Séance du 13 octobre 1999
SOMMAIRE
PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
1.
Procès-verbal
(p.
0
).
2.
Dépôt de rapports du Gouvernement
(p.
1
).
3.
Candidatures à deux délégations parlementaires
(p.
2
).
4.
Candidatures à la commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les
comptes
(p.
3
).
5.
Partie législative de certains codes. -
Adoption d'un projet de loi d'habilitation (p.
4
).
Discussion générale : MM. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique,
de la réforme de l'Etat et de la décentralisation ; Patrice Gélard, rapporteur
de la commission des lois ; Jean-Jacques Hyest, Robert Bret, Jacques Mahéas.
Clôture de la discussion générale.
Article 1er (p. 5 )
Amendements n°s 1 à 3 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. -
Adoption des trois amendements.
Adoption de l'article modifié.
Article 2 (p. 6 )
Amendement n° 4 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. -
Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Vote sur l'ensemble (p. 7 )
MM. Jean-Jacques Hyest, Emmanuel Hamel, le rapporteur, le ministre.
Adoption du projet de loi.
6.
Relations avec les administrations. -
Discussion d'un projet de loi en deuxième lecture (p.
8
).
Discussion générale : M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de
la réforme de l'Etat et de la décentralisation.
7.
Nomination des membres de deux délégations parlementaires
(p.
9
).
8.
Nomination des membres de la commission spéciale chargée de vérifier et
d'apurer les comptes
(p.
10
).
9.
Relations avec les administrations. -
Suite de la discussion et adoption d'un projet de loi en deuxième lecture (p.
11
).
Discussion générale
(suite)
: MM. Jean-Paul Amoudry, rapporteur de la
commission des lois ; Gérard Delfau, Jacques Mahéas, Pierre Biarnès, Robert
Bret.
Clôture de la discussion générale.
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat
et de la décentralisation.
Article 1er. - Adoption (p.
12
)
Article 2 (p.
13
)
Amendement n° 1 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Jacques Mahéas, Jacques Larché, président de la commission des lois. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.
Article 3 (p. 14 )
Amendement n° 2 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Jacques
Mahéas. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 4 (p. 15 )
Amendement n° 3 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Jacques Mahéas, le président de la commission, Robert Bret. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article.
Article additionnel après l'article 4 (p. 16 )
Amendement n° 30 de M. Bret. - MM. Robert Bret, le rapporteur, le ministre, Gérard Delfau.
Suspension et reprise de la séance (p. 17 )
MM. le ministre, Robert Bret. - Retrait de l'amendement n° 30.
Article 5 bis (supprimé) (p. 18 )
Amendement n° 4 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Jacques Mahéas, Paul Girod, Pierre Hérisson. - Adoption de l'amendement rétablissant l'article.
Article 6. - Adoption (p.
19
)
Article 8 (p.
20
)
Amendements n°s 5 à 11 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre,
Jacques Mahéas. - Adoption des sept amendements.
Adoption de l'article modifié.
Article 8 bis (p. 21 )
Amendement n° 12 de la commission. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article.
Article 9. - Adoption (p.
22
)
Article 10 (p.
23
)
Amendements n°s 13 de la commission et 38 du Gouvernement. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption de l'amendement n° 13 rédigeant l'article, l'amendement n° 38 devenant sans objet.
Article 11. - Adoption (p.
24
)
Article 13
bis
(p.
25
)
Amendement n° 14 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. -
Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 13 ter (p. 26 )
Amendement n° 15 de la commission. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 14 A
(supprimé)
Article 14 (p.
27
)
Amendements n°s 16 et 17 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. -
Adoption des deux amendements.
Adoption de l'article modifié.
Article 16 A (supprimé) (p. 28 )
Amendement n° 18 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption de l'amendement rétablissant l'article.
Article 17. - Adoption (p.
29
)
Article 20 (p.
30
)
Amendement n° 19 de la commission. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 21 (p. 31 )
Amendement n° 20 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. -
Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 22 (p. 32 )
Amendement n° 21 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. -
Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 22 bis (p. 33 )
Amendement n° 22 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article.
Article 24 (p. 34 )
M. Bernard Fournier.
Amendement n° 23 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Jacques
Mahéas, Gérard Delfau. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article.
Article 25 (p. 35 )
Amendement n° 24 de la commission. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 26 (p. 36 )
Amendement n° 25 de la commission. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 26 bis (p. 37 )
Amendement n° 26 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Jacques
Mahéas. - Retrait.
Adoption de l'article.
Article 26
ter.
- Adoption (p.
38
)
Article 26
quater
(p.
39
)
M. Robert Bret.
Amendements n°s 27 de la commission, 31 à 34 de M. Bret et 37 de M. Penne. -
MM. le rapporteur, Guy Penne, le ministre, Pierre Biarnès. - Adoption de
l'amendement n° 27 supprimant l'article, les autres amendements devenant sans
objet.
Article 26 quinquies (p. 40 )
M. Robert Bret.
Amendements n°s 28 de la commission, 35 et 36 de M. Bret. - MM. le rapporteur,
le ministre, Jacques Mahéas, Pierre Biarnès. - Adoption de l'amendement n° 28
supprimant l'article, les autres amendements devenant sans objet.
Articles 26
sexies,
26
septies
et 27 A. - Adoption (p.
41
)
Article 27 (p.
42
)
Amendement n° 29 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article.
Vote sur l'ensemble (p. 43 )
MM. Gérard Delfau, Jacques Mahéas, Pierre Biarnès, Robert Bret, Guy Penne,
Emmanuel Hamel, le ministre, le rapporteur.
Adoption du projet de loi.
10.
Organisation de la réserve militaire et du service de défense.
- Adoption d'un projet de loi en deuxième lecture (p.
44
).
Discussion générale : MM. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat à la défense
chargé des anciens combattants ; Serge Vinçon, rapporteur de la commission des
affaires étrangères, de la défense et des forces armées ; Paul Girod.
Clôture de la discussion générale.
Articles 1er, 2, 2
bis,
3, 5 à 12, 18 A, 19, 20,
26
bis
à 26
quater
et 28. - Adoption (p.
45
)
Division et articles additionnels après l'article 32 (p.
46
)
Amendements n°s 1 à 4 de M. Girod. - MM. le rapporteur, Alain Richard, ministre de la défense ; Paul Girod. - Retrait des quatre amendements.
Articles 38, 38 bis, 39 et 44 à 47. - Adoption (p. 47 )
M. le ministre.
Vote sur l'ensemble (p. 48 )
MM. Jean-Luc Bécart, Guy Penne, Emmanuel Hamel.
Adoption du projet de loi.
Suspension et reprise de la séance (p. 49 )
11.
Volontariats civils.
- Adoption d'un projet de loi (p.
50
).
Discussion générale : MM. Hubert Védrine, ministre des affaires étrangères ;
Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie ;
Robert Del Picchia, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la
défense et des forces armées ; André Ferrand, Guy Penne, Hubert Durand-Chastel,
Jean-Luc Bécart, François Trucy.
Clôture de la discussion générale.
Article 1er (p. 51 )
Amendement n° 1 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre délégué. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article.
Articles additionnels après l'article 1er (p. 52 )
Amendement n° 2 rectifié de la commission et sous-amendement n° 31 de M. Penne.
- MM. le rapporteur, Guy Penne, le ministre délégué. - Retrait du
sous-amendement ; adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Amendement n° 3 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre délégué. -
Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Article 2 (p. 53 )
Amendements n°s 4 à 6 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre
délégué. - Adoption des trois amendements.
Adoption de l'article modifié.
Articles 3 et 4. - Adoption (p.
54
)
Article 5 (p.
55
)
Amendements n°s 7 à 9 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre
délégué. - Adoption des trois amendements.
Adoption de l'article modifié.
Article 6 (p. 56 )
Amendements n°s 10 à 12 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre
délégué. - Adoption des trois amendements.
Adoption de l'article modifié.
Article additionnel après l'article 6 (p. 57 )
Amendement n° 13 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre délégué. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Article 7 (p. 58 )
Amendements n°s 14 et 15 de la commission. - Adoption des deux amendements.
Adoption de l'article modifié.
Article 8 (p. 59 )
Amendement n° 16 de la commission. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 9 (p. 60 )
Amendements n°s 17 et 18 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre
délégué, Guy Penne. - Adoption des deux amendements.
Adoption de l'article modifié.
Article 10. - Adoption (p.
61
)
Article 11 (p.
62
)
Amendement n° 19 de la commission. - Adoption.
Amendement n° 30 de M. Penne. - MM. Guy Penne, le rapporteur, le ministre
délégué. - Adoption.
Amendements n°s 20 à 22 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre
délégué, Guy Penne. - Adoption des trois amendements.
Adoption de l'article modifié.
Article 12 (p. 63 )
Amendement n° 23 de la commission. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 13. - Adoption (p.
64
)
Article additionnel après l'article 13 (p.
65
)
Amendement n° 24 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre délégué. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Article 14 (p. 66 )
Amendements n°s 25 et 26 de la commission. - Adoption des deux amendements.
Adoption de l'article modifié.
Article 15 (p. 67 )
Amendement n° 27 de la commission. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article additionnel après l'article 15 (p. 68 )
Amendement n° 28 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre délégué. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Article 16. - Adoption (p.
69
)
Article 17 (p.
70
)
Amendement n° 29 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre délégué. -
Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Adoption de l'ensemble du projet de loi.
12.
Dépôt de projets de loi
(p.
71
).
13.
Dépôt de rapports
(p.
72
).
14.
Ordre du jour
(p.
73
).
COMPTE RENDU INTÉGRAL
PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président
M. le président.
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à quinze heures.)
1
PROCÈS-VERBAL
M. le président.
Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.
2
DEPÔT DE RAPPORTS DU GOUVERNEMENT
M. le président.
M. le président a reçu de M. le Premier ministre le rapport public de la
Commission supérieure du service public des postes et télécommunications pour
la période octobre 1998 - septembre 1999, établi en application de l'article 35
de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service
public de la poste et des télécommunications.
Acte est donné du dépôt de ce rapport.
J'informe le Sénat que M. le président du Sénat a reçu de M. le ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie un rapport de la mission «
Comptabilité patrimoniale » sur le système financier de l'Etat.
M. Yves Fréville.
Très bien !
M. Jean-Jacques Hyest.
On a mis le temps !
M. le président.
Ce rapport a été transmis à la commission des finances.
3
CANDIDATURES A` DEUX DÉLÉGATIONS
PARLEMENTAIRES
M. le président.
L'ordre du jour appelle la nomination des membres :
- de la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du
territoire ;
- et de la délégation du Sénat aux droits des femmes et à l'égalité des
chances entre les hommes et les femmes.
En application des articles 110 et 8, alinéas 2 à 11, du règlement du Sénat,
les listes des candidats présentés par les groupes ont été affichées et les
candidatures seront ratifiées s'il n'y a pas d'opposition dans le délai d'une
heure.
4
CANDIDATURES A` LA COMMISSION SPÉCIALE CHARGÉE DE VÉRIFIER ET D'APURER LES
COMPTES
M. le président.
L'ordre du jour appelle la nomination des membres de la commission spéciale
chargée de vérifier et d'apurer les comptes.
Conformément à l'article 8 du règlement, la liste des candidats remise par les
bureaux des groupes a été affichée.
Cette liste sera ratifiée s'il n'y a pas d'opposition dans le délai d'une
heure.
5
PARTIE LÉGISLATIVE DE CERTAINS CODES
Adoption d'un projet de loi d'habilitation
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 438, 1998-1999)
portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption
de la partie législative de certains codes. [Rapport n° 4 (1999-2000).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les
sénateurs, nous allons débattre aujourd'hui de deux projets de lois
complémentaires : le projet de loi d'habilitation relatif à la codification,
puis le projet de loi dit DCRA relatif aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations, qui vient au Sénat en deuxième lecture. Ce
dernier projet de loi, pour donner aux citoyens un accès simple au droit,
instituait l'obligation de codifier les textes juridiques. Vous aviez partagé
l'objectif, mais vous aviez émis des doutes, sur la volonté du Gouvernement de
l'atteindre, en lui reprochant de n'avoir soumis, dans les derniers mois, aucun
code à l'adoption des assemblées.
Le projet de loi d'habilitation qui vient devant vous aujourd'hui concrétise
la volonté du Gouvernement de remédier au retard pris. Le programme de travail
des assemblées ne permet pas de faire aux codes la place qu'ils méritent alors
que nombre de codes sont déjà prêts grâce à la persévérance de la commission
supérieure de codification. Mais à mesure que des modifications interviendront
dans les domaines concernés, on risque de voir certains codes se périmer et le
travail important fait en amont en quelque sorte gâché. A titre de solution, le
Gouvernement vous demande donc de l'habiliter à adopter la partie législative
des neuf codes d'ores et déjà prêts.
Il est bien entendu que cela ne constitue pas une codification définitive de
la procédure : l'adoption de la partie législative des codes appartient au
Parlement, et le projet de loi DCRA le réaffirme. L'habilitation que nous
sollicitons vise les codes dont la liste va vous être présentée par M. le
rapporteur ; certains sont déjà déposés devant l'une des assemblées, voire déjà
étudiés par sa commission compétente, d'autres sont en cours d'examen devant le
Conseil d'Etat, et tous ont été adoptés par la commission supérieure de
codification, qui veille sur chaque code et sur la cohérence d'ensemble de la
codification.
Avant de vous inviter à adopter le projet de loi, je voudrais préciser
brièvement trois points.
Le premier est relatif au principe du droit constant. Il est clair pour tout
le monde que l'élaboration d'un code n'est pas l'occasion de modifier le droit
existant : il s'agit d'en classer les éléments selon un plan logique et
accessible à un lecteur non spécialiste, c'est ce que l'on appelle la
codification à droit constant. Mais le droit applicable a été élaboré à des
périodes différentes, parfois fort anciennes. Aussi le texte d'origine peut-il
mériter des adaptations : les termes eux-mêmes évoluent et la hiérarchie des
normes, déterminée par la Constitution actuelle, n'a pas toujours été
identique. Il faut donc fixer les règles qui encadrent le droit constant : ce
projet de loi les précise.
Par prudence, s'agissant d'ordonnances, la rédaction de l'article 1er du
projet de loi, dans sa version initiale, est légèrement en retrait sur la
définition générale donnée à l'article 3 du projet de loi DCRA. Votre
commission des lois préfère aligner les deux définitions, afin que la
codification soit harmonieuse et aussi parfaite que possible, quel que soit le
mode d'adoption des codes. Cet amendement améliorera la cohérence du travail
des codificateurs et le Gouvernement le soutient.
Permettez-moi d'ajouter quelques mots sur les neuf codes concernés.
Certains traitent une matière à ce jour jamais rassemblée en un seul ouvrage,
comme le code de l'environnement, domaine de régulation relativement récent.
C'est aussi le cas du code monétaire et financier, qui organise pour la
première fois des textes dont la portée est de plus en plus décisive dans notre
vie économique.
D'autres, en revanche, rassemblent une information déjà traitée, mais cette
fois selon un système complet et cohérent. C'est le cas du code de l'éducation
: il offre le premier panorama complet, d'accès aisé, de l'ensemble du système
éducatif, et concerne tous les enseignements, donnés sous l'égide de
l'Education nationale ou non. C'est aussi le cas du code des juridictions
administratives, qui réunit des textes déjà rassemblés par les soins des
éditeurs mais y instaure un ordre logique qui en facilite grandement la
lecture. Dans certains cas, il faut passer de la compilation au code.
Enfin certains codes déjà utilisés de longue date méritaient une révision ou
une refonte : les codes de la santé publique, de l'action sociale, le code
rural, le code de la route ou encore le code de commerce.
Enfin, j'évoquerai brièvement la ratification des ordonnances.
Dans le projet de loi gouvernemental, il est fait mention d'une loi de
ratification, déposée au plus tard quinze mois après la publication de la
présente loi. La commission - je le sais - préfère que de tels projets soient
déposés deux mois après la publication de chaque ordonnance. Le Gouvernement se
range à cette position, qui rapprochera, pour chaque code, le moment de son
adoption définitive.
Nous avons aujourd'hui les meilleurs supports d'information : les nouvelles
technologies de communication participent grandement à la diffusion des textes
juridiques. Les sites Internet des ministères - pour prendre un exemple - sont
complets, utiles, largement fréquentés. Encore faut-il que les documents
diffusés soient lisibles. A ce jour - reconnaissons-le - mieux vaut être
spécialiste pour se retrouver parmi des textes adoptés à des périodes diverses
et modifiés plusieurs fois. La possibilité de consulter sur Internet la table
des matières d'un code permettra, en revanche, de trouver bien plus facilement
l'article dont on a besoin.
Notre pratique de la codification est une oeuvre importante, issue de nos
traditions, notamment de notre vision cartésienne du droit. Comme le Premier
ministre l'a tout récemment rappelé, le rôle de l'Etat est de réguler les
activités sociales, et la société en la matière n'adresse pas moins de demandes
à l'Etat que par le passé, bien au contraire. Puisque la modification des lois
reste un support essentiel des politiques, puisqu'aucun effort pour limiter
cette tendance n'a jamais abouti à ce jour, nous avons le devoir de rendre tout
cela plus clair. La codification nous permet d'atteindre cet objectif.
Notre pratique en la matière a conquis nos voisins européens, dont plusieurs
ont entrepris, à leur tour, de codifier leur droit. Nous pouvons nous féliciter
de ce succès de nos méthodes de simplification. Il s'agit de continuer l'oeuvre
entreprise, et le prochain pas que je vous propose de faire consistera en
l'adoption de ce projet de loi
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Patrice Gélard,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Monsieur le
président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous sommes tous
convaincus de l'intérêt de la codification. Il s'agit d'ailleurs d'une
tradition française imitée quasiment dans le monde entier et qui remonte loin
dans le temps puisque dès Henri III, puis sous Louis XIV et encore sous la
Révolution française, notre pays a entrepris cette vaste tâche,...
M. Emmanuel Hamel.
Donc, avant le code Napoléon !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
... développant un modèle qui s'est largement exporté.
La codification me paraît utile, voire indispensable, et cela à différents
égards.
Elle l'est d'abord au niveau des praticiens du droit, dont nous sommes. Nous
avons en effet besoin de retrouver facilement les textes juridiques applicables
pour faciliter nos recherches, bien sûr, mais aussi pour éviter de laisser de
côté un texte qui n'aurait pas été répertorié et que nous aurions beaucoup de
mal à retrouver.
En tout cas, la codification simplifie singulièrement notre tâche de
législateur, lorsque nous sommes amenés à modifier tel ou tel ensemble de
dispositions, qu'elles soient anciennes ou plus récentes : nous n'avons plus
besoin de rechercher dans les archives des textes disséminés et souvent
difficiles d'accès.
Mais la codification a pour mission essentielle de rendre le droit accessible
à tous. C'est la différence majeure entre notre système continental et le
système des pays anglo-saxons, où le droit n'est accessible qu'à des experts,
des professionnels, et non à l'ensemble des citoyens. Cet accès direct au droit
est un mérite fondamental de la codification.
La codification française jouit en outre, le ministre l'a rappelé tout à
l'heure, d'un grand prestige international, observable non seulement en Europe
mais également bien au-delà, en Amérique latine, en Afrique ou en Asie. Même
certains pays de
common law
recourent d'ailleurs également, pour les
branches les plus modernes du droit, à la codification.
Il reste que, si le programme gouvernemental est mené à terme, nous serons le
seul pays du monde à disposer d'une codification totale de l'ensemble du droit.
Cela signifie que, dorénavant, aucun législateur, dans aucun pays, ne fera la
moindre réforme sans se référer à ce que les Français ont fait.
Cela est pour moi une source de réconfort, sachant que la
common law
fait des progrès grandissants dans nos institutions européennes ou dans les
cours de justice internationales. Ainsi, par la codification, le droit français
continue encore de jouer un rôle exemplaire.
M. Emmanuel Hamel.
Pour combien de temps ?
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
M. le ministre l'a souligné, cette oeuvre de codification,
nous l'avons entamée voilà fort longtemps.
La codification a été pratiquée sous la IVe République, puis sous la Ve, mais
selon une méthode assez discutable puisque, généralement, il s'agissait de
codifier par décret, ce qui ne manquait pas de susciter des interrogations chez
les juristes : quelle est, en effet, la portée juridique exacte d'un texte
d'origine législative codifié par décret. Il y a eu une jurisprudence sur cette
question.
Heureusement, nous avons changé notre fusil d'épaule en instaurant, en 1989,
la commission supérieure de codification, et je tiens ici à rendre hommage à
son actuel vice-président, M. Guy Braibant, dont le sérieux, l'intelligence, la
constance ont permis de faire en sorte que le travail de codification ait
avancé à ce point.
M. Gérard Delfau.
Très bien !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
J'ajoute que, grâce à la commission supérieure de
codification, où le Sénat est représenté, à côté de l'Assemblée nationale, des
plus hautes juridictions et de toutes les administrations, une partie de la
codification a été faite selon une nouvelle méthode : élaboration par la
commission supérieure de codification, contrôle par le Conseil d'Etat et
discussion puis vote par le Parlement.
Ont été ainsi adoptés : le code de la propriété intellectuelle, le code de la
consommation, les livres I, III, VI et VIII du code rural, les livres I, II et
III du code des juridictions financières - il me plaît ici de saluer le travail
qu'a accompli, au sein de la commission supérieure de codification, notre
collègue Philippe Marini - et enfin le code général des collectivités
territoriales. S'agissant de ce dernier code, il faut souligner la qualité du
travail qu'a effectué notre collègue Michel Rufin, tant au sein de la
commission supérieure de codification que comme rapporteur devant le Sénat.
Permettez-moi, monsieur le ministre, de vous faire part d'un regret à propos
du code général des collectivités territoriales. Alors qu'il est vraiment un
modèle du genre pour la partie législative, nous attendons toujours que la
partie réglementaire soit prête car, pour l'heure, faute de cette autre partie,
ce code est en panne !
M. Jean-Jacques Hyest.
Eh oui !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Le législateur avance mais il serait heureux que le pouvoir
réglementaire suive également, faute de quoi la codification n'atteint pas
pleinement son but.
La procédure est maintenant bloquée sans que personne soit totalement
coupable. En vérité, chacun a sa part de culpabilité.
Dans sa déclaration de programme, je le rappelle, le Premier ministre avait
fait figurer la poursuite du travail de codification parmi ses priorités. On
s'aperçoit que, malheureusement, depuis le code général des collectivités
territoriales, tout est bloqué.
Ce blocage tient, certes, pour partie, à l'encombrement du travail
parlementaire. Il est vrai que le Parlement a été mis à rude épreuve au cours
des dernières années en raison de la masse et de la complexité des textes
législatifs que nous avons eu à discuter.
De ce fait, il n'a pas été facile au ministre chargé des relations avec le
Parlement de trouver une niche pour placer ici ou là la discussion de tel ou
tel projet de codification, alors même que tout le travail de préparation était
achevé.
Mais l'encombrement n'est pas seul en cause. Certains blocages sont dus au
Parlement lui-même : soit qu'il ait estimé que le code qu'on lui présentait
n'était pas satisfaisant du point de vue de son périmètre, soit qu'il y ait eu
des divergences d'interprétation sur la notion de droit constant, soit enfin
que le travail parlementaire se soit trouvé compliqué par quelques
comportements stupides de la part des uns ou des autres. Je pense là,
notamment, au fameux problème des alinéas, le Gouvernement, suivi par le
Conseil d'Etat, et le Parlement ayant deux conceptions différentes de ce qu'est
l'alinéa ; cela a conduit, par exemple, s'agissant du code général des
collectivités territoriales, au dépôt d'un grand nombre d'amendements portant
sur ce seul point.
Ont déjà été ainsi bloqués certains livres du code rural, le code de commerce,
qui a été adopté par notre assemblée mais qui n'a pas été accepté par
l'Assemblée nationale.
On peut également observer que ce blocage a entraîné la « grève », si j'ose
dire, du Conseil d'Etat. Ce dernier a en effet décidé d'arrêter l'examen des
codes, alors même que la commission supérieure de codification avait achevé sa
propre tâche, en constatant que le travail ne débouchait pas au niveau
parlementaire.
Aussi la solution qui a été proposée par le Gouvernement - et, je dois le
dire, en constante concertation avec les commissions des lois des deux
assemblées - est-elle, je le crois, celle de la sagesse. Il s'agit d'autoriser
le Gouvernement à adopter les codes par voie d'ordonnances, étant entendu que
le Parlement pourra exercer la plénitude de ses attributions lors du débat sur
la ratification.
Nous avons déposé quelques amendements, et je remercie M. le ministre de nous
avoir d'ores et déjà fait part de son accord sur ces derniers. Il est vrai que
nous avons mis en place une sorte de commission mixte paritaire préalable
puisque c'est en accord avec mon homologue de l'Assemblée nationale qu'ont été
rédigés ces amendements. Cela nous permettra d'adopter rapidement un texte dont
la nécessité est évidente.
Il faut que le chantier de la codification reprenne. Une trentaine de codes
sont encore à venir : c'est un très gros travail, dont il était initialement
prévu qu'il s'achèverait en 2004. Eh bien, si nous continuons au rythme de neuf
codes par an, je suis convaincu, monsieur le ministre, que la tâche que les
gouvernements successifs se sont fixée sera remplie. Elle le sera, en
particulier, si la commission supérieure de codification et son vice-président
poursuivent leur remarquable travail comme ils l'ont entamé, en parfaite
coïncidence, pour ne pas dire complicité, avec la Haute Assemblée.
M. Emmanuel Hamel.
Coopération plutôt que complicité !
M. le président.
La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la
codification correspond à un souhait exprimé depuis longtemps par de nombreux
et bons esprits. Certains sont allés jusqu'à dire que tous les textes qui ne
seraient pas codifiés avant l'an 2000 devraient être considérés comme caducs.
Ce serait là, face à l'inflation législative - et ne parlons pas de l'inflation
réglementaire ! - une solution tout à fait radicale !
On a même imaginé que certaines lois qui ne seraient pas revisitées par le
Parlement au bout de cinq ou dix ans seraient caduques. Cela nous éviterait
peut-être de voter des lois pour découvrir ensuite trop souvent qu'elles
recèlent des contradictions les unes par rapport aux autres. De ce point de
vue, la codification contribue indiscutablement à une clarification.
M. Patrice Gélard, dans son excellent rapport, a indiqué que la codification
française était un modèle, et notre code civil représente à l'évidence une
étape majeure dans l'histoire du droit. Mais, en vérité, c'est un modèle encore
plus ancien puisque les Latins aussi avaient su codifier.
M. le rapporteur a bien décrit les difficultés, les atermoiements expliquant
qu'on ne peut plus guère avancer, en matière de codification, par la voie
législative ordinaire. Cette situation tient peut-être aussi au fait que notre
ordre du jour est encombré par des textes qui occupent beaucoup du temps mais
qui, par la suite, se révéleront peut-être moins importants qu'il n'y
paraît.
S'agissant du code des collectivités locales, on peut regretter que la volonté
affirmée du Gouvernement ne l'ait pas incité, jusqu'à présent, à publier la
partie réglementaire. On ne peut pas à la fois nous demander d'accélérer sur le
plan législatif et ne pas faire ce qu'il faut sur le plan réglementaire, lequel
relève strictement du Gouvernement.
Doit-on craindre qu'il n'en aille de même pour le code de l'éducation, où la
partie réglementaire devrait être également très importante ?
Il faut, bien entendu, saluer les efforts de la commission supérieure de
codification et de tous ceux qui ont contribué à cette oeuvre de codification :
tous ont fait un travail remarquable.
Qu'on me permette de relever un problème. Entre le moment où le projet relatif
au code de l'environnement a été déposé et le moment où il est venu en
discussion, sept textes législatifs intéressant l'environnement sont
intervenus, ce qui a conduit à reprendre le travail presque entièrement. Il y a
là une vraie difficulté, monsieur le ministre, sur laquelle je reviendrai lors
de la discussion des articles.
Je suis très favorable à la procédure qui est proposée, mais à condition que,
comme le suggère M. le rapporteur, le délai de dépôt des lois de ratification
ne soit pas trop long. D'ailleurs, à partir du moment où les ordonnance auront
été prises, on ne voit pas quels obstacles pourraient se dresser devant la
ratification par le Parlement. C'est une simple question d'organisation, qui
relève de la responsabilité du secrétaire général du Gouvernement et des
ministères ; il n'y aura évidemment plus de problèmes d'examen des textes.
Cela permettra effectivement à la codification de progresser et on peut
espérer qu'elle sera achevée, sinon en l'an 2000 - c'est, bien sûr, impossible
! - mais au moins au cours des prochaines années.
C'est la raison pour laquelle nous ne pouvons qu'être favorable à ce projet de
loi, monsieur le ministre, sous une réserve que j'exprimerai tout à l'heure.
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le
Gouvernement nous demande, avec ce projet de loi, de l'autoriser à adopter par
ordonnances la partie législative de neuf codes.
Je pense que personne, dans l'hémicycle, ne me contredira si je dis que la
codification ne comporte que des avantages. Elle permet de trouver rassemblées
en un texte unique toutes les dispositions se rapportant à un domaine
particulier.
Cela donne à ces dispositions une présentation cohérente et ordonnée. Cela
répond aussi à un souci de sécurité juridique. Cela permet un accès plus simple
des citoyens aux règles en vigueur, ce qui est l'un des objectifs de la réforme
de l'Etat engagée par le Gouvernement.
La modernisation de l'Etat et de la vie publique a largement été entamée
depuis le début de la législature, notamment avec les textes traitant de
l'intercommunalité de l'aménagement du territoire, du mode de scrutin pour
l'élection des conseillers régionaux, du référé administratif et, bien sûr,
avec le texte que vous allez nous présenter, monsieur le ministre, relatif aux
droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Le projet de
loi prévoit « de rendre les administrations plus accessibles, plus proches,
plus transparentes, plus simples, plus efficaces ».
Lors des débats en première lecture, les parlementaires sur toutes les
travées, tout comme le Gouvernement, d'ailleurs, s'interrogeaient sur la
viabilité des dispositions de l'article 3 qui prévoyait l'adoption d'une
dizaine de codes d'ici à la fin de la législature. Si aucun d'entre nous ne
contestait le principe de la codification, tous soulevaient la question du
calendrier.
Le groupe communiste républicain et citoyen avait d'ailleurs proposé
d'allonger le délai. Mais vous avez préféré, mes chers collègues de la majorité
sénatoriale, supprimer l'article qui prévoyait la codification dans son
ensemble.
Cet article a ensuite été réintroduit par l'Assemblée nationale, mais sans
condition de délai. Il ne s'agit plus que d'une disposition de principe qui
nécessite d'être examinée de façon pratique et contrainte.
Le texte portant habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnances à
l'adoption de la partie législative de certains codes vient résoudre ces
difficultés de calendrier et d'application.
Le Gouvernement propose, pour répondre à la nécessité impérieuse de la
codification, de déroger au principe de la séparation des pouvoirs posé par les
articles 34 et 37 de la Constitution.
Le Parlement est législateur, c'est donc à lui que ce rôle est imparti.
Au regard de l'utilité et de l'accessibilité aux règles de droit qu'offre la
codification, il ne m'apparaît nullement choquant de déroger, en l'espèce, au
principe de la séparation des pouvoirs et d'autoriser ainsi le Gouvernement à
adopter, par ordonnances, les parties législatives des neuf codes, d'autant que
tous ces textes ont déjà été adoptés, qu'il ne s'agit que d'une refonte, d'une
réorganisation, et que, par conséquent, le Parlement et les législateurs que
nous sommes ont déjà eu à se prononcer sur ces textes.
L'article 1er du présent projet de loi donne, outre la liste des codes
concernés, une définition de la codification à droit constant : « Les
dispositions codifiées sont celles en vigueur au moment de la publication des
ordonnances, sous la seule réserve des modifications qui seraient rendues
nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence
rédactionnelle des textes ainsi rassemblés. »
Cette définition est complète, mais nous ne sommes pas opposés à la
proposition de la commission visant à ajouter l'harmonisation de l'état de
droit à la liste des modifications éventuellement nécessaires.
Les autres amendements sont d'ordre rédactionnel ou tendent à appliquer à
Saint-Pierre-et-Miquelon, au même titre qu'à la Nouvelle-Calédonie, aux
territoires d'outre-mer et à Mayotte, les dispositions codifiées.
Pour toutes ces raisons, le groupe communiste républicain et citoyen, soucieux
de rendre le droit plus accessible et plus lisible, et ce le plus vite
possible, votera ce texte.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.
- M. Yvon Collin applaudit également.)
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous
abordons là le premier des deux textes qui concernent la modernisation de
l'Etat, dont les maîtres mots sont transparence et accessibilité des règles de
droit, simplification et accélération des procédures, rapprochement des
citoyens de leur administration.
Ce projet de loi est typiquement pragmatique : quarante codes doivent voir le
jour d'ici à peu de temps ; cinq ont été adoptés et neuf le seront très
rapidement, leur rédaction étant achevée.
Si, d'une manière générale, le recours aux ordonnances suscite les réticences
du législateur, force est de constater que, dans le cas présent, il est urgent
d'accélérer le processus de codification. Compte tenu notamment d'un ordre du
jour chargé, le Parlement a retardé quelques projets de codes. Dans ces
conditions, nous devons arriver rapidement à la publication de codes qui
rendront un grand service à l'ensemble de nos concitoyens.
Je rappelle que les codes sont mis en forme par la Commission supérieure de
codification. A cet égard, un excellent travail a été réalisé. Ce projet de loi
prévoit que le Gouvernement procède par ordonnances à l'adoption de la partie
législative des neuf codes, à savoir le code rural, le code de l'éducation, le
code de la santé publique, le code du commerce, le code de l'environnement, le
code de la justice administrative, le code de la route, le code de l'action
sociale et le code monétaire et financier. Le rôle du Parlement est préservé
puisqu'il votera une loi de ratification pour chaque ordonnance.
Je me réjouis de voir ainsi avancer le dossier de la codification, qui
constitue l'un des grands chantiers de la réforme de l'Etat.
Le regroupement des quelque 8 000 lois en vigueur dans des codes thématiques
facilitera leur lecture et leur compréhension par le citoyen mais aussi par les
décideurs publics, comme l'a montré l'exemple du code général des collectivités
territoriales, que je feuillette souvent en tant qu'élu local, qui répondait à
une véritable attente. La codification est l'instrument idéal d'une meilleure
accessibilité aux normes.
Rappelons que la relance de la codification est intervenue en 1989 sous
l'impulsion de Michel Rocard. Elle a été poursuivie par les gouvernements
successifs et figure en bonne place dans la circulaire du Premier ministre
relative à l'organisation du travail gouvernemental en date du 6 juin 1997.
Dans ces conditions, le groupe socialiste, en se félicitant de son dépôt,
votera ce projet de loi.
(Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur certaines travées
du RDSE.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Article 1er
M. le président.
« Art. 1er. _ Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution,
le Gouvernement est autorisé à procéder par ordonnances à l'adoption de la
partie législative des codes suivants :
« 1° Code rural (achèvement) ;
« 2° Code de l'éducation ;
« 3° Code de la santé publique ;
« 4° Code de commerce ;
« 5° Code de l'environnement ;
« 6° Code de justice administrative ;
« 7° Code de la route ;
« 8° Code de l'action sociale ;
« 9° Code monétaire et financier.
« Chaque code fait l'objet d'une ordonnance. Il regroupe et organise les
dispositions législatives relatives à la matière correspondante.
« Les dispositions codifiées sont celles en vigueur au moment de la
publication des ordonnances, sous la seule réserve des modifications qui
seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des
normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés. En outre, le
Gouvernement peut, le cas échéant, étendre l'application des dispositions
codifiées à la Nouvelle-Calédonie, aux territoires d'outre-mer et à la
collectivité territoriale de Mayotte, avec les adaptations nécessaires. »
Par amendement n° 1, M. Gélard, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit le deuxième alinéa (1°) de cet article :
« 1° Livres VII et IX et mise à jour des livres I, II, III, IV, V, VI et VIII
du code rural ; ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Cet amendement, d'ordre grammatical, est destiné à améliorer
la rédaction proposée. Il affecte donc la forme et non le fond du texte.
Le projet de loi fait état de « l'achèvement » du code rural. L'expression
n'est pas très heureuse. Je crois qu'il est préférable de mentionner exactement
ce qui reste à faire dans le code rural, c'est-à-dire la rédaction des livres
VII et IX et, bien entendu, de prévoir la mise à jour en conséquence des livres
VII et IX, les autres livres ayant été précédemment adoptés.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 5, M. Hyest propose de supprimer le cinquième alinéa (4°) de
l'article 1er.
Cet amendement est-il soutenu ?...
Par amendement n° 2, M. Gélard, au nom de la commission, propose de compléter
in fine
la première phrase du dernier alinéa de l'article 1er par les
mots : « et harmoniser l'état du droit ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Comme cela a été rappelé tout à l'heure, le Sénat examine
deux projets de loi cet après-midi, dont l'un concerne une codification
législative, l'autre les relations entre les administrations et les citoyens,
mais chacun offrant une définition différente de la codification, ce qui est
fâcheux. De surcroît, la définition prévue initialement nous semble trop
restrictive, raison pour laquelle nous prévoyons d'ajouter l'harmonisation du
droit pour tenir compte des codifications successives.
Je m'en suis entretenu avec le président de la Commission supérieure de
codification et le rapporteur général qui, certes, n'ont pas sauté de joie
devant cet amendement, mais se sont félicités de son dépôt. C'est peut-être
donner une définition du droit constant un peu plus large, mais cela va dans le
sens de l'intérêt général et d'une meilleure codification.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
J'avais, dès mon propos liminaire, exprimé l'accord du
Gouvernement sur cette disposition qui permettra de faire coïncider la
définition du droit constant figurant dans ce texte et celle que nous avions
déjà incluse dans le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations. Tout cela me paraît aller dans le sens
d'une meilleure lisibilité de l'arsenal législatif et donc d'une meilleure
pratique.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 3, M. Gélard, au nom de la commission, propose, dans la
seconde phrase du dernier alinéa de l'article 1er, après les mots : « aux
territoires d'outre-mer », d'insérer les mots : « , à la collectivité
territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
L'amendement n° 3 nous a posé un problème. Il s'agit du
statut particulier, au demeurant complexe, de Saint-Pierre-et-Miquelon. Le
principe, c'est que le droit métropolitain s'applique à
Saint-Pierre-et-Miquelon. Cependant, cette règle est assortie de quelques
réserves pour les textes antérieurs à 1977 et ceux qui interviennent dans
certains domaines. Aussi, pour éviter d'avoir à y revenir, nous avons ajouté à
toutes fins utiles Saint-Pierre-et-Miquelon pour les dispositions qui ne
seraient pas couvertes par l'extension automatique du droit métropolitain à
Saint-Pierre-et-Miquelon.
M. Emmanuel Hamel.
Monsieur le président, M. Hyest est revenu parmi nous !
M. le président.
Monsieur Hyest, vous vous étiez absenté quand j'ai appelé votre amendement n°
5 et je n'ai pu attendre votre retour dans l'hémicycle. Mais vous aurez tout
loisir d'expliquer votre vote à l'issue de la discussion des articles.
M. Jean-Jacques Hyest.
Je vous remercie de votre courtoisie, monsieur le président.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 3 ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 3, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 1er, ainsi modifié.
(L'article 1er est adopté.)
Article 2
M. le président.
« Art. 2. _ Les ordonnances prévues à l'article 1er devront être prises dans
les délais suivants :
«
a)
dans les six mois suivant la publication de la présente loi pour
les codes mentionnés aux 1°, 2° et 3° de l'article 1er ;
«
b)
dans les neuf mois suivant la publication de la présente loi pour
les codes mentionnés aux 4°, 5° et 6° de l'article 1er ;
«
c)
dans les douze mois suivant la publication de la présente loi pour
les autres codes.
« Le projet de loi de ratification des ordonnances devra être déposé devant le
Parlement dans les quinze mois suivant la publication de la présente loi. »
Par amendement n° 4, M. Gélard, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit le dernier alinéa de cet article :
« Pour chaque ordonnance, un projet de loi de ratification devra être déposé
devant le Parlement dans un délai de deux mois à compter de sa publication et
au plus tard le dernier jour du quatorzième mois suivant la publication de la
présente loi pour ce qui concerne les codes visés au
c
ci-dessus. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Le projet de loi prévoyait une loi de ratification globale
quinze mois après l'adoption successive des différents codes. Ce délai nous a
semblé trop long, notamment en termes de sécurité juridique. Tout le monde ici
connaît le statut des ordonnances, qui est plutôt de nature réglementaire au
regard de la jurisprudence du Conseil d'Etat. On a connu ce problème sous la
IVe République, à l'époque où les codes étaient d'origine réglementaire. Donc,
il n'est pas bon, il n'est pas sain d'attendre si longtemps, surtout que
quelques codes, on le sait, peuvent d'ores et déjà être déposés dans les deux
mois qui viennent.
Avec M. Vidalies, qui sera rapporteur de ce projet de loi à l'Assemblée
nationale, nous avons pensé que la meilleure formule était de faire en sorte
que, chaque fois qu'un code est prêt, le projet de loi soit déposé. Le
Gouvernement ne sera pas obligé de le faire dans les trois ou quatre jours ; on
lui donne deux mois pour déposer le projet de loi de ratification et on réduit
du même coup le délai maximum à quatorze mois, les trois derniers codes devant
être déposés dans les douze mois.
Je crois donc que c'est la solution la meilleure pour tout le monde, pour le
Parlement, qui pourra ainsi inscrire la discussion de chaque code dans une «
niche » d'ordre du jour plus facilement que s'il était saisi des neufs codes en
même temps, et pour la sécurité juridique de tous, afin que les codes ne
restent pas trop longtemps dans le domaine réglementaire et passent le plus
rapidement possible dans le domaine législatif.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 4, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 2, ainsi modifié.
(L'article 2 est adopté.)
Vote sur l'ensemble
M. le président.
Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M.
Hyest, pour explication de vote.
M. Jean-Jacques Hyest.
J'avais déposé un amendement n° 5 tendant à supprimer le code de commerce du
champ de la codification législative, mais j'ai été dans l'impossibilité de la
défendre. Reste que je souhaite toujours interroger le Gouvernement sur
l'avenir de réformes importantes que nous attendons depuis trop longtemps.
Le code de commerce, qui comptait, en 1807, 648 articles, si j'ai bien lu le
rapport de M. Gélard, s'est réduit comme peau de chagrin à 150 articles et,
bien entendu, ne contient à l'heure actuelle ni la loi sur les sociétés, ni la
loi de 1985 sur le redressement et la liquidation judiciaires des entreprises,
pas plus que les lois relatives à la vente et au nantissement des fonds de
commerce, entre autres. Il ne reste donc pas grand-chose dans ce code. Alors,
quoi de plus facile de codifier quand un code ne contient plus rien !
