons trouvé, avec l'Association des maires de France, l'Association des présidents de conseils généraux et l'Association des régions de France, une ligne de conduite qui respecte les uns et les autres, chaque niveau ayant ses missions propres.
Ce qu'a dit tout à l'heure M. le rapporteur à propos du chef de file a bien montré quelle était la place respective du département et de la région. Cela témoigne aussi de la volonté qu'ont les uns et les autres de travailler ensemble et de faire du pays un territoire de développement.
Dès lors, je ne vois pas comment un espace infradépartemental pourra fonctionner et s'épanouir s'il apparaît comme un coin dans l'espace départemental.
Si l'on vise le président de l'exécutif, c'est en considération des difficultés que rencontrent actuellement un certain nombre de régions. On ne va pas recourir au « 49-3 » régional lorsqu'il s'agit de donner un avis sur la constitution d'un pays ! Nous avons donc retenu l'exécutif de manière que le département délibère et que l'exécutif donne son avis ; ainsi la procédure ne sera pas ralentie.
Il faut laisser aux régions le soin de rendre les arbitrages sur les grands dossiers. Mais elles ne vont pas se diviser à chaque fois qu'il s'agira de donner un avis sur la création d'un pays !
Sur ce sujet, ce qui a été recherché, c'est non la victoire des uns sur les autres mais une dynamique commune.
En ce qui concerne la formule de la consultation, faites-nous donc un peu confiance, madame le ministre. Nous sommes, autant que vous, attachés à la consultation et à la concertation, mais je vous assure que, quand vous créez des conseils de développement, vous « notabilisez » la concertation, vous intallez un certain nombre de personnes dans des positions institutionnelles de concertation et vous asphyxiez la vraie concertation. Une fois installés dans des processus de concertation, ces gens n'y participent plus avec la même fraîcheur : vous avez des notables de plus ! Ils n'ont plus ce contact direct qu'on a quand on se rend dans les quartiers, dans les communes, quand on assiste à des réunions publiques. Vous créez des écrans qui, a un moment ou à un autre, sont noyautés, qui détournent la vraie démocratie parce qu'ils s'installent dans une situation et qu'ils perdent toute ouverture.
Moi, je suis pour la concertation, pour les référendums locaux, pour des consultations vraies, très ouvertes ; je ne veux pas qu'un certain nombre d'intermédiaires s'instituent en monopole de la consultation et s'installent dans cette situation, faisant croire à la démocratie alors que, en fait, ils la captent plus qu'ils ne la vivifient. (M. Vasselle applaudit.)
Je ne voudrais pas faire regretter ses applaudissements à M. Vasselle (Sourires) mais je dois dire que l'argumentation convaincante de M. le rapporteur concernant le syndicat mixte m'a paru extrêmement convaincante.
La formule du pays doit, certes, être souple, mais elle doit aussi être minimale, y compris dans le cas que vous avez évoqué : territoire de pays, deux ou trois communautés de communes, trois ou quatre communes restant sans organisation. Si vous ne leur donnez pas la possibilité d'être rassemblées, elles seront marginalisées. Il faut une sorte de solution minimale applicable partout où il est décidé de constituer un pays.
Je pense que le syndicat mixte est précisément la solution minimale acceptable. C'est le niveau d'organisation crédible qui implique une volonté commune et qui reste conforme à ce que nous souhaitons : non pas un niveau de collectivité territoriale, mais un espace de projets, qui confie les maîtrises d'ouvrage à des structures « infra-pays ».
Vous parliez, madame le ministre, de la haute Saintonge. Si Claude Belot a fait cette proposition, c'est bien parce qu'il a une expérience, celle de l'une des plus grandes communautés de communes de France. Il a ainsi réussi à réaliser l'identité entre pays et communauté de communes.
Disons que, entre le syndicat mixte, solution minimale, et la communauté de communes-pays, solution maximale, les différents degrés d'intégration sont possibles. Laissons le terrain organiser lui-même son dispositif.
En conclusion, je crois vraiment au pays, et il faut voir dans la position du Sénat non une position de recul mais une position de pragmatisme.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Tout à fait !
M. Jean-Pierre Raffarin. Je rappellerai que Michel Poniatowski, en 1975, créait la première charte de pays !
M. Emmanuel Hamel. C'était un précurseur !
M. Jean-Pierre Raffarin. Si l'on veut que le pays vive, il faut tenir compte des réalités. Je dis à mon ami M. Boyer que la consultation est possible et à mon ami M. Vasselle que le syndicat mixte est une bonne solution.
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Je ne vais pas répondre point par point à M. Raffarin, mais je dois dire que je le trouve parfois angélique !
M. Emmanuel Hamel. C'est un homme du terroir !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. En évoquant le fait qu'il puisse ne pas y avoir un fonctionnement optimal du beau montage que nous avons tous en tête, je ne veux pas dire qu'il s'agit de favoriser une victoire des uns sur les autres. Je ne la souhaite pas et je pense que, dans l'écrasante majorité des cas, les choses se passeront bien entre les pays, les départements et les régions. Cependant, il faut prévoir les cas où elles ne se passeront pas idéalement. Je pense notamment à ces pays qui sont à cheval sur plusieurs départements ou sur plusieurs régions.
