Séance du 27 avril 1999
M. le président. « Art. 46 sexies . - « L'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« A la demande des communes et des établissements publics de coopération intercommunale qui le souhaitent, le département peut se voir confier la responsabilité du traitement, de la mise en décharge des déchets ultimes et des opérations de transport, de tri ou de stockage qui s'y rapportent. Le département et la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale déterminent par convention les modalités, notamment financières, de transfert des biens nécessaires à l'exercice de la partie du service confiée au département. »
Par amendement n° 149, M. Hoeffel, au nom de la commission des lois, propose :
I. - Avant le texte présenté par cet article pour compléter l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales, d'insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Les communes peuvent transférer à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte soit l'ensemble de la compétence d'élimination des déchets des ménages, soit la partie de cette compétence comprenant le traitement, la mise en décharge des déchets ultimes ainsi que les opérations de transport, de tri ou de stockage qui s'y rapportent ».
II. - En conséquence, à la fin du premier alinéa de cet article, de remplacer les mots : « un alinéa ainsi rédigé » par les mots : « deux alinéas ainsi rédigés ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. En l'occurrence, nous abordons un sujet qui a déjà été débattu assez largement voilà trois semaines, à savoir le problème des ordures ménagères.
Le présent amendement vise à clarifier les conditions d'exercice de la compétence relative au traitement et à la collecte des ordures ménagères. En effet, la loi du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets a prévu un bloc de compétences en la matière. Or, si les services du ministère de l'intérieur semblent avoir toujours admis qu'il puisse y avoir un transfert partiel de ce bloc de compétences, en revanche, sur le plan fiscal, le principe d'une unité de service a prévalu. Les tribunaux ont porté des appréciations divergentes sur la faculté de percevoir la taxe ou la redevance relative aux ordures ménagères lorsque la compétence n'était pas exercée en bloc.
Dans un souci de clarification - car, après tout, cette loi est aussi un texte de simplification et de clarification - l'amendement tend à ouvrir cette faculté de dissocier la compétence. Il permet ainsi à une commune, soit de transférer tout le bloc de compétences à un EPCI, soit de conserver l'exercice de la collecte, mais de transférer le traitement. Comme nous le savons, les circonscriptions de collecte sont loin de toujours coïncider avec les circonscriptions de traitement.
M. Dominique Braye. Elles ne coïncident jamais !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Cette disposition devrait permettre de clarifier les règles applicables en matière fiscale, des amendements étant présentés par M. le rapporteur pour avis, sur le titre II du projet de loi. A l'article 1er, le Sénat a ouvert aux communes membres d'une communauté d'agglomération cette faculté de transférer partiellement la compétence relative à la collecte et au traitement des ordures ménagères. Ainsi, à travers cet amendement, nous restons dans la logique du principe qui a été accepté lors de l'examen du titre Ier.
M. Dominique Braye. Très bien !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Favorable. Cet amendement est judicieux.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 149.
M. Robert Bret. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. L'article 46 sexies du présent projet de loi porte sur un sujet qui soulève un problème après tant de discours sur la pertinence et les qualités universelles de l'intercommunalité, celui de l'incapacité éventuelle des établissements publics de coopération intercommunale à faire face à ce qui peut correspondre à une partie des compétences facultatives ou obligatoires de ces établissements.
En ces matières, il s'agit en fait de constater que le choix opéré dans le projet de loi de mettre en oeuvre un bloc de compétences en matière de collecte et de traitement des déchets et d'en faire l'un des points essentiels de la démarche intercommunale pose un certain nombre de problèmes techniques.
Observons, quant au fond, que la question de la collecte, de l'élimination et du traitement - y compris sélectif - des déchets est l'un des facteurs essentiels de progression de la pression fiscale locale au cours des dernières années.
Cela est vrai depuis que la loi de 1992 et a fortiori la loi Barnier de renforcement de la protection de l'environnement ont, en fait, procédé à une segmentation des responsabilités en matière de déchets, confiant notamment au département la gestion du plan départemental d'élimination des déchets ménagers, sauf là où ils se sont dessaisis de leur responsabilité.
Les deux amendements qui sont présentés sur cet article illustrent en fait, un peu en creux, les limites de la pertinence de la création des structures intercommunales habilitées à intervenir sur telle ou telle question.