Il est un peu dommage, de surcroît, de codifier ainsi à la veille - du moins,
je l'espère, monsieur le ministre - de l'indispensable réforme du droit des
sociétés, de la loi de 1985 et même de la loi de 1994, puisqu'on nous annonce
une réforme en matière de prévention et de traitement des difficultés des
entreprises. Mais on ne voit rien venir. C'est un peu inquiétant. Il est
vraiment trop facile de codifier quand on a oublié de faire le principal,
c'est-à-dire de réformer les lois qui doivent l'être !
J'avais donc déposé un amendement en ce sens, bien conscient, par ailleurs,
que le Gouvernement n'y étant pas très favorable, pas plus que la commission,
d'ailleurs, je risquais d'être bien isolé !
(Sourires.)
M. le président.
La parole et à M. Hamel.
M. Emmanuel Hamel.
L'éminent rapporteur de ce texte honore le groupe du RPR de sa participation.
Etant membre de ce groupe, je n'ai été que plus sensible à son plaidoyer, et je
voterai donc le projet de loi.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Les propos que vient de tenir M. Hyest sont exacts. Il reste
trois fois rien du code de commerce.
M. Jean-Jacques Hyest.
C'est facile à codifier !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Je rappelle tout de même que le Sénat avait adopté ce code,
M. Rufin étant alors rapporteur. Nous y avions donc travaillé. Mais l'argument
selon lequel il n'est pas question de codifier les quelque 150 articles
restants, car il manquera notamment toute la partie sur le droit des sociétés
et sur la liquidation des entreprises, n'est pas valable dans la mesure où le
Gouvernement pourrait être conduit à retarder encore la publication de ces
textes fondamentaux.
Aux contraire, l'adoption des articles restants du code de commerce est une
oeuvre nécessaire et de salubrité publique. Si l'on se réfère au code publié
par un éditeur bien connu, on s'aperçoit que les dispositions restantes du code
de commerce deviennent complètement incompréhensibles. De plus, le code de
commerce compte plus de 2 000 pages dans cette édition, et ne comprend
pratiquement plus que des lois annexes. On ne s'y retrouve plus. Il faut donc
que d'ores et déjà les dispositions restantes du code de commerce,
indépendamment des lois annexes, soient codifiées. Il n'est plus possible
d'attendre dans ce domaine. Je suis persuadé que cette codification placera le
Gouvernement face à ses responsabilités, reconnaissant que le code de commerce
ce n'est pas 150 articles ; il comprend d'autres dispositions, qu'il faudra
codifier.
Il s'agit d'un mouvement de confiance envers le Gouvernement s'agissant de la
codification accélérée des autres éléments du code de commerce.
M. Jacques Larché,
président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, de
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Uniquement
pour cela !
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je souhaiterais dire quelques mots en conclusion à ce
débat.
D'abord, je voudrais conforter le souhait de M. le rapporteur de voir le code
de commerce adopté le plus rapidement possible. D'autres réformes devront en
effet intervenir en ce qui concerne ce code. Le Gouvernement a prévu de ne pas
engager de réforme législative avant que ne soit adopté le code de commerce,
afin que les modifications à venir soient directement insérées dans le nouveau
code. C'est la raison pour laquelle il paraît souhaitable que le code de
commerce soit adopté au plus tard dans un délai de neuf mois.
Puisque les explications de vote sur l'ensemble ont eu lieu et comme le texte
modifié sur proposition de la commission devrait recueillir l'approbation de la
Haute Assemblée, je voudrais me féliciter du travail qui s'est instauré à
l'occasion de l'examen de ce projet de loi d'habilitation.
Je tiens à remercier la commission des lois et son rapporteur. On a souligner
- mais on ne le fait jamais assez - à quel point le travail a été continu et le
climat de confiance dans lequel il a été effectué. Finalement, la communauté
d'objectifs a été totale sur un enjeu d'intérêt national évident.
Je voudrais me joindre à l'hommage qui a été rendu à la commission supérieure
de codification et souligner le travail extraordinaire, tenace et
particulièrement compétent effectué par son vice-président, M. Braibant. Cette
commission s'est efforcé de tenir compte de tous les éléments et de l'ensemble
des problèmes.
M. le rapporteur a souligné que, ça et là, sont apparues des difficultés qui
devaient être surmontées. Elles l'ont été avec sagesse. S'agissant de la
numérotation des alinéas, point que vous avez évoqué, monsieur le rapporteur,
le Conseil d'Etat et le Gouvernement, d'une part, et les assemblées, d'autre
part, divergeaient. La commission de codification numérotera en tenant compte
de la pratique des assemblées. Cependant il n'est pas interdit d'être inventif.
Cette difficulté pourra être surmontée si les textes sont rédigés de manière à
limiter le nombre d'alinéas, en recourant plutôt à des systèmes de
numérotation, et ce sans changer d'alinéa. Cela permettra d'être économe en
nombre d'alinéas tout en procédant de manière analytique, comme le souhaitent,
à juste titre, les assemblées.
La codification à droit constant a fait l'objet d'une définition complète
grâce aux efforts de M. le rapporteur. C'est une bonne chose. Le législateur a
fait oeuvre utile avec courage et audace. Il s'agit certes d'une loi
d'habilitation, mais nous travaillons pour le long terme. A cet égard, la
lisibilité de notre droit sera déterminante non seulement pour nos concitoyens,
mais également - c'est un point auquel je suis très sensible - pour le
rayonnement de la France à l'extérieur de ses frontières.
M. Jacques Mahéas.
Tout à fait !
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Notre science juridique et administrative est appréciée
depuis des siècles. Elle doit garder son rang. Elle doit même progresser et, à
cet égard, la codification est un élément essentiel et incontournable.
Enfin, je remercie la Haute Assemblée du vote que j'espère lui voir émettre
dans un instant.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
M. le président.
Je constate que ce texte a été adopté à l'unanimité.
M. Emmanuel Hamel.
Avec l'espoir du rayonnement de la France !
6
RELATIONS AVEC LES ADMINISTRATIONS
Discussion d'un projet de loi en deuxième lecture
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi
(n° 391, 1998-1999), modifié par l'Assemblée nationale, relatif aux droits des
citoyens dans leurs relations avec les administrations. [Rapport n° 1
(1999-2000).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les
sénateurs, le projet de loi que je vous propose d'adopter à présent et qui est
relatif aux « droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations
» participe de la réforme de l'Etat à laquelle je m'emploie depuis plus de deux
ans. Il contribuera à l'oeuvre entreprise depuis bien longtemps, marquée par
quelques grandes étapes comme la décentralisation, le renouveau du service
public. Il poursuit et étoffe un projet de mon prédécesseur, M. Perben. La
réforme de l'Etat est une oeuvre continue et le présent projet de loi, qui
vient devant vous pour la deuxième fois, constitue un pas en avant. Vous avez
adopté, en mars dernier, une partie des dispositions qu'il comportait pour que
les administrations soient plus simples d'accès, plur rapides dans leurs
réponses, moins opaques dans leur fonctionnement, bref plus respectueuses des
droits des citoyens.
De nombreux éléments d'amélioration sont désormais adoptés par les deux
chambres du Parlement dans une rédaction conforme. Aujourd'hui, nous avons à
débattre des points sur lesquels l'accord n'est pas encore intervenu, et à ce
titre je souhaite insister en premier lieu sur les mesures qui figurent dans le
titre Ier.
Elles traduisent la volonté de ce Gouvernement de rendre plus transparentes et
accessibles l'administration et ses règles.
Ainsi, l'article 2 institue l'obligation pour les administrations d'organiser
un accès simple aux normes de droit et fait de la diffusion des textes
juridiques une mission de service public. L'article 3 constitue une mise en
pratique de cette mission, par la codification, dont le Sénat vient, à
l'instant, d'adopter une modalité.
Ces deux articles forment un tout et vous aurez à coeur, j'en suis sûr,
mesdames, messieurs les sénateurs, de les adopter pour assurer l'information
des citoyens sur les règles qui les concernent. Ils manifestent l'attachement
du Gouvernement et du législateur à ce que l'accès au droit soit ouvert à tous.
Il est normal, d'une part, que les administrations, productrices de normes,
aient à charge de diffuser celles-ci et de le faire dans une forme accessible à
tous nos concitoyens, et pas aux seuls spécialistes. Il est normal, d'autre
part, que la loi fasse de cette obligation de diffuser clairement une mission
de service public.
D'autres dispositions me paraissent mériter votre approbation. Je pense, par
exemple, à l'article 10, sur lequel le Gouvernement a déposé un amendement. Il
s'agit d'améliorer une rédaction qui, jusque-là, n'était pas encore
satisfaisante, malgré la clarté supplémentaire apportée par les travaux de
l'Assemblée nationale. Cet article vise à instaurer la transparence sur
l'utilisation des fonds publics et présente deux volets. L'un de ces volets
crée pour toutes les administrations l'obligation de communiquer, sur demande
d'un usager, leurs propres comptes. L'autre volet concerne les organismes
bénéficiaires de subventions et fait obligation à ceux-ci de retracer
l'utilisation desdites subventions dans un compte d'emploi. Ces comptes
d'emploi et la comptabilité des organismes subventionnés seront mis à la
disposition du public.
Je signale, pour qu'il n'y ait pas de malentendu sur sa portée exacte, que cet
amendement se limite aux subventions - j'insiste bien sur ce terme - attribuées
par une libre décision de l'organisme public qui les verse et qu'il n'inclut
pas les aides versées selon des règles précises, je pourrais presque dire à
déclenchement automatique, qui concernent principalement les entreprises.
Subventions et aides, il faut bien faire la distinction entre ces deux
catégories. L'amendement ne vise que des subventions.
Compte tenu des améliorations qui répondent à des objections faites ici même
en première lecture - je viens d'essayer d'y répondre - je vous demanderai, le
moment venu, d'approuver cet effort de transparence.
Ce projet de loi a l'ambition de contribuer à la défense et à la promotion de
notre service public, à la modernisation de l'administration française en même
temps qu'à l'accroissement des droits des citoyens. Il ne devrait pas soulever
de difficulté majeure. Les élus ici présents ont tous à coeur le même objectif
en la matière.
Il existe pourtant trois points au moins sur lesquels ma position diffère
sensiblement de celle qui a été prise par la commission des lois. Je souhaite
dès à présent vous dire quelques mots de ces trois ordres de difficulté.
Le premier point porte sur le dépôt de consignation devant le juge. Vous aviez
introduit cette mesure en première lecture, mesdames, messieurs les sénateurs.
Elle n'a pas été reprise par les députés qui ne souhaitaient pas restreindre le
recours au juge pour les associations. Je partage d'ailleurs sur ce point
l'avis des députés : s'agissant d'un projet de loi qui vise à élargir les
droits des usagers, et notamment leur accès au droit, le Gouvernement ne
souhaite pas ériger de barrières, notamment financières. Ne pensez pas pour
autant que je méconnaisse les difficultés que connaissent trop souvent les élus
pour mener à bien leurs projets d'aménagement, en raison de l'attitude abusive
de certains requérants. Mais les associations ont aussi beaucoup fait pour
préserver notre environnement, et il serait injuste de les frapper d'une
suspicion systématique. Pour moi, l'amendement proposé par la commission des
lois apporte une mauvaise réponse à une vraie question. J'y reviendrai le
moment venu.
Le deuxième point de divergence concerne les maisons des services publics. A
la demande de certains élus, le principe de leur création a été introduit, au
début de l'année, dans la loi d'orientation pour l'aménagement et le
développement durable du territoire. J'ai alors dit que, si les maisons des
services publics contribuent à l'aménagement du territoire, leur création vise
surtout à simplifier l'accès aux services publics...
M. Gérard Delfau.
Très bien !
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
... et à instaurer la polyvalence utile, nécessaire
même, dans le contact avec l'usager.
J'ai rappelé alors que le cadre juridique, nécessaire pour placer les maisons
des services publics dans un dispositif de droit public, figurerait, comme
c'est logique, dans le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations, que nous examinons aujourd'hui.
La commission des lois vous propose aujourd'hui d'intégrer les trois articles
dans la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du
territoire : j'y suis résolument défavorable.
M. Gérard Delfau.
Très bien !
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Il est logique que la loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement durable du territoire comporte des éléments
relatifs à diverses politiques publiques, mais, pour autant, l'ensemble des
politiques publiques citées n'ont pas vocation, désormais, à figurer dans cette
loi d'orientation, dont le titre même souligne le caractère général et qui ne
paraît en aucun cas convenir à des dispositions plongeant presque dans
l'intimité de la relation entre l'usager et le service public.
Le troisième point de désaccord m'amène à vous entretenir d'un titre dont vous
n'aviez pas été saisis en première lecture et qui a été introduit lors du débat
à l'Assemblée nationale par amendement du Gouvernement : il s'agit du titre IV
bis
portant des dispositions relatives à la fonction publique.
L'ordre du jour des assemblées n'a pas permis d'inscrire un projet de loi
portant diverses dispositions d'ordre social, qui aurait eu vocation à
recueillir les mesures en cause. Or celles-ci présentent désormais un caractère
d'urgence.
Les unes visent à mettre la situation d'un certain nombre d'agents des
fonctions publiques de l'Etat et des collectivités territoriales en conformité
avec une jurisprudence du Tribunal des conflits, appelée couramment « arrêt
Berkani », qui fait de tout agent employé par une collectivité publique non pas
un fonctionnaire, mais un agent de droit public.
Les autres dispositions, relatives aux maladies de longue latence et aux
pensions d'invalidité, font bénéficier les agents de la fonction publique de
dispositions applicables aux salariés relevant du régime général de la sécurité
sociale. Elles répondent au besoin de prendre en considération des situations
souvent dramatiques que le code des pensions ne permet pas de traiter ; je
pense notamment, à cet égard, au problème de l'amiante.
Enfin, des mesures de validation stabilisent la situation de certains agents,
après des décisions du juge administratif qui la privaient de base légale.
Nous aurons l'occasion de revenir sur chacune de ces mesures ; je souhaite
déjà, à ce stade, vous sensibiliser sur l'opportunité de les adopter dans
l'intérêt des agents concernés. J'admets volontiers qu'il aurait été préférable
qu'elles figurent dans le texte initial. C'est donc au bénéfice de l'urgence
que je vous demanderai votre accord ; je suis là, bien entendu, pour vous
fournir toutes les explications nécessaires.
Dans ce titre, la commission des lois propose de supprimer les deux articles
transposant la jurisprudence « Berkani ». Elle entend ainsi répondre à des
incertitudes quant aux effets de ces articles sur la position des agents
concernés. Je m'expliquerai bien sûr devant vous sur la portée de ces mesures,
et je ne doute pas que vous adopterez ensuite ces modifications qui clarifient
la position des agents.
Mesdames, messieurs les sénateurs, malgré ces désaccords de départ, nous
allons aujourd'hui, j'en suis sûr, améliorer encore ce texte. Je voudrais
saluer, au début de l'examen de ce texte, notre volonté - elle nous est
commune, j'en suis sûr - de répondre toujours mieux aux besoins de la
population et aux exigences de notre temps en matière de services publics, en
facilitant l'évolution des administrations vers plus d'accessibilité,
d'efficacité et de réactivité. Nos concitoyens nous adressent une demande
persistante sur ce point, et nous devons donc y répondre pour faciliter les
progrès dans tous les domaines, notamment pour permettre l'intégration de
chacun des habitants de ce pays, pour accompagner l'essor de notre économie et
pour que nos services publics soient à même de contribuer, en même temps qu'au
développement et à l'amélioration de notre science juridique et administrative,
au rayonnement de notre pays.
(Applaudissements sur les travées socialistes, sur celles du groupe communiste
républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Emmanuel Hamel.
Défendez nos services publics face à Bruxelles !
7
NOMINATION DES MEMBRES
DE DEUX DÉLÉGATIONS PARLEMENTAIRES
M. le président.
J'informe le Sénat que les listes des candidats à deux délégations
parlementaires ont été affichées et n'ont fait l'objet d'aucune opposition.
En conséquence, ces listes sont ratifiées et je proclame membres de la
délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire :
Mme Janine Bardou, MM. Jacques Bellanger, Claude Belot, Roger Besse, Mme
Yolande Boyer, MM. Jean François-Poncet, François Gerbaud, Jean Huchon, Gérard
Larcher, Gérard Le Cam, Jacques Oudin, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras,
Jean-Pierre Raffarin et Alain Vasselle.
Je proclame membres de la délégation du Sénat aux droits des femmes et à
l'égalité des chances entre les hommes et les femmes : Mmes Janine Bardou,
Maryse Bergé-Lavigne, M. Jean Bernadaux, Mme Annick Bocandé, MM. André Boyer,
Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, MM. Guy Cabanel, Marcel-Pierre
Cléach, Gérard Cornu, Xavier Darcos, Mme Dinah Derycke, MM. Claude Domeizel,
Michel Dreyfus-Schmidt, Mme Josette Durrieu, MM. André Ferrand, Patrice Gélard,
Francis Giraud, Alain Gournac, Mme Anne Heinis, MM. Alain Joyandet, Serge
Lagauche, Serge Lepeltier, Jean-Louis Lorrain, Mme Hélène Luc, M. Jacques
Machet, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Philippe Nachbar, Lucien Neuwirth, Mme
Nelly Olin, M. Jean-François Picheral, Mmes Danièle Pourtaud, Gisèle Printz, M.
Philippe Richert, Mme Odette Terrade et M. Alex Turk.
M. Emmanuel Hamel.
Il y a trop d'hommes !
(Rires.)
8
NOMINATION DES MEMBRES
DE LA COMMISSION SPÉCIALE
CHARGÉE DE VÉRIFIER ET D'APURER
LES COMPTES
M. le président.
Je rappelle qu'il a été procédé à l'affichage de la liste des candidats aux
fonctions de membres de la commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer
les comptes.
Le délai fixé par le règlement est expiré.
Je n'ai reçu aucune opposition.
En conséquence, la liste est ratifiée et je proclame membres de la commission
spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes : Mme Marie-Claude
Beaudeau, MM. Georges Berchet, Michel Charasse, Luc Dejoie, Yves Fréville, Yann
Gaillard, Rémi Herment, Marc Massion, Jacques Oudin et François Trucy.
9
RELATIONS AVEC LES ADMINISTRATIONS
Suite de la discussion et adoption d'un projet de loi
en deuxième lecture
M. le président.
Nous reprenons la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi, modifié
par l'Assemblée nationale, relatif aux droits des citoyens dans leurs relations
avec les administrations.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Monsieur le
président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le Sénat est appelé à
examiner, en deuxième lecture, le projet de loi relatif aux droits des citoyens
dans leurs relations avec les administrations.
Or, force est de constater que le texte transmis par l'Assemblée nationale
s'apparente plutôt à une première lecture. En effet, sur amendements du
Gouvernement, l'Assemblée nationale a complété le présent projet de loi par
plusieurs cavaliers législatifs relatifs à la fonction publique.
Ainsi, plus du tiers des trente articles dont nous sommes saisis sont
nouveaux.
Je rappellerai tout d'abord les orientations retenues par la Haute Assemblée
en première lecture dans le cadre du présent projet de loi. Je ferai ensuite
état des travaux de l'Assemblée nationale et des propositions de la commission
des lois du Sénat, d'une part, sur les articles restant en discussion et,
d'autre part, dans le domaine de la fonction publique.
Le projet de loi issu des travaux du Sénat différait sensiblement du projet de
loi initial.
En première lecture, pour améliorer la cohérence du projet de loi, le Sénat a
supprimé les articles dépourvus de contenu normatif.
Il s'est agi en particulier de l'article 2 tendant à ce que les autorités
administratives organisent un « accès simple » aux règles de droit qu'elles
édictent et de l'article 3 définissant un programme législatif de codification.
Ce dernier article s'apparentait à une injonction à légiférer et minimisait la
responsabilité du Gouvernement dans le retard pris par la codification.
Enfin, le Sénat a supprimé l'article 5 organisant la consultation obligatoire
du public sur les opérations de travaux publics se superposant au droit
existant.
En deuxième lieu, le Sénat a précisé les obligations pesant sur les autorités
administratives en matière de transparence administrative et financière.
Il a étendu, en première lecture, la levée de l'anonymat des agents des
services publics afin de la rendre applicable à l'ensemble des services
publics, tant administratifs qu'industriels et commerciaux.
L'article 10 du projet de loi visait à ce que les autorités administratives
dotées de la personnalité morale et les organismes bénéficiant d'aides ou de
subventions publiques tiennent leurs comptes à la disposition du public. La
Haute Assemblée a estimé que la mise à disposition des comptes des autorités
administratives était déjà en grande partie régie par le droit existant.
S'agissant des entreprises privées, le Sénat a jugé que le cadre du présent
projet de loi ne se prêtait pas à la création de nouvelles obligations pour les
entreprises privées.
En troisième lieu, le Sénat a envisagé les procédures administratives et le
régime des décisions sous l'angle du renforcement des droits des tiers. Il
s'agit notamment de l'obligation pour l'administration de délivrer un accusé de
réception aux demandeurs et du régime juridique du retrait des décisions
implicites d'acceptation illégales.
En dernier lieu, le Sénat a souhaité améliorer les relations entre les
autorités administratives et leurs interlocuteurs.
A cette fin, il a amélioré la cohérence du cadre législatif applicable aux
maisons des services publics en amendant les articles 24 à 26 du projet de
loi.
En outre, constatant que les relations entre les administrations et les
citoyens se détériorent du fait des recours abusifs mettant en cause des
activités d'intérêt général devant la juridiction administrative, le Sénat, sur
proposition de certains de ses membres, dont M. Pierre Hérisson, a imposé aux
associations de sauvegarde de l'environnement déposant un recours pour excès de
pouvoir contre une autorisation d'urbanisme de consigner auprès du tribunal une
somme d'argent qui sera restituée si le recours n'est pas jugé abusif.
J'en viens aux propositions de la commission des lois en deuxième lecture sur
les articles entrant dans le champ du projet de loi initial.
Je crois opportun, mes collègues, de vous renvoyer au rapport écrit pour
l'exposé des modifications apportées par l'Assemblée nationale au projet de
loi, afin de concentrer mon propos sur les principaux points de divergence
entre les deux assemblées.
Face à l'importance des modifications apportées par l'Assemblée nationale, la
commission des lois propose une attitude de conciliation, sans renoncer aux
exigences du Sénat en matière de qualité législative.
Le premier point de désaccord concerne la transparence administrative et
financière. Alors que le Sénat avait supprimé l'article 2 relatif à l'accès
simple aux règles de droit, l'Assemblée nationale en a proposé une nouvelle
version.
La commission des lois propose au Sénat de maintenir la suppression de
l'article 2 du projet de loi, considérant que la rédaction de l'Assemblée
nationale ne purge pas cet article des défauts soulignés en première lecture
par le Sénat et ne lui confère toujours pas une valeur normative.
S'agissant de l'article 3 relatif à la codification des textes législatifs, la
commission propose de le mettre en cohérence avec les dispositions du projet de
loi portant habilitation du Gouvernement à codifier par ordonnances, que vous
venez d'adopter sur le rapport de M. Patrice Gélard, mes chers collègues.
L'Assemblée nationale a refusé la proposition du Sénat tendant à inclure les
services publics industriels et commerciaux dans le champ de l'article 4
prévoyant la levée de l'anonymat des agents des services publics. La commission
des lois propose de rétablir la position adoptée par le Sénat en première
lecture.
A l'occasion de l'examen des articles 6 à 9, mettant en cohérence les lois
relatives à l'informatique et aux libertés, à l'accès aux documents
administratifs et aux archives, la commission des lois souhaite à nouveau
interroger le Gouvernement sur le calendrier de transposition de la directive
européenne du 24 octobre 1995 relative à la protection des données à caractère
personnel.
A l'article 8, l'Assemblée nationale a posé le principe de la communication
des documents administratifs par les autorités qui les détiennent.
La commission des lois proposera de ne pas généraliser l'obligation pour une
autorité administrative qui détient un document, sans en être l'auteur, de la
communiquer aux demandeurs. Cette disposition risquerait en effet de s'exercer
au détriment du bon fonctionnement du service public, l'administration
détentrice d'un document n'étant pas toujours à même de déterminer si la
communication de celui-ci ne porte pas atteinte à un secret protégé par la
loi.
En matière de transparence financière, l'Assemblée nationale a réécrit
l'article 10 afin de distinguer les obligations pesant sur les autorités
administratives de celles qui sont applicables aux organismes subventionnés et
de préciser le contenu de ces obligations.
Les deux assemblées divergent donc sur le champ d'application de cet article
et sur les modalités pratiques que peut emprunter la mise des comptes à la
disposition du public.
La commission des lois proposera d'appliquer aux établissements publics
industriels et commerciaux les mêmes obligations de transparence financière
qu'aux services publics administratifs et de ne pas imposer de nouvelles
obligations aux entreprises privées et aux associations sans un examen
exhaustif des obligations comptables existantes.
Le deuxième point a trait à la lutte contre les recours abusifs.
L'Assemblée nationale a refusé la proposition du Sénat tendant à limiter les
recours abusifs devant la juridiction administrative, au motif que cet article
n'entre pas dans le champ du présent projet de loi.
Or la judiciarisation des relations entre les autorités administratives et les
usagers des services publics présente un lien direct avec l'amélioration des
droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. En effet,
des droits accrus ne doivent pas avoir pour conséquence de paralyser l'action
des collectivités publiques.
L'article 5
bis
est l'occasion pour la commission des lois d'alerter le
Gouvernement sur le risque de paralysie de l'action administrative et de
l'interroger sur les mesures qu'il envisage en matière de lutte contre les
recours abusifs.
La commission des lois vous propose de rétablir l'article 5
bis,
tout
en en étendant le champ d'application afin de recouvrir l'ensemble des
associations.
Cette solution, à ses yeux, permet de lutter contre les recours abusifs, sans
pour autant créer d'inégalités entre les associations requérantes ni limiter
l'accès des particuliers à la justice.
Le troisième point concerne les procédures administratives et le régime des
décisions.
A l'article 14, concernant les modalités de transmission d'une demande à
l'administration, la commission vous propose d'exclure l'application du
dispositif aux procédures régies par le code des marchés publics.
Dans les articles relatifs au régime des décisions administratives,
l'Assemblée nationale a privilégié le principe de sécurité juridique, quitte à
offrir moins de garanties aux tiers.
Dans la plupart des cas, la commission sera en mesure de vous proposer des
solutions de conciliation de nature à mieux équilibrer trois objectifs parfois
contradictoires : le respect du principe de légalité, la stabilité de la
situation juridique du bénéficiaire de la décision et la garantie des droits
des tiers.
Enfin, le quatrième point a trait aux maisons des services publics.
L'Assemblée nationale a réécrit les articles 24 à 26, refusant ainsi la
rédaction proposée par le Sénat. La commission des lois vous proposera de
regrouper dans la même loi les dispositions concernant les maisons des services
publics. Il ne lui paraît pas souhaitable de maintenir deux textes concurrents,
alors que l'essentiel du régime juridique des maisons des services publics
figure désormais dans la loi du 4 février 1995 relative à l'aménagement et au
développement durable du territoire, telle que modifiée par la loi du 25 juin
1999.
Votre rapporteur et la commission regrettent que la méthode adoptée n'ait pas
permis de regrouper ces dispositions dans un seul des deux projets de loi en
cours de navette, l'urgence ayant été déclarée sur le projet de loi
d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.
J'en arrive aux propositions de la commission des lois concernant les
principaux ajouts de l'Assemblée nationale en matière de fonction publique.
L'Assemblée nationale a adopté sept articles additionnels sur proposition du
Gouvernement. Bien qu'ils n'aient donné lieu à aucune explication en séance
publique de la part du Gouvernement, ils ont été adoptés sans modification.
Plusieurs de ces articles présentent un caractère technique. La commission des
lois vous proposera de les accepter.
Il s'agit d'abord de l'article 26
bis
modifiant la dénomination de «
secrétaire général de mairie » en « directeur général des services de la
commune ».
Il s'agit ensuite de l'article 26
ter
modifiant le régime des pensions
d'invalidité des fonctionnaires de l'Etat afin de tenir compte des maladies de
longue latence, en particulier liées à l'amiante. Comme cet article ne
s'applique qu'aux seuls fonctionnaires des services de l'Etat, la commission
des lois souhaite interroger le Gouvernement sur les mesures réglementaires
qu'il envisage d'adopter afin de transposer ces dispositions dans la fonction
publique territoriale ainsi que sur leur impact budgétaire pour les
collectivités.
Les articles 26
sexies
et 26
septies
procèdent à la validation
législative de mesures réglementaires censurées par la juridiction
administrative ; ils tendent à garantir la sécurité juridique des
fonctionnaires concernés.
L'article 27 A régularise la situation des médecins exerçant des missions de
médecine professionnelle dans les collectivités territoriales sans détenir la
qualification requise.
Voilà pour les articles que la commission des lois vous proposera
d'adopter.
A l'inverse, la commission vous proposera de supprimer les deux articles
relatifs à ce qu'il est convenu d'appeler la jurisprudence « Berkani ».
Les deux dispositions centrales ajoutées par l'Assemblée nationale tendent à
traduire dans la loi la jurisprudence « Berkani » du Tribunal des conflits
relative à la notion d'agent de droit public.
La jurisprudence du Tribunal des conflits a longtemps été fondée sur
l'existence d'un critère matériel permettant de rattacher la notion d'agent de
droit public à la participation directe à l'exécution du service public
administratif. Or, en 1996, le Tribunal des conflits a opéré un revirement
jurisprudentiel privilégiant l'appréciation d'un critère organique, estimant
que « les personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service
public à caractère administratif géré par une personne publique sont, quel que
soit leur emploi, des agents contractuels de droit public ».
L'article 26
quater
applique cette jurisprudence aux agents non
titulaires de l'Etat en prévoyant un droit d'option pour les personnels en
place, ceux-ci pouvant choisir un contrat de droit privé. Les dispositions
relatives à la titularisation, aux concours réservés et au congé de fin
d'activité ne s'appliqueraient pas à ces agents.
L'article 26
quinquies
a le même objet concernant la fonction publique
territoriale.
Force est de constater que la notion de contrat de droit public à durée
indéterminée ne favorise pas la souplesse nécessaire à une bonne gestion des
ressources humaines dans les collectivités territoriales.
La commission des lois souhaite interroger le Gouvernement sur l'innovation
juridique majeure que constitue la notion de contrat de droit public à durée
indéterminée, d'autant que celle-ci ne résulte pas de la jurisprudence du
Tribunal des conflits.
De plus, la commission des lois souhaite obtenir de la part du Gouvernement
des précisions sur les conditions dans lesquelles les employeurs territoriaux
pourront licencier les personnels qui bénéficieront de ces contrats de droit
public à durée indéterminée.
Enfin, votre rapporteur souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur la
nécessité de réformer le régime du cumul d'activités et de rémunérations pour
les agents publics.
A la suite du rapport remis récemment par le Conseil d'Etat à ce sujet et dans
l'esprit des préoccupations exprimées par nombre de nos collègues, en
particulier par M. André Jourdain, il me paraît très opportun d'assouplir le
dispositif en vigueur afin de développer l'emploi.
Chacun connaît les difficultés que rencontrent sur le terrain les agents
d'entretien pour compléter leur temps de travail au service de nos
collectivités par un emploi privé.
J'en arrive à ma dernière remarque : le Gouvernement a inscrit dans l'article
26
quater
une modification importante du régime juridique applicable aux
agents recrutés par les services de l'Etat implantés à l'étranger, dits «
recrutés locaux ». Votre rapporteur souhaite connaître les pratiques actuelles
des administrations de l'Etat implantées à l'étranger et le régime juridique
applicable aux recrutés locaux.
Pour ces raisons, la commission des lois vous proposera, d'une part, de
supprimer l'article 26
quater
, relatif à la fonction publique de l'Etat,
et l'article 26
quinquies
, relatif à la fonction publique territoriale,
et, d'autre part, de poursuivre la discussion au cours de la navette.
Sous réserve de ces interrogations et des amendements qu'elle vous soumettra,
la commission des lois vous propose d'adopter en deuxième lecture le projet de
loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Delfau.
M. Gérard Delfau.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le Sénat
examine aujourd'hui en deuxième lecture le projet de loi relatif aux droits des
citoyens dans leurs relations avec les administrations.
Il est inutile, à ce stade, de revenir sur des dispositions qui, toutes,
tendent à améliorer la situation des administrés. En effet, l'administration du
xxe siècle s'est diversifiée en devenant de plus en plus complexe. Les
structures administratives se sont multipliées, entraînant parfois mauvaise
circulation de l'information et dilution des responsabilités. Il fallait donc
réagir.
Un certain nombre de réformes sont intervenues. Elles avaient deux objectifs :
tout d'abord, rapprocher les administrés des administrations ; ensuite,
remplacer l'usager par un administré actif ; bref, replacer le citoyen au
centre du dispositif.
Les processus de décentralisation et de déconcentration répondent à une
première volonté de réforme. Même si l'on constate des dérives, les lois de
1982 et de 1983 restent un pas en avant décisif.
Pour le second volet, chacun d'entre nous a présents à l'esprit les lois du 17
juillet 1978 relative au libre accès aux documents administratifs et du 11
juillet 1979 traitant des motivations, ainsi que le décret du 28 novembre 1983,
obligeant l'administration à abroger les actes devenus obsolètes, sans oublier
les efforts du gouvernement Rocard en faveur de la modernisation du service
public, à partir de 1989, relayés notamment par M. Perben lorsqu'il fut
ministre en charge de ce dossier.
Le texte que nous examinons aujourd'hui apporte sa contribution à cet exercice
et les améliorations qu'il comporte sont diverses, mais toutes doivent être
saluées.
J'aimerais revenir tout d'abord sur deux sujets, concernant, d'une part, le
médiateur de la République et, d'autre part, le délai de deux mois pour
répondre à la requête d'un administré.
Le professeur René Chapus commente ainsi, dans son manuel de droit
administratif, la place du médiateur : « Une institution nécessaire... Son
succès a manifesté l'existence de besoins dont on n'avait pas suffisamment
apprécié l'importance. »
S'agissant des conflits entre administration et administrés, tous ne trouvent
pas de solution devant les juridictions. Certaines demandes sont irrecevables,
d'autres voient l'abandon de leur requérant compte tenu de la difficulté de la
charge, d'autres encore se heurtent à la régularité d'une réglementation qui
est pourtant, en l'espèce, absurde. C'est là l'intérêt premier de la
médiature.
Parallèlement, le médiateur propose les réformes susceptibles d'améliorer la
situation des administrés. Il apparaît ainsi comme « la critique publique de
l'administration ».
Ce médiateur est indépendant, et c'est là toute l'utilité de cette
institution. Son pouvoir n'est que d'influence, mais celle-ci est grande,
néanmoins, dans la vie quotidienne des citoyens, d'autant que les personnalités
- et nous en comptons une sur nos travées - qui ont occupé ce poste lui ont
donné une réelle légitimité.
A l'occasion de ce débat, je désirerais obtenir de votre part, monsieur le
ministre, un éclaircissement. Cette personnalité est nommée par décret. Or la
loi de 1989 dispose que le médiateur est une « autorité indépendante » ;
reste-t-il, depuis ce jour, une autorité administrative, ou bien est-il devenu
une autorité en dehors de l'administration ?
J'en viens au second point que j'évoquais tout à l'heure : le silence gardé
par l'administration pendant un délai de quatre mois valait, jusqu'ici, refus.
Ce délai passerait à deux mois. C'est un changement important !
En effet, en application non pas d'un « principe général du droit » mais d'un
principe général tiré d'une règle écrite, le silence de quatre mois vaut
traditionnellement rejet. Le décret du 11 janvier 1965 relatif aux délais du
recours contentieux posant ce principe, c'est donc une règle écrite
traditionnelle en droit administratif. Le Conseil constitutionnel l'a
d'ailleurs considérée comme telle en 1969.
Or ce délai apparaît, en pratique, très long pour l'administré puisqu'il ne
peut agir avant, et notamment intenter un recours contre l'administration,
tandis que celle-ci, en application de cette règle, continue à travailler.
S'agissant de contentieux lourds, il y avait déséquilibre.
On ne peut donc qu'approuver cette modification qui impose à la puissance
publique une célérité dans l'instruction du dossier nécessitant - soulignons-le
au passage - du personnel compétent et en nombre suffisant.
Restent quelques points - relativement mineurs, me semble-t-il - de désaccord
entre les propositions de la commission des lois et le texte issu de
l'Assemblée nationale.
Tout d'abord, l'article 5
bis
a été amendé ici même au Sénat, à la
demande de notre collègue M. Hérisson. Il institue un système de caution pour
les associations déposant un recours devant le tribunal administratif contre
une décision d'urbanisme prise par une collectivité publique.
Si je comprends, et même si je partage la colère des élus locaux devant la
pratique du recours systématique, voire abusif, je ne peux personnellement
accepter cette limitation du droit de contestation des citoyens face à la
puissance publique et cette forme de sélection par l'argent. Je ferai observer,
monsieur le rapporteur, que cet amendement est en contradiction complète avec
l'esprit même de la loi qui s'inspire du philosophe Alain et de son célèbre
ouvrage :
Le Citoyen contre les pouvoirs.
Je vous invite, monsieur le ministre, à trouver avec votre collègue Mme le
garde des sceaux, d'autres solutions à ce réel problème qui paralyse, il est
vrai, nombre de collectivités locales tout en constituant une entrave à
l'intérêt général ; nous aimerions vous entendre à ce sujet.
Mon désaccord est plus profond avec la commission des lois quand elle propose
de retirer du présent texte les trois articles qui consacrent l'existence des
maisons des services publics.
L'argument selon lequel ces dispositions auraient été votées dans la loi
Voynet me semble fallacieux : cette nouvelle conception d'un service public de
proximité regroupant plusieurs opérateurs en un même lieu est l'élément-clé de
ce projet de loi. Il lui donne son sens et sa portée novatrice. Par conséquent,
y renoncer équivaudrait à amputer gravement le texte que vous nous présentez,
monsieur le ministre.
De surcroît, je crains que la position de nos collègues ne soit à double
détente. Ne voudraient-ils pas, en réalité, couper la maison des services
publics de la fonction publique et généraliser la délégation de missions de
service public à des entreprises privées ? N'envisagent-ils pas d'autres
formules qui, au-delà de la dénaturation du concept de maison des services
publics, multiplieraient les emplois précaires ? En tout cas, pour moi la
question se pose.
Sachez que, très attentifs au statut du personnel employé dans les maisons
des services publics, les radicaux de gauche n'accepteront pas qu'il soit autre
que celui de la fonction publique au sens large, fonction publique d'Etat ou
fonction publique territoriale, ou celui des salariés à statut des entreprises
publiques.
Nous nous opposons notamment à ce que l'on a vu parfois dans le passé,
c'est-à-dire à l'emploi dans ces structures de personnes dépendant d'un contrat
de droit privé ou d'un contrat emploi-solidarité. Ces personnels n'ont en effet
ni la formation, ni la permanence, ni le statut leur permettant de répondre aux
besoins de la population.
Sur le fondement de votre texte, va se mettre en place toute une nouvelle
génération de services publics que j'illustrerai le moment venu par deux
exemples particulièrement éloquents.
Je vous avouerai maintenant ma perplexité à l'égard de la validation
législative de la jurisprudence « Berkani », s'agissant des recrutés locaux à
l'étranger, essentiellement par les ministères de l'éducation nationale et des
affaires étrangères.
Sur le fond, ma position ne peut qu'être favorable à l'extension de cette
jurisprudence, sauf à accepter la création d'une catégorie de « sous-salariés
». Mais une étude approfondie m'a montré que la diversité des situations était
un redoutable obstacle. Je comprends donc, monsieur le ministre, votre hâte à
légiférer, du moins si je m'en tiens aux principes. Faut-il le faire dès à
présent et comme vous le proposez ? Je m'interroge. J'attends l'éclairage du
débat pour me déterminer.
Enfin, j'évoquerai ce qui pourrait être le prochain chantier de la
modernisation des relations entre l'administration et les administrés : celui
de l'évaluation de la qualité du service rendu à l'usager.
Je vous sais sensible à cette dimension et, pour ce qui me concerne, voilà
plusieurs années que je travaille dans le cadre d'une association à faire
avancer l'idée. Nous souhaitons donc que vous preniez des initiatives à ce
sujet.
Tel est, en résumé, mon sentiment et celui de mes collègues radicaux de gauche
sur ce texte. Il est donc positif.
Les autres membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen
sont plutôt enclins à suivre l'avis de la commission.
L'écart entre positions ne me paraît pourtant pas tel que nous ne puissions
arriver à un texte de compromis qui serait susceptible d'être voté en l'état
par l'Assemblée nationale.
(Applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que sur les travées
socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous nous
retrouvons aujourd'hui pour examiner en deuxième lecture le projet de loi
relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
Ce texte est enrichi des dispositions relatives à la fonction publique ajoutées
à la demande du Gouvernement.
L'Assemblée nationale a utilement amendé le texte, soit pour préciser ou
clarifier le dispositif, soit pour le rétablir, après examen du Sénat, dans un
sens à mon avis plus proche de l'objectif rechercé.
Bon nombre de dispositions sont déjà adoptées conformes, notamment celles qui
sont relatives au Médiateur de la République, ou seront adoptées conformes,
tout au moins je l'espère, à l'issue de cette deuxième lecture.
A ce stade du débat, je crois inutile de revenir sur l'ensemble du dispositif
; je me contenterai de rappeler son principal objet : rapprocher, voire
réconcilier citoyen et administration, d'abord, en simplifiant et en accélérant
les procédures, ensuite, en introduisant plus de transparence.
Notons qu'il n'existe pas - pas plus qu'en première lecture, d'ailleurs -
d'opposition tranchée entre l'Assemblée nationale et le Sénat sur le fond et la
philosophie de ce projet de loi, qui, dois-je le rappeler, s'inscrit dans le
prolongement du projet de loi Perben. C'est pourquoi je regrette qu'au seuil de
cette deuxième lecture nous ne soyons pas parvenus à un consensus sur ce texte.
En effet, il demeure des points de discussion importants, voire essentiels à
nos yeux.
Je veux notamment évoquer trois points : premièrement, la généralisation du
cautionnement à toutes les associations avant recours contre une autorisation
d'urbanisme, généralisation qui, loin de nous satisfaire, accroît nos
divergences ; deuxièmement, les difficultés à traiter les conséquences de la
jurisprudence « Berkani », qui laisse les personnels concernés dans
l'insécurité ; troisièmement, les dispositions relatives aux maisons des
services publics, qu'il est proposé de transférer dans la loi d'orientation
pour l'aménagement et le développement durable du territoire.
Avant de développer ces trois points, je tiens à souligner l'excellent travail
effectué par M. le rapporteur dans la rédaction - tant sur la forme que sur le
fond - d'un certain nombre d'articles. Je prends également acte avec
satisfaction des avancées vers un compromis avec l'Assemblée nationale.
Parmi ces avancées, le Sénat s'apprête à adopter l'article 1er, ce qui me
semble un point positif. Cet article apparaît tout à fait essentiel puisqu'il
définit le champ d'application de ce projet de loi.
