Séance du 1er avril 1999
PROTOCOLE RELATIF AUX PRIVILÈGES
ET IMMUNITÉS D'EUROPOL
Adoption d'un projet de loi
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 229, 1998-1999)
autorisant la ratification du protocole établissant, sur la base de l'article K
3 du traité sur l'Union européenne et de l'article 41, paragraphe 3, de la
convention Europol, les privilèges et immunités d'Europol, des membres de ses
organes, de ses directeurs adjoints et de ses agents (Rapport n° 282
[1998-1999]).
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Jean-Pierre Chevènement,
ministre de l'intérieur.
Monsieur le président, monsieur le rapporteur,
mesdames, messieurs les sénateurs, au nom du Gouvernement, j'ai l'honneur de
soumettre aujourd'hui au vote de votre assemblée un projet de loi relatif à
l'Office européen de police, Europol. Ce projet de loi autorise la ratification
du protocole concernant les privilèges et immunités d'Europol, des membres de
ses organes, de ses directeurs adjoints et de ses agents, signé à Bruxelles le
19 juin 1997.
La convention portant création d'Europol, adoptée par l'Union sous présidence
française, est entrée en vigueur le 1er octobre 1998, marquant une étape
significative dans le développement de la coopération policière entre les Etats
membres de l'Union européenne.
Les Etats signataires du traité sur l'Union européenne ont souhaité créer une
structure commune pour faire face aux nouvelles formes de criminalité
internationale, notamment aux trafics internationaux de drogue.
Sa mise en oeuvre reste subordonnée à l'entrée en vigueur de plusieurs
protocoles cités dans l'article 45, parmi lesquels figure le protocole sur les
privilèges et immunités.
Ce dernier protocole a maintenant été ratifié par tous les Etats membres, à
l'exception de la France et de l'Italie.
Toutefois, il convient de noter que l'unité « Drogues Europol », précurseur
d'Europol, fonctionne depuis 1993 comme équipe non opérationnelle chargée de
l'échange et de l'analyse d'informations et de renseignements. Ses compétences
ont aussi été étendues au fil des années, anticipant sur la mise en place
d'Europol. Elles ont permis d'atteindre des résultats somme toute
satisfaisants, comme l'a d'ailleurs indiqué dans son rapport Paul Masson.
Ainsi, l'unité facilite les échanges d'informations sur le blanchiment de
l'argent, les réseaux d'immigration illégale, le trafic de voitures volées et
la traite des êtres humains. D'importantes initiatives ont aussi été prises
pour faciliter la mise en oeuvre de la convention Europol, qui entraînera un
accroissement de la coopération européenne dans ce domaine.
Europol sera, pour l'essentiel, une structure intergouvernementale de
collecte, d'analyse et d'échange d'informations entre les services répressifs
des Etats membres. Son caractère intergouvernemental est garanti par la
répartition des rôles entre les agents de l'Office et les officiers de liaison,
qui représentent leur unité nationale au sein de l'Office. Surtout, Europol,
placé sous l'autorité de son directeur, fonctionnera sous le contrôle de son
conseil d'administation, composé d'un représentant de chaque Etat membre.
Enfin, tout différend relatif à l'interprétation ou à l'application de la
convention doit, dans un premier temps, être examiné au sein du Conseil
statuant à l'unanimité, en vue de parvenir à une solution.
Outre la mise en commun d'informations collectées par les services répressifs
des Etats membres, l'apport le plus novateur d'Europol est la notion d'analyse
criminelle à l'échelon européen. Les analystes de l'Office traiteront les
informations ainsi réunies de façon à améliorer l'efficacité des enquêtes qui
s'étendent au-delà des frontières nationales. Les résultats d'analyse seront
mis à la disposition des services répressifs nationaux. Ceux-ci disposeront
ainsi de toutes les informations leur permettant de démanteler, en coopération
avec les polices d'autres Etats membres, des filières internationales de trafic
de stupéfiants ou d'immigration clandestine.
Le rôle d'Europol dans le développement de la coopération policière a été
consolidé par le traité d'Amsterdam, qui prévoit que le Conseil doit, dans les
cinq ans suivant son entrée en vigueur, encourager la coopération par
l'intermédiaire d'Europol. Dans ce dessein, Europol doit apporter son appui à
la mise en oeuvre d'enquêtes et d'actions opérationnelles menées par des
équipes conjointes des Etats membres. Il faudra, dans le même délai, permettre
à Europol de demander aux autorités compétentes des Etats membres de coordonner
leurs enquêtes dans des affaires précises.