Ne nous le cachons pas, nous doutons, quant au fond, de la pertinence de confier l'ensemble du bloc de compétences « déchets » à un EPCI, dès lors que la plupart des établissements de ce type ne disposeront pas, dans les faits, des moyens financiers leur permettant de remplir leurs obligations de la manière la plus satisfaisante possible.
La difficulté essentielle à laquelle nous sommes confrontés en matière de déchets est double.
D'une part, nous intégrons progressivement dans notre législation et dans nos règlements les dispositions incluses dans les directives européennes sur le sujet.
D'autre part, on ne peut oublier ici que notre pays souffre d'une carence essentielle : l'absence de critères justes et équitables de service public national en la matière.
Chacun sait que le traitement des déchets sous toutes ses formes, de l'incinération jusqu'au recyclage, est un peu l'affaire de quelques groupes industriels et commerciaux qui se comptent sur les doigts d'une main et jouissent d'une position plutôt exorbitante par rapport aux élus locaux. Nous en avons tous conscience.
On sait donc que le bloc de compétences dont nous parlons aujourd'hui est particulièrement lourd et qu'il est générateur de coûts importants, notamment d'investissement sur le moyen terme.
Faut-il scinder ce bloc, façon de constater que les solutions qui semblaient jusqu'ici privilégiées sont inopérantes ? Faut-il le « départementaliser », comme on nous le propose par ailleurs ? Je crois plutôt, puisque nous sommes ici à la frange du débat entre compétences et financement, que nous devrions mettre à profit la discussion des dispositions financières du présent projet de loi pour déterminer de meilleures conditions de prise en charge des problèmes environnementaux par les collectivités locales, notamment pour ce qui concerne le proche avenir, à savoir la discussion du montant de la dotation d'intercommunalité et, dans quelques mois, celle du projet de loi de finances.
En tout état de cause, il nous semble dans un premier temps préférable d'en demeurer au texte actuel de l'article 46 sexies .
M. Dominique Braye. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Braye.
M. Dominique Braye. Estimant que l'argumentaire de notre collègue Robert Bret n'est pas particulièrement clair et a tendance à mélanger beaucoup de choses, je voudrais en revenir à des éléments très simples pour montrer à quel point cet amendement est extrêmement important pour les EPCI.
Il n'existe pas, monsieur Bret, de périmètre omnipertinent, et tout le monde s'accorde à reconnaître, je crois, qu'il peut exister un périmètre par compétence. En tout cas, il est ridicule de proposer la départementalisation du traitement des ordures ménagères, la situation étant tout à fait différente en Corrèze, département de 73 000 habitants, et dans les Yvelines, qui comptent 1,4 million d'habitants.
L'amendement n° 149 vise donc à laisser aux élus et aux EPCI le soin de gérer la collecte, mais les oblige à se regrouper en syndicats mixtes pour ce qui est du traitement.
Il va permettre de régler de façon pragmatique et souple, en conformité avec la réalité du terrain, les importants problèmes fiscaux et financiers auxquels nous sommes confrontés actuellement. C'est pourquoi je voterai ce texte qui est extrêmement utile.
M. Jean-Claude Peyronnet. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet. Monsieur Braye, élu d'un département voisin de la Corrèze, je peux vous affirmer que les Corréziens sont un peu plus de 73 000 ! Il est vrai que l'un d'entre eux compte particulièrement ! (Sourires.)
M. le président. Vous faites sans doute allusion à M. Hollande ? (Nouveaux sourires.)
M. Jean-Claude Peyronnet. C'est effectivement bien à lui que je pensais ! Vous avez raison, monsieur le président ! (Rires.)
M. le président. Nous avions parfaitement compris ! (Nouveaux rires.)
M. Jean-Claude Peyronnet. Les départements ont compétence non pas pour traiter les ordures ménagères mais pour établir le plan de traitement. Il appartient ensuite aux syndicats mixtes départementaux ou autres d'assurer ce traitement.
Je ne crois pas vraiment que ce soit l'intercommunalité qui, en matière de traitement, ait engendré des surcoûts. Ces derniers résultent plutôt de la volonté commune et positive dans nombre de cas de faire à marche forcée ces traitements nécessaires pour des questions environnementales.