L'adoption de cet article à cette place me laisse entrevoir que notre
assemblée pourrait accepter de retirer les amendements tendant à étendre
certaines dispositions de ce projet de loi aux services publics industriels et
commerciaux, les SPIC.
En effet, si l'on comprend bien les motivations qui les sous-tendent, les SPIC
n'entrent pas dans le champ défini par l'article 1er. J'ajouterai que
l'extension aux SPIC mérite expertise dans la mesure où certains services, qui
sont souvent plus en avance que l'administration, choisissent une logique
différente dans leurs relations avec les usagers.
En ce qui concerne le retrait pour illégalité prévu à l'article 21, il est
heureux que M. le rapporteur nous propose aujourd'hui de revenir sur la
position adoptée en première lecture, en optant pour une rédaction qui prend
cette fois en compte l'intérêt des tiers comme celui des bénéficiaires de la
décision.
C'est un pas en avant qui permet de maintenir le nécessaire équilibre entre le
respect de la légalité et la sécurité des usagers. Demeure un léger différend
sur la durée de retrait possible pour les décisions implicites non publiées,
qui est de quatre mois pour la commission des lois, et de deux mois pour
l'Assemblée nationale. Nous y reviendrons à l'appel de l'article.
Je voudrais encore m'attarder sur l'article 2, qui pose le principe d'un accès
simple aux règles de droit et généralise l'obligation pour les administrations
détenant un document dont elles ne sont pas l'auteur de le communiquer.
Il n'est pas juste d'affirmer, comme le fait M. le rapporteur, que cet article
ne possède aucune valeur normative. Inscrire un tel article dans la loi tend à
garantir le droit à l'information pour les citoyens et le respect du devoir
d'information qui s'impose à l'administration. Loin d'être une disposition
secondaire, cet article me paraît essentiel dans un projet de loi qui vise à
rapprocher les citoyens de leurs administrations en facilitant leurs démarches
quotidiennes.
Enfin, s'agissant de la transparence des comptes des associations et
organismes subventionnés, je pense que nous pourrions accepter l'amendement du
Gouvernement, qui est beaucoup plus explicite. Nous en débattrons lors de
l'examen de l'article 10.
Venons-en maintenant aux questions qui nous semblent devoir faire l'objet
d'une attention toute particulière.
En premier lieu, nous sommes fortement opposés à l'obligation de consigner une
somme d'argent pour les associations qui souhaiteraient déposer un recours pour
excès de pouvoir contre une autorisation d'urbanisme.
Le champ d'application de cette mesure, d'abord limité de façon
discriminatoire aux seules associations de sauvegarde de l'environnement,
serait étendu à toutes les associations, ce qui est encore plus grave au regard
de nos principes républicains.
A vrai problème, mauvaise réponse ! En effet, s'il ne s'agit nullement de nier
que certaines associations peuvent pratiquer des recours abusifs, il n'en
demeure pas moins que le remède proposé est tout aussi abusif ! Et nous ne
risquons guère de régler le problème au détour d'un amendement qui nous paraît
inacceptable à plus d'un titre.
D'abord, il porte atteinte aux principes d'égalité et de gratuité de la
justice, auxquels nous sommes foncièrement attachés. Ensuite, il entrave la
capacité d'expression du citoyen, alors même que le projet de loi vise
justement à instaurer une saine relation de confiance entre administration et
administré. Enfin, il revient à appliquer aux tribunaux administratifs les
règles dont relèvent les tribunaux correctionnels, ce qui paraît pour le moins
surprenant !
Nous portons également un intérêt particulier aux maisons des services
publics.
Sur ce sujet, la rédaction proposée par la commission des lois suscite notre
réserve, tant sur le fond que sur la forme.
D'un point de vue formel, l'implantation des maisons de services publics
répondant à un objectif d'aménagement du territoire, il était tout à fait
logique que la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable
du territoire en prévoie la création.
De la même manière, il paraît logique que le cadre juridique définissant de
façon précise les modalités de création, le statut et le fonctionnement de ces
maisons des services publics soit fixé par le présent projet de loi dont
l'objet est précisément, je le rappelle, de prendre des mesures pour rapprocher
les citoyens de leurs administrations.
Bien évidemment, je me félicite que M. le ministre ait bien précisé que la
responsabilité et la direction de ces maisons des services publics relèvent
d'un fonctionnaire. Je déplorais vivement cette lacune de la loi Perben. Voilà
une très grande avancée !
Or, à peine la loi « d'orientation » pour l'aménagement et le développement
durable du territoire vient-elle d'être promulguée que vous trouvez bon de la
modifier déjà à seule fin d'y introduire les dispositions techniques prévues
dans le présent projet de loi et relevant spécifiquement d'une question de
fonction publique.
J'avoue ne pas très bien saisir l'intérêt d'une telle démarche. Il me semble
pourtant que nous étions tous d'accord sur cette répartition entre les deux
textes et il ne me paraît guère convaincant de vouloir regrouper dans un seul
texte l'ensemble des dispositions relatives aux maisons des services
publics.
Je n'en dirai pas davantage, mais je regrette d'autant plus ce procédé qu'il
touche à un texte de nature essentiellement technique, plus technique que
politique, en tout cas.
Sur le fond, la rédaction de l'Assemblée nationale nous paraît acceptable,
dans la mesure où elle a rétabli le projet de loi initial tout en le précisant.
Je regrette, néanmoins, que le Sénat, tout comme en première lecture, supprime
la précision rappelant les garanties conservées par les agents publics
travaillant dans une maison des services publics. A en croire notre rapporteur,
cette disposition relèverait de l'évidence. Nous voyons pourtant là l'occasion
de vérifier le vieil adage « cela va mieux en le disant » !
Je déplore également la suppression des ajouts de l'Assemblée nationale
relatifs à l'accès des personnes handicapées et au service public itinérant.
Il serait particulièrement regrettable - et j'ai même envie de dire peu
responsable de notre part - de ne pas parvenir à un accord sur la question des
maisons de services publics, d'autant que ces lieux polyvalents sont d'un
intérêt majeur pour les usagers.
Le dernier point sur lequel je tiens attirer votre attention - et je ne serai
pas le seul de mon groupe - concerne la jurisprudence « Berkani ». Légiférer
sur ce point nous paraît aller dans le bons sens, car il convient de stabiliser
la situation des personnels concernés. D'ailleurs, certains de mes collègues,
M. Guy Penne notamment, défendront un amendement pour la rendre applicable aux
personnels contractuels recrutés sur place par les services de l'Etat à
l'étranger.
La commission des lois s'interroge. Il est vrai que le dispositif proposé
mérite un examen attentif, notamment en ce qui concerne son champ d'application
- limitation à la catégorie C, exclusion des recrutés locaux - et ses
conséquences.
Je rappelle tout de même que ce dispositif a été soumis au conseil supérieur
de la fonction publique d'Etat et a reçu un accueil favorable. J'ajoute qu'il
est tout à l'honneur du présent gouvernement de s'employer à régler cette
question, tandis que M. Perben, qui en redoutait les conséquences en termes
d'affichage, s'en était bien gardé... peut-être faute de temps ! Nous aurons
l'occasion d'y revenir lors de l'examen des articles.
J'espère que nous pourrons avancer sur cette question, car les personnels
concernés par la jurisprudence « Berkani » - les agents non titulaires de
l'Etat ou des collectivités territoriales - se trouvent dans une grande
insécurité juridique. A ce jour, et tant qu'un texte ne sera pas voté, ils ne
peuvent obtenir la qualité d'agent public qu'au cas par cas, au gré des
contentieux.
Je conclurai en insistant sur la nécessité, dans le cadre de la réforme de
l'Etat, de passer par une simplification des rapports entre l'administration et
le citoyen.
Or, ce texte, pour n'être pas à proprement parler révolutionnaire, introduit
de notables avancées en amendant des procédures longues et complexes. Il va
ainsi grandement faciliter la vie quotidienne de nos concitoyens grâce à des
mesures tout à fait concrètes qui doivent être appliquées sur le terrain. Nous
espérons beaucoup de ce débat en deuxième lecture, et nous estimons qu'il
serait tout à fait dommageable de s'enliser dans des conjectures et procédures
diverses, au détriment des objectifs fixés comme des attentes des citoyens.
Nous sommes favorables au texte issu des travaux de l'Assemblée nationale et
notre vote final en deuxième lecture dépendra des travaux du Sénat cet
après-midi.
(Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe
communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. Biarnès.
M. Pierre Biarnès.
Monsieur le ministre, votre projet de loi ne me plaît pas ! Je vous le dis en
ma qualité de sénateur socialiste représentant les Français de l'étranger,
c'est-à-dire des compatriotes qui sont directement concernés par votre
initiative.
Tout d'abord, votre projet de loi ne me plaît pas pour des raisons générales
de droit.
Certes, j'évoquerai surtout le cas des contractuels français à l'étranger.
Mais si j'ai tenu à intervenir au cours de la discussion générale, c'est parce
que je n'admets pas que ce gouvernement, comme les précédents, hélas ! profite
d'un projet de loi « fourre-tout » pour présenter des dispositions qui
devraient faire l'objet d'un projet de loi distinct. En somme, permettez-moi
cette comparaison familière, je n'admets pas que, dans un panier de poissons
frais - c'était le cas - on glisse un poisson pourri !
M. Emmanuel Hamel.
Où est le poisson pourri ?
M. Pierre Biarnès.
Je vais vous le dire.
Monsieur le ministre, vous justifiez le texte que vous soumettez à
l'approbation du Parlement en faisant en quelque sorte valoir que, s'il est
adopté, il constituera - dans un domaine très important, celui du statut des
agents de l'Etat recrutés locaux - une consécration législative d'une évolution
plutôt libérale de la jurisprudence dont vous auriez décidé de prendre acte.
Pourquoi le Gouvernement veut-il soudain figer par une loi, toujours difficile
à réformer ensuite, une situation jurisprudentielle de toute façon, par nature,
plus évolutive ? Ne voudrait-il pas plutôt stopper une heureuse évolution en
cours et même revenir en fait en arrière par rapport à la jurisprudence ? Le
fait qu'il choisisse, pour intervenir, l'opportunité d'une loi « fourre-tout »
- toujours propice à un mauvais coup de l'exécutif, nous le savons depuis
longtemps, hélas ! - ne peut qu'éveiller nos soupçons.
Vous affirmez votre souhait de confirmer une solution retenue par le Tribunal
des conflits - très haute juridiction composée paritairement de membres
appartenant à l'instance supérieure de chacun de nos deux ordres
juridictionnels : le Conseil d'Etat et la Cour de cassation - en l'occurrence,
une solution selon laquelle il est affirmé - comme le Conseil d'Etat l'avait du
reste déjà fait dans plusieurs de ses arrêts antérieurs - que tous les
personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service public à
caractère administratif géré par une personne publique sont, quels que soient
leurs emplois, des agents contractuels de droit public. Mais, en réalité, vous
souhaitez anéantir, pour une grande part, cette jurisprudence et son évolution
socialement heureuse, par le projet de loi que vous soumettez à notre
approbation, en tentant d'instaurer de multiples exceptions à cet état réel du
droit, notamment en ce qui concerne les agents recrutés à l'étranger par les
services de l'Etat implantés hors de France.
En fait, pour moi, et pour nombre de mes collègues, il est clair, monsieur le
ministre, que votre projet de loi ne relève que de la volonté délibérée du
Gouvernement de réduire, pour des raisons budgétaires évidentes mais qui n'en
sont pas moins socialement très injustes, les maigres avantages de milliers
d'agents de l'Etat.
Derrière votre projet de loi, le parlementaire que je suis ne peut que voir à
l'oeuvre, une fois de plus, ces « légistes » qui s'attachent obstinément,
obsessionnellement, depuis de longs siècles, depuis nos anciens rois - et qui
continuent à le faire de nos jours encore, comme si la Révolution n'avait
jamais eu lieu - à faire entrer sans cesse davantage d'argent dans les caisses
publiques et à n'en laisser ressortir que le moins possible, quelles que soient
les conséquences sociales et humaines de ce travail de sape.
Je trouve ce comportement détestable, dès lors en tout cas qu'il s'exerce,
aujourd'hui comme hier, au détriment des plus faibles.
En ce qui concerne plus précisément les agents de l'Etat à l'étranger, ce
comportement injuste, dont votre projet de loi n'est que la dernière
manifestation en date - vos prédécesseurs n'étaient pas en reste - est tout
particulièrement insupportable.
Tout au long de ces dernières années, disons depuis une bonne vingtaine
d'années, pour ne pas remonter plus loin, l'Etat, singulièrement le ministère
des affaires étrangères, quelle que soit l'étiquette politique de nos
gouvernements successifs, a eu de plus en plus recours à des personnels
recrutés localement par contrat, titulaires ou non de la fonction publique,
pour accomplir de très nombreuses tâches qui étaient autrefois confiées à des
fonctionnaires détachés de la métropole, dans le cadre des très importantes
missions de ce ministère : des missions diplomatiques et consulaires et,
surtout, beaucoup plus encore, quantitativement, des missions d'éducation des
enfants français à l'étranger et des missions de diffusion de notre langue et
de notre culture dans les autres nations du monde.
Depuis une vingtaine d'années, dans l'accomplissement de ces diverses
missions, le ministère des affaires étrangères et, à travers lui, l'Etat tout
entier n'ont cessé de se désengager, de se privatiser. Nos centres et instituts
culturels ont été remplacés en grand nombre par des alliances françaises, qui
ne dépendent pas directement de lui, car elles sont de droit associatif
étranger, et qui, budgétairement, sont donc moins contraignantes pour lui.
Pour les mêmes raisons financières, les établissements de l'Agence pour
l'enseignement français à l'étranger, une institution significativement
présidée pourtant par le ministre des affaires étrangères ès qualité, sont très
peu souvent gérés directement par cette agence, les formes de gestion privée,
par des fondations ou des associations parentales, étant privilégiées.
Surtout, quoi qu'il en soit, au sein de tous ces établissements culturels et
éducatifs, publics ou privés, l'Etat détache de moins en moins de
fonctionnaires à statut, qu'il juge trop chers pour lui, pour faire de plus en
plus appel, à moindre coût, à des personnels recrutés localement, titulaires ou
non de la fonction publique, fort mal payés, en situation juridique précaire, à
la merci de licenciements pour des motifs divers, des licenciements d'ordinaire
fort mal indemnisés.
En fait, dans nos lycées et dans nos collèges, ces « recrutés locaux » très
mal rémunérés sont à la charge des familles qui sont bien souvent démunies et
qui n'en peuvent plus de payer pour l'éducation de leurs enfants, car
rappelons-le, l'enseignement républicain est loin d'être gratuit à l'étranger
pour les enfants français. A juste titre, personne n'est content, ni les
parents d'élèves ni la plus grande partie des personnels qui deviennent à leurs
corps défendant antagonistes, ayant légitimement mais contradictoirement raison
les uns et les autres.
Mais l'important, pour le ministère des affaires étrangères, est de payer le
moins possible lui-même. Quant au ministère de l'éducation nationale, il s'en
désintéresse totalement, refusant depuis des années, et aujourd'hui encore, de
mettre un seul sou dans la caisse de l'agence.
Dans nos centres et dans nos instituts culturels, c'est pis encore. Au-delà de
cinq ou six fonctionnaires détachés, au maximum, et de quelques recrutés locaux
mensualisés, on recourt systématiquement à des vacataires payés à l'heure, sans
aucune participation de leur employeur public à leurs cotisations sociales, la
plupart se retrouvant de ce fait sans assurance maladie ni droit à la retraite.
Autant de soutiers de la langue et de la culture françaises ! Mais, à part ça,
vive la francophonie !
Et c'est à tous ces personnels-là que s'attaque néanmoins votre projet de loi,
en voulant leur supprimer les petits avantages compensatoires qui leur restent
parfois de leur statut d'agent public, un statut reconnu vaille que vaille
jusqu'à présent, même si les effets de celui-ci sont de plus en plus minorés
pour eux dans la pratique. S'« attaquer », le mot n'est pas trop fort.
Mais qui gouverne donc ces temps-ci la France ? Des hommes de progrès, épris
de justice sociale, ou bien ces « légistes » qui se cachent encore derrière les
dirigeants de l'Etat républicain, comme aux pires moments de l'histoire sociale
de notre ancienne monarchie ? Je persiste à penser que, sous ce gouvernement,
ce sont bien des hommes de progrès épris de justice sociale, mais j'attends,
aujourd'hui, qu'ils se manifestent.
En conséquence, monsieur le ministre, je vous demande, instamment, de prendre
en considération l'amendement de retrait de toutes les dispositions relatives
aux recrutés locaux à l'étranger que défendra notre collègue Guy Penne, au nom
du groupe socialiste. Sinon, personnellement, je ne voterai pas votre projet de
loi. Je n'achéterai pas votre panier de poisson frais !
M. Emmanuel Hamel.
Il y a de saintes colères, mais aussi des excès !
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voici à
nouveau consultés pour la deuxième lecture du projet de loi relatif aux droits
des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
Les débats en première lecture ont été riches. De nombreuses questions ont été
soulevées, aussi bien au Sénat qu'à l'Assemblée nationale. Les discussions ont
permis à chacun de faire valoir sa conception de la modernisation des services
publics et, plus généralement, de le réforme de l'Etat.
Ce texte contribue effectivement aux réformes de la vie publique engagées par
notre gouvernement, au même titre que le texte sur l'intercommunalité ou,
encore, l'égal accès des femmes et des hommes à la vie publique.
Il s'agit, selon vos propres termes, monsieur le ministre, « de rendre les
administrations plus accessibles, plus propres et plus transparentes » pour les
citoyens. Nous ne pouvons qu'adhérer à un tel objectif car, même s'il est
indéniable que d'importants progrès ont été accomplis aux cours des vingt-cinq
dernières années - je pense à la création du médiateur, qui a été rappelée, ou
de la commission d'accès aux documents administratifs, mais également à la loi
sur la motivation des actes administratifs - un certain nombre d'améliorations
sont encore nécessaires pour que, dans leurs relations avec l'administration,
les usagers soient enfin des citoyens, comme l'affirme le titre du projet de
loi.
Les mesures proposées sont simples, mais les enjeux qu'elles sous-tendent pour
l'avenir des services publics sont importants.
Le service public est au coeur du développement de la France. Il est porteur
d'efficacité, de protection et de cohérence sociale, et il demeure un atout
décisif au service de l'emploi, du dynamisme de notre pays et de sa
modernisation. Il est également l'une des assises du sentiment de citoyenneté
et du principe d'égalité.
Aussi est-il primordial, pour les parlementaires communistes, mais
certainement aussi pour l'ensemble des parlementaires, de veiller à une
amélioration et à un développement constant de la qualité des services
publics.
A l'heure où le nombre des exclus ne cesse de progresser, menaçant ainsi la
cohésion sociale de notre pays, nous avons besoin d'un Etat volontariste, qui
donne une impulsion, une dynamique nouvelle, et non d'un Etat amenuisé, qui
laisse à la dérive un nombre croissant d'individus.
Les difficultés des citoyens dans leurs relations avec les administrations ne
sauraient s'expliquer uniquement par un mode de fonctionnement opaque, qui
donne parfois l'impression d'un certain arbitraire.
Si le sentiment de carence des services publics grandit aujourd'hui parmi les
usagers, c'est en grande partie parce que l'administration ne dispose pas de
moyens suffisants pour assumer ses missions.
La solution à ce problème passe nécessairement par un réinvestissement franc
et massif de l'Etat.
Comment prétendre améliorer la qualité du service public, si aucune ressource
supplémentaire n'est accordée ?
On ne saurait en effet s'attaquer aux nombreuses lenteurs dont souffre
l'administration sans développer les emplois au sein de la fonction publique.
Délaissée depuis de nombreuses années maintenant, elle souffre désormais d'une
situation de sous-emploi chronique. Les longues files d'attente dans certaines
administrations en témoignent, par exemple dans les commissariats, notamment
dans ma ville, Marseille. Mais ce n'est pas la seule, hélas ! Ainsi, dans une
ville de 90 000 habitants comme Saint-Denis, en fin de semaine, un seul
fonctionnaire de police est présent pour enregistrer les plaintes. C'est
inacceptable !
La stabilité des effectifs proposés par le Gouvernement ne peut nous
contenter, dans la mesure où tous les besoins ne sont pas satisfaits.
Ces questions sont, à mon avis, au centre du débat que nous avons aujourd'hui.
Et l'attitude de la majorité sénatoriale, qui tente de réduire la portée du
texte, a pour conséquence de limiter le rôle des services publics comme facteur
de cohésion sociale et de réduire substantiellement le nombre de
fonctionnaires. Il s'agit à l'évidence d'une divergence de fond.
Sans revenir sur l'ensemble des dispositions dont nous avons eu l'occasion de
débattre en première lecture, je voudrais m'arrêter sur une ou deux
questions.
La mise en place des maisons des services publics - articles 24 et 25,
éléments clés effectivement du projet de loi - nous satisfait, puisqu'il s'agit
de réunir, en un seul lieu, différents services publics afin de faciliter les
démarches des usagers. Il s'agit ainsi d'inverser la tendance qui visait
jusqu'alors, y compris dans la loi sur l'aménagement du territoire, à
rationaliser les services publics.
Je ne suis donc nullement surpris de la proposition de la commission des lois
visant à intégrer le dispositif de cette loi dans la loi du 4 février 1995.
Le groupe communiste républicain et citoyen, quant à lui, préfère le
dispositif proposé, qui tend à améliorer les réponses des services publics aux
besoins, notamment de proximité, de nos concitoyens.
Ces mesures sont de nature à faire vivre des quartiers et s'inscrivent dans la
politique de la ville que nous souhaitons.
Le seul sujet d'inquiétude - ce n'est pas le moindre, monsieur le ministre -
concerne les moyens alloués au développement de ces maisons des services
publics.
Sans traiter sur le fond des articles additionnels après l'article 26 - j'y
reviendrai tout à l'heure - je voudrais, monsieur le ministre, vous dire
combien nous avons été surpris par la méthode employée.
Il eût été préférable de présenter vos propositions un tant soit peu en amont
du débat à l'Assemblée nationale, d'autant plus que ces amendements sont des
cavaliers législatifs : nouvelle dénomination pour les secrétaires généraux de
mairie, modification du code des pensions civiles et militaires, situation
juridique des agents publics en poste à l'étranger, application législative de
la jurisprudence Berkani - j'aurai l'occasion d'y revenir au cours de la
discussion des articles - et, enfin, validation des décisions individuelles de
l'Office national de la chasse.
Ces ajouts ne constituent cependant pas une modification profonde du texte,
qui garde tout de même une cohérence certaine quant à l'objectif qu'il cherche
à atteindre.
Nous souscrivons à l'ensemble des autres dispositions : liberté d'accès aux
documents administratifs, modalité de communication de ces documents, levée de
l'anonymat, élargissement des compétences de la commission d'accès aux
documents administratifs. Autant de réponses simples et concrètes qui
devraient, me semble-t-il, mes chers collègues, d'une part, favoriser une
réelle amélioration des relations entre l'administration et le citoyen et,
d'autre part, répondre à l'attente de nos concitoyens.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et
citoyen.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Monsieur le président, aussi bien le rapporteur que les
quatre orateurs qui sont intervenus après lui se sont exprimés sur ce texte
avec beaucoup de précision,...
M. Emmanuel Hamel.
Et de passion !
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
... voire, quelquefois, avec vigueur. Mais c'est là la
liberté des parlementaires !
M. Emmanuel Hamel.
Merci de le reconnaître !
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je répondrai simplement aux questions ne se rapportant
pas aux aspects qui seront abordés dans la discussion des articles.
Monsieur le rapporteur, vous avez soulevé le problème des tierces personnes et
de l'indemnisation des maladies de longue latence. La loi du 26 janvier 1984
relative à la fonction publique territoriale impose la transposition, par voie
réglementaire, s'agissant de la majoration et de l'indemnisation aux agents
territoriaux. Les incidences financières sont peu importantes, puisque 2 % des
retraités pour invalidité la perçoivent, ce qui représente environ 10 millions
de francs par an.
S'agissant des maladies de longue latence, aucun chiffrage ne peut être établi
à l'heure actuelle. Cependant, les causes d'exposition à l'amiante dans des
conditions réellement dangereuses dans des bâtiments communaux et
départementaux sont, il faut le dire, relativement rares.
Par ailleurs la rédaction du projet de loi portant transposition de la
directive sur la protection des données personnelles est achevée, et ce projet
de loi, qui vous sera présenté par Mme le garde des sceaux, sera prochainement
examiné par le Conseil d'Etat.
La cohérence avec les modifications que le projet de loi DCRA que nous
examinons à l'heure actuelle introduit dans la loi relative à la CNIL a été
préservée.
S'agissant du statut du médiateur, je répondrai à M. Delfau que, dans les
textes, le médiateur est qualifié d'« autorité indépendante », afin de lui
permettre d'assurer son rôle d'intercesseur entre l'administration et les
usagers, et je dois dire que les médiateurs successifs se sont montrés très
attachés à cette rédaction.
Vous m'avez également interrogé, monsieur le sénateur, sur les progrès
réalisés en matière d'évaluation des relations entre usagers et
administrations, notamment en ce qui concerne le recueil de l'avis des usagers
sur les dispositifs administratifs. A titre d'exemple, je citerai le « portail
unique » d'accès aux sites publics sur Internet. Il est en cours d'élaboration
et il a été précédé d'une large consultation... sur Internet d'ailleurs !
D'une manière générale, le Gouvernement se préoccupe de mettre en place des
démarches de qualité et des indicateurs de résultats ; il partage totalement
votre préoccupation.
Voilà mes réponses aux questions sur lesquelles je ne reviendrai pas lors de
la discussion des articles.
M. Emmanuel Hamel.
Vous n'avez pas répondu à tous les orateurs !
M. Pierre Biarnès.
Il a le droit de ne pas répondre ! De quoi vous mêlez-vous ?
M. Emmanuel Hamel.
J'ai dit qu'il n'avait pas répondu !
M. le président.
Veuillez conservez votre calme, mes chers collègues.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle que, aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir
de la deuxième lecture au Sénat des projets de loi, la discussion des articles
est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du Parlement n'ont pas
encore adopté un texte identique.
Article 1er
M. le président.
« Art. 1er. _ Sont considérés comme autorités administratives au sens de la
présente loi les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales,
les établissements publics à caractère administratif, les organismes de
sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service
public administratif. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 1er.
(L'article 1er est adopté.)
Article 2
M. le président.
« Art. 2. _ Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti
par le présent chapitre en ce qui concerne la liberté d'accès aux règles de
droit applicables aux citoyens.
« Les autorités administratives sont tenues d'organiser un accès simple aux
règles de droit qu'elles édictent. La mise à disposition et la diffusion des
textes juridiques constituent une mission de service public au bon
accomplissement de laquelle il appartient aux autorités administratives de
veiller.
« Les modalités d'application du présent article sont déterminées, en tant que
de besoin, par décret en Conseil d'Etat. »
Par amendement n° 1, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de supprimer
cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Cet amendement tend à revenir à la position adoptée par le
Sénat en première lecture.
L'article 2 confie aux autorités administratives le soin d'organiser un «
accès simple » aux règles de droit qu'elles édictent. Comme je l'ai déjà
indiqué, cet article n'est pas normatif.
En outre, l'Assemblée nationale a repris les termes de l'article 1er de la loi
du 17 juillet 1978, selon lequel « le droit de toute personne à l'information
est précisé et garanti par le présent titre en ce qui concerne la liberté
d'accès aux documents administratifs de caractère non nominatif ». Or ces
dispositions n'ajoutent rien au droit en vigueur.
Enfin, il ne paraît pas souhaitable que la loi reprenne les solutions
proposées par la jurisprudence administrative lorsque celles-ci n'ont pas de
valeur législative. En l'occurrence, le pouvoir réglementaire a déjà établi que
la mise à disposition et la diffusion des textes juridiques constituent une
mission de service public ; c'est le décret du 31 mai 1996 relatif au service
public des bases de données juridiques.
Telles sont, mes chers collègues, les raisons pour lesquelles il vous est
proposé de confirmer la position adoptée par le Sénat en première lecture.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 1. Je
dois même avouer que je ne comprends pas très bien la position de la commission
des lois sur l'article 2.
Lors de la première lecture, je le rappelle, le Gouvernement s'est vu
reprocher de proposer une disposition par trop déclarative. Le message a été
entendu et l'Assemblée nationale s'est attachée à apporter de la substance à
cet article, en articulant le droit à l'information avec le droit à la
communication des documents administratifs établi par la CADA, la commission
d'accès aux documents administratifs, en date du 17 juillet 1978, et en
reconnaissant le caractère de service public attaché à la diffusion des textes
juridiques. Voilà qui est important, et M. Mahéas l'a rappelé il y a un
instant.
A cet égard, je voudrais préciser trois points.
Tout d'abord, cet article ouvre sur la codification traitée à l'article 3, et
je considère que ces deux articles forment un tout cohérent.
Ensuite, l'article renvoie à un décret d'application dont j'ai déjà parlé en
première lecture et qui en précisera le contenu : par exemple, la codification
des textes réglementaires ou la communicabilité des études d'impact.
Enfin, la jurisprudence du Conseil d'Etat du mois de décembre 1997 citée par
la commission était une solution d'espèce ne visant que les bases de données
juridiques. La solution est ici étendue à toutes les autorités administratives.
Elle relève bien, à ce titre, de la loi.
L'amendement n° 1 n'accorde pas aux travaux de l'Assemblée nationale la
considération qu'ils méritaient sur ce point. Je le regrette d'autant plus que
ce qui est en jeu ici, c'est l'affirmation d'une volonté de transparence des
règles de droit et que je ne vois pas de raison de refuser un tel objectif.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 1.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Nous sommes bien évidemment favorables au maintien de l'article 2. L'Assemblée
nationale a en effet acccompli un important travail d'explication.
Il nous paraît tout à fait normal, dans un texte ayant pour objet d'améliorer
les relations entre l'administration et les citoyens, de rapprocher cette
administration des citoyens, de poser le principe du libre accès aux règles de
droit et de rappeler que la diffusion des textes juridiques constitue une
mission de service public.
On ne peut pas dire que cela soit tout à fait dans les normes habituelles, et
l'on connaît des administrations, et même quelquefois, excusez-moi de le
souligner, des élus, qui retiennent un certain nombre de textes.
Quand, au sein d'une municipalité, on se trouve dans l'opposition, il n'est
pas toujours facile d'obtenir certains textes. Chacun d'entre nous a des
exemples en tête à cet égard. Prévoir que les autorités administratives seront
tenues d'organiser un accès simple aux règles qu'elles édictent elles-mêmes me
paraît donc être la moindre des choses.
Ces données concernent tant les citoyens que les administrations, qui peuvent
ainsi témoigner de façon naturelle du travail qu'elles sont capables de faire
pour le bien du citoyen.
M. Jacques Larché,
président de la commission des lois constitutionnelles de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Je demande
la parole.
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. Jacques Larché,
président de la commission des lois.
Je comprends les arguments de M. le
ministre, mais la position de la commission des lois me paraît parfaitement
fondée. Ce n'est pas seulement ce problème qui est en cause, c'est une question
de technique législative pour ce texte et pour beaucoup d'autres !
Nous surchargeons les lois de dispositions qui ne sont pas totalement
normatives et qui résultent, en quelque sorte, de la volonté d'inscrire dans un
texte, je ne dirai pas tout et son contraire, mais, dans un certain nombre de
cas, tout ce à quoi l'on songe et que l'on voudrait résoudre. Or il est
important de ne pas faire des lois fourre-tout.
Monsieur le ministre, nous avons voulu faire un effort considérable. Nous
avons reçu vos collaborateurs. Quelque regret que nous en ayons, je leur ai dit
que, pour ne pas gêner votre administration et ne pas mettre en cause la
situation d'un certain nombre de personnels, nous consentions à introduire
certaines des dispositions que l'Assemblée nationale a ajoutées en deuxième
lecture. Mais, de grâce, ne mettez pas tout dans la loi ! Veillons à bâtir des
textes qui aient une certaine rigueur juridique.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 2 est supprimé.
Article 3
M. le président.
« Art. 3. _ La codification législative rassemble et classe dans des codes
thématiques l'ensemble des lois en vigueur à la date d'adoption de ces
codes.
« Cette codification se fait à droit constant, sous réserve des modifications
nécessaires pour améliorer la cohérence rédactionnelle des textes rassemblés,
assurer le respect de la hiérarchie des normes et harmoniser l'état du
droit.
« Le Gouvernement déposera chaque année sur le bureau de chaque Assemblée un
rapport sur l'état d'avancement de la codification. »
Par amendement n° 2, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de supprimer
le dernier alinéa de cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
La commission souhaite, par cet amendement, maintenir la
position prise par le Sénat en première lecture.
Le rapport du Gouvernement au Parlement sur l'état d'avancement de la
codification ferait double emploi avec le rapport remis par la commission
supérieure de codification. Il s'agit donc d'un amendement de coordination avec
le texte proposé par M. Gélard.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 2.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Le Sénat admet les principes généraux qui doivent encadrer la codification.
Souvent - permettez-moi d'être impertinent - nous demandons des comptes, ce qui
est dans la logique des choses, c'est-à-dire que nous demandons des rapports
divers et variés.
Dans le cas présent, comme l'a rappelé M. Jacques Larché, nous nous privons
d'un rapport. Sous réserve de cette remarque, je voterai cet amendement.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2, pour lequel le Gouvernement s'en remet à
la sagesse du Sénat.
M. Robert Bret.
Le groupe communiste républicain et citoyen s'abstient.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 3, ainsi modifié.
(L'article 3 est adopté.)
Article 4
M. le président.
« Art. 4. _ Dans ses relations avec l'une des autorités administratives
mentionnée à l'article 1er, toute personne a le droit de connaître le prénom,
le nom, la qualité et l'adresse administratives de l'agent chargé d'instruire
sa demande ou de traiter l'affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur
les correspondances qui lui sont adressées. Si des motifs intéressant la
sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient, l'anonymat de
l'agent est respecté.
« Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à
l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en
caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. »
Par amendement n° 3, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit cet article :
« Dans ses relations avec une personne morale chargée d'une mission de service
public, toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et
l'adresse administratives de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de
traiter l'affaire qui la concerne. Si des motifs intéressant la sécurité
publique ou la sécurité des personnes le justifient, l'anonymat de l'agent est
respecté. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Nous proposons une nouvelle rédaction de l'article 4 pour
maintenir le texte du Sénat en première lecture. Cet amendement tend donc à
étendre la levée de l'anonymat à l'ensemble des services publics, y compris les
services publics industriels et commerciaux.
De plus, il est bien entendu que les correspondances sont incluses dans les
relations des services publics avec les citoyens. Il nous paraît donc inutile
de les mentionner expressément.
Enfin, comme en première lecture, votre commission des lois vous proposera de
rassembler toutes les dispositions relatives aux régimes des décisions
administratives dans le chapitre II du titre II du projet de loi. C'est
pourquoi le dernier alinéa de l'article 4 trouvera sa place à l'article 16
A.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
L'avis du Gouvernement est défavorable.
Je ne peux que répéter, à propos de cet amendement, ce que j'ai eu l'occasion
de dire en première lecture.
D'une part, il crée un champ d'application spécifique dès l'article 4, alors
que l'article 1er vient de délimiter le champ d'application du projet. Cela
nuit évidemment à la cohérence de l'ensemble du texte quant aux obligations
imparties à l'administration.
D'autre part, cet article traitant globalement de la levée de l'anonymat dans
l'administration, il ne me paraît pas opportun de renvoyer à un autre article
du projet de loi, ainsi coupé en deux en quelque sorte, les dispositions
relatives à la levée de cet anonymat pour les signataires des décisions.
Par ailleurs, l'amendement supprime l'obligation d'identifier sur les
correspondances l'agent en charge des dossiers. Cela me paraît tout à fait
dommageable. Cette obligation constitue un élément de transparence essentiel
qui mérite, à mon sens, d'être mis en avant, car c'est bien ce qu'attendent nos
concitoyens : savoir concrètement à qui ils s'adressent sur les questions
relatives à leur dossier, plutôt que d'être en face d'une administration
anonyme et impersonnelle.
On ne peut pas à la fois lever l'anonymat, sans le lever, tout en le levant.
Il faut savoir clairement ce que l'on veut !
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 3.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Le Sénat réécrit l'article 4 relatif à la levée de l'anonymat dans les
services publics pour étendre le champ d'application de cette obligation à
l'ensemble des personnes morales chargées d'une mission de service public et
pour supprimer la précision selon laquelle les éléments d'identification de
l'agent chargé du dossier doivent figurer sur les correspondances.
Nous sommes résolument contre cet amendement. Bien évidemment, on peut
comprendre les motifs qui poussent le Sénat à élargir le champ d'application de
la levée de l'anonymat aux services publics industriels et commerciaux, les
SPIC. Mais il importe de souligner que le champ d'application des dispositions
de ce projet de loi est fixé par l'article 1er, que le Sénat vient d'adopter.
Or l'article 1er ne vise que les administrations de l'Etat, les collectivités
territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les
organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion
d'un service public administratif, et non les SPIC !
Quant au maintien de la précision relative aux éléments d'identification de
l'agent responsable du dossier sur les correspondances, il est tout à fait
important pour que le citoyen puisse savoir qui contacter ou rappeler à la
suite du courrier qu'il a reçu. Il n'est pas rare, cela m'est arrivé, de
recevoir un courrier, parfois manuscrit, avec une signature illisible. C'est un
progrès qui contribue effectivement à rapprocher l'administration du
citoyen.
M. Jacques Larché,
président de la commission des lois.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. Jacques Larché,
président de la commission des lois.
Je parlais tout à l'heure de ce qui
devait figurer dans la loi, c'est-à-dire de ce qui est normatif. Nous sommes là
purement et simplement dans le domaine de la circulaire. Mais encore une fois,
ne surchargeons pas la loi !
Pour parvenir à ce que l'on veut dans le domaine des correspondances, il
suffit que chaque responsable d'administration précise à son personnel ce qu'il
doit faire et le sanctionne si ce n'est pas fait !
M. Jacques Mahéas.
Cela fait une éternité qu'on le souhaite et que cela ne se se fait pas !
M. Jacques Larché,
président de la commission des lois.
Et croyez-vous, cher ami, qu'une loi
rendra les signatures lisibles ? Vous vous faites des illusions !
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je comprends très bien ce qu'a voulu dire le président
de la commission, mais son propos est valable pour les administrations de
l'Etat parce que l'Etat peut s'obliger lui-même : il suffit que le Gouvernement
le veuille et une circulaire remplira les effets escomptés.
Or ce texte vise tous les autres services publics à caractère administratif,
je pense entre autres aux collectivités territoriales, aux organismes
sociaux.
L'amendement n° 3 de la commission vise d'ailleurs non pas à supprimer cette
obligation, mais, au contraire, simplement à l'étendre encore plus largement à
l'ensemble des services publics. Alors, je suis obligé de le dire, ne
mélangeons pas tout ! Je pense aux codificateurs à venir.
S'agissant d'un texte qui vise les services publics à caractère administratif,
plutôt que d'introduire dans un article, je dirais presque par exception, des
dispositions valables pour l'ensemble des services publics, il serait plus
sage, pour la cohérence de l'ensemble, de garder à ce texte son domaine
d'application initial tout au long des articles.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement de bon sens et de coordination.
Permettez-moi de m'expliquer à travers un cas concret.
Cet amendement prévoit la levée de l'anonymat pour les agents des services
publics et administratifs. Or nous savons bien qu'existent souvent, rattachées
aux mairies, des régies qui travaillent dans le domaine industriel et
commercial. Comment peut-on expliquer qu'un agent municipal devra afficher son
identité alors que la personne qui travaille dans le service voisin à caractère
industriel et commercial, également rattaché à la même commune, n'aura pas à le
faire ? Il y a bien là une question de cohérence et de bon sens.
M. Robert Bret.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Je souhaite en effet expliquer pourquoi je suis contre cet amendement.
La notion de personne morale chargée d'une mission de service public, d'une
part, est moins précise que la rédaction initiale, et, d'autre part, ne
recouvre pas l'ensemble des autorités administratives mentionnées à l'article
1er.
J'entends bien qu'il ne faut pas surcharger les lois, mais tout ce qui peut
contribuer à préciser le droit à l'information pour les citoyens et à conduire
à plus de transparence et de démocratie est nécessaire et bienvenu.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 3, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 4 est ainsi rédigé.
Article additionnel après l'article 4
M. le président.
Par amendement n° 30, MM. Bret, Duffour et les membres du groupe communiste
républicain et citoyen proposent d'insérer, après l'article 4, un article
additionnel ainsi rédigé :
« Au début de la deuxième phrase du quatrième alinéa de l'article L. 252-1 du
code rural, les mots : "Il peut être retiré" sont remplacés par les mots : "Il
est retiré". »
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Cet amendement tire les conséquences des débats que nous avions eus ici même
en première lecture, mais également des débats à l'Assemblée nationale,
concernant le droit des associations à ester en justice.
Vous savez que seules les associations ayant reçu un agrément ministériel
peuvent former un recours contre une décision administrative.
Mes chers collègues de la majorité sénatoriale, lors de la première lecture -
vous le proposez à nouveau dans l'amendement n° 4, qui nous ne tarderons pas à
examiner - vous aviez voulu conditionner le recours des associations de
protection de l'environnement au dépôt d'une caution par lesdites
associations.
Cette solution ne nous paraît pas opportune. Elle est trop sévère et
discriminatoire.
Aussi, par souci de tenir effectivement compte de la multiplication des
recours et parfois de leur caractère abusif, nous vous proposons de modifier
l'article L. 252-1 du code rural, qui détermine les conditions d'agrément, en
rendant le retrait de l'agrément systématique dès que l'association ne répond
plus au but d'intérêt général qui lui a permis de bénéficier de l'agrément.
Cette solution nous semble plus raisonnable. Elle concilie le droit d'ester en
justice de tout citoyen et les interrogations que vous souleviez pendant les
débats.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
La commission est favorable à cet amendement, qu'elle
considère comme étant le complément de l'article 5
bis
proposé par le
Sénat et dont nous débattrons dans un instant.
L'article L. 252-4 du code rural prévoit que les associations agréées ont un
accès privilégié à la justice, d'où la nécessité que cet agrément soit justifié
et régulièrement validé.
S'agissant de la possibilité pour l'administration d'apprécier la réunion des
conditions de l'agrément, il faut noter qu'elle a les moyens de contrôler
puisqu'elle reçoit, chaque année, un rapport moral et financier prévu par
l'article R. 252-19 du code rural.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet
amendement, dont l'objet est proche de celui de l'amendement n° 4, que nous
examinerons dans quelques instants.
Je comprends la préoccupation qui anime les auteurs de l'amendement n° 30,
tout comme je comprends, je l'ai dit dans mon propos initial, celle qui
sous-tend l'amendement n° 4. Mais, pour les mêmes raisons, j'émettrai un avis
défavorable sur ces deux amendements.