Quant au protocole dont il est question aujourd'hui, il prévoit différentes
mesures visant à garantir la protection des activités d'Europol et de ses
agents, à savoir une immunité de juridiction et une exemption de perquisition,
saisie, réquisition, confiscation et de toute autre forme de contrainte pour
l'Office, l'inviolabilité des archives d'Europol ainsi que de tous les papiers
et autres matériels officiels des agents d'Europol, l'exonération d'impôts et
de droits dans le cadre des fonctions officielles de l'Office, des immunités de
juridiction pour toutes les paroles prononcées ou écrites et pour les actes
accomplis dans l'exercice de fonctions officielles, l'exonération de l'impôt
sur le revenu relatif aux traitements et émoluments versés par Europol, sous
réserve de l'application du taux effectif et dans la mesure où ces revenus sont
soumis à un impôt au profit d'Europol ; cette exonération ne vise pas les
pensions et retraites versées aux anciens membres du personnel d'Europol et à
leurs ayants droit, mais est-il utile que je le précise ?
Le protocole prévoit par ailleurs une procédure de levée des immunités et de
règlement des différends. Une évaluation des conditions de son application,
sous la supervision du conseil d'administration d'Europol, est prévue dans les
deux années qui suivront son entrée en vigueur.
Ainsi, le protocole s'inscrit dans le cadre des textes de même nature visant
d'autres organisations internationales, notamment le texte concernant
Interpol.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames,
messieurs les sénateurs, les principales observations qu'appelle le protocole
concernant les privilèges et immunités d'Europol, des membres de ses organes,
de ses directeurs adjoints et de ses agents, signé à Bruxelles le 19 juin 1997,
qui fait l'objet du projet de loi aujourd'hui proposé à votre approbation.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Masson,
rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des
forces armées.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers
collègues, je ne reviendrai pas sur le dispositif d'un accord qui vient de nous
être présenté dans ses détails.
Certains pourraient penser que c'est à une formalité que nous sommes conviés
aujourd'hui, en application des dispositions de l'article 41, paragraphe 3, de
la convention Europol. Toutefois, l'Office mérite autre chose qu'une formalité,
dans son texte comme dans son contexte. C'est pourquoi je saisirai l'occasion
de cette ratification, qui ouvre enfin la voie au fonctionnement effectif
d'Europol, pour relever quelques points qui peuvent poser interrogation et sur
lesquels, monsieur le ministre, vous pourrez peut-être nous répondre dans un
instant.
Observons - mais cela est assez connu - les très longs délais qu'il fallut
pour aboutir à la fin d'un processus extrêmement lent et difficile, puisque
aussi bien près de dix ans se sont écoulés depuis le début des premières
négociations, en 1991.
A mon avis, ces longs délais tiennent, pour une part, aux habitudes
diplomatiques, que nous connaissons bien, mais peut-être aussi, au fond, aux
divergences de vue qu'il y eut toujours, dans cette affaire, entre, d'un côté,
l'Allemagne et les Pays-Bas, qui sont, par tradition, toujours portés à mettre
en place une organisation supranationale dotée de compétences opérationnelles
et intégrées dans le cadre communautaire et, de l'autre - c'était la trame de
la négociation - la France et le Royaume-Uni, qui, eux, sont partisans d'une
coopération intergouvernementale fondée sur le seul échange d'informations.
On pourrait y voir les tenants d'une tradition policière qui remonte à
l'expression d'un pouvoir centralisé fort et les habitués d'une police fédérale
qui travaille en démultiplication, et qui sont, bien entendu, partisans d'un
pouvoir fédéral. C'est cette ligne de force qui, pendant longtemps, a conduit
les partisans des deux thèses à discuter et à chercher la voie d'équilibre
entre l'une et l'autre des positions.
La conception franco-britannique l'emporta finalement : Europol a pour mission
principale de favoriser l'échange d'informations entre les polices des Etats
membres, tandis que les pouvoirs d'enquête demeurent de la stricte compétence
des services nationaux.
C'est là un point important, mes chers collègues. En effet, on a trop souvent
tendance à penser qu'Europol est un système qui coiffe les polices nationales
et qui, en quelque sorte, précède une future intégration. Je laisse à
l'histoire le soin de déterminer l'évolution qui se fera dans tel ou tel sens -
peut-être celui-là ! - dans dix ou vingt ans. Pour l'instant, le cadre
juridique d'Europol implique l'information, l'échange des données sur les
bandes organisées qu'ont les polices des Etats membres.
Vous avez cité l'unité « Drogues Europol » et ses résultats, monsieur le
ministre. Ils ne sont pas minces, ils sont même intéressants. C'est
effectivement là, sous l'aspect spécifique de la lutte contre la drogue, une
démarche qui peut préfigurer ce que peut être l'activité étendue d'Europol dans
cet esprit d'information.
J'en viens aux quatre questions que je souhaite aborder à cette occasion,
monsieur le ministre.