Que l'on discute de la façon dont le financement s'opère est une autre affaire ! Mais l'intercommunalité n'a rien à voir à cet égard. Je dirai même qu'il est heureux qu'elle ait été faite car, autrement, cela aurait été infiniment plus coûteux !
Enfin, les configurations dans les différents départements sont diverses, certes, mais, en général, on observe une distortion assez forte en matière de périmètre entre le traitement, d'une part - il peut y avoir un, deux ou trois systèmes et périmètres - et, d'autre part, les collectes, qui se font souvent sur des territoires beaucoup plus réduits.
Il est donc tout à fait sage de séparer les deux notions dans le texte.
M. Jean-Pierre Fourcade. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fourcade.
M. Jean-Pierre Fourcade. Je crois, comme M. Peyronnet, que cet amendement est très important. La collecte et le traitement, notamment sélectif, vont devenir de plus en plus importants et coûteux pour l'ensemble des collectivités ; le fait de devoir basculer la totalité du bloc de compétences gênait certaines opérations de création de nouvelles structures intercommunales, notamment en milieu très fortement aggloméré comme en Ile-de-France, dans les départements de la petite couronne parisienne.
Cet amendement me paraît aller dans la bonne direction ; je le voterai sans aucune arrière-pensée.
M. Alain Vasselle. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. J'approuve cet amendement qui est tout à fait dans l'esprit des textes législatifs précédents ; je m'en suis d'ailleurs inspiré pour déposer un amendement que je défendrai dans un instant.
Simplement, un problème, dont je ne sais quelle solution pourra y être apportée, va se poser. A partir du moment où la compétence va pouvoir être partagée entre une commune et une ou plusieurs structures intercommunales - on pourrait en effet très bien imaginer qu'une commune, un syndicat à vocation unique, un syndicat mixte ou une structure intercommunale à fiscalité propre exercent respectivement une partie de la compétence, puisque, pour des opérations du type du tri sélectif, de la collecte et du traitement des déchets, on peut avoir trois maîtres d'oeuvre et trois maîtres d'ouvrage - se posera alors la question de l'accord qui sera trouvé entre les différents intervenants en ce qui concerne le mode de recouvrement du service.
En effet, il y a trois possibilités pour le mode de recouvrement du service : la taxe, la redevance et les impôts. On peut mixer la taxe et les impôts, la redevance et les impôts, mais on ne peut pas mixer pour le moment la redevance et la taxe.
Demain, la structure à fiscalité propre qui exercera la compétence ne pourra pas mixer différents modes de recouvrement et devra en choisir un ; ou alors, elle pourra mixer uniquement la taxe et les impôts, mais non la taxe et la redevance. Lorsque l'une des collectivités décidera de mettre en place la redevance, la structure intercommunale qui exercera une autre partie de la compétence pourra-t-elle appliquer également la redevance ou n'aura-t-elle plus que le choix entre la taxe et les impôts ? Et le problème sera le même pour l'autre structure qui exercera une autre partie de la compétence.
C'est la raison pour laquelle j'ai déposé un amendement visant à permettre à une collectivité ou à une structure intercommunale d'appliquer sur le même territoire l'une et l'autre, ou l'une ou l'autre. Ce point, qui sera l'une des conséquences de l'adoption de l'amendement n° 149, ne me paraît pas réglé par ce dernier. Je ne sais quelle sera la solution retenue. Mais ce sera une difficulté à laquelle seront confrontées les structures intercommunales au moment où elles devront choisir le mode de recouvrement.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 149, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 475 rectifié, MM. Vasselle, André, Flandre et Gerbaud proposent de rédiger comme suit le texte présenté par l'article 46 sexies pour compléter l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales :
« A la demande des communes et des établissements publics de coopération intercommunale qui le souhaitent, le département peut se voir confier la responsabilité de tout ou partie du traitement, de la mise en décharge des déchets ultimes et des opérations de transport, de tri ou de stockage qui s'y rapportent, ou y contribuer. Le département et la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale déterminent par convention les modalités, notamment financières, de transfert des biens nécessaires à l'exercice de la partie du service confiée au département lorsque celui-ci par délibération de l'assemblée, a décidé d'en exercer la compétence partielle ou totale. »
La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Comme je l'ai indiqué précédemment, cet amendement n° 475 rectifié s'inspire très largement de l'amendement n° 149, adopté à l'instant, qui permet à des structures intercommunales de pouvoir exercer partie d'une compétence.