En effet, on ne voit pas quel lien ils peuvent avoir avec le présent projet de
loi ; on comprend mal en quoi le retrait de l'agrément d'une association
améliorerait le droit des citoyens.
Si la question de l'abus de droit est effectivement importante, elle doit être
abordée dans son ensemble et non pas à l'occasion d'une mesure spécifique, qui
risque d'apparaître comme discriminatoire.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 30.
M. Gérard Delfau.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Delfau.
M. Gérard Delfau.
Nous sommes en train d'évoquer un grave problème : celui de l'entrave à
l'intérêt général occasionnée par la multiplication des recours aux procédures
de justice. Mais, qu'il s'agisse de cet amendement n° 30 ou de l'amendement n°
4 à l'article 5
bis,
nous prendrions, me semble-t-il, un mauvais chemin
si nous voulions résoudre ce problème par le moyen envisagé.
Nous donnerions même le sentiment de légiférer en opposition à l'esprit qui a
présidé à l'élaboration du projet de loi, lequel, vous me l'accorderez, mon
cher collègue, va dans le sens d'une plus grande liberté, d'une plus grande
transparence et d'un accès plus aisé aux voies de recours.
Aussi, tout en comprenant le souci qui anime ses auteurs, je ne voterai pas
cet amendement n° 30.
Au demeurant, je souhaiterais que M. le ministre nous indique comment ce
problème de la solitude de l'élu face à la multiplication des recours abusifs
sera traité dans les mois qui viennent.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Monsieur le président, je sollicite une courte
suspension de séance.
M. le président.
Le Sénat va bien sûr accéder à votre demande, monsieur le ministre.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-sept heures trente-cinq, est reprise à dix-sept
heures quarante-cinq.)
M. le président.
La séance est reprise.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Monsieur le président, je vous remercie d'avoir bien
voulu accepter cette brève suspension de séance. Elle me paraissait nécessaire
pour lever le léger malentendu qui sous-tend le dépôt de cet amendement n°
30.
Que M. Bret se rassure, les associations visées par cet amendement sont
contrôlées, et le Gouvernement a déjà exprimé sa volonté de se montrer très
strict dans de domaine.
En tout état de cause, il ne me paraît pas décisif de dire que l'agrément «
est retiré » dès lors que ces associations ne remplissent plus les conditions
prévues par la loi. Une bonne application de la loi suppose que l'agrément leur
soit effectivement retiré à partir du moment où elles ne remplissent plus ces
conditions.
De plus, je l'ai dit tout à l'heure, un tel amendement sonne un peu
curieusement lorsqu'il s'agit d'organiser l'accès le plus large au droit.
Bien entendu, je ne sous-estime absolument pas les problèmes posés par les
recours abusifs, et il est vrai que les recours devant les juridictions
administratives sont souvent au coeur de l'action de certaines associations.
Cependant, la question de l'abus du droit au recours doit être abordée de
manière globale : il me paraîtrait plus pertinent d'examiner les moyens de
renforcer les règles existant en la matière que de créer une épée de Damoclès
pour certaines catégories d'usagers.
J'ai saisi Mme le garde des sceaux de ce sujet. Elle est, comme moi, d'avis
qu'il serait beaucoup plus judicieux d'éviter les éventuelles dérives du
recours contentieux dans le cadre d'une réflexion globale et dépassionnée.
Cette réflexion, je le dis devant la Haute Assemblée, le Gouvernement va
l'engager. Je souhaiterais qu'elle permette, en aboutissant à des mesures
concrètes, d'éviter que l'on n'en arrive à l'adoption de mesures qui sont
quelque peu discriminatoires et qui, apparaissant comme limitatives de l'accès
au droit, ne sont pas acceptables en l'état.
C'est la raison pour laquelle je demande à M. Bret de bien vouloir retirer cet
amendement, dans l'attente de cette réflexion que Mme la garde des sceaux s'est
engagée à ouvrir.
M. Jacques Mahéas.
Bonne solution !
M. le président.
Monsieur Bret, l'amendement n° 30 est-il maintenu ?
M. Robert Bret.
Il nous semble que l'adoption de notre amendement permettrait d'améliorer de
façon significative le contrôle de l'Etat et des collectivités sur les
associations de protection de l'environnement sans pour autant violer leur
droit d'accès à la justice.
En outre, elle permettrait de répondre par avance à la commission des lois,
qui a elle-même déposé un amendement visant à soumettre à consignation les
recours des associations en matière d'urbanisme pour tenter de limiter les
recours abusifs, ce qui est, à nos yeux, de très mauvaise méthode.
Cet amendement de la commission va venir en discussion dans quelques instants
et j'espère, par anticipation, qu'il fera l'objet de la même demande de
retrait.
Quoi qu'il en soit, monsieur le ministre, sous le bénéfice des arguments que
vous avez développés et de l'engagement de Mme le garde des sceaux, dont vous
nous avez fait part, de lancer une réflexion plus globale sur les moyens
d'éviter les recours abusifs, je retire l'amendement n° 30, qui se voulait
essentiellement la marque de la contribution de notre groupe à ce débat et
l'esquisse d'une solution.
Je ne peux que souhaiter que la commission fera de même avec son propre
amendement.
M. le président.
L'amendement n° 30 est retiré.
Article 5
bis
M. le président.
L'article 5
bis
a été supprimé par l'Assemblée nationale.
Mais, par amendement n° 4, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de le
rétablir dans la rédaction suivante :
« Il est inséré, après l'article L. 25 du code des tribunaux administratifs et
des cours administratives d'appel, un article L. 25-1 ainsi rédigé :
«
Art. L. 25-1. -
Lors du dépôt d'un recours pour excès de pouvoir
contre une autorisation d'urbanisme formé par une association, celle-ci, sous
peine d'irrecevabilité du recours, consigne auprès du greffe du tribunal
administratif une somme dont le montant est fixé par le juge. La somme
consignée est restituée lorsque le recours a abouti à une décision définitive
constatant que la requête n'était pas abusive. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je rappelle que l'article 5
bis
avait été introduit
par le Sénat dans le but de limiter les recours abusifs intentés par certaines
associations en matière d'urbanisme.
En effet, il arrive que des associations de sauvegarde de l'environnement
déposent systématiquement des recours, profitant des dispositions législatives
qui leur permettent d'attaquer des décisions sans faire valoir un intérêt
direct à agir.
Invoquant le fait que cette disposition votée par le Sénat ne visait que les
associations de sauvegarde de l'environnement, l'Assemblée nationale a purement
et simplement supprimé l'article, au nom du principe d'égalité des citoyens
devant la loi.
La commission propose de le rétablir en le modifiant pour le rendre applicable
à l'ensemble des associations.
La solution que nous avons retenue évite l'inégalité de traitement entre les
associations sans pour autant limiter l'accès des particuliers à la justice
puisque la somme consignée est restituée si le recours n'est pas jugé
abusif.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Force m'est de rendre hommage à l'habilité de la
commission !
(Sourires.)
En effet, après l'adoption de l'amendement présenté par M. Hérisson en
première lecture, certains, à commencer par votre serviteur, ont fait observer
qu'on restreignait ainsi le droit au recours aux associations de défense de
l'environnement et qu'on créait une discrimination un peu choquante, même si
ces associations sont génératrices de nombreux recours, dont certains gênent
effectivement l'action des collectivités locales.
Evidemment, pour balayer ce reproche de discrimination, le plus simple
consiste à viser l'ensemble des associations ! Pourquoi pas l'ensemble des
justiciables ?
Il reste que ce texte a tout de même pour objet principal de faciliter l'accès
au droit de nos concitoyens.
Dès lors, il est difficile d'accepter qu'on pose de nouvelles limites, qu'on
définissse de nouvelles restrictions, qu'on dresse de nouveaux obstacles,
notamment celui de l'argent.
M. Jacques Mahéas.
Tout à fait !
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Ce n'est pas une bonne réponse à une vraie question.
Je l'ai dit, j'ai pris l'attache de Mme la ministre de la justice, qui est
tout à fait consciente du problème que posent les recours abusifs. C'est
pourquoi elle est prête à engager une réflexion sur ce sujet, de manière à y
apporter une réponse équitable et globale.
C'est la raison pour laquelle, comme je l'ai fait tout à l'heure avec M. Bret,
qui a bien voulu m'entendre, je demande à M. le rapporteur de retirer son
amendement.
M. le président.
Monsieur le rapporteur, accédez-vous au souhait de M. le ministre ?
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Monsieur le président, malgré mon désir d'être agréable à M.
le ministre, je maintiens cet amendement.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 4.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Nous voulons limiter les recours abusifs. Pouvons-nous le faire par l'argent ?
La réponse est non.
Les associations structurées qui souhaitent intenter un recours trouveront
toujours l'argent pour le faire.
Il serait effectivement tout à fait paradoxal, dans ce texte qui tend à
favoriser un rapprochement entre le citoyen et l'administration, de dresser des
barrières entre l'un et l'autre, singulièrement celle de l'argent.
Le groupe socialiste est donc résolument hostile à cet amendement.
M. Paul Girod.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Paul Girod.
M. Paul Girod.
Je ne suis pas sûr que cet amendement soit parfait, mais il n'en demeure pas
moins que nous sommes face à un vrai problème : celui de la multiplication des
actions introduites par cette espèce de collectif des « para-procureurs »
auprès de toutes les instances possibles, pénales, civiles, administratives.
Nous ne pouvons pas continuer à avoir un système tel que le fonctionnement de
notre société soit en permanence troublé par des gens qui, mandatés par nul
autre qu'eux-mêmes, et souvent sans grand fondement, se transforment en
procureurs annexes.
S'agit-il, avec cet amendement, d'instituer un obstacle fondé sur l'argent ?
Oui et non : pour fixer le montant de la somme consignée, s'il estime que le
recours est un tant soit peu fondé, le juge tiendra compte des ressources de
l'association concernée.
C'est pourquoi, dans l'état actuel des choses, je voterai cet amendement, car
il présente au moins le mérite de nous faire faire un pas dans la direction que
nous souhaitons tous suivre, à savoir la limitation du nombre de recours qui
ont tendance à se multiplier, qui n'ont souvent ni queue ni tête et qui sont
intentés par des gens ne représentant qu'eux-mêmes ou, du moins, pas
grand-chose.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et
Indépendants et du RPR.)
M. Pierre Hérisson.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Hérisson.
M. Pierre Hérisson.
Attendue par beaucoup, cette disposition vise à limiter les recours abusifs
devant la juridiction administrative dans le domaine des autorisations
d'urbanisme.
Plusieurs solutions étaient envisageables, mais il me semble qu'un bon
équilibre a été trouvé entre la nécessaire lutte contre les recours abusifs et
le libre accès des requérants à la justice.
En aucun cas le droit fondamental de chacun d'ester en justice ne sera remis
en cause par ce nouveau dispositif ; il s'agit simplement de mettre fin aux
abus de procédure en matière d'urbanisme, de dissuader les comportements
abusifs et de sanctionner les pratiques de certaines associations qui portent
préjudice à l'ensemble du secteur associatif.
Le dispositif retenu est simple : les associations qui déposent un recours
pour excès de pouvoir contre une autorisation d'urbanisme seront obligées de
consigner auprès du greffe du tribunal administratif une somme d'argent dont le
montant sera fixé par le juge.
Toutes les associations seront désormais concernées, ce qui permet de balayer
l'argument de la rupture du principe d'égalité des citoyens devant la
justice.
Il n'y a pas non plus de limitation par l'argent de l'accès à la justice
puisque la somme consignée est restituée si le recours n'est pas jugé abusif.
Le principe de gratuité est donc également respecté.
Bref, il s'agit d'un dispositif équilibré, destiné à lutter contre les recours
abusifs, et seulement contre eux, et qui ne remet en cause ni l'utilité des
associations ni le rôle majeur qu'elles jouent dans la vie de notre pays.
C'est pour ces raisons que je voterai cet amendement qui se situe dans le
prolongement de celui que j'avais présenté en première lecture mais qui est
enrichi par l'excellent travail de la commission des lois et de son rapporteur,
Jean-Paul Amoudry.
M. Jacques Mahéas.
Ce sont les associations les plus riches qui monnaient le retrait de leurs
recours !
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 4, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 5
bis
est rétabli dans cette rédaction.
Article 6
M. le président.
« Art. 6. _ La loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux
fichiers et aux libertés est ainsi modifiée :
« 1° L'article 28 est ainsi rédigé :
«
Art. 28
. _ I. _ Au-delà de la durée nécessaire à la réalisation des
finalités pour lesquelles elles ont été collectées ou traitées, les
informations ne peuvent être conservées sous une forme nominative qu'en vue de
leur traitement à des fins historiques, statistiques ou scientifiques. Le choix
des informations qui seront ainsi conservées est opéré dans les conditions
prévues à l'article 4-1 de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les
archives.
« II. _ Les informations ainsi conservées, autres que celles visées à
l'article 31, ne peuvent faire l'objet d'un traitement à d'autres fins qu'à des
fins historiques, statistiques ou scientifiques, à moins que ce traitement
n'ait reçu l'accord exprès des intéressés ou ne soit autorisé par la commission
dans l'intérêt des personnes concernées.
« Lorsque ces informations comportent des données mentionnées à l'article 31,
un tel traitement ne peut être mis en oeuvre, à moins qu'il n'ait reçu l'accord
exprès des intéressés, ou qu'il n'ait été autorisé, pour des motifs d'intérêt
public et dans l'intérêt des personnes concernées, par décret en Conseil d'Etat
sur proposition ou avis conforme de la commission. »
« 2° à 5°
Non modifiés.
»
- (Adopté.)
Article 8
M. le président.
« Art. 8. _ Le titre Ier de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant
diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le
public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal est
ainsi modifié :
« 1°
Non modifié
;
« 2° Le deuxième alinéa de l'article 1er est remplacé par deux alinéas ainsi
rédigés :
« Sont considérés comme documents administratifs, au sens du présent titre,
tous dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques,
directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui
comportent une interprétation du droit positif ou une description des
procédures administratives, avis, prévisions et décisions, qui émanent de
l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des
organismes de droit public ou privé chargés de la gestion d'un service public.
Ces documents peuvent revêtir la forme d'écrits, d'enregistrements sonores ou
visuels, de documents existant sur support informatique ou pouvant être obtenus
par un traitement automatisé d'usage courant.
« Ne sont pas considérés comme documents administratifs, au sens du présent
titre, les actes des assemblées parlementaires, les avis du Conseil d'Etat et
des juridictions administratives, les documents de la Cour des comptes
mentionnés à l'article L. 140-9 du code des juridictions financières et les
documents des chambres régionales des comptes mentionnés à l'article L. 241-6
du même code et les documents d'instruction des réclamations adressées au
Médiateur de la République. »
« 3° L'article 2 est ainsi rédigé :
«
Art. 2. _
Sous réserve des dispositions de l'article 6, les autorités
mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents
administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans
les conditions prévues par le présent titre.
« Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne
concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant
qu'elle est en cours d'élaboration. Il ne s'exerce plus lorsque les documents
font l'objet d'une diffusion publique. Il ne s'applique pas aux documents
réalisés dans le cadre d'un contrat de prestation de service exécuté pour le
compte d'une ou de plusieurs personnes déterminées.
« L'administration sollicitée n'est pas tenue de donner suite aux demandes
abusives, en particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou
systématique. »
« 4°
Non modifié
;
« 5° Les deux premiers alinéas de l'article 5 sont remplacés par trois alinéas
ainsi rédigés :
« Une commission dite "Commission d'accès aux documents administratifs" est
chargée de veiller au respect de la liberté d'accès aux documents
administratifs et aux archives publiques, dans les conditions prévues par le
présent titre et par le titre II de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les
archives. Elle émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne qui
rencontre des difficultés pour obtenir la communication d'un document
administratif ou pour consulter des documents d'archives publiques, à
l'exception des documents mentionnés au 3° de l'article 7 de la loi n° 79-18 du
3 janvier 1979 précitée. La saisine de la commission pour avis est un préalable
obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux.
« Elle conseille les autorités compétentes sur toute question relative à
l'application du présent titre et des dispositions susmentionnées de la loi n°
79-18 du 3 janvier 1979 précitée. Elle peut proposer, à la demande de
l'autorité compétente ou à son initiative, toutes modifications de ces textes
et toutes mesures de nature à faciliter l'exercice du droit d'accès aux
documents administratifs et aux archives publiques et à renforcer la
transparence administrative.
« La commission établit un rapport annuel qui est rendu public. Ce rapport
retrace notamment les principales difficultés rencontrées par les personnes, au
regard des différentes catégories de documents ou d'archives.
« 6° Il est inséré, après l'article 5, un article 5-1 ainsi rédigé :
«
Art. 5-1. _
La Commission d'accès aux documents administratifs est
également compétente pour examiner, dans les conditions prévues aux articles 2
et 5, les questions relatives à l'accès aux documents administratifs mentionnés
aux dispositions suivantes :
« _ les articles L. 1411-13, L. 1411-14, L. 1411-15, L. 1411-16, L. 1411-17,
L. 2121-26, L. 2313-1, L. 2341-1, L. 3313-1, L. 4312-1, L. 5211-18, L. 5334-1,
L. 5421-5, L. 5421-6, L. 5621-9 et L. 5722-1 du code général des collectivités
territoriales,
« - les articles L. 28, L. 68 et R. 16 du code électoral,
« - le
b
de l'article L. 104 du livre des procédures fiscales,
« - l'article L. 111 du livre des procédures fiscales,
« - l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901 et l'article 2 du décret du 16
août 1901,
« - l'article 79 du code civil local d'Alsace-Moselle,
« - les articles L. 213-13 et L. 332-29 du code de l'urbanisme. » ;
« 7° et 8°
Non modifiés
;
« 9° L'article 13 est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Les documents administratifs non communicables au sens du présent titre
deviennent consultables au terme des délais et dans les conditions fixées par
les articles 6 et 7 de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 précitée. »
Par amendement n° 5, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit le texte présenté par le deuxième alinéa du 3° de cet article :
« Sous réserve des dispositions de l'article 6, les documents administratifs
sont de plein droit communicables aux personnes qui en font la demande. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Nous proposons de maintenir la position prise par le Sénat en
première lecture.
L'Assemblée nationale a préféré introduire dans la loi une jurisprudence de la
CADA selon laquelle les autorités administratives sont tenues de communiquer
les documents administratifs qu'elles détiennent. Or cette précision ne nous
paraît pas souhaitable. Dans certains cas, en effet, une administration qui
détient un document administratif dont elle n'est pas l'auteur n'est pas fondée
à le communiquer.
A titre d'exemple, le CADA a estimé que « les documents émanant des
collectivités locales et transmis au représentant de l'Etat dans le
département, dans le cadre du contrôle de légalité, ne peuvent être communiqués
par ce dernier ; seule l'autorité compétente de la collectivité locale est
habilitée à en donner communication. »
En outre, une administration peut ne pas connaître la violation éventuelle de
tel ou tel secret au moment de communiquer le document.
Les documents administratifs doivent, certes, être communiqués aux personnes
qui en font la demande, mais par l'autorité auteur de la décision.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je crains que cet amendement n'ôte son principal intérêt
à l'article 8, à savoir la mention expresse que l'obligation de communication
pèse sur l'administration qui détient le document, qu'elle en soit ou non à
l'origine. Contrairement à ce qui a été dit, il ne me paraît pas que
l'application de cette règle soit contraire à l'esprit de la décentralisation,
puisque les documents concernés sont communicables en toute hypothèse. Revenir,
comme le propose la commission, au libellé actuel de la loi du 17 juillet 1978
aboutirait à maintenir l'usager dans l'incertitude - à qui s'adresser pour
obtenir un document - voire, parfois, à tolérer des manoeuvres dilatoires
d'administrations qui ne souhaiteraient pas ouvrir leurs dossiers.
Pour toutes ces raisons, et à regret, le Gouvernement émet un avis défavorable
sur l'amendement n° 5.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 5.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Nous voulons élargir les voies d'accès du citoyen aux documents administratifs
mais, par cet amendement, on les restreint. C'est tout à fait paradoxal.
Je ne vois aucun inconvénient à ce qu'un citoyen qui rencontre des difficultés
pour obtenir d'une municipalité la communication d'une délibération s'adresse à
la préfecture.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je voudrais ajouter un argument complémentaire à ceux que
j'ai exposés. Cet amendement est en cohérence avec les autres dispositions du
texte qui prévoient qu'une autorité saisie d'une demande doive la transmettre à
l'autorité compétente. Autrement dit, le texte de l'Assemblée nationale, s'il
était adopté, contredirait la disposition de ce projet de loi qui prévoit
l'obligation pour une administration de transmettre une demande mal dirigée à
l'autorité compétente.
M. Jacques Mahéas.
Le préfet n'est pas compétent ?
M. Guy Penne.
Cet amendement est une erreur.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 5, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 6, M. Amoudry, au nom de la commission, propose, dans la
dernière phrase de l'avant-dernier alinéa du 3° de l'article 8, après les mots
: « aux documents réalisés », d'insérer les mots : « par une autorité
administrative ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Le droit à communication ne s'applique pas aux documents que
l'autorité administrative réalise à titre onéreux dans le cadre d'un contrat de
prestations de services, par exemple des documents réalisés par l'INSEE ou par
Météo-France vendus à des entreprises. Cependant, les documents réalisés par
les prestataires de services pour une administration doivent pouvoir être
communiqués s'ils concernent une activité de service public. Ce serait par
exemple le cas d'un audit. Tel est le sens de cet amendement de précision.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Cet amendement tend à apporter une précision
rédactionnelle inappropriée, je le crains. L'article 8, je le rappelle, n'est
pas un article autonome. Il modifie la loi CADA du 17 juillet 1978, loi dotée
de son propre champ d'application.
Je m'inscris dans la même logique que précédemment, quand je demandais que
l'on ne sorte pas à l'occasion d'un article, de manière presque accidentelle,
du cadre général de la loi DCRA, qui concerne les services publics de caractère
administratif. La loi CADA n'est pas limitée aux services administratifs. Ne la
dénaturons pas sur ce point précis.
L'avis est défavorable.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 6.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Nous sommes contre cet amendement dans la mesure où nous nous rallierons à
l'amendement que présentera le Gouvernement.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 6, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 7, M. Amoudry, au nom de la commission, propose, dans la
deuxième phrase du deuxième alinéa du 5° de l'article 8, de remplacer la
référence : « au 3° de l'article 7 » par la référence : « au 3° de l'article 3
».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Par cet amendement de précision, nous souhaitons revenir au
texte de projet de loi adopté au Sénat en première lecture sans
modification.
La référence au 3° de l'article 7 de la loi de janvier 1979 sur les archives
est ambiguë. Elle pourrait laisser croire que la CADA serait incompétente pour
faciliter l'accès aux minutes soumises au délai spécial de cent ans. Or ces
documents peuvent être librement consultés passé ce délai.
Donc, il y a lieu de modifier le projet de loi qui nous est soumis en
conséquence.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
L'Assemblée nationale avait adopté cette exclusion pour
respecter la séparation des pouvoirs. Il est vrai cependant que, dans le régime
actuel, l'administration des archives est déjà amenée à se prononcer sur les
demandes de dérogation concernant les documents judiciaires, sans que cela
paraisse heurter le principe de la séparation des pouvoirs.
Le Gouvernement s'en était remis à la sagesse de l'Assemblée nationale. Il en
fait de même aujourd'hui devant la Haute Assemblée.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 7, pour lequel le Gouvernement s'en remet à
la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 8, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de supprimer
la seconde phrase du dernier alinéa du 5° de l'article 8.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit encore de maintenir la position adoptée par le
Sénat en première lecture. Par cet amendement, nous réaffirmons qu'il est
inutile de préciser dans la loi que le rapport public de la CADA retrace les
principales difficultés rencontrées par les demandeurs ; cette mention va de
soi.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Sagesse.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 8, pour lequel le Gouvernement s'en remet à
la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 9, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit le troisième alinéa du 6° de l'article 8 :
« - l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales, »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
La rédaction proposée est beaucoup plus dense et plus
concentrée que celle qui a été adoptée par l'Assemblée nationale. Cette
dernière a en effet souhaité allonger la liste des dispositions législatives
spéciales pour lesquelles la CADA serait désormais compétente. Or ces
références paraissent inutiles. La rédaction initiale du projet de loi permet
déjà de couvrir l'ensemble des collectivités locales par renvoi à l'article L.
2121-26 du code général des collectivités territoriales. De plus, les
références aux articles de la cinquième partie du code général des
collectivités territoriales sont obsolètes, car la loi du 12 juillet 1999,
relative au renforcement de la coopération intercommunale, a modifié
l'architecture de ce code.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
L'Assemblée nationale avait estimé préférable de laisser
la totalité des articles du code général des collectivités territoriales
régissant l'accès du public aux comptes des collectivités.
L'ajout proposé n'est pas strictement indispensable du point de vue juridique,
dans la mesure où tous ces articles se réfèrent à l'article L. 2121-26 du code
général des collectivités territoriales, mais la complexité de la matière peut
justifier l'introduction de cette précision de nature à améliorer la lisibilité
du dispositif.
Le Gouvernement s'en remet donc à la sagesse du Sénat.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 9, pour lequel le Gouvernement s'en remet à
la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 10, M. Amoudry, au nom de la commission, propose, dans le
quatrième alinéa du 6° de l'article 8, de remplacer les mots : « les articles
L. 28, L. 68 et R. 16 » par les mots : « l'article L. 28 ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il ne paraît pas réaliste de rendre la CADA compétente pour
faciliter l'accès aux documents visés à l'article L. 68 du code électoral,
alors que le délai légal de la procédure spéciale de communication de ces
documents est très court, c'est-à-dire de dix jours.
De plus, il ne semble pas conforme à la hiérarchie des normes de faire
référence dans la loi à un article d'un texte réglementaire, en l'occurrence
l'article R. 16. Telles sont les raisons qui justifient cette modification.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Pour des raisons semblables à celles qui ont été
avancées à propos de l'amendement précédent, le Gouvernement s'en remet à la
sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 10, pour lequel le Gouvernement s'en remet à
la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 11, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
supprimer le sixième alinéa du 6° de l'article 8.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
L'Assemblée nationale a souhaité affirmer la compétence de la
CADA dans la procédure prévue par l'article L. 111 du livre des procédures
fiscales. La saisine pour avis de la CADA deviendrait ainsi un préalable
indispensable avant tout recours contentieux. Le Gouvernement a donné un avis
défavorable à l'adoption de cette disposition par l'Assemblée nationale.
Si le demandeur invoque la loi du 17 juillet 1978 pour obtenir communication
du rôle de l'impôt sur le revenu, la CADA ne peut lui donner un avis favorable
que sous réserve d'occulter les mentions nominatives risquant de porter
atteinte au respect de la vie privée, par exemple le nombre de parts pour
l'application du quotient familial. Au contraire, si le demandeur invoque
l'article L. 111 du livre des procédures fiscales, il peut obtenir
communication sans restriction du rôle de l'impôt sur le revenu.
Dans ce cas précis, l'intervention de la CADA n'améliore donc pas les droits
des demandeurs. C'est pourquoi, dans un souci de transparence, il nous paraît
utile de privilégier l'utilisation de la loi spéciale, c'est-à-dire le livre
des procédures fiscales, plutôt que la loi générale du 17 juillet 1978. D'où la
suppression proposée.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement est favorable à la suppression proposée,
comme il avait été défavorable devant l'Assemblée nationale à l'introduction
d'une disposition qui, en étendant le rôle de la CADA sur ce point précis,
risquerait d'aboutir à un résultat inverse à celui qui est recherché.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 11, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 8, modifié.
(L'article 8 est adopté.)
M. le président.
Monsieur le ministre, mes chers collègues ; nous avons abordé l'examen de ce
texte voilà un peu plus d'une heure ; nous avons examiné onze amendements ; il
en reste vingt-neuf. A ce rythme-là, nous en aurons terminé à vingt et une
heures trente, ce qui serait ennuyeux compte tenu des deux autres textes
inscrits à notre ordre du jour. Aussi, tout en respectant votre droit à
l'expression, je vous serais reconnaissant, d'être concis, de façon que nous
puissions avancer plus vite et respecter ainsi le programme fixé par la
conféreence des présidents.
Article 8
bis
M. le président.
« Art. 8
bis
. _ L'article L. 140-9 du code des juridictions financières
est ainsi rédigé :
«
Art. L. 140-9. _
Les dispositions du titre Ier de la loi n° 78-753 du
17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre
l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif,
social et fiscal ne sont pas applicables aux mesures d'instruction, y compris
les rapports de vérification et les avis des comités régionaux ou
départementaux d'examen des comptes des organismes de sécurité sociale visés à
l'article L. 134-2, rapports et diverses communications de la Cour des comptes.
»
Par amendement n° 12, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit cet article :
« L'article L. 140-9 du code des juridictions financières est complété par un
alinéa ainsi rédigé :
« Elles ne sont pas applicables aux rapports de vérification et avis des
comités régionaux ou départementaux d'examen des comptes des organismes de
sécurité sociale visés à l'article L. 134-2. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 12, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 8
bis
est ainsi rédigé.
Article 9
M. le président.
« Art. 9. _ La loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives est ainsi
modifiée :
« 1° Dans le premier alinéa de l'article 4, après les mots : "visés à
l'article 3", sont insérés les mots : "et autres que ceux visés à l'article
4-1."
« 2°
Non modifié
. »
- (Adopté.)
Article 10
M. le président.
« Art. 10. _ Les comptes des autorités administratives mentionnées à l'article
1er et dotées de la personnalité morale sont mis à la disposition du public
dans les conditions prévues par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978
précitée.
« Les organismes dont le budget annuel est supérieur à un montant fixé par
décret en Conseil d'Etat et qui bénéficient, de la part de l'Etat ou d'une
personne morale de droit public, d'aides ou de subventions supérieures à un
seuil fixé par le même décret établissent un compte d'emploi de ces aides ou
subventions publiques qui est déposé auprès de l'autorité administrative qui a
versé ces sommes. Le compte d'emploi est mis à la disposition du public par
cette autorité. »
Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion
commune.
Par amendement n° 13, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit l'article 10 :
« Les comptes des autorités administratives mentionnées à l'article 1er et
dotées de la personnalité morale, ainsi que des établissements publics
industriels et commerciaux, sont mis à la disposition du public. »
Par amendement n° 38, le Gouvernement propose de rédiger ainsi l'article 10
:
« Les budgets et les comptes des autorités administratives mentionnées à
l'article 1er et dotées de la personnalité morale sont communicables à toute
personne qui en fait la demande, dans les conditions prévues par la loi n°
78-753 du 17 juillet 1978 précitée.
« La communication de ces documents peut être obtenue tant auprès de
l'autorité administrative concernée que de celles qui les détiennent.
« L'autorité administrative qui attribue une subvention doit, lorsque cette
subvention dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec
l'organisme qui en bénéficie, définissant l'objet, le montant et les conditions
d'utilisation de la subvention attribuée.
« Lorsque la subvention est affectée à une dépense déterminée, l'organisme
bénéficiaire doit produire un compte d'emploi qui atteste de la conformité des
dépenses effectuées à l'objet de la subvention. Le compte d'emploi est déposé
auprès de l'autorité administrative qui a versé la subvention dans les six mois
suivant la fin de l'exercice pour lequel elle a été attribuée.
« Le budget et les comptes de tout organisme ayant reçu une subvention, la
convention prévue au présent article et le compte d'emploi de la subvention
doivent être communiqués à toute personne qui en fait la demande par l'autorité
administrative ayant attribué la subvention ou celles qui les détiennent, dans
les conditions prévues par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 précitée.
« Les organismes ayant reçu annuellement de l'ensemble des autorités
administratives une subvention supérieure à un montant fixé par décret doivent
déposer à la préfecture du département où se trouve leur siège social leur
budget, leurs comptes, les conventions prévues au présent article et, le cas
échéant, les comptes d'emploi des subventions reçues pour y être consultés.
»
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 13.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Cet amendement concerne la transparence financière. La
commission des lois propose que la mise à disposition du public des comptes des
autorités administratives s'applique aussi aux établissements publics n'ayant
pas le caractère d'établissement public administratif. Mais elle entend écarter
de ces dispositions les entreprises privées et les associations régies par la
loi de 1901. Telles sont les raisons pour lesquelles il vous est proposé de
rédiger complètement l'article 10.
M. le président.
La parole est à M. le ministre, pour présenter l'amendement n° 38 et pour
donner l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 13.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Cet amendement prend en compte les diverses critiques
adressées par votre assemblée lors de l'examen en première lecture de l'article
10. Le Sénat avait craint, en effet, que de nouvelles obligations ne soient
mises à la charge des associations, leur créant des difficultés. C'est pourquoi
l'amendement n° 38 que je propose se calque sur les obligations existant déjà
pour les associations subventionnées, notamment sur le plan comptable, et qui
s'imposent à elles depuis qu'un règlement a été pris à cet effet, en janvier
dernier, par le Gouvernement.
De même, le champ d'application de l'article se réduit désormais aux
organismes subventionnés. Les régimes d'aide qui concernent essentiellement les
entreprises - j'avais d'ailleurs insisté sur la différence dans mon propos
initial - ne donnent pas lieu, dans cette version, à communication de comptes.
Contrairement aux subventions, en effet, les régimes d'aides sont encadrés par
des textes qui précisent les conditions dans lesquelles elles peuvent être
versées. L'obligation de transparence est plus pertinente dans les cas où la
collectivité dispose, selon sa décision, des sommes qu'elle affecte aux
subventions et des organismes qui les perçoivent. M. le rapporteur estime que
la notion de compte d'emploi n'est pas adaptée. Je suis d'avis contraire et
l'amendement n° 38 précise cette notion, à savoir le compte rendu de la façon
dont une somme affectée à une action spécifique a été dépensée. C'est
précisément l'information utile pour comprendre si la subvention a été utilisée
conformément à l'objet fixé par l'organisme qui subventionne.
Pour que les obligations des deux parties soient claires, le texte institue
également une obligation de conventionner au-dessus d'un seuil à fixer par
décret.
Enfin, la consultation se fera non pas au siège des associations, mais par
l'intermédiaire de la collectivité qui subventionne ou de la préfecture.
Pour conclure, je précise que ce texte a reçu un accueil très favorable du
Conseil national de la vie associative, qui souhaite entrer dans cette voie de
la transparence et de la clarification des obligations réciproques.
Monsieur le président, pour gagner du temps, je ne ferai pas la critique de
l'amendement de la commission, qui apparaît dans les arguments que je viens de
présenter pour défendre l'amendement du Gouvernement.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur l'amenendement n° 38 ?
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
La commission émet un avis défavorable sur cet amendement. Je
précise qu'il ne s'agit pas d'une opposition de fond. Un certain nombre
d'aspects techniques devraient pouvoir être améliorés au cours de la navette,
en particulier l'application par les associations d'un compte d'emploi et la
communication de documents par l'autorité administrative qui les détient, point
sur lequel nous avons adopté tout à l'heure un amendement de suppression.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 13, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 10 est ainsi rédigé et l'amendement n° 38 n'a plus
d'objet.
Article 11
M. le président.
« Art. 11. _ L'article L. 111-7 du code des juridictions financières est
complété par les mots : "et sur les organismes qui sont habilités à recevoir
des taxes parafiscales, des impositions de toute nature et des cotisations
légalement obligatoires, de même que sur les organismes habilités à percevoir
des versements libératoires d'une obligation légale de faire". »
- (Adopté.)
Article 13
bis
M. le président.
« Art. 13
bis. _
Le titre III du livre Ier de la troisième partie du
code général des collectivités territoriales est complété par un chapitre III
ainsi rédigé :
« Chapitre III
« Exercice par un contribuable
des actions appartenant au département
«
Art. L. 3133-1. _
Tout contribuable du département a le droit
d'exercer, tant en demande qu'en défense, à ses frais et risques, avec
l'autorisation du tribunal administratif, les actions qu'il croit appartenir au
conseil général, et que celui-ci, préalablement appelé à en délibérer, a refusé
ou négligé d'exercer. »
«
Art. L. 3133-2. _
Le contribuable adresse au tribunal administratif
un mémoire détaillé. Le président du conseil général soumet ce mémoire au
conseil général spécialement convoqué à cet effet. Le délai de convocation peut
être abrégé. »
«
Art. L. 3133-3. _
Lorsqu'un jugement est intervenu, le contribuable
ne peut se pourvoir en appel ou en cassation qu'en vertu d'une nouvelle
autorisation. »
Par amendement n° 14, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit le texte présenté par l'article 13
bis
pour le chapitre III
du titre III du livre Ier de la troisième partie du code général des
collectivités territoriales :
« Chapitre III
« Actions contentieuses du département
«
Art. L. 3133-1. -
Tout contribuable inscrit au rôle du département a
le droit d'exercer, tant en demande qu'en défense, à ses frais et risques, avec
l'autorisation du tribunal administratif, les actions qu'il croit appartenir au
département, et que celui-ci, préalablement appelé à en délibérer, a refusé ou
négligé d'exercer.
« Le contribuable adresse au tribunal administratif un mémoire.
« Le président du conseil général soumet ce mémoire au conseil général
spécialement convoqué à cet effet. Le délai de convocation peut être abrégé.
« Lorsqu'un jugement est intervenu, le contribuable ne peut se pourvoir en
appel ou en cassation qu'en vertu d'une nouvelle autorisation. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Cet amendement est très largement rédactionnel et l'idée
de regrouper ces dispositions en un article unique est effectivement bonne.
Cependant, le Gouvernement ne peut suivre la commission pour deux raisons.
En premier lieu, l'intitulé proposé pour le chapitre III ne correspond pas au
contenu dudit chapitre. En effet, l'amendement a pour objet de traiter non pas
les actions contentieuses du département en général, mais bien la question
précise de l'exercice par le contribuable des actions appartenant au
département.
En second lieu, il est regrettable de supprimer l'indication selon laquelle le
mémoire du requérant doit être détaillé, dans la mesure où cette précision
figure à l'article L. 2132-6 qui traite de cette procédure au niveau communal.
Mieux vaut s'en tenir à une même formulation, d'autant plus que la précision
est utile pour éviter que cette procédure exceptionnelle ne soit introduite sur
le fondement de requêtes vagues et peu argumentées.
Telles sont les raisons sur lesquelles le Gouvernement émet un avis
défavorable sur cet amendement.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 14, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 13
bis,
ainsi modifié.
(L'article 13
bis
est adopté.)
Article 13
ter
M. le président.
« Art. 13
ter.
_ Le titre IV du livre Ier de la quatrième partie du
même code est complété par un chapitre III ainsi rédigé :
« Chapitre III
« Exercice par un contribuable
des actions appartenant à la région
«
Art. L. 4143-1. _
Tout contribuable de la région a le droit
d'exercer, tant en demande qu'en défense, à ses frais et risques, avec
l'autorisation du tribunal administratif, les actions qu'il croit appartenir au
conseil régional, et que celui-ci, préalablement appelé à en délibérer, a
refusé ou négligé d'exercer. »
«
Art. L. 4143-2. _
Le contribuable adresse au tribunal administratif
un mémoire détaillé. Le président du conseil régional soumet ce mémoire au
conseil régional spécialement convoqué à cet effet. Le délai de convocation
peut être abrégé. »
«
Art. L. 4143-3. _
Lorsqu'un jugement est intervenu, le contribuable
ne peut se pourvoir en appel ou en cassation qu'en vertu d'une nouvelle
autorisation. »
Par amendement n° 15, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit le texte présenté par l'article 13
ter
pour le chapitre III
du titre IV du livre Ier de la quatrième partie du code général des
collectivités territoriales :
« Chapitre III
« Actions contentieuses de la région
«
Art. L. 4143-1. -
Tout contribuable inscrit au rôle de la région a le
droit d'exercer, tant en demande qu'en défense, à ses frais et risques, avec
l'autorisation du tribunal administratif, les actions qu'il croit appartenir à
la région et que celle-ci, préalablement appelée à en délibérer, a refusé ou
négligé d'exercer.
« Le contribuable adresse au tribunal administratif un mémoire.
« Le président du conseil régional soumet ce mémoire au conseil régional
spécialement convoqué à cet effet. Le délai de convocation peut être abrégé.
« Lorsqu'un jugement est intervenu, le contribuable ne peut se pourvoir en
appel ou en cassation qu'en vertu d'une nouvelle autorisation. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement rédactionnel, relatif aux actions
contentieuses de la région.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Défavorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 15, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 13
ter,
ainsi modifié.
(L'article 13
ter
est adopté.)
Article 14 A
M. le président.
L'article 14 A a été supprimé par l'Assemblée nationale.
Article 14
M. le président.
« Art. 14. _ Toute personne tenue de respecter une date limite ou un délai
pour présenter une demande, déposer une déclaration, exécuter un paiement ou
produire un document auprès d'une autorité administrative peut satisfaire à
cette obligation au plus tard à la date prescrite au moyen d'un envoi postal,
le cachet de la poste faisant foi, ou d'un procédé télématique ou informatique
homologué permettant de certifier la date d'envoi. Ces dispositions ne sont pas
applicables aux procédures pour lesquelles la présence personnelle du demandeur
est exigée en application d'une disposition particulière.
« Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en
Conseil d'Etat. »
Par amendement n° 16, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
supprimer la seconde phrase du premier alinéa de cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit du maintien de la position du Sénat en première
lecture, le principe étant d'appliquer la règle selon laquelle la loi spéciale
déroge à la loi générale.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement émet un avis défavorable. La précision
supprimée par l'amendement n'est sans doute pas indispensable juridiquement. En
droit, il est certain que la règle de l'article 14 ne s'appliquera pas si un
texte particulier prévoit une procédure différente. Néanmoins, cette précision
offre l'intérêt de rappeler que l'administration ne peut exiger la présence du
demandeur que si un texte le prévoit. Cela me paraît d'autant plus utile que
les procédures spéciales en question sont des procédures « sensibles » et se
situent au coeur de l'exercice des libertés publiques. Il s'agit, pour
l'essentiel, de procédures relatives à l'ordre public, notamment à la police
des étrangers.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 16, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 17, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
compléter le premier alinéa de l'article 14 par une phrase ainsi rédigée : «
Ces dispositions ne sont pas applicables aux procédures régies par le code des
marchés publics. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
L'article 14 du projet de loi dispose qu'un usager tenu de
respecter une date limite pour fournir un document à l'administration peut
s'acquitter de cette obligation en envoyant le document le jour même de la date
limite, le cachet de la poste faisant foi.
La commission des lois propose d'exclure l'application de cet article aux
procédures régies par le code des marchés publics. En effet, l'application de
cet article en matière de marchés publics permettrait à l'entreprise
soumissionnaire d'envoyer ses offres le jour même de la date limite fixée par
la collectivité publique. En l'état actuel du droit, la personne responsable du
marché peut refuser de prendre en compte les offres réceptionnées au-delà de
cette date limite. La collectivité responsable du marché doit bénéficier d'une
sécurité juridique suffisante. Elle ne doit pas avoir à supporter les
conséquences d'un acheminement postal défectueux. Cette disposition appliquée
aux procédures du code des marchés publics risquerait, à l'évidence, de
multiplier les cas d'annulation contentieuse des opérations d'appels
d'offres.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je comprends le souci de la commission d'éviter que la
prise en compte de la date d'envoi ne soulève des problèmes dans certains cas,
par exemple en matière de réception des soumissions dans le domaine des marchés
publics. Toutefois, je ne peux être favorable à cet amendement pour deux
raisons.