Tout d'abord, nous sommes nombreux à considérer que l'influence française au
sein d'Europol est modeste, pour ne pas dire insuffisante.
A cet égard, j'ai commis une analyse sur la capacité qu'a le ministère de
l'intérieur dans sa globalité, bien sûr ! - à assumer des tâches européennes en
formant des fonctionnaires aptes à répondre aux conditions un peu spécifiques
d'une organisation internationale. Ce rapport a été une contribution modeste à
la recherche pouvant conduire à avoir, au sein de votre maison, une optique
plus efficace et plus tournée vers la pénétration des organisations
internationales.
Europol est le prototype même du système - j'espère, monsieur le ministre, que
vous nous direz que cela va changer, avec le relais d'un directeur adjoint -
où, jusqu'à présent, la position de notre pays est sans aucune commune mesure
avec les charges financières qu'implique notre participation à cet organisme
international, avec la place que nous occupons, avec le rôle que nous jouons
dans la lutte contre les turpitudes du monde moderne et avec les
responsabilités que nous assumons, sur le plan international à cet égard.
Ma deuxième interrogation porte sur les modalités de contrôle d'Europol. En
effet, actuellement, Europol est un dispositif qui semble être doté de beaucoup
de choses sauf d'un contrôle institutionnel.
Le contrôle du directeur d'Europol, c'est-à-dire le chef des polices, qui a
pour objet, à travers un espace européen, de déterminer les conditions dans
lesquelles une information est distribuée à d'autres, notamment aux polices
nationales, s'effectue par le biais du conseil d'administration.
Chacun sait ce qu'est un conseil d'administration. C'est essentiellement
formel. La subtilité, je dirai la délicatesse de certaines procédures de
traitement de l'information au travers d'un dispositif européen ne peut pas
être toujours bien perçue par un conseil d'administration qui se réunit de
façon formelle deux fois par an et qui a tendance à avaliser, de façon tout à
fait naturelle, les propositions préparées par l'administration du directeur et
soumises par le directeur à partir d'un ordre du jour arrêté par le
directeur.
Tout cela est léger. Il faut qu'il y ait autre chose qui supervise l'action de
l'ensemble, que ce soit le directeur ou le conseil.
Sur ce sujet, le débat est ouvert. Il y a la position de la France, qui
souhaite avoir une autorité administrative indépendante, et celle de
l'Allemagne, qui souhaite avoir un organisme de caractère juridictionnel. Je
n'entre pas dans le détail. Peut-être M. le ministre pourra-t-il nous éclairer
sur le compromis qui peut se dessiner.
La troisième incertitude est liée à l'extension des compétences d'Europol
après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, ce qui ne saurait tarder. La
faculté que le Conseil de l'Union européenne pourrait notamment reconnaître à
Europol de demander aux autorités nationales de mener et de coordonner des
enquêtes dans des affaires précises ne revient-elle pas à conférer à Europol un
pouvoir d'injonction, si je puis dire, vis-à-vis des Etats membres ?
Une telle évolution ne serait certes pas conforme à l'esprit initial du
traité. Ceux qui se sont intéressés à cette affaire depuis longtemps le savent.
Cette évolution est toutefois rendue possible par l'application du traité
d'Amsterdam, qui peut donner à Europol, par le jeu même des accords que nous
avons ratifiés, une perspective qui n'était pas celle qui était initialement
prévue.
J'en arrive à ma dernière question, que vous connaissez bien, monsieur le
ministre, à savoir la nécessaire coordination d'Europol avec les autres
instances de coopération policière, qui mériterait une attention vigilante. En
effet, outre Europol et Interpol, que vous avez cités, il y a aussi le système
d'information Schengen.
Ma conclusion, mes chers collègues, sera simple : le renforcement de la
coopération policière européenne est une priorité, surtout dans le contexte
dans lequel nous vivons, où les différents réseaux de criminalité se jouent, on
le sait bien. des frontières.
La mise en place effective d'Europol, que permettra la ratification du
protocole relatif aux privilèges et immunités de cette organisation, constitue
un jalon utile, certes quelque peu formel mais absolument incontournable, dans
l'effort d'une coordination, nécessaire et souhaitée par tous, entre toutes les
polices européennes.
C'est pourquoi, malgré les quelques points d'incertitude que j'ai exposés à
l'occasion de ce rapport, la commission des affaires étrangères, de la défense
et des forces armées invite le Sénat, par ma voix, à adopter le présent projet
de loi.
(Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et
Indépendants.)
M. le président.
La parole est à Mme Bidard-Reydet.