Il vise à permettre aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale qui le souhaitent de confier au département non pas la totalité de la compétence, mais tout ou partie de cette dernière, ce que la rédaction actuelle ne permet pas.
Par ailleurs, cet amendement tend à donner la possibilité au département de n'intervenir que sous la forme d'une contribution auprès des établissements publics ou des collectivités locales exerçant la compétence du traitement ou du tri des déchets ménagers.
En effet, aujourd'hui, certains départements s'abritent derrière le fait que la loi ne leur permet pas d'exercer la compétence pour se dispenser d'apporter leur contribution aux financements engendrés par la mise en place des procédures de traitement et supportés par les établissements publics ou les communes. Or, aujourd'hui, l'incinération est extrêmement coûteuse pour les communes ou pour les groupements intercommunaux ; de même, les opérations de tri, avec la création de centres de tri quand ce dernier est réalisé en régie, obligent à des investissements extrêmement lourds, et nombre de collectivités éprouvent des difficultés pour équilibrer leurs opérations.
Je considère donc que, dans certains cas, la solidarité départementale devrait jouer au profit des structures intercommunales pour permettre à ces dernières de fournir des prestations à des prix compatibles avec la capacité contributive de nos concitoyens.
Je crains fort, pour ma part - et je ne suis pas le seul de cet avis, me semble-t-il - que les communes ou les structures intercommunales ne soient confrontées de plus en plus - c'est déjà le cas pour nombre d'entre elles - à des impayés quant au service de collecte et de traitement des déchets ménagers.
Les prix par habitant en milieu rural pour une collecte hebdomadaire avec un traitement simple des déchets sont passés d'un montant de 120 à 150 francs à un montant de 300 à 350 francs aujourd'hui ; ils ont donc plus que doublé.
Demain, avec l'application de la circulaire de Mme Voynet et des textes de 1992 et 1995 qui nous obligeront à faire disparaître, au moins pour partie, les décharges contrôlées ou les pratiques que nous connaissions jusqu'à aujourd'hui, nous allons atteindre des coûts voisins de 500 francs par habitant et par an.
En Allemagne, où je me trouvais hier afin de visiter des plates-formes de compostage et de rencontrer les élus de Stuttgart, les coûts pour la collecte, le traitement et le tri sont de quelque 700 francs par habitant et par an.
Nos concitoyens vont connaître dans les mois ou les années qui viennent une progression exponentielle du coût des services. Si nous ne jouons pas la carte de l'intercommunalité et de la solidarité sur le plan départemental, régional, voire national à travers le concours de l'ADEME, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, nous en arriverons à des tarifs insupportables pour nombre de nos concitoyens. C'est la raison pour laquelle l'amendement n° 475 rectifié vise à ouvrir encore plus les possibilités de coopération avec les départements.
J'espère que mes propositions retiendront l'attention à la fois du Gouvernement et de la Haute Assemblée.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. La commission a longuement évoqué le problème qui vient d'être présenté par notre collègue M. Vasselle.
L'amendement n° 149 tendait à clarifier une situation que nous connaissons sur le terrain : il faut en effet distinguer, s'agissant des ordures ménagères, la collecte et le traitement. Incontestablement, une telle démarche va dans le sens d'une clarification.
Faut-il pour autant aller vers un fractionnement du traitement des ordures ménagères et en arriver à des « sous-compartimentages » qui pourraient réintroduire un élément de complexité dans une situation que nous sommes parvenus, à mon avis, à clarifier avec l'adoption de l'amendement n° 149 ?
Cela étant, il était incontestablement nécessaire que M. Vasselle mettre l'accent sur tel ou tel aspect pratique qui se pose, s'agissant de la compétence en matière de traitement des ordures ménagères.
Je pense que le ministère de l'intérieur, en liaison avec d'autres ministères concernés, voudra faire le nécessaire pour essayer d'étudier les aspects pratiques qui découlent du problème soulevé.