En premier lieu, si une difficulté existe en la matière, elle excède le seul
domaine des marchés publics, et l'amendement est alors trop restrictif. En
second lieu - par conséquent, si l'on souhaite contourner cette difficulté - on
manquera l'objet du texte, qui est précisément d'instaurer une règle simple et
unique pour tous.
Plutôt que d'imposer à l'usager un régime à deux vitesses, c'est à
l'administration de s'organiser, par exemple en prévoyant un délai de quelques
jours avant de procéder à l'ouverture des plis qui lui sont adressés dans le
cas de figure qui nous intéresse ici.
Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement, qui pose, je
le reconnais, une vraie question, comme l'était celle des recours, mais nous ne
saurions y répondre en détachant le seul aspect des marchés publics.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 17, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 14, modifié.
(L'article 14 est adopté.)
Article 16 A
M. le président.
L'article 16 A a été supprimé par l'Assemblée nationale.
Mais, par amendement n° 18, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de le
rétablir dans la rédaction suivante :
« Toute décision prise par une autorité administrative comporte, outre la
signature de son auteur, la mention en caractères lisibles du prénom, du nom et
de la qualité de celui-ci. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Cet amendement vise à maintenir la position du Sénat en
première lecture. Afin d'améliorer la cohérence du projet de loi, nous avions
alors décidé de transférer le dernier alinéa de l'article 4, relatif à
l'identification de l'auteur d'une décision administrative, en tête du chapitre
modifiant le régime des décisions.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Pour d'évidentes raisons de cohérence, le Gouvernement,
qui était opposé à l'amendement n° 3, est défavorable au présent amendement.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 18, repoussé par le Gouvernement.
M. Jacques Mahéas.
Le groupe socialiste s'abstient.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 16 A est rétabli dans cette rédaction.
Article 17
M. le président.
« Art. 17. _ Toute demande adressée à une autorité administrative fait l'objet
d'un accusé de réception délivré dans des conditions définies par décret en
Conseil d'Etat. Ce décret détermine les cas dans lesquels il n'est pas accusé
réception des demandes en raison de la brièveté du délai imparti à l'autorité
pour répondre, ou lorsque la demande n'appelle pas d'autre réponse que le
service d'une prestation ou la délivrance d'un document prévus par les lois et
les règlements.
« L'autorité administrative n'est pas tenue d'accuser réception des demandes
abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou
systématique.
« Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande
lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les
indications prévues par le décret mentionné au premier alinéa.
« Le défaut de délivrance d'un accusé de réception n'emporte pas
l'inopposabilité des délais de recours à l'encontre de l'auteur de la demande
lorsqu'une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant
l'expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision
implicite.
« Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux demandes
dont l'accusé de réception est régi par des dispositions spéciales. »
- (Adopté.)
Article 20
M. le président.
« Art. 20. _ Le silence gardé pendant deux mois par l'autorité administrative
sur une demande vaut décision d'acceptation dans les cas prévus par décrets en
Conseil d'Etat. Cette décision peut à la demande de l'intéressé faire l'objet
d'une attestation délivrée par l'autorité administrative. Lorsque la complexité
ou l'urgence de la procédure le justifie, ces décrets prévoient un délai
différent. Ils définissent, lorsque cela est nécessaire, les mesures destinées
à assurer l'information des tiers.
« Toutefois, ces décrets ne peuvent instituer un régime de décision implicite
d'acceptation lorsque les engagements internationaux de la France, l'ordre
public, la protection des libertés ou la sauvegarde des autres principes de
valeur constitutionnelle s'y opposent. »
Par amendement n° 19, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
compléter le second alinéa de cet article par une phrase ainsi rédigée : « De
même, sauf dans le domaine de la sécurité sociale, ils ne peuvent instituer
aucun régime d'acceptation implicite d'une demande présentant un caractère
financier. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Cet amendement vise à maintenir la position du Sénat en
première lecture. En l'occurrence, il s'agit d'éviter que de simples décrets ne
créent un régime d'acceptation implicite engageant les finances publiques.
Cependant, il est nécessaire de prévoir une exception dans le cas des
procédures existantes d'entente préalable prévues par le code de la sécurité
sociale.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement est favorable à cet amendement, par
lequel est proposé un texte très proche de celui qu'il avait lui-même soutenu
devant l'Assemblée nationale.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 19, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 20, ainsi modifié.
(L'article 20 est adopté.)
Article 21
M. le président.
« Art. 21. _ Une décision implicite d'acceptation peut être retirée, pour
illégalité, par l'autorité administrative :
« 1° Pendant le délai de recours contentieux, lorsque des mesures
d'information des tiers ont été mises en oeuvre ;
« 2° Pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est
intervenue la décision ;
« 3° Pendant la durée de l'instance au cas où un recours contentieux a été
formé. »
Par amendement n° 20, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit l'avant-dernier alinéa (2°) de cet article :
« 2° Lorsqu'aucune mesure d'information des tiers n'a été mise en oeuvre,
pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est intervenue la
décision, ou, sur demande d'un tiers y ayant intérêt, pendant le délai de
quatre mois à compter de la même date ; ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement technique.
L'article 21 traite du retrait pour illégalité des décisions implicites
d'acceptation. En première lecture, le Sénat avait distingué trois hypothèses
de retrait : la première, les cas où les mesures de publicité de la décision
implicite d'acceptation sont intervenues ; la deuxième, les cas contraires ; la
troisième et dernière, le retrait en cours d'instance dans le cas où un recours
contentieux a été formé.
Cet amendement modifie la position adoptée par le Sénat en première lecture :
il prévoit un arbitrage différent entre l'objectif de sécurité juridique et la
protection des droits des tiers. Le Sénat avait considéré que l'administration,
à la demande d'un tiers y ayant intérêt, devait pouvoir retirer sans condition
de délai une décision implicite d'acceptation illégale n'ayant fait l'objet
d'aucune mesure de publicité. La solution de conciliation que propose la
commission en deuxième lecture consiste à limiter à quatre mois le délai de
repentir dont dispose l'administration, pour tenir davantage compte de
l'impératif de sécurité juridique, tout en prenant aussi en compte les droits
des tiers.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Vous l'aurez compris en écoutant M. le rapporteur,
l'avis du Gouvernement est favorable.
La commission s'est attachée à trouver un compromis entre deux exigences
contradictoires : d'un côté, assurer le respect de la légalité et, de l'autre,
garantir la sécurité juridique des situations résultant d'une décision de
l'administration. Vous le savez, ni le Gouvernement ni le Conseil d'Etat ne
sont favorables à ce qu'une décision d'acceptation implicite illégale puisse
être indéfiniment retirée, car une telle solution serait extrêmement
préjudiciable aux droits des bénéficiaires de la décision. La solution de la
commission, qui aménage un délai supplémentaire au bénéfice des tiers
intéressés, est nettement préférable à une absence de délai.
Je remercie la commission et son rapporteur de leur esprit de conciliation.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 20, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 21, ainsi modifié.
(L'article 21 est adopté.)
Article 22
M. le président.
« Art. 22. _ Exception faite des cas où il est statué sur une demande
présentée par la personne intéressée, les décisions administratives
individuelles défavorables ainsi que les décisions administratives
individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le
règlement n'interviennent qu'après que cette personne a été mise à même de
présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des
observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou
représenter par un mandataire de son choix. L'autorité administrative n'est pas
tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur
nombre, leur caractère répétitif ou systématique.
« Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables :
« 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ;
« 2° Lorsque leur mise en oeuvre serait de nature à compromettre l'ordre
public ou la conduite des relations internationales ;
« 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré
une procédure contradictoire particulière.
« Les modalités d'application du présent article sont fixées en tant que de
besoin par décret en Conseil d'Etat. »
Par amendement n° 21, M. Amoudry, au nom de la commission, propose, dans la
première phrase du premier alinéa de cet article, de remplacer les mots : «
présentée par la personne intéressée, les décisions administratives
individuelles défavorables ainsi que les décisions administratives
individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le
règlement » par les mots : « les décisions individuelles qui doivent être
motivées ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit, par cet amendement, de revenir à la position
adoptée par le Sénat en première lecture. En effet, la rédaction proposée par
l'Assemblée nationale ne recouvre pas l'ensemble des décisions administratives
devant être motivées.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement émet un avis favorable. Il est
effectivement important que l'obligation de la procédure contradictoire soit
rattachée à une catégorie de décisions clairement identifiées. Or tel est bien
le cas des décisions devant être motivées, puisqu'il s'agit de celles qui sont
visées par la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes
administratifs, qui sont bien balisées par la jurisprudence.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 21, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 22, ainsi modifié.
(L'article 22 est adopté.)
Article 22
bis
M. le président.
« Art. 22
bis
. _ Les décisions des organismes de sécurité sociale et de
mutualité sociale agricole de salariés ou de non-salariés ordonnant le
reversement des prestations sociales indûment perçues n'interviennent qu'après
que l'assuré a été mis à même de présenter ses observations dans les conditions
prévues à l'article 22. Ces décisions doivent être motivées et indiquer les
voies de recours qui sont ouvertes à l'assuré. »
Par amendement n° 22, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit cet article :
« Les décisions des organismes de sécurité sociale et de mutualité sociale
agricole de salariés ou de non-salariés ordonnant le reversement des
prestations sociales indûment perçues sont motivées. Elles indiquent les voies
et délais de recours ouverts à l'assuré, ainsi que les conditions dans
lesquelles l'assuré peut présenter ses observations écrites ou orales. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
L'article 22
bis
a été introduit par l'Assemblée
nationale. Il indique que les ordres de reversement des prestations sociales
indûment versées doivent être motivés. Il paraît utile d'inscrire dans la loi
le droit, pour les assurés sociaux, d'obtenir des explications de la part des
organismes de sécurité sociale qui leur ordonnent de reverser les
trop-perçus.
Cependant, il ne paraît par souhaitable que ces décisions entrent dans le
champ d'application de l'article 22
bis
du projet de loi, c'est-à-dire
qu'elles ne puissent intervenir qu'après que l'intéressé a été mis à même de
présenter ses observations écrites ou orales. En effet, une telle rédaction
laisserait à penser que les sommes indûment perçues constituent un droit pour
l'assuré social, au mépris des règles de la comptabilité publique. Dès lors, la
commission propose une rédaction permettant à l'assuré social de présenter ses
observations après avoir reçu l'ordre de reversement des prestations.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement émet un avis favorable sur l'amendement
n° 22, qui permet d'aller dans le bons sens ; l'essentiel, en la matière, est
en effet d'établir une transparence appropriée sur les motifs de la décision
ainsi que sur les recours existants.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 22, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 22
bis
est ainsi rédigé.
Article 24
M. le président.
« Art. 24. _ Afin de faciliter les démarches des usagers et d'améliorer la
proximité des services publics sur le territoire en milieu urbain et rural, une
maison des services publics réunit des services publics relevant de l'Etat ou
de ses établissements publics, des collectivités territoriales ou de leurs
établissements publics, des organismes de sécurité sociale ou d'autres
organismes chargés d'une mission de service public parmi lesquels figure au
moins une personne morale de droit public.
« Les agents exerçant leurs fonctions dans les maisons des services publics
sont régis par les dispositions prévues par leur statut ou les dispositions
législatives et réglementaires les concernant. Le responsable de la maison des
services publics est désigné parmi les agents soumis aux dispositions de la loi
n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires.
« La maison des services publics est créée par une convention qui est
approuvée par le représentant de l'Etat dans le département.
« Cette convention définit le cadre géographique dans lequel la maison des
services publics exerce son activité, les missions qui y sont assurées, les
modalités de désignation de son responsable, les prestations qu'elle peut
délivrer et les décisions que son responsable peut prendre dans le domaine de
compétence de son administration ou signer sur délégation de l'autorité
compétente. La convention prévoit également les conditions dans lesquelles les
personnels relevant des personnes morales qui y participent exercent leurs
fonctions. Elle règle les modalités financières et matérielles de
fonctionnement de la maison des services publics ainsi que les modalités
d'accès aux services publics des personnes ayant des difficultés pour se
déplacer. Les services publics concernés peuvent être proposés, notamment en
milieu rural, de façon itinérante dans le cadre géographique défini par la
convention.
« Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en
Conseil d'Etat. »
Sur l'article, la parole est à M. Fournier.
M. Bernard Fournier.
L'article 24 du projet de loi, ainsi que l'article 26 d'ailleurs, doit
contribuer au maintien du service public en milieu rural. Il a notamment
vocation à servir de cadre aux soutiens apportés à La Poste par les
collectivités locales en vue de garantir l'accès au service du courrier.
Si les dispositions préconisées apportent un élément de réponse au flou
juridique qui caractérise la situation actuelle de ces agences, elles risquent
néanmoins, comme l'a d'ailleurs récemment souligné l'Assemblée nationale, de
créer des difficultés délicates d'application sur le terrain.
En effet, au sein d'une agence postale, les tâches d'accomplissement du
service postal et celles qui relèvent des services financiers ne sont nullement
séparées. Or, ces derniers constituent des prestations de nature commerciale,
soumises de ce fait aux règles de la concurrence, et ne sauraient à ce titre
bénéficier, ne serait-ce qu'indirectement, du soutien des collectivités
locales.
Dans ce contexte, il apparaît de l'intérêt commun de chercher à se prémunir de
toute source potentielle de situation conflictuelle.
Par conséquent, monsieur le ministre, pouvez-vous nous confirmer, d'une part,
qu'il n'entre pas dans la vocation des maisons des services publics d'héberger
des activités de nature concurrentielle et, d'autre part, en ce qui concerne
plus particulièrement les agences postales communales, qu'une convention type
entre les communes et La Poste est actuellement en préparation sous l'égide de
la DATAR, la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale,
convention dont l'un des objets serait de préciser les missions des agences
postales communales et dont la mise en oeuvre sur le terrain serait soumise à
l'approbation du préfet ?
M. le président.
Par amendement n° 23, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit l'article 24 :
« L'article 29-1 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire est ainsi modifié :
« 1° Le troisième alinéa est complété par deux phrases ainsi rédigées :
« La convention précise les conditions dans lesquelles les personnes morales
parties à la convention mettent des locaux à la disposition de la maison des
services publics. Elle fixe les modalités de désignation du responsable de la
maison des services publics et définit les décisions qu'il peut prendre dans le
domaine de compétence de l'administration dont il relève ou qu'il peut signer
sur délégation de l'autorité compétente. »
« 2° Après la première phrase du dernier alinéa, il est inséré une phrase
ainsi rédigée :
« Elle est approuvée par le représentant de l'Etat dans le département. »
« 3° Cet article est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Le responsable de la maison des services publics est désigné parmi les
agents soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant
droits et obligations des fonctionnaires.
« Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en
Conseil d'Etat. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement rédactionnel et de coordination que
M. le ministre a commenté tout à l'heure. Il ne porte en rien atteinte, sur le
fond, aux propositions du Gouvernement, mais il me paraît aller dans le sens
d'une plus grande qualité rédactionnelle et législative.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je traiterai en une seule fois des articles 24, 25 et 26
et des amendements n°s 23, 24 et 25, mais je voudrais tout d'abord répondre à
M. Fournier et le rassurer à propos des maisons des services publics. Je sais
que certains se préoccupent de l'irruption d'activités marchandes en leur sein
; mais les maisons des services publics sont de toute façon régies par des
conventions, dont le modèle est en cours d'élaboration, en concertation avec ce
nombreuses organisations et institutions comprenant notamment des élus. Ces
conventions sont passées sous le contrôle des préfets ; elles prévoient de
manière explicite non seulement les partenaires mais aussi les activités
exercées dans le cadre de ces maisons des services publics.
J'en viens à la proposition de la commission visant à transférer les articles
24, 25 et 26 du projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations dans la loi d'orientation pour l'aménagement
et le développement durable du territoire. J'avoue ne pas comprendre. J'ai déjà
fait part, dans mon propos initial, de mon étonnement, et je m'interroge
vraiment sur l'origine de cette inspiration !
Ce n'est pas parce que l'on a pu évoquer de manière extrêmement réduite,
restreinte et précise les maisons des services publics à l'occasion du débat
sur le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement
durable du territoire que tout ce qui avait été fait auparavant a été annulé.
Par ailleurs, je remarque que, en première lecture, le Sénat n'avait pas un
point de vue différent de celui que j'exprime à l'instant et qu'il n'avait pas
formulé une telle proposition. Vous me direz que, depuis, l'inspiration vous
est venue ! Permettez-moi de vous dire tout net que cette inspiration me paraît
malencontreuse. J'indiquerais même, si je ne craignais d'utiliser un terme trop
fort, qu'il s'agit d'une véritable déviation législative. En effet, vous allez
faire figurer dans la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement
durable du territoire, qui fixe les grandes règles selon lesquelles le
territoire va s'organiser, des dispositions qui, à l'évidence, trouvent tout à
fait leur place dans un projet de loi régissant et précisant les relations
entre les services publics de caractère administratif et les citoyens.
Ces articles traitent non pas de grands schémas, mais de ce qui fait la
relation intime entre l'usager, le citoyen et les diverses administrations.
Croyez-vous que relèvent vraiment de l'aménagement du territoire l'organisation
des maisons des services publics dans la diversité de leur forme et le fait de
savoir s'il est indispensable, comme le considère le Gouvernement, que le
responsable d'une telle structure soit un fonctionnaire ? Voilà qui ressortit
tout à fait au code administratif et non au code de l'environnement ou à celui
de l'aménagement du territoire, si un tel code existe un jour !
M. Jacques Mahéas.
Tout à fait !
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Alors, pourquoi cette passion subite, cette lubie ?
M. Emmanuel Hamel.
Oh !
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Y a-t-il une intention malicieuse que je n'arrive pas à
imaginer ?
M. Pierre Fauchon,
vice-président de la commission des lois constitutionnelles, de législation,
du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Jamais
!
M. Guy Penne.
Ce ne serait pas la première fois !
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
J'émets donc de manière forte et solennelle un avis
défavorable sur les amendements de la commission relatifs aux maisons des
services publics.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Monsieur le ministre, il n'y a évidemment aucune intention
malicieuse de notre part ! Les dispositions de cet amendement reprennent à la
lettre toutes les dispositions de fond concernant la convention, la direction
de la maison des services publics et l'approbation par le préfet. Le
corpus
de la proposition du Gouvernement n'est donc affecté en aucune
façon.
La question est uniquement de nature rédactionnelle. Lors de l'examen en
première lecture de ce projet de loi, la loi d'orientation pour l'aménagement
et le développement durable du territoire n'avait pas encore été adoptée.
Aujourd'hui, elle existe, et c'est donc par rapport à elle que les dispositions
sont déclinées.
M. le président.
Monsieur le ministre, êtes-vous convaincu par les propos de M. le rapporteur
?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
J'espère que M. le rapporteur est convaincu par sa
propre argumentation !
(Sourires.)
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 23.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Monsieur le président, mon intervention portera non seulement sur l'amendement
n° 23, mais aussi sur les amendements n°s 24 et 25. Sur ce point, et s'agissant
de la rédaction proposée par la commission des lois, notre réserve porte tant
sur le fond que sur la forme.
Sur la forme, l'implantation des maisons des services publics répondant à un
objectif d'aménagement du territoire, il était tout à fait logique et normal
que la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du
territoire en prévoie la création. De la même manière, il est logique que le
cadre juridique définissant de manière précise les modalités de création, le
statut et le fonctionnement de ces maisons des services publics soit fixé,
élaboré par le présent projet de loi dont l'objet est précisément - je le
rappelle - de prendre des mesures pour rapprocher les citoyens de leurs
administrations et faciliter leurs relations.
Or, à peine cette loi d'orientation vient-elle d'être promulguée que vous
envisagez déjà de la modifier pour y introduire des dispositions technniques
relevant spécifiquement d'une question de fonction publique et prévues dans le
présent projet de loi.
J'avoue ne pas comprendre l'intérêt de cette manoeuvre. Nous étions tous
d'accord, me semble-t-il, sur cette répartition entre les deux textes.
L'explication avancée selon laquelle il s'agirait de regrouper dans un seul
texte l'ensemble des dispositions relatives aux maisons des services publics ne
me paraît guère convaincante... Je n'en dirais pas plus !
Vous faites là, à mon avis, une bien mauvaise manière, surtout sur un texte de
la nature de celui dont nous discutons, un texte relativement technique, plus
technique que politique en tout cas, sur le fond duquel tout le monde s'accorde
et qui faciliterait grandement le quotidien des usagers de l'administration.
Sur le fonds, la rédaction de l'Assemblée nationale nous paraît acceptable
dans la mesure où elle a rétabli le projet de loi initial tout en le
précisant.
Je regrette que le Sénat, comme en première lecture, supprime la précision
rappelant les garanties conservées par les agents publics travaillant dans une
maison des services publics, tout comme je regrette la suppression des ajouts
de l'Assemblée nationale relatifs à l'accès des personnes handicapées et au
service public itinérant. Sur ce point aussi, nous pourrions, à mon avis,
parvenir à un accord ou, à défaut, à un compromis.
Je voterai donc contre ces amendements, considérant que ces dispositions n'ont
pas leur place dans la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement
durable du territoire.
M. Gérard Delfau.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Delfau.
M. Gérard Delfau.
Il s'agit là, effectivement, d'une question de fond, monsieur le rapporteur.
La notion de maison des services publics date des années 1993-1994,
c'est-à-dire de deux précédents gouvernements. Elle a pour fondement les
notions de polyvalence, de polyactivité, et pour justification l'idée qu'il est
des parties du territoire où les services publics soit ne sont pas implantés -
je pense à certains quartiers urbains - soit sont en voie de disparition - je
pense au milieu rural - ce que, dans les deux cas, les membres de cette
assemblée regrettent régulièrement au cours des débats.
La maison des services publics était l'un des éléments clés du projet de loi
Perben, et notre assemblée, pour les raisons que je viens d'indiquer, avait
soutenu cette idée.
Or, l'adoption des amendements n°s 23, 24 et 25 aboutirait à faire perdre
crédit et efficacité à une notion qui commence à exister, à une réalisation qui
s'opère dans des conditions souvent difficiles.
La notion de maison des services publics commence à exister, ai-je dit ; j'en
donnerai deux exemples.
J'ai sous les yeux une publication d'une association de consommateurs
décrivant la maison des services publics du quartier des Trois-Ponts, à
Roubaix, un quartier où 40 % de la population est au chômage et où, mon cher
collègue Bernard Fournier qui vous inquiétiez tout à l'heure des activités
concurrentielles de La Poste, le bureau de poste installé délivre 500 mandats
par jour en début de mois et 300 mandats par jour en fin de mois. Mon cher
collègue, les banques, les établissements financiers autres que La Poste
assurent-ils la même fonction, la même mission ?
Si l'on nous pousse, nous demanderons au Gouvernement, au cas où les
négociations engagées aujourd'hui entre les établissements financiers et les
associations de consommateurs n'aboutissent pas, de prendre position, par un
texte de loi précis, sur le service public universel bancaire.
En effet, sont concernés, dans cette affaire, environ cinq à six millions de
Français qui ne vivent que d'indemnités ou d'allocations et qui sont, en fait,
privés de cet élément de citoyenneté de base qu'est l'accès aux comptes, aux
mandats et aux chéquiers.
J'en viens à mon second exemple : la commune de Saint-Martin-de-Londres, dans
mon département. Voilà une commune située en milieu rural, une commune
relativement en développement où La Poste n'a pas les moyens de créer un bureau
à la dimension des besoins. Les élus se sont emparés du problème et viennent de
transmettre au préfet un projet de maison des services publics qui regroupera
La Poste au rez-de-chaussée, le siège de la communauté de communes et la
perception au premier étage, et tout ce qui concerne l'emploi au deuxième
étage.
Il s'agit là d'une seconde illustration tout à fait exemplaire de ce que peut
être la maison des services publics. Notre conception est très différente de la
vôtre : nous voulons cette maison plus efficace, plus proche des citoyens, et
d'un coût moindre grâce au regroupement des services.
Voilà quelques-unes des raisons pour lesquelles le Sénat ne peut, à ce stade,
donner un coup d'arrêt à ce qui est en train d'être mis en place dans le pays,
surtout si ce coup d'arrêt n'est dû, monsieur le rapporteur - j'emploie là une
litote - qu'à une habileté.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 23, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 24 est ainsi rédigé.
Article 25
M. le président.
« Art. 25. _ Une ou des maisons des services publics peuvent être créées sous
la forme d'un groupement d'intérêt public régi par les dispositions de
l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de
programmation pour la recherche et le développement technologique de la France
et soumis aux règles de la comptabilité publique et du code des marchés
publics, dans les conditions définies à l'article 24. Les fonctionnaires qui y
travaillent sont mis à disposition ou détachés.
« Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en
Conseil d'Etat. »
Par amendement n° 24, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit le début de cet article :
« Après l'article 29-1 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée, il est
créé un article 29-2 ainsi rédigé :
«
Art. 29-2. -
Une ou des maisons des services publics... »
La commission et le Gouvernement se sont déjà exprimés sur cet amendement.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 24, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux vois l'article 25, ainsi modifé.
(L'article 25 est adopté.)
Article 26
M. le président.
« Art. 26. _ Une convention régie par les dispositions des troisième et
quatrième alinéas de l'article 24 peut être conclue par une personne morale
chargée d'une mission de service public avec l'Etat, une collectivité
territoriale ou une autre personne morale chargée d'une mission de service
public afin de maintenir la présence d'un service public de proximité. »
Par amendement n° 25, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit le début de cet article :
« Après l'article 29-1 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée, il est
créé un article 29-3 ainsi rédigé :
«
Art. 29-3. -
Une convention régie par les dispositions des quatre
dernières phrases du troisième alinéa de l'article 29-1 peut être conclue...
»
La commission et le Gouvernement se sont déjà exprimés sur cet amendement.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 25, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 26, ainsi modifié.
(L'article 26 est adopté.)
Article 26
bis
M. le président.
« Art. 26
bis. _
Au 1° de l'article L. 2122-19 et à l'article L.
2511-27 du code général des collectivités territoriales, aux troisième et
quatrième alinéas de l'article 47 et au quatrième alinéa de l'article 53 de la
loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale :
« 1° Les mots : "secrétaire général" sont remplacés par les mots : " directeur
général des services " ;
« 2° Les mots : " secrétaire général adjoint" sont remplacés par les mots :
"directeur général adjoint des services".
« Toutefois, jusqu'à leur modification, les délibérations et les décisions
individuelles mentionnant les appellations telles qu'elles étaient fixées par
le code général des collectivités territoriales et par la loi n° 84-53 du 26
janvier 1984 précitée avant les modifications prévues par le présent article
sont réputées conformes aux dispositions modifiées par la présente loi. »
Par amendement n° 26, M. Amoudry, au nom de la commission, propose d'insérer,
au début du dernier alinéa de cet article, après les mots : « Toutefois, juqu'à
leur modification », les mots : « et au plus tard jusqu'à l'expiration du délai
d'un an à compter de la publication de la présente loi ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
L'amendement proposé vise à limiter à un an le délai pendant
lequel les deux dénominations, « secrétaire général » et « directeur général
des services », seront concurremment applicables, pour des raisons d'ordre
matériel et administratif.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Défavorable.
La disposition prévue par le Gouvernement consiste à valider les délibérations
des collectivités locales antérieures au changement d'appellation proposé, dans
un souci de sécurité juridique et pour tenir compte des difficultés que
rencontreront certaines collectivités à modifier l'ensemble de leurs
déclarations.
L'amendement n° 26 de la commission, qui tend à limiter cette validation à un
an à compter de la promulgation de la loi, me paraît peu compatible avec les
contraintes de gestion des collectivités et de nature à multiplier les risques
contentieux.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 26.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Je m'interroge sur l'intérêt de cet amendement. S'agit-il de viser un document
qui serait signé par inadvertance par le secrétaire général au lieu du
directeur général, entraînant de ce fait la nullité de ce document ? Je ne
comprends pas bien.
Le groupe socialiste votera donc contre cet amendement.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Tenant compte des observations de M. le ministre et de notre
collègue M. Mahéas, je retire cet amendement.
M. le président.
L'amendement n° 26 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 26
bis.
(L'article 26 bis
est adopté.)
Article 26
ter
M. le président.
« Art. 26
ter. _
I. _ Au deuxième alinéa de l'article L. 30 du code des
pensions civiles et militaires de retraite, les mots : "indice réel
correspondant à l'indice brut 125", sont remplacés par les mots : "indice brut
afférent à l'indice 100 prévu par l'article 1er du décret n° 48-1108 du 10
juillet 1948".
« II. _ 1. Il est inséré, après le premier alinéa de l'article L. 28 du même
code, un alinéa ainsi rédigé :
« Le droit à cette rente est également ouvert au fonctionnaire retraité qui
est atteint d'une maladie professionnelle dont l'imputabilité au service est
reconnue par la commission de réforme postérieurement à la date de la radiation
des cadres, dans les conditions définies à l'article L. 31. Dans ce cas, la
jouissance de la rente prend effet à la date du dépôt de la demande de
l'intéressé, sans pouvoir être antérieure à la date de publication de la loi n°
du relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec
l'administration. Il en est également ainsi lorsque l'entrée en jouissance de
la pension est différée en application de l'article L. 25 du présent code.
« 2. Le deuxième alinéa de l'article L. 30 du même code est complété par une
phrase ainsi rédigée :
« Le droit à cette majoration est également ouvert au fonctionnaire relevant
du deuxième alinéa de l'article L. 28. »
- (Adopté.)
Article 26
quater
M. le président.
« Article 26
quater. -
I. _ Les agents non titulaires de l'Etat et de
ses établissements publics à caractère administratif, en fonctions à la date de
publication de la présente loi et qui n'ont pas été recrutés en application des
articles 3, 4, 6 et 27 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat,
bénéficient d'un contrat à durée indéterminée lorsqu'ils assurent :
« 1° Soit des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l'entretien
ou gardiennage de services administratifs ;
« 2° Soit des fonctions de même niveau concourant au fonctionnement de
services administratifs de restauration, des hôtels de représentation du
Gouvernement dans les régions et les départements, des hôtels de commandement
ou des services d'approvisionnement relevant du ministère chargé de la
défense.
« Les fonctions mentionnées ci-dessus peuvent être exercées à temps
incomplet.
« II. _ Les personnels mentionnés au I ci-dessus peuvent demander que le
contrat de travail sur la base duquel ils ont été engagés soit un contrat de
droit privé soumis aux dispositions du code du travail. Les intéressés
disposent d'un délai d'un an à compter de la date de publication de la présente
loi pour présenter leur demande. Le bénéfice des dispositions du présent
paragraphe leur est reconnu à compter de la date de leur engagement initial.
« III. _ Les dispositions des I et II ci-dessus ne s'appliquent pas aux
personnels contractuels qui ont été recrutés sur place, avant la date de
publication de la présente loi, par les services de l'Etat à l'étranger, sur
des contrats de travail soumis au droit local, quelles que soient les fonctions
qu'ils exercent.
« IV. _ Les dispositions de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à
l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire ne
s'appliquent pas aux agents mentionnés au III ci-dessus.
« V. _ Lorsque les nécessités du service le justifient, les services de l'Etat
à l'étranger peuvent faire appel à des personnels contractuels recrutés sur
place sur des contrats de travail soumis au droit local pour exercer toute
fonction concourant au fonctionnement desdits services.
« VI. _ Les agents visés aux I, II et III du présent article ne peuvent
bénéficier des dispositions des articles 73 et suivants de la loi n° 84-16 du
11 janvier 1984 précitée, à l'exception de ceux qui ont obtenu une décision de
justice passée en force de chose jugée. »
Sur l'article, la parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Afin de répondre à votre souhait de concision, monsieur le président, je
défendrai en même temps les amendements n°s 31, 32, 33 et 34.
L'article 26
quater
vise le statut des agents non titulaires de l'Etat
ou de ses établissements publics à caractère administratif, mais aussi celui
des agents dits « recrutés locaux ».
En préliminaire, je tiens à rappeler que ce problème se pose à la suite d'un
arrêt rendu par le Tribunal des conflits le 25 mars 1996. Cet arrêt « Berkani »
pose le principe que toutes les personnes non statutaires travaillant pour le
compte d'un service public à caractère administratif géré par une personne
publique sont des agents contractuels de droit public.
Ce revirement de jurisprudence ne pouvait être ignoré dans sa portée par le
Gouvernement.
Ainsi, le principe de base retenu est que les agents non titulaires assurant «
soit des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l'entretien ou au
gardiennage des services administratifs, soit des fonctions de même niveau
concourant au fonctionnement des services administratifs de restauration, des
hôtels de représentation du Gouvernement dans les régions et les départements,
des hôtels de commandement ou des services d'approvisionnement relevant du
ministre chargé de la défense », bénéficient d'un contrat à durée indéterminée,
même s'ils exercent des fonctions à temps incomplet ; les agents peuvent
toutefois, à leur demande, dans un délai d'un an, bénéficier d'un contrat de
droit privé.
Si ce principe est bien dans la continuité de l'arrêt « Berkani », il nous
semble qu'il limite son champ d'application. Aussi, nous souhaitons que les
références aux fonctions assurées - alinéas 3 et 4 du paragraphe I de cet
article - disparaissent, afin d'être certains que l'ensemble des agents,
quelles que soient leur catégorie et leur fonction, bénéficent d'un contrat à
durée indéterminée.
Même si vous affirmez, monsieur le ministre, que les agents des catégories A
et B sont déjà tous des agents publics compte tenu des missions de service
public qu'ils exercent, nous préférerions que le texte englobe tous les
agents.
C'est la raison qui nous pousse à vous demander d'accepter notre amendement n°
31.
Par ailleurs, les « recrutés locaux » sont exclus du droit français et soumis
au droit local. Cette disposition est discriminatoire, d'autant plus que, dans
la plupart des pays, le droit local est beaucoup moins favorable. Elle
participe également à l'accroissement de la précarité, alors que le
Gouvernement, et notamment le ministre des affaires étrangères, premier
employeur de ces personnels, s'est engagé, en signant conjointement avec les
syndicats un protocole d'accord dans la voie de la résorption de la précarité.
Et n'en faites-vous pas vous-même, monsieur le ministre, une de vos priorités
?
Aussi nous vous proposons, avec l'amendement n° 32, de saisir l'opportunité de
la jurisprudence « Berkani », en permettant aux recrutés locaux, quelle que
soit la date de leur embauche, de bénéficier soit d'un contrat de droit public
à durée indéterminée, soit, à leur demande, d'un contrat de droit privé.
Le troisième point qui nous pose problème est la disposition prévue par le
paragraphe IV de cet article, qui exclut les recrutés locaux des dispositions
de la loi du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique, et
notamment - c'est ce qui nous gêne le plus - du droit à la titularisation.
C'est pourquoi l'amendement n° 33 a pour objet de faire bénéficier ces agents
de ces dispositions.
A ce sujet, j'aimerais souligner que les décrets d'application relatifs à la
titularisation des agents publics ne sont toujours pas pris. Or il nous semble
important et urgent pour les agents que ces décrets soient publiés.
Sous réserve de ces quelques améliorations soumises à votre approbation, je
souligne que cet article 26
quater
a le mérite de proposer une solution
législative pour près de 25 000 agents qui sont concernés par l'arrêt « Berkani
».
Vous comprendrez, mes chers collègues de la majorité sénatoriale, que votre
amendement de suppression nous semble, dans ces conditions, inacceptable. Aussi
notre groupe ne le votera-t-il pas.
M. le président.
Sur l'article 26
quater,
je suis saisi de six amendements qui peuvent
faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 27, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
supprimer l'article 26
quater.
Par amendement n° 31, MM. Bret, Duffour, et les membres du groupe communiste
républicain et citoyen proposent :
I. - De rédiger comme suit la fin du premier alinéa du I de l'article 26
quater :
« ... bénéficient d'un contrat à durée indéterminée, même s'ils
exercent un temps incomplet. ».
II. - De supprimer les trois derniers alinéas du I de l'article 26
quater.
Par amendement n° 37, M. Penne, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, M. Biarnès et
les membres du groupe socialiste et apparentés proposent :
I. - De supprimer les III, IV, V.
II. - En conséquence, dans le VI, de supprimer les mots : « et III ».
Les trois derniers amendements sont présentés par MM. Bret, Duffour et les
membres du groupe communiste républicain et citoyen.
L'amendement n° 32 tend :
I. - Dans le II de l'article 26
quater :
A) A remplacer les mots : « ne s'appliquent pas » par les mots : «
s'appliquent ».
B) A supprimer les mots : « , avant la date de publication de la présente loi,
».
II. - A supprimer le V de l'article 26
quater.
L'amendement n° 33 a pour objet, dans le paragraphe IV de l'article 26
quater,
de remplacer les mots : « ne s'appliquent pas » par les mots : «
s'appliquent ».
Enfin, l'amendement n° 34 vise, dans le V de l'article 26
quater,
après
les mots : « Lorsque les nécessités du service le justifient, » à insérer les
mots : « pour les personnels de catégorie C ne justifiant pas de la nationalité
française ou de la nationalité d'un Etat membre de l'Union européenne ou partie
du traité sur l'Acte unique européen ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 27.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
En l'état actuel de ses informations, la commission des lois
propose la suppression de l'article 26
quater
et souhaite poursuivre la
discussion au cours de la navette, à la lumière des renseignements attendus du
Gouvernement sur un certain nombre de points.
Tout d'abord, elle souhaite connaître la position du Gouvernement sur
l'innovation juridique que constitue la notion de « contrat de droit public à
durée indétermininée », qui ne figure pas expressément dans la jurisprudence du
Tribunal des conflits. La commission relève à cet égard que cette notion ne
favorise pas la souplesse nécessaire à une bonne gestion des ressources
humaines !
Par ailleurs, la commission souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur
la nécessité de réformer le cumul d'activités et de rémunérations par les
agents publics. Elle voudrait connaître les mesures que le Gouvernement
envisage à la suite du rapport remis récemment par le Conseil d'Etat sur ce
sujet.
Enfin, la commission des lois souhaite obtenir les précisions nécessaires sur
la situation juridique des recrutés locaux, agents recrutés sur place par les
services de l'Etat implantés à l'étranger.
En attendant d'être éclairée sur cet ensemble de sujets de grande importance,
la commission des lois propose la suppression de l'article 26
quater
,
afin de poursuivre la discussion dans le cadre de la navette.
M. le président.
L'amendement n° 31 a été présenté par son auteur.
La parole est à M. Penne, pour présenter l'amendement n° 37.
M. Guy Penne.
L'objet essentiel des paragraphes I et II de l'article 26
quater
est de
tirer les conséquences de la jurisprudence « Berkani », selon laquelle les
personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service public
administratif géré par une personne publique sont des agents contractuels de
droit public.
C'est là une mesure tout à fait positive pour les agents concernés, qui voient
leur situation stabilisée.
Paradoxalement, les paragraphes suivants, plus précisément les paragraphes
III, IV et V de l'article 26
quater,
prévoient non seulement d'exclure
les personnels contractuels recrutés sur place par les services de l'Etat à
l'étranger du bénéfice de ces dispositions, mais aussi de légaliser leur
recrutement sous contrat de travail soumis au droit local, solution dont
l'avantage reste à démontrer.
Depuis de nombreuses années, en ma qualité de rapporteur pour avis de la
commission des affaires étrangères pour l'action culturelle extérieure de la
France, je fais appel à une nécessaire prise de conscience sur la situation des
recrutés locaux.
Les personnels relevant du droit local sont en constante augmentation, et ce
n'est pas la faible croissance du budget du ministère des affaires étrangères
qui permettra d'enrayer cette tendance. Or ces recrutés locaux se trouvent dans
une situation particulièrement précaire. A titre d'exemple, ils ne bénéficient
ni de couverture maladie ni d'assurance vieillesse.
L'Etat devrait, au contraire, favoriser la stabilité de l'emploi de ces
personnels « supplétifs » et leur promotion professionnelle, nécessité que
reflètent d'ailleurs les conclusions du rapport de l'ambassadeur Amyot.
Des réformes raisonnables entraîneront fatalement un effort financier. Il faut
réfléchir aux solutions à apporter pour aplanir les différences de
rémunérations de ces personnels dans certains pays.
La spécificité de la situation des recrutés locaux mérite une expertise plus
approfondie, qui doit être menée de manière urgente pour déboucher une fois
pour toutes sur une solution globale traitant de l'ensemble de leurs problèmes.
Je ne suis pas sûr, d'ailleurs, que le ministère des affaires étrangères se
soit doté d'une évaluation du coût d'une juste réforme, alors même que le
nombre de titularisations éventuelles reste inconnu !
Non seulement la situation des personnels recrutés localement n'est pas
traitée par le biais de cet article, mais elle est, au contraire, aggravée. En
effet, d'une part, on légalise une jurisprudence tout à fait favorable pour les
personnels concernés, tout en en refusant l'application aux recrutés locaux ;
d'autre part, on légalise des conditions de recrutement insatisfaisantes, tant
au regard du droit que des personnes, faisant ainsi d'une exception une règle
d'application générale.
Autant en rester, pour l'instant, au
statu quo,
monsieur le ministre !
Mais je demande instamment au Gouvernement de s'engager à étudier rapidement et
sérieusement cette question et de proposer un texte. Les gouvernements passés,
mauvais employeurs, en la matière, ont donné une image qui n'était pas
satisfaisante pour notre action diplomatique. Je pense qu'il serait souhaitable
que, en accord avec le ministère des affaires étrangères, vous mettiez
vous-même en chantier cette réforme, monsieur le ministre.
L'amendement que je défends au nom du groupe socialiste a donc pour objet de
supprimer toute référence aux recrutés locaux dans cet article 26
quater
, afin qu'à tout le moins ils bénéficient du « dispositif Berkani »
et que leurs conditions statutaires ne soient pas rendues plus défavorables par
l'adoption du texte proposé.
J'espère que le Gouvernemement voudra bien se rallier à cet amendement.
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Emmanuel Hamel.
Très bien !
M. le président.
Les amendements n°s 32, 33 et 34 ont été défendus par leurs auteurs.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'ensemble des amendements n°s 27, 31, 37,
32, 33 et 34 ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je souhaite rappeler brièvement l'économie du dispositif
proposé tant pour la fonction publique de l'Etat que pour la fonction publique
territoriale.
La décision dite « arrêt Berkani » du Tribunal des conflits en date du 25 mars
1996 étend la qualité « d'agent de droit public » à tous les agents non
titulaires travaillant dans les services publics administratifs gérés par des
personnes publiques. Je rappelle que, auparavant, en application de la
jurisprudence complexe dite « dame veuve Mazeran », ces agents pouvaient être
soit de droit public, soit de droit privé, selon que le type des fonctions
qu'ils exerçaient comportait ou non une participation directe à l'exécution du
service public.