Dans ma région, par exemple, un projet de parc naturel de la Bresse a échoué par la volonté d'un seul des départements partenaires, alors que la plupart des acteurs locaux étaient tout à fait déterminés à s'engager dans cette aventure.
Je souhaite également évoquer le cas de tous ces pays d'opportunité, qui ne pourraient même pas garantir la continuité territoriale. Très franchement, il faut éviter ce genre de choses ! Il importe de se donner des garanties pour que le dispositif soit cohérent et qu'il fonctionne.
M. Jean-Pierre Raffarin. Bien sûr !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. En revanche, j'ai un vrai sujet de désaccord avec vous, monsieur Raffarin : il concerne le conseil de développement. Je ne vous soupçonne pas de ne pas vouloir la concertation, mais je ne crois pas que les bénévoles perdraient leur fraîcheur si on leur reconnaissait le droit d'être consultés au sein du conseil de développement, alors que ce ne serait pas le cas des élus.
Une démocratie où les élus auraient le monopole de susciter ou de refuser la mise en place d'un conseil de développement ne serait pas tout à fait aboutie et, en tout cas, ne serait pas satisfaisante au regard de la dynamique que nous voulons instaurer sur le terrain. Encore une fois, je ne comprends pas très bien l'idée des terroirs urbains.
M. Larcher va immédiatement m'objecter que ce n'est pas le bon dictionnaire, mais, dans le Petit Larousse de 1998, je note quatre définitions du mot terroir, nom masculin issu du mot « terre », et non pas du mot « territoire » ; mais le mot territorium est sans doute aussi issu du mot « terre ».
M. Gérard Larcher, rapporteur. C'est beau !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Première définition : « Terre considérée sous l'angle de la production ou d'une production agricole caractéristique » ; exemple donné : « terroir fertile ».
M. Gérard Larcher, rapporteur. Voilà ! 52 % !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Deuxième définition : « Ensemble du sol et du climat correspondant à un vignoble délimité, donnant un caractère spécifique au vin qu'il produit. »
M. Gérard Larcher, rapporteur. Cela, c'est pour la fête ! (Sourires.)
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Troisième définition : « Territoire exploité par un village, une communauté rurale. »
M. Gérard Larcher, rapporteur. C'est l'histoire ! Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Quatrième définition : « Province, campagne considérée sous le rapport de certaines habitudes spécifiques, ainsi que de la relation au passé... »
M. Gérard Larcher, rapporteur. Ce sont les bassins de vie ! Tout y est, madame la ministre ! Je vous remercie !
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Je ne suis pas convaincue, monsieur le rapporteur, que c'est ce que vous vouliez dire. En tout cas, l'expression « terroir urbain » ne tient pas debout.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 341, repoussé par la commission et accepté par le Gouvernement.
(Le sous-amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Monsieur Hoeffel, le sous-amendement n° 321 rectifié est-il maintenu ?
M. Daniel Hoeffel. En l'occurrence, je ne fais que mon devoir, en particulier pour un nombre, fût-il limité, d'espaces de coopération authentique. Par conséquent, je le maintiens, monsieur le président.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Très bien !
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 321 rectifié.
M. Alain Vasselle. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Je n'ai pas été insensible aux arguments développés par Mme le ministre en ce qui concerne l'absence de seuils de population pour les structures intercommunales à fiscalité propre au titre de la dotation de développement rural.
En effet, se retrouver avec une structure intercommunale qui contraindrait des grandes villes de plus de 15 000 habitants à dévoyer l'objectif de la dotation de développement rural représente un réel danger.
Par conséquent, aujourd'hui, nous pouvons adopter le sous-amendement n° 321 rectifié. Mais il nous faudra être attentifs, lors de la discussion du projet de loi sur l'intercommunalité, afin de nous préserver des dérives éventuelles qui pourraient résulter d'une disposition beaucoup trop générale.
Par ailleurs, il est précisé, dans ce sous-amendement n° 321 rectifié, que ne sont visés que « les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre agissant pour le compte d'un pays ». Cela signifie que seuls ceux qui agissent pour le compte d'un pays seront éligibles à la dotation de développement rural et qu'en seront exclus ceux qui n'agissent pas pour le compte d'un pays.
Il y aura lieu de réfléchir à cette rédaction et d'en mesurer les conséquences. Sans doute la navette et la discussion du texte sur l'intercommunalité nous permettront-elles de le faire. Il ne faudrait pas que les auteurs du sous-amendement obtiennent, par cette rédaction, des résultats inverses à ceux qui étaient escomptés.
Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Je trouve M. Vasselle très convaincant !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 321 rectifié, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.
(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse par le bureau, le Sénat, par assis et levé, adopte le sous-amendement.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 251, repoussé par la commission et accepté par le Gouvernement.
(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse par le bureau, le Sénat, par assis et levé, n'adopte pas l'amendement.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 342, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(Le sous-amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 343, repoussé par la commission et accepté par le Gouvernement.
(Le sous-amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Monsieur Vasselle, le sous-amendement n° 325 est-il maintenu ?
M. Alain Vasselle. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. Le sous-amendement n° 325 est retiré.
Mes chers collègues, à cette heure, il me paraîtrait plus raisonnable de renvoyer la suite du débat à la séance du mardi 30 mars 1999. (Assentiment.)
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