C'est dans cet esprit que la commissionn des lois a élaboré son amendement ; c'est aussi dans cet esprit que, pour nous en tenir à la clarification obtenue par l'amendement précédent, je suis au regret de devoir exprimer un avis défavorable sur l'amendement n° 475 rectifié. Mais peut-être notre collègue Alain Vasselle, assuré que le problème qu'il a soulevé fera l'objet d'une étude approfondie, acceptera-t-il de retirer son amendement ? Il est en effet plus agréable d'en arriver à cette solution plutôt qu'à la solution ultime.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Il s'agit de faire en sorte que la mission de traitement et de mise en décharge ne soit pas partagée entre plusieurs collectivités responsables. Puisque nous parlons de déchets ultimes, la responsabilité de l'incinération des déchets ne doit pas être dissociée de la tâche concernant, par exemple, la mise en décharge des mâchefers issus du traitement.
Je rejoins l'argumentation de M. Hoeffel : je crois qu'il ne faut pas fractionner cette compétence, qui doit être mise en oeuvre de manière relativement cohérente.
M. le président. Monsieur Vasselle, l'amendement est-il maintenu ?
M. Alain Vasselle. Je prends acte de l'effort de conviction et de diplomatie déployé par M. le rapporteur pour me convaincre de retirer cet amendement.
M. Daniel Hoeffel rapporteur. J'ai fait ce que j'ai pu !
M. Alain Vasselle. J'ai également entendu la réponse de M. le ministre tendant à conforter la prise de position de M. le rapporteur.
J'ai assumé cette compétence à la fois comme maire et comme président d'une structure intercommunale à vocation unique, et je l'exerce aujourd'hui comme président d'une structure intercommunale à fiscalité propre ainsi que d'un syndicat mixte partenaire d'Eco-Emballages dans le cadre d'une opération pilote de tri menée au plan national. Cette expérience m'autorise à vous dire, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, que la connaissance que vous avez de l'exercice de ces compétences sur le terrain ne me paraît pas suffisante.
Je maintiens donc mon amendement.
On pourrait très bien imaginer, sans que cela nuise à la bonne compréhension du dispositif par nos concitoyens, qu'un département puisse demain exercer une partie de la compétence en matière de traitement, par exemple au moyen d'une ou de deux usines d'incinération en fonction de l'importance de la population, et que les structures intercommunales, voire les communes dans le cadre d'un syndicat à vocation unique, exercent uniquement la compétence liée au tri des déchets, c'est-à-dire la collecte sélective des emballages et des éléments fermentescibles, du compostage. Le coût financier d'une telle opération, non négligeable, serait beaucoup plus supportable par les communes si le département assumait de son côté le coût de l'incinération. De nombreuses structures intercommunales, notamment lorsqu'elles comptent un nombre important de communes rurales, rencontrent, en effet, des difficultés en la matière.
L'amendement que je propose me paraît aller dans un sens souhaité par les communes, les maires et les présidents des structures intercommunales.
Vous ne souhaitez pas qu'il en soit ainsi ? Eh bien ! les maires jugeront le moment venu. Mais je suis persuadé, quant à moi, qu'il faudra revenir un jour ou l'autre sur ce sujet, car nous serons confrontés à des difficultés liées notamment à la progression extrêmement importante du coût de ce service.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 475 rectifié.
M. Jean Pépin. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Pépin.
M. Jean Pépin. Si mon avis rejoint la plupart du temps celui de notre collègue M. Vasselle, un point me gêne dans la formulation de son amendement : il semble acquis que la compétence est pratiquée par les départements. Or, si je ne me trompe, la loi prévoit qu'en matière de traitement des ordures ménagères, qu'il s'agisse de la collecte ou du traitement, que celui-ci soit définitif ou non, le département peut prendre en charge le traitement des déchets ménagers ; mais il ne s'agit que d'une option : le département peut laisser cette mission au préfet.
Cette compétence est donc attribuée au moment où se décide le plan de traitement des ordures ménagères. Cela n'exclut pas que, par la suite, le département, même s'il n'a pas voulu assumer la compétence du schéma départemental en la laissant au préfet, subventionne les structures d'intercommunalité et les communes. De là à lui conférer la compétence, il y a un pas que je refuse de franchir.
C'est pour cette raison que, personnellement, j'ai le regret, malgré mon amitié pour M. Vasselle, de ne pas être favorable à son amendement.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 475 rectifié, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 46 sexies, modifié.
(L'article 46 sexies est adopté.)
Article 46 septies