Les deux articles 26
quater
et 26
quinques
qui vous sont
proposés ont pour objet d'introduire dans le droit positif les effets de cette
jurisprudence et de stabiliser dans les meilleurs délais la situation des
agents en cause, soit près de 15 000 personnes dans la fonction publique de
l'Etat et quelques milliers, sans doute - l'approche est un peu plus délicate -
dans la fonction publique territoriale.
Le Gouvernement a choisi de confirmer, tant pour les agents de l'Etat que pour
ceux des collectivités locales, la solution retenue par le Tribunal des
conflits en proposant aux agents en fonction des contrats à durée indéterminée
de droit public. Cette solution est conforme à l'attente générale des
gestionnaires et des représentants du personnel, qui ont examiné ces
dispositions aussi bien en conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat
qu'en conseil supérieur de la fonction publique territoriale.
Toutefois, les agents concernés pourront opter, dans un délai d'un an, pour le
maintien de leur situation initiale, s'ils le souhaitent, c'est-à-dire le
maintien d'un contrat de droit privé.
L'urgence attachée à l'adoption de ces dispositions - j'y insiste - est
réelle. Le revirement de jurisprudence nécessite en effet une stabilisation
rapide de la situation juridique et administrative des agents en cause, qu'il
s'agisse de leurs droits sociaux, des conditions de leur rémunération ou de la
nature des relations avec leurs employeurs.
M. le rapporteur a souhaité obtenir des précisions sur plusieurs points,
notamment sur les conditions de gestion de ces nouveaux contrats à durée
indéterminée de droit public.
Je voudrais souligner que ces agents, dont une proportion très importante
était déjà sous contrat à durée indéterminée lorsqu'ils relevaient du droit
privé, étaient soumis au droit du travail, notamment en ce qui concerne leurs
modalités de recrutement et les conditions de cessation des contrats.
L'application du droit public n'entraînera pas, en matière de rupture de
contrat, de modification majeure : l'agent public titulaire d'un contrat à
durée indéterminé a droit, en cas de licenciement, à une indemnité, sauf motif
disciplinaire ou réembauche immédiate. S'agissant des agents recrutés
postérieurement à la publication de la loi que vous examinez aujourd'hui, ils
le seront dans les conditions fixées par le statut général des fonctionnaires,
c'est-à-dire, pour l'essentiel, sur contrat à durée déterminée.
Vous vous êtes également interrogé sur la possibilité, pour ces agents qui
exercent souvent à temps non complet, de cumuler leur activité publique avec
une autre activité, publique ou privée.
C'est notamment pour répondre à cette interrogation qu'un droit d'option est
maintenu pour ces agents. Je tenais en outre à vous indiquer que le Conseil
d'Etat a récemment remis au Gouvernement un rapport sur les cumuls, notamment
sur les cumuls d'un emploi public et d'un emploi privé, et que je serai
particulièrement attentif à ce que les modifications qui pourront être
apportées au décret-loi de 1936 tiennent compte de la situation particulière
des agents exerçant à temps incomplet.
Certains d'entre vous, notamment MM. Biarnès et Penne, se sont enfin
interrogés sur la portée des dispositions relatives aux agents recrutés
localement par les services de l'Etat à l'étranger.
Le texte proposé par le Gouvernement vise avant tout, je le rèpéte, à
stabiliser juridiquement une situation actuellement encadrée par la seule
jurisprudence du Conseil d'Etat. A ce titre, il n'apporte pas d'innovation
juridique, mais seulement une clarification de la situation existante : le
projet de loi consolide la situation de ceux qui sont actuellement en fonction,
tout en préservant, pour l'avenir, la faculté de recourir à ce type de
recrutement, qui répond aux spécificités de la gestion des services de l'Etat à
l'étranger. Ces dispositions ne signifient pas que le Gouvernement entend
généraliser ce type de recrutement. Elles témoignent du souci de stabiliser
l'Etat de droit en la matière, sans interdire, pour l'avenir, que la réflexion
sur la gestion de ces agents soit approfondie.
Je souhaite que ces précisions aient répondu à vos interrogations et que ces
dispositions soient maintenus. Par conséquent, je préconise le rejet de
l'amendement de la commission.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 27.
M. Pierre Biarnès.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Biarnès.
M. Pierre Biarnès.
Je veux simplement faire remarquer qu'il ne s'agit pas de savoir si le
Gouvernement doit ou non généraliser une situation que je déplore, comme M. Guy
Penne et le groupe socialiste. En fait, c'est déjà une généralité: il n'y a
pratiquement que des contrats locaux dans nos services publics à l'étranger.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 27, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 26
quater
est supprimé et les amendement n°s
31, 37, 32, 33 et 34 n'ont plus d'objet.
Article 26
quinquies
M. le président.
« Art. 26
quinquies
. « I. - Les agents non titulaires des collectivités
territoriales et des établissements publics en relevant mentionnés à l'article
2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale, en fonctions à la date de
publication de la présente loi, qui n'ont pas été recrutés en application de
l'article 3 et des deux derniers alinéas de l'article 38 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984 précitée, et qui assurent :
« 1° Soit des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l'entretien
ou au gardiennage de services administratifs,
« 2° Soit des fonctions de même niveau concourant au fonctionnement de
services administratifs de restauration,
« bénéficient d'un contrat à durée indéterminée sauf s'ils sont recrutés dans
les conditions prévues au
d
de l'article 38 de la loi n° 84-53 du 26
janvier 1984 précitée.
« Les agents non titulaires qui bénéficient d'un contrat à durée indéterminée
en application du présent paragraphe sont régis par les deuxième et quatrième
alinéas de l'article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée.
« II. _ Les agents non titulaires mentionnés au I ci-dessus peuvent demander
que le contrat de travail sur la base duquel ils ont été engagés soit un
contrat de droit privé soumis aux dispositions du code du travail. Les
intéressés disposent d'un délai d'un an à compter de la date de publication de
la présente loi pour présenter leur demande. Le bénéfice des dispositions du
présent paragraphe leur est reconnu à compter de la date de leur engagement
initial.
« III. _ Les agents visés au I et au II ci-dessus ne peuvent bénéficier des
dispositions des articles 126 à 135 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
précitée, à l'exception de ceux qui ont obtenu une décision de justice passée
en force de chose jugée. »
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
L'article 26
quinquies,
relatif aux agents non titulaires des
collectivités territoriales et des établissements publics, soulève des
difficultés similaires à celles que soulevait l'article 26
quater,
notamment dans sa façon - que nous considérons comme restrictive - de
traduire législativement le principe de la jurisprudence « Berkani » : la
qualité d'agent public est reconnue à tous les personnels exerçant des missions
de service public.
Ainsi, à l'instar de l'article précédent, seules sont concernées les personnes
qui assurent « soit des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à
l'entretien ou au gardiennage de services administratifs, soit des fonctions de
même niveau, concourant au fonctionnement de services administratifs de
restauration », alors que nous aurions préféré une rédaction plus large.
Comme à l'article précédent, nous souhaitons que tous les agents, sans
distinction, puissent bénéficier d'un CDI ou, à leur demande, d'un contrat de
droit privé. Tel est l'objet de notre amendement n° 36.
L'amendement n° 35 tend à permettre aux agents visés par l'article 26
quinquies
de bénéficier des articles 126 à 135 de la loi du 26 janvier
1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale, articles prévoyant les modalités de titularisation.
M. le président.
Sur l'article 26
quinquies
, je suis saisi de trois amendements qui
peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 28, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
supprimer cet article.
Les deux amendements suivants sont présentés par MM. Bret, Duffour et les
membres du groupe communiste républicain et citoyen.
L'amendement n° 35 tend :
I. - A la fin du premier alinéa du I de l'article 26
quinquies
, à
supprimer les mots : « , et qui assurent : » ;
II. - A supprimer les deuxième et troisième alinéas du I de cet article.
L'amendement n° 36 vise, dans le paragraphe III de l'article 26
quinquies,
à remplacer les mots : « ne peuvent bénéficier » par les mots : « peuvent
bénéficier ».
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 28.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement de coordination dont l'objet est
identique à celui de l'amendement n° 27. Pour les mêmes raisons, la commission
des lois propose la suppression de l'article. Elle souhaite que la discussion
se poursuive au cours de la navette.
M. le président.
Les amendements n°s 35 et 36 ont déja été défendus. Quel est l'avis du
Gouvernement sur les amendements n°s 28, 35 et 36 ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je ne reviendrai pas sur les arguments que j'ai
développés sur l'article précédent pour expliquer l'avis défavorable du
Gouvernement.
Je suis sans illusion sur le vote qui va intervenir mais j'espère que la
navette permettra de rapprocher nos positions, car il en va de la stabilité
juridique et de la clarification de la situation d'une quinzaine de milliers de
fonctionnaires pour la seule fonction publique de l'Etat.
Monsieur Penne, ce texte ne marque pas un recul pour les agents recrutés à
l'étranger. La réflexion peut continuer.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 28.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Le groupe socialiste, compte tenu du dialogue qui va se poursuivre au cours de
la navette et qui, je l'espère, aboutira à un compromis, s'abstiendra.
M. Pierre Biarnès.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Biarnès.
M. Pierre Biarnès.
Contrairement à mon groupe, je m'en tiens à ce que j'ai annoncé dans la
discussion générale : je voterai contre l'ensemble du projet de loi. Je
n'admets pas que des dispositions socialement injustes soient introduites dans
ce texte. Délibérément, j'exprimerai un vote sanction !
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 28, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 26
quinquies
est supprimé et les amendements
n°s 35 et 36 n'ont plus d'objet.
Articles 26
sexies
, 26
septies
et 27
A
M. le président.
« Art. 26
sexies
. - I. - Sous réserve des décisions de justice passées
en force de chose jugée, sont validés :
« 1° Les décisions individuelles prises en application du décret n° 95-1272 du
6 décembre 1995 portant statut des personnels de l'Office national de la chasse
intervenues avant la date d'entrée en vigueur du décret n° 98-1262 du 29
décembre 1998 portant statut des personnels de l'Office national de la chasse
;
« 2° Les décrets portant statuts des personnels mentionnés au 2° de l'article
3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, en tant que leur légalité
serait mise en cause à raison de l'absence de consultation du Conseil d'Etat
;
« 3° Les décisions individuelles prises en application du décret n° 96-1086 du
9 décembre 1996 portant statut des personnel techniques et administratifs du
Conseil supérieur de la pêche, intervenues avant le 5 mai 1999.
« II. _ Le chapitre Ier du titre II du livre II du code rural est complété par
les articles L. 221-8-1 et L. 221-8-2 ainsi rédigés :
«
Art. L. 221-8-1
. _ Les fonctions d'agent de l'Office national de la
chasse commissionné au titre des eaux et forêts et assermenté sont soumises aux
règles d'incompatibilité prévues à l'article L. 341-4 du code forestier.
«
Art. L. 221-8-2
. _ A titre exceptionnel, les agents commissionnés et
assermentés peuvent, après avis de la commission consultative paritaire, faire
l'objet des mesures suivantes :
« 1° S'ils ont accompli un acte de bravoure dûment constaté ou s'ils ont été
grièvement blessés dans l'exercice de leurs fonctions, ils peuvent être promus
à l'un des échelons supérieurs de leur grade ou à un grade immédiatement
supérieur ;
« 2° S'ils ont été mortellement blessés dans ces mêmes circonstances, ils
peuvent en outre être nommés à titre posthume à un niveau hiérarchique
supérieur.
« Les agents qui doivent faire l'objet d'une promotion en vertu des
dispositions qui précèdent sont, s'ils n'y figurent déjà, inscrits à la suite
du tableau d'avancement de l'année en cours. En cas de décès, ils sont promus à
la date de celui-ci.
« A titre exceptionnel, les agents stagiaires peuvent, après avis de la
commission consultative paritaire, être titularisés à titre posthume s'ils ont
été mortellement blessés dans l'exercice de leurs fonctions. »
- (Adopté.)
« Art. 26
septies. -
Les candidats déclarés admis au concours de
professeur territorial d'enseignement artistique, spécialité arts plastiques,
session de 1994, gardent le bénéfice de leur inscription sur la liste
d'aptitude établie à l'issue dudit concours. »
- (Adopté.)
«
Art. 27 A. -
L'article 28 de la loi n° 98-535 du 1er juillet
1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la
sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme est ainsi modifié :
« 1° Dans le premier alinéa, après les mots : "fonction publique de l'Etat",
sont insérés les mots : " ou dans les services de médecine professionnelle et
préventive des collectivités et établissements employant des agents régis par
la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
la fonction publique territoriale" ;
« 2° Le 2° est complété par les mots : " pour les médecins exerçant dans les
services médicaux du travail régis par le titre IV du livre II du code du
travail ou dans les services de médecine de prévention des administrations et
établissements publics de l'Etat et avant la fin de l'année universitaire
2001-2002 pour les médecins exerçant dans les services de médecine
professionnelle et préventive des collectivités territoriales et des
établissements publics territoriaux" ;
« 3° Dans l'avant-dernier alinéa, les mots : "en qualité de médecin de
prévention" sont remplacés par les mots : "en qualité de médecins de médecine
préventive ou de médecine professionnelle et préventive". »
- (Adopté.)
Article 27
M. le président.
« Art. 27. _ I. _ Les articles 1er à 4, 6 à 8, 10 et 28 ainsi que les articles
du titre II, à l'exception de l'article 15, sont applicables en
Nouvelle-Calédonie et dans les territoires d'outre-mer aux administrations de
l'Etat et à leurs établissements publics. Pour leur application en
Nouvelle-Calédonie et dans les territoires d'outre-mer, les références à la loi
n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives sont remplacées par les références
aux dispositions applicables localement en matière d'archives.
« II. - Les articles 1er à 10, 24 à 26 ainsi que les articles du titre II, à
l'exception de l'article 15, sont applicables dans la collectivité territoriale
de Mayotte. »
Par amendement n° 29, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit cet article :
« I. - Les articles 1er, 3, 4, 5
bis,
6 à 8
bis,
10 et 28, ainsi
que les articles du titre II, à l'exception de l'article 15, sont applicables
en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna aux
administrations de l'Etat et à leurs établissements publics. Pour leur
application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à
Wallis-et-Futuna, les références à la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les
archives sont remplacées par les références aux dispositions applicables
localement en matière d'archives.
« II. - Les articles 1er, 3, 4, 5
bis
à 10, 24 à 26 et 28, ainsi que
les articles du titre II, à l'exception de l'article 15, sont applicables dans
la collectivité territoriale de Mayotte. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement de coordination et de précision.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Il est effectivement pertinent de prévoir
l'applicabilité de l'article 8
bis
à la Nouvelle-Calédonie et aux
territoires d'outre-mer, ainsi que celle de l'article 28 à Mayotte. Leur
absence dans le projet de loi résultait d'une erreur technique.
Cela étant, les autres modifications proposées résultent de la suppression de
l'article 2 et de la réintroduction de l'article 5
bis.
Cohérent avec
lui-même, le Gouvernement émet un avis défavorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 29, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 27 est ainsi rédigé.
Les autres dispositions du projet de loi ne font pas l'objet de la deuxième
lecture.
Vote sur l'ensemble
M. le président.
Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M.
Delfau pour explication de vote.
M. Gérard Delfau.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mers chers collègues, le travail
que nous avons effectué me paraît, légèrement sur certains points, gravement
sur d'autres, négatif, même si le texte issu de notre débat reste très
intéressant. En effet, les amendements votés par le Sénat sur l'initiative de
la commission ont tendance à restreindre ici ou là l'accès aux documents
administratifs ou à compliquer les procédures.
En outre, je note un point de désaccord fondamental : ce texte édulcore
gravement l'inscription dans le projet de loi des maisons des services
publics.
Cela dit, compte tenu que la navette va se poursuivre et que de nouveaux
compromis sont possibles, les radicaux de gauche s'abstiendront.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
La position du groupe socialiste rejoint celle des radicaux de gauche. Je suis
un peu déçu que notre commission n'ait pas fait un pas vers l'Assemblée
nationale en adoptant un certain nombre des amendements que celle-ci avait
introduits, ainsi que certaines propositions du Gouvernement. Mais M. le
rapporteur, je l'ai bien noté, a affirmé qu'un dialogue n'était pas exclu et
que, par conséquent, un certain nombre de propositions seront à reconsidérer.
J'en prends acte.
Toutefois, s'agissant des trois propositions importantes que j'ai évoquées
lors de mon intervention dans la discussion générale, je n'ai pas obtenu, pas
plus que le Gouvernement, satisfaction.
Je pense que, sur un texte qui est quand même relativement technique, nous
devrions, les uns et les autres, trouver un terrain d'entente. Pour garder un
espoir dans l'avenir, pour ne pas l'hypothéquer, le groupe socialiste
s'abstiendra d'une façon générale sur ce texte.
M. le président.
La parole est à M. Biarnès.
M. Pierre Biarnès.
Je pense être un membre fidèle du parti socialiste auquel j'appartiens depuis
un tiers de siècle. Je n'ai pas l'intention de démissionner de mon groupe, mais
je voterai contre ce projet de loi pour les raisons que j'ai déjà exprimées
tout à l'heure.
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Je regrette sincèrement que, sur un tel texte, visant à contribuer à réformer
la vie publique, à rendre les administrations plus accessibles, plus proches et
plus transparentes pour les citoyens, on n'ait pas pu se retrouver avec la
majorité sénatoriale. Les amendements déposés et votés par cette majorité
affaiblissent, voire dénaturent, la portée de ce texte, notamment, c'est vrai,
en ce qui concerne les maisons des services publics, qui sont une réponse à la
situation que nous connaissons dans nos quartiers, dans nos banlieues.
Pour toutes ces raisons, le groupe communiste républicain et citoyen
s'abstiendra.
M. le président.
La parole est à M. Penne.
M. Guy Penne.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mers chers collègues, je tiens à
préciser en cet instant que mon vote sera conforme à celui de mon groupe.
Je comprends mon ami et collègue M. Pierre Biarnès, qui s'est exprimé avec le
tempérament méridional qui le caractérise. Nous sommes méridionaux tous les
deux mais, moi, je parviens peut-être mieux que lui à maîtriser la fougue
méridionale qui m'anime.
Je dois insister sur le fait que nous sommes confrontés, surtout nous, les
sénateurs représentant les Français de l'étranger, à la détresse, aux
difficultés des recrutés locaux. Je ne reviendrai pas pour autant sur mes
explications précédentes.
D'autres sénateurs, ici, représentent les Français de l'étranger, l'éminent
président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces
armées du Sénat, notamment. M. le ministre ne nous a pas donné satisfaction, il
n'a pas suivi ma suggestion. Je lui donne cependant acte de sa bonne volonté,
puisqu'il espère que le dialogue se poursuivra.
C'est pour l'ensemble de ces raisons que je ne voterai pas contre le projet de
loi. J'ai confiance en vous, monsieur le ministre, ainsi que dans le
Gouvernement, en espérant que celui-ci réparera les erreurs de ses
prédécesseurs.
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Hamel.
M. Emmanuel Hamel.
Si lourde soit votre charge, monsieur le ministre, si nombreux soient les
problèmes que vous avez à affronter, j'espère que vous garderez le souvenir de
l'indignation de Pierre Biarnès et des arguments avancés par Guy Penne pour que
soient traités les problèmes qu'ils ont évoqués avec un ton et une force qui
témoignent de leur importance. C'est une question de justice à l'égard de ceux
qui servent notre pays à l'étranger. C'est aussi l'image de la France dans le
monde qui est en jeu.
Si vous ne pouvez pas aujourd'hui répondre à leur attente, je vous demande,
monsieur le ministre, de faire en sorte que le Gouvernement réfléchisse afin
qu'une solution soit rapidement trouvée.
(Applaudissements sur les travées
socialistes.)
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Avant de livrer mes conclusions à l'issue d'un débat sur
un texte qui a été fortement amendé et qui sera voté, je le sais, modifié, je
veux réparer un oubli et rassurer M. Bret, qui a manifesté son inquiétude sur
la façon dont les maisons des services publics allaient être financées.
Ces maisons ne sont pas destinées à engendrer des coûts supplémentaires. De
toute façon, des structures auraient dû être créées. L'Etat, la sécurité
sociale, par exemple, en mettant en commun leurs moyens, réaliseront le plus
souvent des économies.
J'ajoute que les conventions seront validées sous la surveillance du préfet et
que les textes des conventions types ont été examinés par l'Association des
maires de France et par l'association des maires ruraux. Les élus ont été
extrêmement attentifs à tout ce qui pourrait charger inutilement la barque des
finances locales.
Je voudrais remercier la commission, son rapporteur et, plus généralement, la
Haute Assemblée de la qualité des débats. Le texte était très largement
technique, le travail a été approfondi, je m'en félicite.
Nous avons avancé sur certaines voies. Les amendements proposés par la
commission ont tous été adoptés, ce qui prouve la cohésion de la majorité du
Sénat... sur ce texte tout au moins ! J'ai cependant senti cette majorité
parfois quelque peu contrainte. Mais je n'ai pas à commenter les votes du
Sénat.
J'observe par ailleurs que près de la moitié des amendements adoptés ont reçu
un avis favorable du Gouvernement ou que celui-ci s'en est remis à la sagesse
du Sénat. Cela signifie que le travail a été collectif, que nous avons coopéré,
ce que j'apprécie. En cet instant, je ne peux toutefois pas me déclarer
satisfait de l'état actuel du texte.
J'ai eu l'occasion de souligner à diverses reprises trois points de divergence
extrêmement sérieux entre le Sénat et le Gouvernement. Deux d'entre eux sont
aisément compréhensibles : identifiant de vraies questions, la majorité
sénatoriale et le Gouvernement apportent en effet des réponses différentes.
Je citerai les recours qualifiés d'abusifs et les droits des associations à
ester en justice. Le Sénat a fait prévaloir son approche. Le Gouvernement a un
autre point de vue. Nous continuerons à en discuter.
J'évoquerai également la question posée par la jurisprudence « Berkani », qui
nous a placés devant une situation nouvelle qu'il fallait gérer. Nous avons
opté pour la manière conservatoire.
J'admets que M. Biarnès est libre de s'exprimer avec la véhémence qui est la
sienne. Ses propos sont toutefois quelque peu excessifs quand ils s'adressent à
des hommes de bonne volonté qui n'ont pas l'habitude de glisser subrepticement
des poissons pourris dans les paniers des ménagères. Mais c'est le débat ! Le
Sénat a apporté de mauvaises solutions à de vraies questions.
Il reste un point que je ne peux que qualifier d'ahurissant. Mettre tout ce
qui concerne les maisons des services publics dans la loi d'orientation
d'aménagement et de développement durable du territoire n'est pas une bonne
chose.
Vous avez pris vos responsabilités. Pour ma part, je continuerai à me battre
avec obstination contre cette option, non pour une question de boutique, non
parce que, en tant que ministre de la fonction publique, de la réformer de
l'Etat et de la décentralisation, je voudrais que les dispositions relatives
aux maisons des services publics restent de ma compétence, mais parce que cela
revient à détourner ces mesures de leur cours naturel, qui est celui de la
réforme administrative et de la qualité du service public. Mais le travail va
continuer : les lectures successives servent à cela.
(Applaudissements sur
les travées socialistes ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je ne voudrais pas que mon propos soit jugé discourtois et
rappeler à M. le ministre que la commission des lois a beaucoup travaillé
pendant l'été sur un texte qui est arrivé, en grande partie, en première
lecture devant le Sénat et que la commission des lois a accepté sur le principe
les cavaliers
Seul l'un d'entre eux, parce qu'il était impossible d'approfondir son examen
au fond, n'a pas pu être pris en compte, à savoir la jurisprudence « Berkani ».
En revanche, tous les autres ont été agréés, ce qui apporte la preuve d'une
très grande bonne volonté dans la recherche d'une conciliation.
De plus, nous venons d'adopter conformes dix articles issus des travaux de
l'Assemblée nationale.
Les sujets qui restent en discussion ont tous leur légitimité, et je reste
tout à fait confiant sur la suite de nos travaux.
Monsieur le ministre, je tiens à insister sur ce point : la démarche
constructive tant de la commission des lois que de son rapporteur est tout à
fait incontestable.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
10
ORGANISATION DE LA RÉSERVE MILITAIRE
ET DU SERVICE DE DÉFENSE
Adoption d'un projet de loi en deuxième lecture
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi
(n° 477, 1998-1999), modifié par l'Assemblée nationale, portant organisation de
la réserve militaire et du service de défense. [Rapport n° 498 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Jean-Pierre Masseret,
secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants.
Monsieur
le président, mesdames, messieurs les sénateurs, j'ai l'honneur, au nom du
Gouvernement et de M. le ministre de la défense, de soumettre en deuxième
lecture à votre assemblée le projet de loi portant organisation de la réserve
militaire et du service de défense.
Le texte que nous examinons aujourd'hui reprend l'ensemble des améliorations
que votre assemblée, sur l'initiative souvent de sa commission des affaires
étrangères, de la défense et des forces armées, y a apportées lors de l'examen
en première lecture le 20 mai dernier. Il s'est également enrichi des
améliorations apportées par l'Assemblée nationale le 30 juin 1999,
améliorations qui s'inscrivent dans la même volonté de promouvoir cette
composante civique et opérationnelle essentielle à notre défense. Je tiens à
cet égard à remercier le président de votre commission, M. de Villepin, et le
rapporteur, M. Vinçon, de la qualité des travaux de votre assemblée. Je
remercie également à cette occasion le rapporteur du projet de loi à
l'Assemblée nationale, M. Dasseux.
Notre démocratie entend prendre ses responsabilités de défense au sein de la
communauté internationale. Elle entend tenir ses engagements au service des
valeurs universelles qui fondent notre société. Dans cette perspective, nous
savons que les choix politiques de défense de la France trouvent leur pleine
efficacité lorsqu'ils s'appuient sur un large consensus au sein de la
représentation nationale, qui dépasse les clivages traditionnels, et une
convergence profonde entre le Gouvernement et le Parlement.
L'examen du projet de loi au Sénat puis à l'Assemblée nationale, mais
également la large concertation organisée sur presque deux années pendant la
phase d'élaboration, démontrent que nous partageons la même ambition pour la
réserve militaire. C'est sur cette identité de vues que reposera ce pilier
essentiel de notre défense. C'est fort de cette approche partagée et concertée
que le socle législatif que nous élaborons permettra la mise en oeuvre d'une
réserve moderne. Nos concitoyens qui ont la volonté de consacrer une part de
leur temps à la défense pourront ainsi envisager, en pleine confiance, les
opportunités qu'offrira notre nouvelle réserve.
Sur cette base, le Gouvernement prend l'engagement, en s'appuyant sur
l'ensemble des parties prenantes, d'assurer une mise en oeuvre rapide et
conforme aux intérêts surpérieurs de la nation, à ceux de nos concitoyens
réservistes et à ceux des entreprises. Cet objectif est rendu possible car
l'organisation future s'appuiera sur la cohérence et l'équilibre que nous nous
sommes collectivement attachés à réaliser. Le succès de cette réforme impose,
en effet, que soient réunies les véritables conditions d'un intérêt mutuel des
réservistes, des entreprises et des armées. Ainsi, le projet de loi a pour
objet non pas de favoriser l'une ou l'autre des parties, mais d'offrir à chacun
les garanties nécessaires. Votre commission y a été attentive.
La mise en oeuvre s'appuiera sur trois volets essentiels : la volonté du
Gouvernement de donner aux réserves les moyens de leur montée en puissance ; la
mise en place des structures qui permettent de faire vivre la loi et
d'entretenir la concertation ; enfin, la place grandissante qui lui sera faite
au sein de l'armée d'active, dans une perspective d'ouverture accrue de l'armée
sur la société.
Pour ce qui concerne la montée en puissance, elle sera atteinte à 100 % en
organisation à la fin de l'année 1999. Par exemple, 50 000 réservistes de la
gendarmerie seront affectés dans les unités de réserve de la gendarmerie
départementale ou mobile. De la même manière, tous les régiments de réserves de
l'armée de terre auront été dissous et la constitution des unités de réserve
intégrées au sein des régiments d'active achevée.
En matière d'ESR, d'engagement de service dans la réserve, la gendarmerie aura
constitué un peloton de réserve de gendarmerie départementale pour chaque
département, soit 103 au total, ce qui représente un tiers de la cible ; 560
véhicules neufs de type Renault TRAFFIC auront été livrés, le dernier tiers
étant prévu pour l'année 2000. De la même manière, un escadron de réserve de
gendarmerie mobile sera disponible pour chaque circonscription, soit neuf au
total. L'armée de terre quant à elle disposera d'environ 10 000 réservistes
sous ESR, équipés d'un matériel identique à l'active, pour un format objectif
de 28 000 réservistes au sein de la réserve opérationnelle. Je ne développe pas
plus avant ces exemples, je veux seulement vous dire que la montée en puissance
est une des priorités fixées par le ministre de la défense aux chefs
d'état-major et au directeur général de la gendarmerie nationale.
Enfin, en ce qui concerne les crédits affectés aux réserves, je sais que votre
commission y est sensible - le projet de loi de finances pour l'an 2 000
prévoit 40 millions de francs supplémentaires par rapport à 1999, dont 30
millions de francs en RCS, et un montant global de 350 millions de francs.
Ainsi, ce sont 100 millions de francs qui ont été ajoutés à ces crédits depuis
le début de l'exécution de la loi initiale.
Par ailleurs, nous veillons, M. le ministre de la défense et moi-même par
délégation, à ce que la répartition au sein des forces se fasse en
considération de l'effectif et de l'emploi. Ainsi, sur 80 millions de francs
supplémentaires en 1999 et en 2000, plus de la moitié ont été affectés à la
gendarmerie. Ses crédits ont été multipliés par cinq depuis 1997, représentant
désormais 16 % du total. L'objectif demeure d'atteindre en 2002 un montant
total de 584 millions en francs de 1995 conformément à la loi de programmation
militaire et qui représentera une progression de 140 % des crédits en six
ans.
Vous connaissez les moyens de la concertation, mais le succès des réserves
impose que nous persistions dans notre volonté de concertation avec les parties
prenantes. Le projet de loi répond pour une grande part à ce souci, en donnant
une dimension législative au Conseil supérieur de la réserve militaire.
Je souligne que celui-ci comprendra en particulier des parlementaires des deux
chambres et des représentants des associations de réservistes et des
organisations professionnelles représentatives des salariés et des employeurs.
Ce conseil permettra d'entretenir au plus haut niveau le dialogue continu que
nous savons essentiel. Nous y débattrons également des actions de la réserve
citoyenne au profit de la diffusion de l'esprit de défense.
Par ailleurs, la journée nationale du réserviste, que la commission a souhaité
mettre en oeuvre sur proposition de M. Delanoë, pemettra d'ouvrir largement ce
débat au sein de la nation. Elle est une traduction concrète de notre volonté
collective de conférer aux réservistes un rôle éminent dans les actions qui
concourent au renforcement du lien unissant la nation à son armée.
Le projet de loi complète également le dispositif nécessaire à l'armée
professionnelle, en permettant aux pouvoirs publics d'utiliser de manière
souple l'ensemble des moyens militaires. La réserve d'emploi, pleinement
intégrée à l'armée d'active, agit déjà dans le cadre d'un unique concept
d'emploi des forces.
Les armées doivent désormais s'approprier pleinement la nouvelle réserve :
elle concourt en effet de manière essentielle à la réalisation du format global
des forces et à leur capacité d'engagement. Les chefs d'état-major, le
directeur général de la gendarmerie nationale mobilisent ainsi, à la demande du
ministre, l'ensemble des cadres d'active. Ce dernier veille à ce qu'une place
grandissante soit faite au sein des forces à la réserve. En effet, l'armée
professionnelle, dont le choix a été fait, s'appuiera sur trois composantes
indissociables : le personnel militaire d'active, le personnel civil et le
personnel militaire de réserve.
Le projet de loi nous donne les moyens d'y parvenir. En effet, il ouvre
largement les conditions d'accès à la réserve aux jeunes Françaises et
Français, sans exigence d'une expérience militaire préalable. Il contribue
ainsi directement au recrutement de jeunes réservistes motivés, qui constitue
pour nous un objectif majeur. Nous ne réussirons en effet que si les enjeux de
défense de notre pays sont bien compris par la jeunesse et que s'ils suscitent
chez elle une volonté d'apporter une contribution personnelle aux activités des
forces.
Dans ce cadre, l'appel de préparation à la défense et les préparations
militaires constituent des éléments clés de l'appropriation par chaque classe
d'âge des questions de défense les plus fondamentales. D'ores et déjà, nous
expérimentons une deuxième journée de contact direct entre les jeunes et
l'armée, sur la base du volontariat, dont nous espérons qu'elle leur procurera
des éléments de choix éclairés. Les préparations militaires nouvelles ont
débuté : un peu plus de 2 000 jeunes y ont participé au 30 juillet 1999. Nous
ne sommes pas encore aux 15 000 jeunes qui constituent notre premier objectif,
mais les premiers résultats sont encourageants. M. le ministre de la défense a
pleinement confiance en la réalisation de cet élément clé de l'ouverture de
l'armée sur la société, plus particulièrement vers nos jeunes concitoyens, que
le projet de loi sur les réserves organise.
Mesdames, messieurs les sénateurs, l'événement d'aujourd'hui a, pour la
défense de la nation, une grande valeur. Nous allons en effet achever le
dernier volet législatif nécessaire à la réforme de notre défense, dans la
continuité de la loi de programmation militaire pour les années 1997-2002 et de
la loi portant réforme du service national.
Le Gouvernement apprécie la volonté de la commission et de son rapporteur de
promulguer au plus vite cette loi. La décision de la commission de ne pas
provoquer de navette supplémentaire avec l'Assemblée nationale en votant
conforme le texte qui vous est soumis est à la mesure de la sagesse du Sénat.
Le Gouvernement y voit la marque d'un consensus sur les questions de défense,
consensus qui s'inscrit bien dans nos traditions républicaines.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Serge Vinçon,
rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des
forces armées.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes
chers collègues, le Sénat est appelé à examiner en deuxième lecture le projet
de loi portant organisation de la réserve militaire et du service de défense,
adopté par l'Assemblée nationale le 30 juin dernier en première lecture.
Ce texte avait d'abord été présenté par le Gouvernement devant la Haute
Assemblée, qui l'avait adopté le 20 mai 1999 après l'avoir enrichi et précisé
sur des points importants, dans un esprit que nous avons, il est vrai, souhaité
consensuel.
Ce souci du consensus se justifiait à un double titre.
D'une part, en effet, rappelons-le, le présent projet de loi constitue la
dernière pierre de la réforme des armées voulue par le Président de la
République pour adapter notre défense aux évolutions de l'environnement
international.
Ultime volet d'une oeuvre législative de grande ampleur, l'organisation des
réserves apparaît comme le complément indispensable d'une armée
professionnalisée, au regard tant de la sécurité de notre pays que de la
pérennité du lien entre les armées et la nation. L'importance de l'enjeu
dépasse, on le comprend, les considérations partisanes.
D'autre part, la démarche consensuelle que la Haute Assemblée a recherchée
découlait également des principes généraux de la réforme inspirés, pour une
large part, par les propositions des principales associations de réservistes
regroupées au sein du Conseil supérieur d'études des réserves.
L'examen du projet de loi par les députés s'est inscrit dans ce climat
général.
L'Assemblée nationale a approuvé la totalité des modifications apportées par
le Sénat. Certes, elle a adopté un certain nombre d'amendements, mais ces
amendements ont soit confirmé les orientations souhaitées par le Sénat, soit
porté sur des questions de pure forme.
Avant de présenter les amendements votés par l'Assemblée nationale, je vous
rappellerai brièvement les principales modifications apportées par le Sénat en
première lecture.
Le projet de loi présente trois grandes lignes directrices : l'affirmation du
volontariat comme « pierre angulaire » des réserves, la mise en place pour les
réservistes d'un socle de garanties sociales et financières, et l'organisation
d'un système de sauvegarde fondé sur l'obligation de disponibilité et le
service de défense dans l'hypothèse de circonstances exceptionnelles.
Lors de la première lecture, le Sénat avait approuvé ces trois orientations
majeures et avait souhaité mieux en souligner la portée dans le dispositif de
la loi, avec pour préoccupation essentielle la pérennité du lien armées-nation
dont les réserves doivent en effet être le vecteur privilégié.
Cette priorité sous-tend les quatre séries de modifications retenues par la
Haute Assemblée : une expression plus affirmée du rôle de la réserve, la
promotion du volontariat, la valorisation de la réserve citoyenne et une
meilleure reconnaissance de la place des entreprises.
S'agissant d'abord de l'affirmation du rôle de la réserve, le texte du
Gouvernement définissait deux grands ensembles : une « première réserve »
réunissant des personnels assimilés pendant leurs périodes aux militaires de
carrière et une « deuxième réserve » formée de personnels non affectés.
Le choix des désignations « première réserve » et « deuxième réserve » ne
permettait pas de souligner le caractère propre de chacun de ces ensembles. Il
présentait en outre le risque d'assimiler la « deuxième réserve » à une réserve
de second rang, ce qui n'était guère conforme à la volonté affichée par le
Gouvernement d'en faire, à juste titre, l'un des pivots du lien
armées-nation.
C'est pourquoi le Sénat, soucieux de mieux identifier la vocation respective
de ces deux composantes, avait proposé pour la « première réserve » la
dénomination de « réserve opérationnelle » et pour la « deuxième réserve »
celle de « réserve citoyenne ».
Le Sénat a ensuite institué, comme l'avait suggéré notre collègue Bertrand
Delanoë, une journée nationale du réserviste, afin de mieux faire connaître la
réserve dans la perspective notamment d'encourager le volontariat.
Le Sénat a jugé en second lieu indispensable de rappeler la prééminence du
volontariat dans la composition de la réserve. Dans le dispositif présenté par
le Gouvernement, la « réserve opérationnelle » réunissait des volontaires et
des anciens militaires soumis à une obligation de disponibilité, sans toutefois
que le projet de loi détermine la part respective de ces deux composantes au
sein de la réserve.
Or il convenait de souligner la prééminence du volontariat dans la composition
de la réserve. C'est pourquoi le Sénat a rappelé que la réserve opérationnelle
comprenait d'abord des volontaires et, seulement en fonction des besoins des
armées, des militaires soumis à l'obligation de disponibilité.
Dès lors, conscient, de la nécessité de promouvoir le volontariat, le Sénat a
adopté plusieurs mesures dans ce sens.
Il a assoupli les règles de limite d'âge afin de permettre aux personnes, en
particulier celles qui peuvent faire valoir des compétences spécialisées, de
souscrire, même après leur mise à la retraite, un engagement à servir dans la
réserve.
Il a souhaité valoriser les missions confiées à la réserve opérationnelle en
prévoyant explicitement que ces missions peuvent se dérouler hors du territoire
national.
Il a posé pour principe que le refus que l'employeur peut opposer au
réserviste pour des demandes d'absence au-delà des cinq jours qui lui sont
reconnus de droit devait être notifié non seulement au réserviste, mais aussi à
l'autorité militaire, afin de décourager les refus arbitraires ou
insuffisamment motivés.
Enfin, il a encouragé le volontariat militaire en permettant de l'accomplir de
manière fractionnée dans le temps. Le Sénat a considéré que le développement du
volontariat militaire bénéficierait à la réserve qui en apparaît en effet comme
un prolongement naturel.
Le Sénat, en troisième lieu, a souhaité donner une plus juste place à la
réserve citoyenne. Au-delà du changement de désignation, il a rendu possible un
accès direct à la réserve citoyenne pour les volontaires qui n'auraient pas une
disponibilité suffisante pour appartenir à la réserve opérationnelle.
Le Sénat a enfin estimé que le soutien des entreprises à la mise en oeuvre du
projet de loi constituait l'un des facteurs clés de la réforme des réserves. Il
a jugé que cette adhésion ne pourrait évidemment procéder que d'une démarche
volontaire et qu'un cadre légal trop contraignant aurait à cet égard un effet
contre-productif.
Le Sénat n'a pas ainsi souhaité étendre le droit d'absence du réserviste
au-delà des cinq jours dont il dispose aux termes du projet de loi. Nous avons
fait le pari du développement d'une pratique conventionnelle entre les
employeurs et les armées afin de bâtir sur le socle de garanties apportées par
le législateur les dispositions qui permettent au réserviste de concilier au
mieux son activité professionnelle et son engagement au service de la nation.
Afin d'encourager une telle évolution, nous avons prévu que l'employeur
signataire d'une convention avec l'autorité militaire pourrait se voir
reconnaître par arrêté ministériel la qualité de « partenaire de la défense
».
J'en viens, mes chers collègues, à l'analyse des modifications apportées par
les députés en première lecture.
Dans leur ensemble, ils ont approuvé les améliorations apportées par la Haute
Assemblée au texte du Gouvernement.
Dès lors, ils ne sont revenus sur aucune des modifications adoptées par le
Sénat, mais ils ont, au contraire, de manière ponctuelle, confirmé plusieurs
des priorités que le Sénat avait souhaité marquer lors de l'examen du projet de
loi le 20 mai dernier. Pour le reste, les amendements votés par les députés se
bornent à donner un fondement législatif à une structure déjà existante, le
Conseil supérieur d'études des réserves, ou à apporter des modifications de
pure forme.
L'Assemblée nationale a tout d'abord confirmé des orientations mises en avant
par le Sénat en première lecture.
Elle a ainsi souhaité prolonger l'effort de valorisation de la réserve
citoyenne que nous avions voulu.
Le projet de loi prévoyait la possibilité d'un accès direct à la réserve
opérationnelle. L'Assemblée nationale a élargi cette possibilité à la réserve
citoyenne.
En fait, le Sénat avait déjà permis - je le rappelle - que l'admission au sein
de la réserve citoyenne ne résulte pas seulement de l'impossibilité d'accéder à
la réserve opérationnelle, mais qu'elle puisse faire l'objet d'un premier
choix. Les députés ont ainsi rendu plus explicite encore cette faculté.
Les députés ont, par ailleurs, confirmé la protection des droits du
réserviste.
Le projet de loi garantissait qu'à l'issue d'une période dans la réserve le
salarié retrouverait son précédent emploi ou un emploi similaire, assorti d'une
rémunération au moins équivalente. L'Assemblée nationale a supprimé la mention
de l'« emploi similaire », au motif que cette notion pouvait ouvrir la voie à
des excès, voire à une sanction déguisée.
En outre, l'Assemblée nationale a étendu la protection reconnue au titre de
l'accomplissement d'une activité dans la réserve opérationnelle aux personnes
inscrites dans un établissement de formation et pas seulement, comme le
prévoyait le projet de loi, aux salariés du secteur public ou privé. Le
réserviste peut ainsi s'absenter de l'organisme au sein duquel il poursuit une
formation sans qu'il subisse aucune mesure préjudiciable au déroulement normal
de son cursus de formation.