Mme Danielle Bidard-Reydet.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'expérience
nous montre l'importance d'une coopération européenne et internationale forte
en matière de lutte contre le crime organisé. N'évalue-t-on pas à 500 milliards
de dollars par an les sommes que ces activités de grande délinquance
représentent ?
C'est cette coopération qu'affirme vouloir développer Europol, organisme
policier qui crée, entre autres, des équipes communes d'enquêteurs - policiers,
gendarmes, douaniers - et demande aux polices nationales d'enquêter sur des
affaires concernant plusieurs pays.
Il s'agit aujourd'hui non pas de ratifier Europol, mais de voter sur un projet
de loi prévoyant que cet organisme bénéficie, entre autres, d'une
quasi-immunité diplomatique, de l'inviolabilité de ses archives, d'une immunité
de juridiction ainsi que d'exemptions de perquisition, saisie, réquisition,
confiscation et toute autre forme de contrainte.
Autant nous voulons contribuer au renforcement de la lutte contre le crime,
autant nous voulons attirer l'attention sur certains risques liés à l'absence
de contrôle démocratique.
Monsieur le ministre, le texte du protocole suscite beaucoup d'interrogations.
Les premières portent sur les contrôles à instituer. Le Parlement européen,
dans une résolution de 1997 portant sur la réalisation de la collaboration dans
les domaines de la justice et de l'intérieur, critiquait ce qu'il qualifiait, à
l'époque, de « création d'un espace sans droit inacceptable ». Monsieur le
ministre, quel est votre sentiment sur cette appréciation ?
Dans son rapport écrit, M. le rapporteur doute - il vient de le rappeler - que
le conseil d'administration d'Europol « puisse exercer un réel contrôle sur le
directeur général et ses adjoints, dont les propositions risquent fort d'être
entérinées par l'autorité politique sans un examen suffisant ».
Il nous semble que le législateur s'en remet, de fait, beaucoup trop au
pouvoir exécutif et, finalement, aux administrations et aux bureaucraties, qui
sont ainsi déconnectées de tout contrôle.
Le protocole, dans son article 3, prévoit l'inviolabilité des archives
d'Europol. Que penser de l'établissement d'un système informatisé fondé, d'une
part, sur un fichier de victimes, de suspects et de coupables, et, d'autre
part, sur des critères « permettant d'établir l'identité, et notamment les
signes physiques particuliers, objectifs et inaltérables » ?
Nous partageons, avec d'autres, le souci du nécessaire respect des droits
individuels au regard de la collecte, du stockage, de l'utilisation et de la
transmission des données. D'ailleurs, dès 1997, la commission Meijers, qui est
une ONG, et qui est composée notamment de juristes de droit international et de
droit pénal, avait critiqué le manque de contrôle parlementaire et juridique,
le régime des immunités et l'opacité totale qui régnerait autour d'Europol.
On peut d'ailleurs s'interroger sur la réelle portée de l'article 8 du
protocole, relatif au régime des immunités.
Dans l'état actuel des choses, il sera très difficile de savoir quels critères
de travail auront été réellement retenus et par quels moyens les informations
auront pu être recueillies. Le texte actuel ne fait que renforcer, me
semble-t-il, l'opacité déjà soulignée.
Au moment où grandissent des exigences légitimes de transparence et de
contrôle démocratique - je pense notamment, en l'occurrence, au nécessaire
contrôle judiciaire des investigations policières - il serait incompréhensible
d'augmenter encore l'opacité.
Parce que nous voulons à la fois assurer une lutte efficace contre le crime et
une protection des libertés individuelles et collectives, nous vous soumettons,
monsieur le ministre, plusieurs propositions.
Ne serait-il pas possible d'obtenir que les représentants des pays membres du
conseil d'administration d'Europol puissent approuver les résolutions de
celui-ci que s'ils obtiennent un accord de leur parlement national ? C'est déjà
le cas d'un pays de l'Union européenne.
Cela n'exclut pas, bien sûr, un autre contrôle d'une autorité indépendante du
type de la commission nationale de l'informatique et des libertés, la CNIL.
Ne serait-il pas utile de favoriser la coopération entre parlements de nos
différents pays sur ce sujet ? Je pense ainsi à l'éventuelle mise en place
d'une commission interparlementaire contribuant à un contrôle plus efficace en
la matière.
Compte tenu du fait que le texte pose de nombreuses questions qu'il faudrait
éclairer, et à ce stade de la discussion, le groupe communiste républicain et
citoyen s'abstiendra.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
« Article unique. - Est autorisée la ratification du protocole établissant,
sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne et de l'article
41, paragraphe 3, de la convention Europol, les privilèges et immunités
d'Europol, des membres de ses organes, de ses directeurs adjoints et de ses
agents, fait à Bruxelles le 19 juin 1997, et dont le texte est annexé à la
présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
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