En second lieu, l'Assemblée a donné une base législative à la création du
Conseil supérieur d'études des réserves.
Le Conseil supérieur d'études des réserves a été créé par un arrêté du 24
avril 1999. Cette structure présente un double intérêt : d'une part, elle
permet aux associations de réservistes les plus représentatives de participer à
la réflexion sur les missions et l'organisation des réserves ; d'autre part,
elle représente un instrument utile pour mieux faire connaître les réserves
dans notre pays.
Les députés ont rebaptisé cet organisme « Conseil supérieur de la réserve
militaire ».
Ils n'en ont pas modifié les missions, mais ils ont introduit deux innovations
: d'une part, ils ont posé le principe d'un rapport annuel établi par le
Conseil supérieur de la réserve militaire évaluant l'état de la réserve ;
d'autre part, ils ont opportunément élargi la composition de cette structure à
des parlementaires ainsi qu'à des représentants des organisations
professionnelles représentatives des salariés et du patronat.
Enfin, plusieurs amendements adoptés par l'Assemblée nationale portent sur des
points de terminologie.
Certaines de ces modifications paraissent opportunes ; d'autres suscitent
davantage la perplexité.
Parmi les premières, il convient de citer la substitution de l'« engagement à
servir dans la réserve » à l'« engagement de service » dans la réserve. La
nouvelle formulation revêt en effet une plus grande force.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a préféré inverser l'ordre des mots dans
l'expression du lien armées - nation afin de souligner la primauté de la
nation.
Plus contestable, mais d'une portée également limitée, est l'amendement
tendant à ajouter systématiquement à l'expression « tout Français » la mention
« et toute Française ». Jusqu'à présent, la grammaire et le droit parlaient
d'une même voix : l'expression « tout Français » visait naturellement tous les
citoyens. De même, on reste perplexe devant l'amendement tendant à substituer à
la condition fixée pour le réserviste « d'être Français » celle d'« être de
nationalité française », motivé par la nécessité de « féminiser les réserves
».
En conclusion, les modifications apportées par l'Assemblée nationale n'ont pas
toujours contribué à améliorer la rédaction du projet de loi. Mais faut-il le
remettre en navette pour une querelle de mots, au risque de différer encore
l'application d'un texte déjà trop longtemps attendu ? La commission ne l'a pas
souhaité, d'autant que l'Assemblée nationale n'a pas altéré l'esprit général
d'un texte qui établit un équilibre globalement satisfaisant entre, d'une part,
volontariat et obligation dans la composition des réserves et, d'autre part,
intérêt des réservistes et préoccupations des employeurs.
Les députés ont d'ailleurs salué les apports du Sénat et ne sont revenus sur
aucune des modifications apportées par la Haute Assemblée.
L'essentiel désormais se jouera dans la mise en oeuvre effective de la loi. Il
subsiste à cet égard des inquiétudes sur lesquelles je souhaiterais, monsieur
le secrétaire d'Etat, attirer votre attention.
Le Sénat avait d'abord souligné la gageure que représentait la mise en oeuvre
d'une réserve fondée principalement sur le volontariat au moment même où la «
culture » militaire des nouvelles générations tendra à s'affaiblir sous l'effet
de la disparition du service national.
C'est pourquoi nous souhaitons, en rupture avec l'inertie observée dans le
passé, que soit mise en oeuvre une véritable politique de communication sur le
rôle et l'organisation de la réserve militaire.
Le deuxième sujet de préoccupation porte sur l'attitude des entreprises
vis-à-vis de la réserve ; 75% des réservistes sont aujourd'hui des salariés du
secteur privé. Le nouveau système requerra des réservistes plus disponibles et
supposera, en conséquence, un effort plus important de la part des employeurs.
Il apparaît dès lors indispensable qu'une véritable stratégie soit conçue par
le Gouvernement afin de relancer le processus de négociation de contrats armées
- entreprises pour faciliter autant que possible l'engagement des
réservistes.
Se pose la question de la souplesse de l'articulation entre la formation des
réservistes et leur engagement opérationnel.
La dernière priorité s'attache naturellement à la mise en place des moyens
financiers nécessaires à l'organisation d'une réserve qui réponde aux besoins
de notre armée, à la défense de la nation mais aussi à la fidélisation des
réservistes. La formation, l'entraînement, l'équipement d'une véritable réserve
opérationnelle demanderont un effort soutenu. Or les dotations prévues par la
loi de programmation 1997-2002 pourraient se révéler insuffisantes.
A cet égard, je tiens à vous remercier, monsieur le ministre, de nous avoir
communiqué le montant global des crédits dévolus aux réserves dans le cadre du
projet de loi de finances pour 2000. Pour notre part, nous resterons très
vigilants sur l'adéquation entre cette dotation et la mise en place d'une
réserve véritablement opérationnelle.
Au bénéfice de ces observations, la commission propose l'adoption du présent
projet de loi sans modification.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. Paul Girod.
M. Paul Girod.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat,
mes chers collègues, j'aurais pu intervenir lors de la première lecture de ce
projet de loi, mais je dois dire que, sur la notion de défense civile, ma
réflexion s'est affinée au cours des mois derniers, dans le cadre de
responsabilités que j'exerce par ailleurs.
L'apport que je fais ce soir au débat aurait pu aussi bien prendre place au
sein du texte qui va venir en discussion après celui-ci, mais comme le projet
dont nous débattons actuellement porte, selon son intitulé, sur l'«
organisation de la réserve militaire et du service de défense », après tout,
pourquoi ne pas parler de défense civile en cet instant ?
En effet, la défense de la nation concerne évidemment la défense à caractère
militaire en même temps que la protection de nos populations contre des menaces
qui deviennent de plus en plus insidieuses et sont donc difficiles à déterminer
à l'avance quant à leur lieu d'application, leur nature, voire leur mode de
déploiement.
C'est la raison pour laquelle, au moment de cette deuxième lecture, et sans
vouloir aller à l'encontre des intentions de la commmission des affaires
étrangères, de la défense et des forces armées, j'ai pensé qu'il n'était pas
mauvais de poser la question de cette notion de défense civile, qui, à côté ou
au-delà de la défense militaire mais jamais en concurrence avec elle, doit
préparer la défense de nos concitoyens.
C'est la raison pour laquelle je me suis permis de déposer trois amendements,
que je suis d'ailleurs tout prêt à retirer ; en réalité, c'est pour prendre
date sur le sujet que je fais cette démarche ce soir.
Tout un siècle, voire un millénaire, se profile devant nous, sous des aspects
que nous ne soupçonnons pas encore.
Je rentre d'un voyage aux Etats-Unis, au cours duquel j'ai cherché à connaître
la manière dont cette grande démocratie aborde cette interrogation. Si on ne
peut dire qu'elle a une longueur d'avance, on ne peut nier qu'elle est à tout
le moins beaucoup plus avancée que nous dans la réflexion.
Il est important, dans un débat commme celui-ci, de marquer que la défense
n'est pas seulement militaire, que les réserves ne doivent pas être envisagées
sous le seul aspect d'appui à nos forces armées, mais qu'elles doivent être
également considérées dans d'autres domaines dont, je le répète, nous ne
connaissons pas encore la nature.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle que, aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir
de la deuxième lecture au Sénat des projets ou propositions de loi, la
discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du
Parlement n'ont pas encore adopté un texte identique.
Article 1er
M. le président.
« Art. 1er. _ Les citoyens concourent à la défense de la Nation. Ce devoir
peut s'exercer par une participation à des activités militaires dans la
réserve.
« La réserve s'inscrit dans un parcours citoyen qui débute avec l'enseignement
de défense et qui se poursuit avec la participation au recensement, l'appel de
préparation à la défense, la préparation militaire et le volontariat. Ce
parcours continu doit permettre à tout Français et à toute Française d'exercer
son droit à contribuer à la défense de la Nation.
« La réserve a pour objet de renforcer les capacités des forces armées dont
elle est une des composantes, d'entretenir l'esprit de défense et de contribuer
au maintien du lien entre la Nation et ses forces armées. Elle est constituée
:
« 1° D'une réserve opérationnelle comprenant des volontaires et, en fonction
des besoins des armées, d'anciens militaires soumis à l'obligation de
disponibilité à l'issue de leur lien au service ; lorsqu'ils appartiennent à la
réserve opérationnelle :
« - les volontaires doivent avoir souscrit un engagement agréé par l'autorité
militaire et avoir reçu une affectation,
« - les anciens militaires doivent avoir reçu une affectation ;
« 2° D'une réserve citoyenne comprenant les autres réservistes.
« Les réservistes et leurs associations, relais essentiels du renforcement du
lien entre la Nation et ses forces armées, ont droit à sa reconnaissance pour
leur engagement à son service.
« L'entreprise ou l'organisme qui a favorisé la mise en oeuvre de la présente
loi, notamment en signant une convention avec le ministre chargé des armées,
peut se voir attribuer par arrêté ministériel la qualité de "partenaire de la
défense nationale". »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 1er.
(L'article 1er est adopté.)
Article 2
M. le président.
« Art. 2. _ Pour être admis dans la réserve, il faut :
« - être de nationalité française ;
« - être âgé de dix-huit ans au moins ;
« - être en règle au regard des obligations du service national ;
« - ne pas avoir été condamné soit à une peine criminelle, soit dans les
conditions prévues aux articles 384, 385 et 388 à 390 du code de justice
militaire ;
« - posséder l'aptitude pour exercer une activité dans la réserve. » -
(Adopté.)
Article 2 bis
M. le président.
« Art. 2
bis
. _ Conformément à l'article L. 114-1 du livre 1er du code
du service national, l'organisation générale de la réserve fait l'objet d'un
enseignement obligatoire dans le cadre de l'enseignement de l'esprit de défense
et des programmes des établissements d'enseignement du second degré des premier
et second cycles.
« Un rappel de cet enseignement est effectué à l'occasion de l'appel de
préparation à la défense. » -
(Adopté.)
Article 3
M. le président.
« Art. 3. _ Les volontaires sont admis dans la réserve, directement ou à
l'issue d'une préparation militaire, en qualité de militaire du rang, de
sous-officier ou officier marinier, d'officier ou de personnel assimilé. Les
militaires rendus à la vie civile conservent le grade qu'ils détenaient en
activité.
« L'un des objets de la préparation militaire est de pourvoir au recrutement
de la réserve et, pour ce faire, elle est ouverte à tout citoyen volontaire
pour servir dans ce cadre dans les conditions prévues par la présente loi. » -
(Adopté.)
Article 5
M. le président.
« Art. 5. _ Ont la qualité de militaires les réservistes quand ils exercent
une activité pour laquelle ils sont convoqués en vertu de leur engagement à
servir dans la réserve opérationnelle ou au titre de la disponibilité. » -
(Adopté.)
Article 6
M. le président.
« Art. 6. _ En dehors des activités de service mentionnées à l'article
précédent, tout réserviste ou ancien réserviste qui a obtenu l'honorariat peut
être admis à participer bénévolement à des activités définies ou agréées par
l'autorité militaire, parmi lesquelles figurent des actions destinées à
renforcer le lien entre la Nation et son armée. Il est alors collaborateur
bénévole du service public. Il est soumis à l'obligation d'obéissance
hiérarchique et de discrétion pour tout ce qui concerne les faits et
informations dont il a connaissance au titre de ces activités. » -
(Adopté.)
Article 7
M. le président.
« Art. 7. _ L'engagement à servir dans la réserve opérationnelle est souscrit
pour une durée de un à cinq ans renouvelable en vue :
« - de recevoir une formation ou de suivre un entraînement ;
« - d'apporter un renfort temporaire aux forces armées ;
« - de dispenser un enseignement de défense.
« L'engagement à servir dans la réserve opérationnelle est concrétisé par un
contrat liant le réserviste, notamment au regard des activités de défense.
« Ces missions peuvent s'exercer en dehors du territoire national. » -
(Adopté.)
Article 8
M. le président.
« Art. 8. _ Les forces armées peuvent avoir recours à des spécialistes
volontaires pour exercer des fonctions déterminées correspondant à leur
qualification professionnelle civile, sans formation militaire spécifique.
« Le grade attaché à l'exercice de cette fonction de spécialiste dans la
réserve opérationnelle est conféré par arrêté du ministre chargé des armées. Il
ne donne pas droit à l'exercice du commandement hors le cadre de la fonction
exercée. » -
(Adopté.)
Article 9
M. le président.
« Art. 9. _ La durée des activités à accomplir au titre de l'engagement à
servir dans la réserve opérationnelle est arrêtée conjointement par l'autorité
militaire d'emploi et le réserviste sans pouvoir excéder trente jours par année
civile sauf application des dispositions relatives à la disponibilité.
« Le réserviste peut s'absenter de son poste de travail ou de l'organisme au
sein duquel il poursuit une formation, dans la limite de cinq jours ouvrés par
année civile, au titre de ses activités militaires, sous réserve de prévenir
l'employeur de son absence un mois au moins avant son départ. » -
(Adopté.)
Article 10
M. le président.
« Art. 10. _ Lorsque le réserviste accomplit son engagement à servir dans la
réserve opérationnelle pendant son temps de travail et que les activités
prévues à l'article 9 dépassent cinq jours ouvrés par année civile, il doit
obtenir l'accord de son employeur, sous réserve de dispositions plus
favorables, résultant du contrat de travail, de conventions ou accords
collectifs de travail, de conventions conclues entre l'employeur et le ministre
chargé des armées.
« La demande d'accord doit être formulée avec un préavis de deux mois. Si
l'employeur oppose un refus, cette décision doit être motivée et notifiée à
l'intéressé ainsi qu'à l'autorité militaire dans les quinze jours qui suivent
la réception de la demande. » -
(Adopté.)
Article 11
M. le président.
« Art. 11. _ En cas de nécessité liée à l'emploi opérationnel des forces, les
activités dans la réserve opérationnelle peuvent être prolongées par décision
de l'autorité administrative, pour une durée qui ne peut excéder
quatre-vingt-dix jours par année civile, après accord du réserviste et de son
employeur.
« Pour l'encadrement de la préparation militaire et de la journée d'appel de
préparation à la défense, les activités dans la réserve opérationnelle peuvent
être prolongées dans les mêmes conditions qu'à l'alinéa précédent pour une
durée maximale de trente jours.
« En tout état de cause, la durée des activités dans la réserve opérationnelle
ne peut excéder cent vingt jours sous réserve des dispositions relatives à la
disponibilité. » -
(Adopté.)
Article 12
M. le président.
« Art. 12. _ Les conditions de souscription, d'exécution et de résiliation des
engagements à servir dans la réserve opérationnelle, les modalités d'accès et
d'avancement aux différents grades et les règles relatives à l'honorariat sont
précisées par décret en Conseil d'Etat. » -
(Adopté.)
Article 18 A
M. le président.
« Art. 18 A. _ La réserve citoyenne a pour objet d'entretenir l'esprit de
défense, de renforcer le lien entre la Nation et ses forces armées et de
fournir, dans les conditions prévues à l'article 19, les renforts nécessaires à
la réserve opérationnelle. » -
(Adopté.)
Article 19
M. le président.
« Art. 19. _ Sous réserve des dispositions de la section 3 et en fonction des
besoins des forces armées, l'autorité militaire peut faire appel aux
volontaires de la réserve citoyenne pour, avec leur accord, les affecter dans
la réserve opérationnelle. Les intéressés souscrivent alors un engagement à
servir dans la réserve opérationnelle. » -
(Adopté.)
Article 20
M. le président.
« Art. 20. _ Les réservistes, quand ils exercent une activité au titre de leur
engagement dans la réserve opérationnelle ou au titre de la disponibilité,
bénéficient de la solde et des accessoires qui s'y attachent dans les mêmes
conditions que les militaires professionnels.
« Les réservistes exerçant une activité au titre de leur engagement dans la
réserve opérationnelle peuvent, en outre, bénéficier d'une prime de fidélité
ainsi que d'autres mesures d'encouragement dans des conditions fixées par
décret. Le montant de la prime de fidélité est le même quel que soit le grade.
» -
(Adopté.)
Article 26 bis
M. le président.
« Art. 26
bis.
- Il est institué un Conseil supérieur de la réserve
militaire, chargé d'émettre des avis et des recommandations dans le domaine de
la politique des réserves.
« Il a pour missions :
« - de participer à la réflexion sur le rôle des réserves dans le cadre de la
réforme de la défense et de la professionnalisation des armées ;
« - de participer, dans le cadre d'un plan d'action soumis par le ministre de
la défense, à la promotion de l'esprit de défense et au développement du lien
entre la Nation et ses forces armées ;
« - de favoriser le développement d'un partenariat durable entre les forces
armées, les réservistes et leurs employeurs ;
« - d'examiner toute question d'ordre général relative à la mise en oeuvre de
la présente loi ;
« - d'établir un rapport annuel, transmis au Parlement, évaluant l'état de la
réserve militaire. » -
(Adopté.)
Article 26 ter
M. le président.
« Art. 26
ter
. - Le Conseil supérieur de la réserve militaire est
présidé par le ministre de la défense ou, en cas d'empêchement, par le
représentant qu'il désigne.
« Il comprend des représentants :
« - de l'Assemblée nationale et du Sénat, désignés par le président de leur
assemblée ;
« - des forces armées ;
« - des associations de réservistes agréées par arrêté du ministre de la
défense ;
« - des organisations professionnelles représentatives des salariés, des
entreprises agricoles, industrielles et commerciales, des professions
artisanales et libérales et des fonctions publiques.
« Il comprend en outre des personnalités désignées par le ministre de la
défense en raison de leurs compétences. » -
(Adopté.)
Article 26 quater
M. le président.
« Art. 26
quater
. - « La durée du mandat des membres ainsi que
l'organisation et le fonctionnement du Conseil supérieur de la réserve
militaire sont définis par décret. » -
(Adopté.)
Article 28
M. le président.
« Art. 28. _ Les obligations du service de défense s'appliquent aux personnes
âgées de dix-huit ans au moins de nationalité française, sans nationalité ou
bénéficiant du droit d'asile, ainsi qu'éventuellement aux ressortissants de
l'Union européenne exerçant une des activités figurant au décret prévu au
deuxième alinéa de l'article 27, à l'exception de celles qui ont reçu l'ordre
de rejoindre leur affectation militaire ou civile. » -
(Adopté.)
Division et articles additionnels après l'article 32
M. le président.
Je suis saisi de quatre amendements présentés par M. Paul Girod.
L'amendement n° 1 tend à insérer, après l'article 32, une division
additionnelle ainsi rédigée :
« Titre... de la défense civile ».
L'amendement n° 2 vise à insérer, après l'article 32, un article additionel
ainsi rédigé :
« La défense non militaire a pour objet de garantir la sécurité et la vie de
la population. Elle est un domaine partagé entre l'Etat et les collectivités
territoriales. A ce titre, celles-ci disposent d'une réserve civile composée
d'auxiliaires de défense. Pour les collectivités territoriales qui sont
défendues par une unité militaire, cette réserve civile est un complément
possible de la réserve militaire.
« Les activités dont sont responsables les collectivités territoriales ainsi
que les modalités du recours à la réserve civile sont précisées et définies par
décret. »
L'amendement n° 3 a pour objet d'insérer, après l'article 32, un article
additionnel ainsi rédigé :
« Les auxiliaires de défense sont des volontaires agréés par l'autorité civile
pour leurs aptitudes à exercer un emploi au sein de la défense non militaire.
Ils peuvent appartenir simultanément à la réserve militaire.
« Toutefois, le recours aux auxiliaires de défense appartenant également à la
réserve militaire n'est possible que si ces auxiliaires de défense n'ont pas
été appelés soit au titre des affectés collectifs de défense soit au titre de
la réserve pour les besoins des forces armées. »
Enfin, l'amendement n° 4 tend à insérer, après l'article 32, un article
additionnel ainsi rédigé :
« Les modalités d'application des dispositions du présent titre sont
déterminées par décret en Conseil d'Etat. »
Ces amendements ont déjà été défendus.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Serge Vinçon,
rapporteur.
La préoccupation exprimée par M. Paul Girod est tout à fait
légitime et la commission est très sensible au problème qu'il évoque.
L'intérêt de la réserve civile justifie, selon nous, un travail de réflexion
et de concertation important, qui pourra trouver son aboutissement dans un
projet ou une proposition de loi.
La question nous paraît donc être suffisamment sérieuse pour ne pas être
traitée ce soir sous forme d'amendements à un texte dont l'objet se limite à la
réserve militaire.
C'est la raison pour laquelle nous nous permettons d'appeler le Gouvernement à
engager une réflexion, nécessaire effectivement, sur la question de la réserve
civile.
Quoi qu'il en soit, il paraît raisonnable aujourd'hui - et je demande à M.
Paul Girod de nous le pardonner - d'émettre un avis défavorable sur cet
amendement.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Alain Richard,
ministre de la défense.
Je suis heureux de pouvoir à mon tour intervenir
dans cette réflexion introduite par M. Paul Girod.
Il a tout à fait raison de souligner qu'un lien doit exister entre le
développement d'un système de réserve complétant nos capacités de défense
civile et le travail que nous accomplissons sur la réserve militaire.
La vérité m'oblige à dire - je soupçonne d'ailleurs M. Paul Girod de ne pas
l'ignorer totalement
(sourires)
- que, dans une phase de la préparation
de ce projet de loi, nous avions songé à associer les deux objectifs. Nous ne
l'avons pas fait pour une raison chronologique.
En effet, au début de l'actuelle législature, j'ai dû soumettre au Parlement
le projet de loi sur les nouvelles dispositions relatives au service national
parce que nous ne pouvions plus attendre pour clarifier les règles de
soumission des jeunes à leurs obligations de service alors que l'appel sous les
drapeaux avait déjà été partiellement interrompu.
De même - M. Vinçon l'a rappelé à l'instant, dans son excellente intervention
- nous sommes juste dans les temps pour fixer dans de bonnes conditions les
règles législatives de la montée en charge de la réserve, élément indissociable
de notre système de défense.
C'est ainsi que M. le Premier ministre, après en avoir discuté avec nous, a
décidé de déposer un projet de loi réglant la question de la réserve militaire
et de laisser se poursuivre le travail interministériel sur la réserve civile.
De toute façon, le problème devra être tranché et les suggestions formulées par
M. Paul Girod seront matière à réflexion pour le Gouvernement.
J'ajouterai que, dans la pratique, nous travaillons déjà au rapprochement
entre la défense civile et la défense militaire du territoire. De nombreux
champs de collaboration se sont ouverts. Dans le cadre du secrétariat général
de la défense nationale, service placé sous l'autorité du Premier ministre,
sont étudiés un certain nombre de projets concrets sur des hypothèses de
menaces diverses, celles-ci étant chargées d'incertitudes, comme l'a dit M.
Paul Girod. Ainsi, un exercice a porté sur l'éventualité d'une menace chimique
sur Paris, du même type que l'attaque de la secte Aum dans le métro de
Tokyo.
Un certain nombre de chantiers de ce genre, qui font forcément entrer en
contact la défense civile et la défense militaire, sont mis en oeuvre.
Evidemment, derrière ces discussions, se profile la question de la répartition
de la charge entre les deux ministères concernés, celui du ministère de
l'intérieur et celui du ministère de la défense.
Je signale au passage que nous sommes en train d'organiser un nouveau
dispositif régional de défense définissant les relations entre les zones de
défense placées sous la responsabilité des préfets désignés à cette fin et les
commandements territoriaux de défense dépendant de l'armée de terre. Par
ailleurs, les mécanismes d'appel par les préfets chargés de zones de défense en
vue de faire face à des situations de crise sont en voie de mise en place.
Enfin, le Gouvernement maintient son intention de préparer un projet de loi sur
la réserve civile.
Nous savons - et cela me permet d'évoquer un sujet sur lequel je répondrai en
fin de débat à M. Vinçon - qu'il faudra faire un effort de motivation pour
inciter les citoyens à s'engager dans cette réserve civile, d'autant que cette
dernière, à la différence de la réserve militaire, ne fait pas l'objet d'une
tradition et ne répond pas à des habitudes déjà acquises dans notre société.
Mais il me semble, compte tenu du travail de réflexion qui est accompli tant
au Parlement qu'au sein de nombreuses collectivités locales, que nous
parviendrons à définir des mécanismes d'appel motivants pour les citoyens, de
telle sorte que la réserve civile puisse être constituée le moment venu. Je
crois donc que nos réflexions convergent sur ce point.
Enfin, je remercierai M. Paul Girod d'avoir soulevé les questions relatives
aux passerelles entre la défense civile et la défense militaire. Il est entendu
- et je transmettrai bien sûr ses réflexions à mon collègue Jean-Pierre
Chevènement - que nous devrons poursuivre notre travail commun en vue de
définir les nouvelles règles.
M. Paul Girod.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. Paul Girod.
M. Paul Girod.
Je tiens à remercier M. le rapporteur et M. le ministre de la compréhension
qu'ils ont manifestée à l'égard de mes propositions.
Je préside le Haut comité français pour la défense civile, duquel émanent les
préoccupations dont nous parlons.
Je sais par ailleurs qu'un groupe de travail est en cours de constitution au
sein de notre assemblée, et je pense que M. Fabius - il m'a donné son accord de
principe - sera favorable à la création d'un groupe de travail du même type à
l'Assemblée nationale. Ces deux instances pourront alors mettre en commun le
fruit de leurs réflexions.
En tout cas, je voulais prendre date ce soir, et je crois avoir rencontré un
écho favorable.
Bien entendu, je n'ai pas l'intention de provoquer un retard dans la
promulgation de la loi sur la réserve militaire, dont chacun connaît l'urgence.
Par conséquent, je retire tous mes amendements, en renouvelant mes
remerciements à M. le rapporteur et à M. le ministre.
(Applaudissements.)
M. le président.
Les amendements n° 1, 2, 3 et 4 sont retirés.
Article 38
M. le président.
« Art. 38. _ Sans préjudice des dispositions du second alinéa de l'article 2
de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national,
les Français qui sont soumis aux obligations du livre II du code du service
national peuvent souscrire un engagement à servir dans la réserve
opérationnelle au titre de la présente loi dès sa promulgation.
« La souscription de cet engagement les dispense des obligations définies à la
section 4 du chapitre Ier du titre III du livre II du code du service national.
» -
(Adopté.)
Article 38 bis
M. le président.
« Art. 38
bis
. _ Aucun établissement ou organisme de formation public
ou privé ne peut prendre de mesure préjudiciable à l'accomplissement normal du
cursus de formation entrepris par un étudiant ou un stagiaire qui exerce une
activité au titre d'un engagement à servir dans la réserve opérationnelle, à la
suite d'un appel ou d'un rappel des personnes soumises à l'obligation de
disponibilité en raison des absences qui résultent de cet engagement ou de
cette obligation. » -
(Adopté.)
Article 39
M. le président.
« Art. 39. _ I. _ Après la section 4-2 du chapitre II du titre II du livre Ier
du code du travail, sont insérées des sections 4-3 et 4-4 ainsi rédigées :
« Section 4-3
« Dispositions particulières aux personnes
exerçant une activité dans la réserve opérationnelle
«
Art. L. 122-24-5. _
Aucun employeur ne peut résilier le contrat de
travail d'un salarié ou d'un apprenti qui exerce une activité au titre d'un
engagement à servir dans la réserve opérationnelle ou à la suite d'un appel ou
d'un rappel des personnes soumises à l'obligation de disponibilité en raison
des absences qui résultent de cet engagement ou de cette obligation.
«
Art. L. 122-24-6. _
A l'issue d'une période d'activité au titre d'un
engagement à servir dans la réserve opérationnelle ou à la suite d'un appel ou
d'un rappel des personnes soumises à l'obligation de disponibilité, le salarié
retrouve son précédent emploi.
«
Art. L. 122-24-7. _
La résiliation du contrat de travail ne peut être
notifiée ou prendre effet pendant l'accomplissement d'une période d'activité au
titre d'un engagement à servir dans la réserve opérationnelle ou à la suite
d'un appel ou d'un rappel des personnes soumises à l'obligation de
disponibilité.
«
Art. L. 122-24-8. _
Les périodes d'activité au titre d'un engagement
à servir dans la réserve opérationnelle ou à la suite d'un appel ou d'un rappel
des personnes soumises à l'obligation de disponibilité sont considérées comme
des périodes de travail effectif pour les avantages légaux et conventionnels en
matière d'ancienneté, d'avancement, de congés payés et de droits aux
prestations sociales.
« Section 4-4
« Règles particulières aux personnes ayant souscrit
un engagement à servir dans la réserve opérationnelle
«
Art. L. 122-24-9. _
Tout salarié ayant souscrit un engagement à
servir dans la réserve opérationnelle bénéficie d'une autorisation d'absence de
cinq jours ouvrés par année civile au titre de ses activités dans la
réserve.
« Le réserviste salarié désirant bénéficier de cette absence doit présenter sa
demande par écrit à son employeur un mois au moins à l'avance, en indiquant la
date et la durée de l'absence envisagée.
« Au-delà de cette durée, le réserviste est tenu de requérir l'accord de son
employeur avec un préavis de deux mois en précisant la date de son départ et la
durée de la période qu'il souhaite accomplir, sous réserve de dispositions plus
favorables résultant notamment de conventions conclues entre l'employeur et le
ministre chargé des armées.
«
Art. L. 122-24-10. _
Le refus de l'employeur d'accorder à un salarié
l'autorisation de participer à une activité dans la réserve qui requiert son
accord préalable doit être motivé et notifié à l'intéressé et à l'autorité
militaire dans les quinze jours qui suivent la réception de sa demande. »
« II. _
Non modifié.
» -
(Adopté.)
Article 44
M. le président.
« Art. 44. _ Après le 3° de l'article 61 du code de justice militaire, il est
inséré un 4° ainsi rédigé :
« 4° Les militaires de la réserve accomplissant un engagement à servir dans la
réserve opérationnelle, ou qui font partie des personnes soumises à
l'obligation de disponibilité appelées ou rappelées au service. » -
(Adopté.)
Article 45
M. le président. « Art. 45. _ Le 3° de l'article L. 2 du code des pensions civiles et militaires de retraite est complété par les mots : " et les militaires servant au titre d'un engagement à servir dans la réserve opérationnelle ou au titre de la disponibilité. » - (Adopté.)
Article 46
M. le président.
« Art. 46. _ Le code du service national est ainsi modifié :
« 1° A, 1° et 2°
Non modifié
s ;
« 3° Il est inséré, après le chapitre IV du titre Ier du livre 1er, un
chapitre V ainsi rédigé :
« Chapitre V
« La préparation militaire
«
Art. L. 115-1. _
La préparation militaire et la préparation militaire
supérieure sont accessibles aux Français libérés des obligations du service
national âgés de moins de trente ans et ayant l'aptitude reconnue par le
service de santé des armées pour suivre le cycle de formation correspondant.
« Cette préparation militaire consiste en une formation militaire dont la
durée est fixée par l'autorité militaire en fonction des besoins de chaque
force armée, arme et spécialité.
«
Art. L. 115-2. _
Tout Français victime de dommages subis pendant une
période d'instruction ou à l'occasion d'une période d'instruction accomplie au
titre d'un cycle de formation de la préparation militaire, et, en cas de décès,
ses ayants droit, obtiennent de l'Etat, lorsque la responsabilité de ce dernier
est engagée, la réparation intégrale du dommage subi, suivant les règles du
droit commun. » -
(Adopté.)
Article 47
M. le président.
« Art. 47. _ La loi n° 72-662 du 13 juillet 1972 portant statut général des
militaires est ainsi modifiée :
« 1°, 2°, 2°
bis
et 3°
Non modifiés
;
« 4° Après l'article 104, il est inséré un article 104-1 ainsi rédigé :
«
Art. 104-1
. _ Les articles 4 à 8, 10 à 13, 15 à 22, 24, 25 (premier
alinéa), 27 (premier et troisième alinéas), 50, 51, 53 (premier alinéa), 79, 91
et 93 sont applicables aux réservistes qui exercent une activité au titre d'un
engagement à servir dans la réserve opérationnelle ou au titre de la
disponibilité. " ;
« 5° et 6°
Non modifiés.
» -
(Adopté.)
Les autres dispositions du projet de loi ne font pas l'objet de la deuxième
lecture.
M. Alain Richard,
ministre de la défense.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Alain Richard,
ministre de la défense.
Je ne voudrais pas retarder les explications de
vote, d'autant plus que j'aurais pu prendre la parole plus tard pour remercier
le Sénat du vote favorable qu'il ne va pas manquer d'émettre. Il me paraît
cependant plus courtois et plus cohérent de répondre à ce stade de la procédure
aux observations qu'a faites M. le rapporteur ainsi que de commenter ses
recommandations. Je tiens d'ailleurs une nouvelle fois à remercier M. Serge
Vinçon de son engagement personnel sur un dossier auquel il croit beaucoup.
Indéniablement, son apport, suivi, bien entendu, de celui de la commission dans
son ensemble, a permis à ce projet de loi de progresser en réflexion et de
gagner en soutien.
M. le rapporteur a suggéré, d'une part, que l'on définisse une politique de
communication pour pallier l'affaiblissement de la « culture » militaire, sous
l'effet de la disparition des obligations du service national et, d'autre part,
que l'on entreprenne une véritable stratégie de négociation d'accords avec les
entreprises employeurs de la majorité des réservistes potentiels. Je serais
tenté de dire que ces deux suggestions me paraissent relever d'une complicité
inconsciente avec M. Jean-Pierre Masseret.
(Sourires.)
Lorsque nous
travaillons sur les différents projets nécessaires à l'application du projet de
loi, mon collègue et ami, qui s'investit beaucoup, insiste toujours sur ces
mêmes deux points, et je l'approuve pleinement. Il nous faut en effet surmonter
la méconnaissance de la population, en particulier des jeunes, qui sont peu
familiarisés avec le mécanisme des nouvelles réserves. A nous de l'expliquer et
de l'illustrer.
Par ailleurs, nous devrons établir un climat de confiance avec les employeurs
afin que les droits ouverts par ce texte aux salariés réservistes ne soient pas
perçus par le monde patronal comme un obstacle à la vie des entreprises.
L'intention du Gouvernement, je peux en témoigner, est de donner la priorité à
ces deux aspects.
En ce qui concerne la politique de communication, nous avons deux vecteurs
principaux : l'un, heureusement, est volontaire ; l'autre s'impose à nous dans
certaines circonstances.
Le premier, c'est l'appel de préparation à la défense. Le système mûrit. Nous
complétons notre expérience. Nous venons de marquer, pour la première année,
l'accueil de 550 000 jeunes. Il va nous falloir mettre en place un dispositif,
et nous nous y travaillons avec M. Jean-Pierre Masseret, pour donner
satisfaction aux jeunes qui, au terme de la journée d'appel de préparation à la
défense, sont intéressés par un nouveau contact, de nature non professionnelle,
avec la défense.
Nous avions assez longuement discuté, lors de l'examen de la loi d'octobre
1997, sur le fait de savoir si l'appel de préparation à la défense devait se
dérouler sur une ou sur plusieurs journées. Nous nous orientons vers une
deuxième journée pour ceux qui sont intéressés. Ce sera également motivant pour
les cadres d'active et de réserve chargés d'encadrer les journées « tout public
» d'appel de préparation à la défense, qui pourront se consacrer un certain
nombre de fois dans l'année à des jeunes motivés. Donc, l'appel de préparation
à la défense et son extension progressive devront être perçus en partie comme
une passerelle pour soutenir la motivation des jeunes susceptibles d'entrer
dans la réserve.
Le deuxième support de communication dont nous nous servirons, ce sont, bien
sûr, les opérations extérieures. Lorsque des missions parlementaires ou des
journalistes se déplacent auprès de nos unités en opérations extérieures il est
de notre devoir - ce sera un travail à mener en commun avec les services
d'information associés aux unités en opération - de montrer que les réservistes
sont d'ores et déjà nécessaires et font la preuve de leur efficacité aux côtés
des troupes professionnelles dans nos engagements extérieurs.
J'en viens aux entreprises. M. Jean-Pierre Masseret me disait à plusieurs
occasions, lors de déplacements récents, sa satisfaction : tout de même, alors
que nous n'en sommes qu'au début du processus, le monde patronal comprend
l'intérêt de la réserve, un intérêt collectif, bien sûr, mais aussi un intérêt
indirect pour les employeurs du fait de l'expérience acquise. Nous espérons
pouvoir lancer une campagne de propositions d'avenants à des conventions
collectives de branches ou de métiers qui enregistreraient l'acceptation par
les entreprises des quelques obligations et contraintes que représente pour
elles la loi.
M. le rapporteur s'est aussi interrogé sur la manière aussi efficace de
concilier que possible le besoin de formation ou de reformation périodique des
réservistes et leur engagement opérationnel.
Cela pose en particulier la question des durées annuelles de disponibilité des
réservistes : elles ne seront pas toujours faciles à diviser, notamment pour ce
qui est de la période de reformation et de remise en condition avant un départ
en engagement opérationnel. C'est, en effet, l'une des questions clés. Comme je
l'indiquais récemment à M. le rapporteur, nous espérons que la durée de cent
vingt jours dans le cas général permettra à un réserviste utile pour une
opération extérieure à la fois de se reformer et de mettre en condition avant
de partir rejoindre une opération extérieure pour un délai suffisant. Mais
c'est là une question que nous aurons à revoir dans le temps, lors d'un
rendez-vous que je ne peux pas fixer aujourd'hui mais que l'on peut imaginer
dans deux ou trois ans.
Comme vous le savez, des parlementaires siégeront au sein du Conseil supérieur
de la réserve militaire. Un rapport annuel sera établi. Nous disposerons ainsi
de toute une série d'outils d'évaluation progressive. Au terme d'une période de
deux ou trois ans d'expérience, nous serons peut-être amenés à réviser ce
découpage dans le temps des cent vingt jours.
Enfin, je dirai à M. le rapporteur, qui se préoccupait d'assurer un
financement suffisant de la réserve pour que sa montée en puissance soit
efficace pratiquement et convaincante pour la motivation des réservistes, que
c'est - pourquoi ne pas le dire ? - une préoccupation. Sachez que la
professionnalisation des armées et la conduite des missions de la réserve
mobilisent des moyens importants. Nous réalisons en même temps des gains
d'efficacité qui, heureusement, nous libèrent des marges. Je pourrai expliquer
au Sénat dans quelques semaines, à l'occasion de la discussion du projet de loi
de finances pour 2000, que les moyens de fonctionnement de l'ensemble des
armées, au titre de la quatrième année de la programmation militaire, sont bien
en ligne avec les objectifs et permettent de maintenir toute la disponibilité
et toute l'efficacité souhaitables.
Cela étant, nous devrons à chaque fois relever un véritable défi et trouver
les 200 à 250 millions de francs supplémentaires nécessaires, en fin de
parcours, pour financer concrètement la réserve.
Je suis convaincu que l'utilité reconnue de la nouvelle réserve et la
motivation de nombreux parlementaires, notamment ceux des deux commissions
chargées de la défense, nous aideront à convaincre que ces moyens sont
nécessaires. Soyez en tout cas assurés que, pour M. Jean-Pierre Masseret et
moi-même, c'est une priorité budgétaire, pour les deux années à venir, puisque
c'est sur 2001 et 2002 qu'il nous faudra franchir des étapes significatives.
Je voudrais, en conclusion de ce bref propos, remercier la commission des
affaires étrangères de la défense et des forces armées de la compréhension dont
elle fait preuve devant l'évolution du projet de loi, les apports de
l'Assemblée nationale et les préoccupations des uns et des autres, ce qui nous
permet, sur la proposition du rapporteur, d'obtenir un vote conforme et donc de
pouvoir, dès l'automne 1999, conclure le dernier chapitre législatif de la
professionnalisation des armées et en amorcer la mise en oeuvre.
Ce débat, d'une particulière qualité et véritablement tourné vers l'avenir, a
été animé d'une volonté de renouvellement du lien nation-armée qui fait honneur
au Parlement et qui nous permet de conclure dans des conditions
particulièrement positives ce grand train de réformes qui marquera l'histoire
de notre pays.
(Applaudissements.)
Vote sur l'ensemble
M. le président.
Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M.
Bécart pour explication de vote.
M. Jean-Luc Bécart.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme lors
du débat en première lecture, les sénateurs du groupe communiste républicain et
citoyen demeurent, sur ce projet de loi, partagés entre deux sentiments
contradictoires : l'appréhension et l'approbation.
Appréhension, car il faut apprécier ce projet de loi comme l'un des derniers
volets de la réforme de notre outil de défense initiée, en 1996, par le
Président de la République et centrée sur la professionnalisation de nos forces
armées d'ici à l'an 2000. Cette réforme, nous n'en reconnaissons pas le
bien-fondé. Nous aurions souhaité - vous le savez - non pas la suppression du
service national, non pas son maintien en l'état, mais sa profonde
modernisation, permettant de donner à chaque jeune une formation civique et
militaire de base.
Approbation aussi, car ce projet de loi a, entre autres mérites, celui de
sortir l'actuelle réserve dite « de masse » de sa décrépitude et de recréer une
réserve digne de ce nom, même si ses effectifs sont voués à être sensiblement
inférieurs à ceux des réserves britannique ou allemande.
Nous avons beaucoup apprécié la qualité de la concertation voulue par le
Gouvernement sur ce projet de loi. Le résultat est très positif, notamment avec
la création d'un véritable statut du réserviste, lequel correspond bien mieux
que par le passé à la valorisation nécessaire du sens civique démontré par nos
réservistes.
Nous maintiendrons donc, en le regrettant, un vote d'abstention, en cohérence
avec notre opposition à la réforme annoncée en 1996, en cohérence également
avec nos craintes quant à l'évolution du lien entre nos forces armées et les
citoyens, quant à l'évolution du niveau de conscience civique de notre
jeunesse, mais en cohérence aussi avec la large approbation qui est la nôtre
des volets techniques du projet de loi, qui, vous l'avez dit, monsieur le
ministre, marquera un progrès sensible dans l'organisation des réserves de
notre pays.
M. le président.
La parole est à M. Penne.
M. Guy Penne.
Je me félicite de l'approche consensuelle qui a présidé à l'examen de ce texte
au Sénat comme à l'Assemblée nationale, examen qu'a suivi très attentivement
notre collègue Bertrand Delanoë pour le groupe socialiste.
L'Assemblée nationale a approuvé l'ensemble des modifications apportées par le
Sénat et n'a, par ses amendements, que confirmé des orientations que nous
avions prises ou apporté de simples modifications de forme. Elle a ainsi
confirmé deux priorités retenues par le Sénat : la valorisation de la réserve
citoyenne et la protection des droits du réserviste.
Nous avons appelé de nos voeux, lors de la première lecture au Sénat, la
création d'un organisme chargé d'examiner les enseignements que nous pourrions
tirer de la mise en place de la nouvelle réserve ainsi que la présentation d'un
rapport au Parlement concernant son utilisation. Je ne peux que me réjouir que
nos collègues de l'Assemblée nationale aient choisi de les inscrire dans le
projet de loi.
Dès la première lecture, nous avions eu, au sein de la commission, la même
approche d'un projet de loi pour lequel nous souhaitions apporter des
modifications allant dans le même sens : renforcer le rôle de la réserve et
mettre en exergue sa place essentielle dans le maintien du lien armée-nation.
Ainsi, les amendements déposés au nom du groupe socialiste avaient été repris
par la commission.
Rappelant cela, je ne suis pas étonné que notre rapporteur, M. Serge Vinçon,
ait préféré ne pas retarder l'application de ce projet de loi par une nouvelle
navette avec l'Assemblée nationale, ce qui n'a pas échappé à votre attention,
monsieur le ministre.
Il est en effet essentiel que ce projet de loi, important et attendu,
bénéficie d'un large consensus et d'une procédure d'examen rapide. Monsieur le
ministre, vous avez voulu associer les différents acteurs à l'élaboration du
texte - les associations de réservistes, les syndicats et les représentants du
patronat - et cette association a été et restera bénéfique.
Je ne peux par ailleurs qu'appuyer les propos de notre rapporteur lorsqu'il
attire l'attention du Gouvernement sur la nécessité, d'une part, de poursuivre
et d'approfondir le processus de négociation de contrats armées-entreprises
pour faciliter l'engagement des réservistes et, d'autre part, de combler le
déficit de communication sur le rôle et l'organisation de la réserve. C'est
essentiel pour favoriser le volontariat, et nous y pensons beaucoup ici. A cet
égard, la journée du réserviste aura un rôle capital à jouer.
Elle permettra, en premier lieu, de rendre hommage aux femmes et aux hommes
qui ont fait le choix de donner une partie de leur temps à la défense du pays
et, en second lieu, de mieux faire connaître la réserve et de stimuler le
volontariat, dont nous avons rappelé l'importance.
J'insiste une nouvelle fois sur le rôle décisif que cette réserve aura àjouer
pour l'avenir du lien entre les armées et la collectivité nationale. Elle devra
également contribuer à propager l'esprit de défense.
C'est pour ces raisons, mais aussi parce que ce projet de loi est essentiel
pour réussir le nouveau modèle d'armée, que le groupe socialiste votera en sa
faveur.
M. le président.
La parole est à M. Hamel.
M. Emmanuel Hamel.
Compte tenu des menaces qui pèseront sur la France au xxie siècle, dans l'idée
que j'ai du devoir de défense, de la priorité absolue de la défense nationale,
de la valeur civique et républicaine de l'appel de tous les jeunes Français au
service militaire, j'avais, en 1997, voté contre le projet de loi portant
réforme du service national. Logiquement, à mon regret, je ne peux donc voter
le présent projet de loi portant organisation de la réserve militaire.
Je saisis l'occasion du vote de ce texte pour rendre hommage au courage des
militaires français, femmes et hommes, servant actuellement sur les théâtres
d'opérations extérieures sous les plis du drapeau.
(MM. Guy Penne et Jacques
Machet applaudissent.)
M. Serge Vinçon,
rapporteur.
Très bien !
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.
M. Jean-Luc Bécart.
Le groupe communiste républicain et citoyen s'abstient.
(Le projet de loi est adopté.)
M. le président.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les
reprendrons à vingt-deux heures trente.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à vingt heures vingt, est reprise à vingt-deux heures
trente.)
M. le président. La séance est reprise.
11
VOLONTARIATS CIVILS
Adoption d'un projet de loi
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 293, 1998-1999),
relatif aux volontariats civils institués par l'article L. 111-2 du code du
service national. [Rapport n° 5 (1999-2000).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Hubert Védrine,
ministre des affaires étrangères.
Monsieur le président, mesdames,
messieurs les sénateurs, voici venu le temps d'instaurer en France un véritable
système de volontariats civils.
Ce texte est attendu, je le sais, tant en France qu'à l'étranger. Il est
attendu parce qu'il est dès aujourd'hui nécessaire, après la fin de la
conscription, de prolonger les formes civiles du service national, de renforcer
une des formes de l'engagement civique de notre jeunesse et d'assurer le
rayonnement culturel et économique de notre pays. Je connais le souci permanent
qu'a la Haute Assemblée, tout particulièrement Mmes et MM. les sénateurs élus
par les Français de l'étranger, de voir atteints ces objectifs.
L'institution de volontariats civils est attendue également car ceux-ci vont
permettre de continuer à répondre à des besoins bien identifiés : besoin de
protection ressenti par la population et besoin de cohésion sociale, de
solidarité tant nationale qu'internationale.
En premier lieu, ce projet de loi répond à plusieurs nécessités.
Tout d'abord, il est nécessaire de tirer les conséquences de la suppression du
service national dans tous les domaines d'intervention des appelés du
contingent.
La loi de programmation militaire 1997-2002 et la loi de 1997 portant réforme
du service national ont engagé le mouvement vers la professionnalisation des
armées, prévue pour 2002, et la disparition du service national sous sa forme
actuelle. Les coopérants du service national vont dès lors disparaître.
Le système des coopérants du service national vous est familier. C'est un
système ancien qui, pendant trente-cinq ans, a permis à des dizaines de
milliers de jeunes gens - 150 000 environ - d'effectuer leur service national à
l'étranger, d'abord dans le cadre de l'aide aux pays en développement, puis, au
fil des années, au service de l'action extérieure de la France, politique,
économique et culturelle d'une manière plus générale.
A l'heure actuelle, 5 000 jeunes gens environ sont incorporés chaque année au
titre de la coopération, ce qui veut dire, compte tenu de la durée du service,
de 6 000 à 8 000 jeunes Français présents simultanément à l'étranger.
Ces jeunes, vous les connaissez bien. Vous les avez rencontrés dans nos
ambassades, dans les services de la coopération au développement, dans des
organisations non gouvernementales, mais aussi dans des entreprises, dans des
laboratoires de recherche. Dans tous ces domaines, ils fournissent, par leur
compétence et leur dynamisme, une contribution importante à l'action extérieure
de la France, à la présence et au rayonnement de notre pays dans le monde.
L'utilité et l'efficacité de leur contribution sont reconnues par tous, autant
par leurs « employeurs » que par nos correspondants étrangers.
A côté des coopérants du service national proprement dits, il existe d'autres
formes de service civil, sur le territoire français, qui offrent aux jeunes
Français un choix alternatif.
Depuis 1965, 75 000 objecteurs de conscience et 31 000 volontaires de l'aide
technique ont apporté aux structures publiques, parapubliques ou privées un
concours précieux. En outre, 70 000 policiers auxiliaires les ont rejoints à
partir de 1986, ainsi que 4 000 sapeurs-pompiers et, depuis 1992, 45 000
appelés au titre du « service ville ».
A l'énoncé de cette liste de fonctions si utiles, on comprend bien qu'il est
devenu nécessaire d'anticiper l'échéance de la disparition de ces formes de
service national, de façon à assurer la continuité de l'activité des services,
des organismes et des sociétés qui y font appel et à permettre à tous les
jeunes Français de trouver dans le volontariat civil une réponse à leur désir
d'engagement civique.
Cette réforme permettra également de progresser encore davantage vers la
parité entre les sexes, puisque nous allons donc substituer un système ouvert à
tous, filles et garçons, à des fonctions jusqu'ici attribuées en priorité aux
seuls garçons.
Par ailleurs, il est nécessaire d'exprimer le lien entre l'individu et la
nation, ce que permettait auparavant le service national de façon forte.
A cet égard, le volontariat civil est lui aussi fondé sur le sentiment
d'appartenance à la communauté française et sur la volonté de servir cette
communauté.
Il est également nécessaire d'assurer le rayonnement culturel et économique de
la France. Or, ce rayonnement implique une présence plus nombreuse de nos
compatriotes à l'étranger.
Si l'on compare la France à ses principaux partenaires sur le plan de
l'expatriation, notre pays accuse un important retard. Ce dernier s'explique en
grande partie par l'histoire et constitue un handicap à l'heure de la
mondialisation.
Mais cette réalité n'est pas une fatalité. La fibre de l'étranger se contracte
jeune, et le volontariat civil m'apparaît comme un bon moyen pour donner aux
jeunes Françaises et Français l'envie de regarder au-delà des limites de leur
univers proche, de leur pays.
C'est un enjeu majeur pour notre action culturelle et, partant, pour la
réussite de notre combat visant à préserver la diversité culturelle, ce qui est
un sujet d'actualité à la veille du débat des négociations au sein de
l'Organisation mondiale du commerce. Les Français ne sont bien sûr pas les
détenteurs uniques de la volonté de lutter contre l'uniformisation culturelle
mais une présence non arrogante à l'étranger répond souvent à l'attente de
nombreux pays. C'est particulièrement le cas pour ce qui est de la défense de
notre langue.
C'est essentiel pour notre présence scientifique dans les laboratoires, qu'il
faut favoriser dans le monde entier.
C'est vrai également pour notre présence économique et pour le développement
de nos entreprises.
C'est vrai également pour la poursuite de notre aide au développement,
notamment au travers des organisations non gouvernementales.
Mesdames, messieurs les sénateurs, si ce projet de loi est nécessaire, car il
doit succéder aux formes civiles du service national en France et à l'étranger,
il répond également à des besoins bien identifiés dans plusieurs domaines.
Au titre du besoin de protection des populations, dans les domaines de la
défense civile, de la sécurité et de l'ordre public comme dans celui de la
défense de l'environnement, le système du volontariat civil va permettre de
prolonger les formes non militaires du service national sur le territoire
français.
De même que les appelés remplissent des tâches et des services essentiels pour
la collectivité, il est important de maintenir cette ouverture qui correspond à
une attente forte de la part de nos concitoyens et qui se prolonge souvent par
une professionnalisation.
Le besoin de cohésion sociale et de solidarité est en croissance continue, et
c'est un besoin auquel la politique de la ville et les diverses actions en
faveur de l'intégration entendent répondre.
Second volet « national » du volontariat civil, la possibilité offerte aux
jeunes de s'investir dans l'accompagnement social des rénovations des quartiers
dits « sensibles » sous ses différents aspects - enfance, personnes âgées,
animation, projets pédagogiques, sport - prolonge et donne plus de moyens à la
politique de la ville qui est, comme vous le savez, une des priorités de
l'action gouvernementale.
Les volontaires, comme aujourd'hui les appelés, seront de précieux auxiliaires
des services municipaux ou départementaux chargés, depuis la loi d'orientation
sur la ville, de « remettre de l'Etat dans les quartiers qu'il avait désertés
».
J'en viens au besoin de solidarité internationale.
Parmi les grands pays industrialisés, la France est celui qui consacre la part
la plus importante de son produit par habitant à l'aide au développement ;
c'est d'ailleurs l'une de ses fiertés. Notre pays a un rôle particulier, ouvre
une voie spécifique vers plus de solidarité internationale.
Charles Josselin développera bien entendu ce point, mais je souhaite
réaffirmer ici, devant vous, que la France entend contribuer à mobiliser toutes
ses énergies pour remplir ce rôle ; et celles de notre jeunesse sont assurément
les plus fécondes et les plus prometteuses.
Pour maintenir ce haut niveau de solidarité internationale, nous avons besoin
que de jeunes volontaires s'engagent auprès des services de la coopération et
dans les organisations non gouvernementales.
A ce stade, je voudrais cependant préciser un point et peut-être devancer une
question. Le volontariat civil n'a pas pour vocation de devenir un service
civil pour la paix. Cette tâche incombe en effet aux Nations unies. L'ONU a ses
propres modes de recrutement et n'admet d'ailleurs pas les mises à disposition,
qui risqueraient de renforcer une prédominance excessive des pays les plus
riches. La France, comme de nombreux autres Etats, contribue à fournir à l'ONU
ou aux organisations multilatérales qu'elle a mandatées les compétences
recherchées.
En toutes occasions, les autorités françaises ne manquent pas de rappeler la
place majeure que doivent occuper les Nations unies, pour un monde
multipolaire, culturellement diversifié et géré de manière pacifique. Il serait
par conséquent paradoxal de mettre en place une réforme qui concernerait
directement l'une des missions principales de l'ONU : la prévention et le
maintien de la paix. Aussi ne le faisons-nous pas.
Mesdames, messieurs les sénateurs, avant de laisser Charles Josselin
poursuivre et compléter l'exposé de ce projet de loi, je voudrais simplement
vous dire combien je me réjouis des conditions de travail qui ont présidé à la
préparation de ce texte, conditions de travail fructueuses et constructives
entre, d'une part, la commission des affaires étrangères et son rapporteur,
dont je tiens à saluer ici le travail, et, d'autre part, les membres de mon
cabinet ministériel et l'administration du ministère des affaires
étrangères.
Je ne doute pas que le débat qui va suivre permettra d'améliorer encore ce
texte avec, pour souci constant, de mettre en place un volontariat civil qui
donne à la France des moyens supplémentaires dans son action sur le plan
international et national, au plus près de nos concitoyens.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin,
ministre délégué à la coopération et à la francophonie.
Monsieur le
président, mesdames, messieurs les sénateurs, comme vous l'aurez compris après
avoir entendu M. le ministre des affaires étrangères et en prenant connaissance
de l'excellent rapport de M. Del Picchia, le projet de loi sur les volontariats
civils qui vous est présenté aujourd'hui traduit non seulement une volonté mais
aussi une nécessité.
La volonté est celle de la France de poursuivre, de renforcer son engagement
au service de la solidarité internationale tant dans les domaines de la
coopération et de l'aide au développement que pour répondre à des situations
d'urgence, notamment humanitaire.
La nécessité, inséparable de cette volonté, concerne notre jeunesse ; il nous
faut répondre positivement, dans un cadre juridique approprié, soucieux
d'efficacité, à une double attente, très forte, régulièrement exprimée : être
utiles, donner du sens à une volonté d'engagement citoyen, mais aussi, dans le
même temps, pouvoir faire bénéficier les personnes concernées d'un
apprentissage supplémentaire capable de faciliter l'insertion
professionnelle.
En présentant ce projet de loi, le Gouvernement souhaite répondre ainsi à des
exigences qui sont aussi bien individuelles que collectives, grâce à une
démarche visant à associer, concrètement, les progrès de la citoyenneté à des
possibilités réelles d'expérience et de formation.
Le premier objectif est donc de promouvoir de nouvelles solidarités, tout en
intégrant la réalité existante.
L'esprit de la loi tient, je l'ai déjà dit, à notre souci partagé d'apporter
des réponses adaptées aux exigences de solidarité, constamment rappelées à la
fois dans et hors de nos frontières ; ce qui signifie que nous devons nous
inscrire, bien sûr, dans une continuité d'action, mais en affinant les moyens
d'une ambition renforcée.
La continuité, c'est affirmer, en les poursuivant, les missions civiles
confiées à ce jour à des appelés du service national. M. Hubert Védrine l'a
rappelé à l'instant, ce sont plus de 6 000 jeunes Français qui contribuent
actuellement à la politique de coopération de notre pays, donc à la présence,
au rayonnement de la France dans cent cinquante Etats sur les cent
quatre-vingt-neuf qui sont recensés aux Nations unies. Ce sont, par exemple,
plusieurs centaines de jeunes actuellement employés dans les écoles françaises
hors de nos frontières.
Les missions principales que, compte tenu des formes actuelles et des
perspectives de notre coopération, ce projet de loi entend confier aux
volontaires civils correspondent à notre idée du rôle de la France, mais
répondent aussi aux attentes concrètes, fortes et parfois pressantes de nos
partenaires.
La première de ces missions est de favoriser davantage les échanges culturels
et scientifiques. Le volontariat civil devra - et je sais que les sénateurs y
seront attentifs - constituer un moyen important au service de la diffusion de
la langue française et être associé aux actions régulières ou ponctuelles de la
francophonie. A ce jour, ce sont 1 500 coopérants qui oeuvrent dans les
services publics, dans les entreprises françaises des pays de l'espace
francophone.
Une autre mission essentielle consiste à aider les projets de développement et
à promouvoir la coopération technique. Puisque notre souci en cette matière est
d'être efficaces, il s'agit de continuer à soutenir des projets précis qui
réclament une aide spécifique, ciblée, parfois limitée dans le temps. De ce
point de vue, le volontariat représente, à l'évidence, une réponse
appropriée.
Bien sûr, les volontaires nouveaux pourront participer, comme le font leurs
aînés - c'est un point important qu'il convient de souligner -, au
développement des entreprises françaises sur les marchés extérieurs, et donc à
la défense de nos intérêts économiques à l'étranger. Je suis sûr que le
ministre en charge du commerce extérieur sera évidemment sensible à cet aspect
du dossier !
Actuellement, près de 4 500 jeunes Français sont employés au titre du service
national en entreprise, le CSNE. Le Gouvernement fonde quelque espoir dans la
possibilité d'élargissement de cette forme de volontariat en entreprise à des
milieux sociaux, à des professions qui, jusqu'alors n'avaient que très rarement
l'opportunité d'y avoir accès. Il faut convenir que le système existant
fonctionne plutôt, en ce moment, en circuit fermé.
Deuxième idée force, nous voulons, en créant ce volontariat civil, redéfinir,
revisiter, en quelque sorte, les missions de solidarité.
Sur le plan international, l'intention du Gouvernement est d'abord de soutenir
les actions menées par les associations de solidarité, qui oeuvrent avec
beaucoup de détermination, avec courage, souvent avec succès, et de les
soutenir au moyen de conventions capables de définir un cadre juridique
clarifié et adapté.
L'article 5 du projet de loi qui vous est soumis précise, par exemple, le
cadre conventionnel dans lequel une organisation non gouvernementale, mais
aussi une entreprise, un établissement public, une collectivité locale,
pourront accueillir un volontaire et lui donner les moyens d'accomplir sa
mission.
Ces exigences de solidarité ne s'inscriront d'ailleurs pas uniquement dans le
cadre d'une expatriation, le ministre des affaires étrangères vous l'a rappelé.
Parce que synonyme de responsabilité et d'ouverture, le volontariat civil
pourra s'accomplir aussi à l'intérieur de nos frontières, constituant alors une
forme de solidarité que l'on pourrait qualifier de nationale et qui aura
vocation à participer au renforcement de notre cohésion sociale.
Je rappelle à mon tour l'aide offerte aux publics en difficulté, à
l'amélioration du cadre de vie, à l'action culturelle ou éducative, mais je
pourrais aussi citer les missions de protection des personnes, des biens, ainsi
que les actions en faveur de l'environnement. Cette pratique de la solidarité
concourra, à n'en pas douter, à l'éducation civique de notre jeunesse, en lui
faisant mieux comprendre le besoin des vertus républicaines, en lui donnant les
repères dont elle est aujourd'hui très largement démunie.
Bref, vous l'aurez compris, les objectifs de ce volontariat civil sont de
poursuivre mais aussi d'amplifier les missions de coopération afin d'accroître
à l'étranger le rayonnement de la France et de favoriser l'action au service de
la collectivité nationale. Ces objectifs ne peuvent être qu'étroitement
associés à un engagement moral et individuel.
Encore faut-il que le dispositif réponde de façon adéquate et précise aux
attentes individuelles. Et, puisque nous voulons sauvegarder, fortifier,
étendre les principes de civisme et de générosité, le volontariat civil doit
être une démarche à la fois simple, claire et pragmatique.
Il s'agit donc de conférer au volontariat civil un statut spécifique
valorisant, qui ne saurait constituer un obstacle, une sorte de concurrence
vis-à-vis des autres formes de l'engagement social. Au contraire, la présente
loi entend favoriser la complémentarité entre les divers dispositifs existants,
qui fonctionnent d'ailleurs efficacement.
C'est ainsi que le statut de volontaire civil - j'insiste sur ce point - est
soumis aux règles de droit public. Il se distingue donc nettement des
emplois-jeunes : sur notre territoire, dans le domaine de la cohésion sociale
et de la solidarité, il s'agira, pour le volontariat, non pas de répondre à des
besoins émergents non satisfaits - c'est le rôle des emplois-jeunes - mais
d'apporter une aide complémentaire et nécessairement plus temporaire. N'étant
pas une activité appelée à durer, se limitant à des missions d'intérêt général,
il va de soi que le volontariat civil n'entre pas en concurrence avec l'emploi
salarié.
J'ajoute qu'il est également différencié du volontariat de droit privé
associatif, qui relève du décret du 30 janvier 1995 et qui continuera de
constituer une alternative pour l'action des associations.
Par ailleurs, pour être réellement attractif, ce statut public doit prendre en
compte dans ses modalités les besoins du volontaire durant le temps de sa
mission, ainsi que ses aspirations légitimes à voir son travail et, pourquoi
pas ses mérites reconnus une fois sont volontariat accompli.
En ce qui concerne la satisfaction des besoins, il est prévu, vous le savez,
le versement d'une indemnité mensuelle à taux fixe, assortie, le cas échéant,
d'une indemnité complémentaire, ainsi que la garantie d'une couverture sociale
générale.
Quant à la reconnaissance du travail fourni, le statut prévoit une validation
officielle des acquis. L'Etat s'est, pour sa part, d'ores et déjà engagé à
assimiler le temps du volontariat à une période d'assurance pour l'ouverture et
le calcul des droits à la retraite et à comptabiliser ce temps effectif dans le
calcul de l'ancienneté de service en cas d'accès du volontaire à la fonction
publique.
Mesdames, messieurs les sénateurs, comme je l'ai souligné en préambule, nombre
de jeunes souhaitent pleinement s'investir dans une action susceptible de
profiter autant aux autres qu'à eux-mêmes. Le volontariat civil doit donc
proposer à ces jeunes une expérience unique et fondatrice.
C'est pour cela que le volontariat doit constituer une véritable expérience
professionnelle. Ce sera donc une activité à temps plein, exigeant
l'acquisition de compétences et une évaluation sur la durée des actions
entreprises.
Ce sera aussi, et plus globalement, une expérience formatrice de l'individu en
ce qu'elle fera appel autant à son sens de la responsabilité qu'à ses
connaissances ou à ses capacités d'adaptation.
Mais ce sera d'abord une expérience humaine : l'ouverture au monde et aux
autres, la découverte et l'apprentissage de cultures différentes dans le souci
permanent d'échanger, d'acquérir, de partager des savoirs. En définitive, vous
l'aurez compris, la motivation individuelle, davantage que le cursus
universitaire ou le trajet professionnel, déterminera prioritairement l'accès
au volontariat.
Il s'agira tout d'abord d'encourager. Cela signifie que les jeunes gens et les
jeunes filles - la mixité est un élément de ce texte - souhaitant s'engager
auront l'assurance d'être efficacement encadrés et aidés et de pouvoir s'en
remettre, à chaque étape, à une autorité clairement identifiée.
Mesdames, messieurs les sénateurs, la volonté du Gouvernement est donc bien de
créer le cadre juridique qui permettra aux jeunes volontaires de participer
activement, par un engagement civique, à des actions d'intérêt collectif. Le
volontariat civil, je l'ai dit, doit être regardé comme le rapprochement de
l'engagement individuel et d'un besoin collectif dans le cadre d'une volonté
publique et générale qui l'ordonne et lui donne son sens.
Je suis convaincu qu'une occasion unique pour l'apprentissage ainsi que
l'expression d'une citoyenneté active, responsable, mise au service d'un
humanisme réfléchi qui justifie et qui caractérise au quotidien l'action de la
France dans le monde, nous sont ainsi offertes.
Voilà la philosophie, les enjeux, les défis de ce texte qui institue un
volontariat civil et que nous proposons avec confiance au débat de la Haute
Assemblée.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des
forces armées.
Messieurs les ministres, vous nous avez très bien expliqué
le contenu, les objectifs, la philosophie du présent projet de loi, je n'ai
donc pas à y revenir. De plus, mon rapport écrit contient, mes chers collègues,
tous les éléments et précisions utiles. Je me bornerai donc à évoquer l'analyse
de la commission sur ce texte.
Le projet de loi dont nous débattons aujourd'hui était incontestablement
attendu, car l'idée d'un service civil volontaire s'était imposée dès l'annonce
de la réforme du service national, en 1996.
Il s'agissait tout autant de permettre aux jeunes Français de s'engager
volontairement au service de la collectivité dans des domaines non liés à la
défense que de préserver un certain nombre d'activités assurées aujourd'hui
dans le cadre des formes civiles du service national.
Ce n'est pas la première fois que le Parlement aborde la question du
volontariat, puisqu'il en avait débattu lors de la discussion du projet de loi
présenté par le gouvernement précédent et que la loi du 28 octobre 1997 portant
réforme du service national a défini, rappelons-le, le volontariat dans les
armées et posé le principe des volontariats civils.
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a
donc examiné ce texte avec le sentiment qu'il n'était que temps de tirer
l'ultime conséquence de la réforme du service national.
Je dirai même qu'il y avait, de notre point de vue, une certaine urgence à
définir un cadre permettant, d'ici à quelques mois, de prendre le relais de
plusieurs formes civiles du service national qui ont fait la preuve de leur
grande utilité, en particulier la coopération.
Face à cette attente, comment considérer le projet de loi qui nous est
présenté ?
Tout d'abord, constatons qu'il demeure limité dans ses ambitions, trop limité
sans doute aux yeux de ceux qui auraient peut-être souhaité un dispositif plus
novateur, mais aussi plus coûteux, capable de mobiliser autour d'un engagement
citoyen une large fraction de la jeunesse.
La réforme s'effectue à enveloppe financière constante, c'est-à-dire que les
pouvoirs publics n'y consacreront pas plus de moyens qu'aux actuelles formes
civiles du service national. Il s'agit donc d'une approche
a minima,
avant tout destinée à tenter de maintenir l'existant, ce qui n'est déjà pas
si simple.
Pour atteindre cet objectif, le projet de loi a pris le parti délibéré
d'établir un cadre uniforme qui couvrira l'ensemble des volontariats en
métropole, outre-mer et à l'étranger, et ce dans les différents domaines prévus
par la loi de 1997 : la cohésion sociale et la solidarité, la prévention et la
sécurité civile, la coopération internationale et l'aide humanitaire.
L'unité du statut a pour avantage de rappeler que le volontariat civil est
avant tout une période d'engagement au service de la collectivité, qui mérite
une prise en compte équivalente quelle que soit sa forme ou son domaine
d'exercice.
Il n'en demeure pas moins que les volontariats civils ne répondent pas tous
aux mêmes besoins et que, selon les secteurs, le statut proposé se révélera
plus ou moins bien adapté.
On peut déjà constater que, dans certains domaines, des orientations précises
ont été arrêtées pour le recrutement des volontaires civils, pour répondre à un
besoin bien défini. Tel est le cas, me semble-t-il, pour les diverses formes de
volontariat à l'étranger, au sein des services des ministères des affaires
étrangères et des finances ou auprès des entreprises. Il en va de même pour le
volontariat de l'aide technique outre-mer ou pour le volontariat dans la
sécurité civile.
En revanche, beaucoup moins claire paraît la mise en oeuvre du volontariat de
cohésion sociale et solidarité. Je vous remercie, monsieur le ministre, de nous
avoir donné à ce sujet des précisions qui ne figuraient pas dans le projet de
loi.
Dans ce domaine, le volontariat civil risque d'être mal identifié et perçu
comme un dispositif supplémentaire, au demeurant peu attractif, parmi les
multiples formules d'insertion sociale et professionnelle des jeunes. Ainsi,
les emplois-jeunes, beaucoup mieux rémunérés, couvrent déjà plusieurs domaines
d'intervention potentiels des volontaires civils. Certaines formes civiles du
service national sont d'ailleurs déjà remplacées par des emplois-jeunes, avec
les adjoints de sécurité dans la police ou les aides-éducateurs dans les
établissements scolaires. A l'évidence, ce volet « cohésion sociale et
solidarité » souffre encore d'une imprécision.
Enfin, pour compléter cette analyse du projet de loi, on ne peut passer sous
silence une interrogation majeure : quel sera l'écho de ce volontariat civil
auprès des jeunes ?
J'ai tenté de recenser, dans mon rapport écrit, les facteurs favorables - en
particulier, vous l'avez dit, l'extension du volontariat civil aux jeunes
filles - et les facteurs limitatifs qui influeront sur le succès de la
formule.
J'ai également essayé d'évaluer, secteur par secteur, les perspectives
raisonnablement envisageables.
Il en ressort un bilan assez mitigé, plutôt optimiste pour le volontariat des
entreprises à l'étranger, plutôt confiant pour les services du ministère des
affaires étrangères et les postes d'expansion économique, ou encore pour l'aide
technique outre-mer et, enfin, plus réservé pour l'Agence pour l'enseignement
français à l'étranger, qui a déjà engagé une transformation de ses postes de
coopérants en postes d'enseignants résidents.
Mais s'il est un secteur qui affiche son pessimisme, c'est bien le secteur
associatif, en métropole et plus encore dans le domaine de la solidarité
internationale, dans lequel les organisations non gouvernementales emploient
actuellement quelque 440 coopérants. C'est là l'un des grands paradoxes de ce
projet de loi et son principal point faible. Le secteur associatif ne sera pas,
comme on aurait pu le penser, le réceptacle naturel du volontariat civil.
Le coût des volontaires civils excédera, en effet, les capacités de nombre
d'associations, alors que l'aide financière de l'Etat se limitera à la prise en
charge de la couverture sociale. En outre, les limites d'âge et de durée
prévues par le projet de loi cadrent assez mal avec les exigences des ONG qui
recherchent souvent des profils plus expérimentés, pour des périodes plus
longues que ne le prévoit le texte.
Au total, il apparaît que les ONG devront essentiellement s'appuyer sur le
statut du volontariat de solidarité internationale, régi par le décret du 30
janvier 1995, sans doute plus adapté à leurs attentes. La consolidation de ce
décret paraît donc indispensable. Monsieur le ministre, vous nous avez donné
des assurances à ce sujet et je crois que les organisations non
gouvernementales en seront satisfaites.
Mes chers collègues, comme vous pouvez le constater, la commission des
affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donc émis sur ce
projet de loi des appréciations qui ne sont pas positives.
Néanmoins, elle a estimé que, malgré des limites et des points faibles, dont
il faut être bien conscient, le projet de loi a un mérite essentiel et,
disons-le, important. En effet, à condition d'être rapidement adopté, ce texte
devrait permettre de mettre en place une formule relativement simple, capable
de relayer un grand nombre des activités actuellement assurées grâce aux formes
civiles du service national.
Je pense en premier lieu à la coopération du service national en entreprise,
dont le succès est allé croissant d'année en année, vous l'avez rappelé,
messieurs les ministres.
Je citerai simplement quelques chiffres à cet égard : en 1983, 228 jeunes ont
effectué leur service national sous cette forme ; ils étaient 1 663 en 1988,
soit cinq ans plus tard, 2 583 en 1994, 3 690 en 1998 et 4 300 cette année, en
1999.
Première expérience professionnelle à l'étranger, tremplin pour l'emploi,
cette forme de service, très appréciée et recherchée par les jeunes, joue un
rôle considérable pour les performances des entreprises françaises à
l'étranger. Il n'est pas exagéré de dire aujourd'hui que sa pérennisation, au
travers du volontariat civil à l'étranger, constitue un véritable enjeu
national. En effet, on évoque même la possibilité de compter quelque 10 000
volontaires civils en entreprise dans les prochaines années.
Le projet de loi devrait également donner aux pouvoirs publics les moyens de
maintenir l'apport bénéfique des appelés dans les services de l'Etat à
l'étranger, dans de nombreux organismes outre-mer et dans les services
départementaux d'incendie et de secours.
La commission s'est donc attachée à privilégier une approche pragmatique et un
souci d'efficacité, considérant que l'heure était à la recherche non plus d'un
volontariat « idéal », mais à la mise en place très rapide, dans le cadre des
contraintes financières qui ont été rappelées, des procédures de recrutement
pour faire face aux besoins très réels engendrés par l'extinction progressive
de la conscription.
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a
donc concentré son travail sur des améliorations du texte préservant l'économie
générale de celui-ci et regroupées autour de trois préoccupations principales,
à savoir la réussite de la période de transition, au cours de laquelle le
volontariat civil devra impérativement pouvoir tabler sur le vivier potentiel
le plus large possible, l'amélioration du statut du volontariat civil, quelque
peu en retrait par rapport au projet précédent sur les plans fiscal et social,
en prenant également en compte la reconnaissance du volontariat dans
l'insertion sociale et professionnelle, et enfin la situation particulière des
associations de solidarité internationale, afin que leur action au service du
développement, qui constitue elle aussi un enjeu national, puisse être
confortée dans le cadre d'un statut pleinement reconnu.
En conclusion, monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers
collègues, je crois pouvoir dire que la commission des affaires étrangères, de
la défense et des forces armées, malgré ses réserves, a considéré le
volontariat civil comme une création utile pour notre jeunesse et utile pour le
pays. Les amendements qu'elle a adoptés renforceront le texte en préservant
l'objectif d'une adoption rapide par le Parlement. En effet, il est désormais
urgent de préparer la relève de nombreux appelés par les futurs volontaires
civils et surtout faire connaître le volontariat civil aux jeunes, par un
indispendable effort de communication auprès de tous ceux qui, d'ici à quelques
mois, ne seront plus concernés par le service national sous sa forme
actuelle.
Messieurs les ministres, je tenais à le souligner tant cet effort est
important. Une campagne de communication nous paraît nécessaire dans les
écoles, les universités et lors de la journée APD, l'appel de préparation à la
défense.
Il serait regrettable, mes chers collègues, de priver notre pays du vivier de
compétence et de dévouement que représente aujourd'hui la jeunesse
française.
C'est sous le bénéfice de ces observations que la commission vous demande
d'adopter le projet de loi relatif aux volontariats civils assorti des
amendements qu'elle propose.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. Ferrand.
M. André Ferrand.
Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, c'est le
troisième volet « Coopération internationale » du projet de loi relatif au
volontariat civil que nous examinons ce soir, et plus particulièrement la
partie qui concerne le domaine économique et le volontariat en entreprise dont
je souhaite vous entretenir.
Je voudrais tout d'abord exprimer ma vive appréciation à la commission des
affaires étrangères, de la défense et des forces armées, et particulièrement, à
son rapporteur, pour la qualité du travail accompli et la pertinence des
améliorations qui nous sont proposées et qui visent principalement à rendre
plus attrayantes les dispositions de cette loi tant attendue.
En effet, ne nous y trompons pas, mes chers collègues, c'est un texte
important que nous examinons ce soir.
Il est important, car l'ambition de tous ceux qui l'ont inspiré et qui ont
soutenu, porté et poussé ce projet, craignant qu'il n'arrive trop tard, est de
lui permettre d'assurer sans rupture la continuité, dans ses effets positifs,
aujourd'hui reconnus par tous, du système des CSN, et plus particulièrement des
CSNE.
Cette institution, cela a été rappelé, a permis depuis 1983 à quelque 32 000
de nos jeunes compatriotes de participer au développement international de nos
entreprises, les plus grandes au début, puis, progressivement - cette évolution
est heureuse - de celles de taille plus modeste, les PME.
En même temps, ces jeunes acquéraient une expérience professionnelle ainsi que
cette ouverture sur le monde que les Français, réputés casaniers, n'ont pas
naturellement dans leurs gènes. Cela leur a très largement facilité l'accès à
l'emploi, car ils ont souvent été embauchés par les entreprises, en particulier
les PME, qu'ils avaient servies.
L'enjeu est donc fondamental pour notre commerce extérieur, pour
l'internationalisation de nos PME et pour l'apprentissage à la mobilité
internationale de nos jeunes compatriotes ; autant de conditions à la présence
et au rayonnement de notre pays dans le monde.
Il n'a échappé à personne que la grande différence entre la situation actuelle
et celle que nous préparons réside dans la disparition du caractère obligatoire
du service national. Nos jeunes n'auront plus, demain, cette obligation et ils
auront évidemment tendance, en particulier les mieux diplômés d'entre eux, à
vouloir entrer directement dans les entreprises pour y commencer une carrière,
d'entrée plus rémunératrice.
En revanche, on le sait, on peut heureusement s'attendre à un renfort
important de jeunes filles et de jeunes femmes auxquelles le nouveau système
sera beaucoup plus naturellement accessible que le service national actuel.
S'il est difficile de dessiner le profil du volontaire en entreprise à
l'international issu du projet que nous étudions et de ses futurs textes
d'application, on peut au moins imaginer qu'il sera diplômé à un moindre
niveau, et plus souvent une femme que le CSNE d'aujourd'hui.
S'il faut nous féliciter que des jeunes de niveau BTS ou DUT puissent, plus
nombreux, accéder à l'emploi à l'international, il nous faudra cependant nous
attacher à ce que leur niveau moyen de formation et de spécialisation soit tel
que leur image reste suffisamment bonne, pour que les entreprises les
réclament, et valorisante pour susciter le maximum de vocations de qualité.
Messieurs les ministres, pour atteindre cet objectif déterminant, il aurait
évidemment mieux valu que nous disposions d'un texte qui eut été plus cohérent
parce que tout entier consacré à cette catégorie des volontaires à
l'international.
Ce n'est pas le cas du projet de loi qui nous est présenté aujourd'hui. Nous
le regrettons, mais nous ne nous étendrons pas sur ce point car le temps nous
est maintenant particulièrement compté. C'est donc par la qualité des textes
d'application qu'il faudra compenser les effets de la confusion qui pourrait
naître de ce mélange des genres.
Aujourd'hui, pour que le système que nous nous apprêtons à mettre en place
prenne avec succès le relais de l'actuel, nous devons satisfaire à trois
conditions : premièrement, il faut faire vite ; deuxièmement, il faut rendre le
système aussi attrayant que possible ; troisièmement, il faudra rapidement,
beaucoup et bien communiquer.
Premièrement, il faut faire vite car, vous le savez, on a beaucoup tardé.
Aujourd'hui, alors que chacun sait que la fin du service national obligatoire
est programmée, bien peu savent qu'un système de substitution est en
préparation. Dès lors, les entreprises prévoient d'autres solutions de
remplacement qui excluent ces jeunes qu'il n'est pas non plus possible
d'informer et d'inviter à s'engager dans cette voie, tant que les conditions
dans lesquelles ils pourraient le faire ne sont pas définies.
Il faut craindre les conséquences d'une telle rupture. Pour l'éviter, pendant
que nous fonctionnons encore selon l'ancien schéma, il faudra pouvoir, dès que
possible, amorcer le nouveau dispositif et l'ouvrir aussi largement que
possible. L'article additionnel proposé par la commission va dans ce sens et
facilitera la transition.
Il est également indispensable que le calendrier parlementaire prenne en
compte cette urgence.
Quant aux textes d'application, je pense que nous pouvons faire confiance aux
acteurs concernés. Nous avons ainsi toutes les raisons de penser que
l'administration, en particulier la direction des relations économiques
extérieures, en concertation avec ses partenaires privilégiés tels que le CFME
ACTIM fera en sorte que ces textes « sortent », le moment venu, dans les
meilleurs délais.
Ainsi que le prévoit l'amendement à l'article 17 proposé par la commission,
qu'il nous faut soutenir avec vigueur, le Conseil supérieur des Français de
l'étranger sera auparavant consulté.
Deuxièmement, s'il faut faire vite, il est également nécessaire que le
dispositif proposé soit attractif. Il devra l'être à la fois pour les
entreprises et pour les jeunes.
Les entreprises, quant à elles, seront sensibles à la possibilité qui pourrait
leur être donnée, dans le décret d'application, de se grouper à deux ou plus
pour partager les frais et les services d'un volontaire, de pouvoir confier à
ce dernier la responsabilité d'une activité située à la fois sur plusieurs
pays, de voir leur éligibilité au système appréciée avec souplesse en fonction
des services réels qu'elles rendent à nos activités économiques internationales
plutôt que de la nationalité de leurs propriétaires et dirigeants ou un calcul
plus ou moins tatillon de la part française de leur capital social.
Elles apprécieront également la possibilité de conventions de durées diverses
qu'elles pourront adapter à leurs besoins.
Quant aux jeunes, s'il est vrai que l'ouverture plus grande du système aux
femmes constituera une source supplémentaire de candidatures, il n'en faudra
pas moins, pour assurer son succès, faire en sorte que ce nouveau produit
apparaisse aussi séduisant que possible.
Les propositions de la commission concernant la défiscalisation complète de
toutes les formes possibles d'indemnités, ainsi que l'extension de la
couverture sociale aux ayants droit vont, très heureusement, dans ce sens.
Les différentes études et les rencontres menées et organisées en partenariat
entre le CFME-ACTIM qui, vous le savez, est l'organisme gestionnaire des CSNE,
et les conseillers du commerce extérieur de la France avec les universités, les
grandes écoles, les entreprises, les organisations professionnelles, l'ANPE
internationale, les associations d'anciens élèves et les étudiants eux-mêmes
ont montré à quel point il était important qu'une telle expérience puisse être
considérée comme valorisante dans un parcours préprofessionnel ou un
curriculum vitae.
La commission a ouvert des pistes intéressantes dans ce sens grâce à deux
articles additionnels, dont l'un prévoit la délivrance par le ministre
compétent d'un « certificat d'accomplissement du volontariat » et l'autre,
relatif à l'article 13 du projet de loi, dispose que « le temps effectif de
volontariat civil est compté dans la durée d'expérience professionnelle requise
pour le bénéfice de la validation des acquis professionnels en vue de la
délivrance d'un diplôme de l'enseignement supérieur ou technologique ou d'un
titre professionnel ».
C'est pour conférer une « vertu diplômante » de ces périodes passées en
entreprise que les textes d'application devront inciter les écoles et les
universités à les inscrire dans leurs cursus.
Troisièmement, enfin, dès que ces nouvelles règles, parées de tout le pouvoir
attractif que nous voulons leur donner, seront définitives, il faudra faire en
sorte de les porter à la connaissance de tous les acteurs : étudiants,
entreprises, écoles, universités...
C'est un véritable plan de communication qu'il faudra mettre au point, et tous
les partenaires qui se sont engagés avec conviction et efficacité autour de ce
projet, dès que la fin du service national obligatoire a été annoncée, devront
à nouveau être mobilisés.
Nous savons qu'eux aussi, conscients de l'importance de l'enjeu, attendent
avec impatience l'issue du processus législatif et réglementaire et se tiennent
prêts à apporter avec enthousiasme leur contribution.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, c'est sur cette note positive que
je voudrais conclure.
Vous l'avez compris, toutes les bonnes volontés, les nombreuses forces
attachées à la réussite de cette forme de pérennisation évolutive d'un système
qui a tant apporté à notre présence dans le monde et à l'internationalisation
de notre jeunesse attendent avec impatience que nous leur donnions les moyens
de poursuivre leur mission. Ne les décevons pas.
Le groupe des Républicains et Indépendants, quant à lui - est-il besoin de le
dire ? - votera en faveur du texte proposé par la commission.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR
et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Penne.
M. Guy Penne.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je souhaite
tout d'abord souligner que ce projet de loi s'inscrit dans la continuité d'une
réforme commencée voilà quelques années et qui a abouti avec le vote de la loi
du 28 octobre 1997 portant réforme du service national.
Ce vaste mouvement de réforme, qui a bouleversé l'organisation de notre
défense, a mis sur la sellette le nécessaire projet de loi dont nous débattons
ce soir. Nous savons tous que les volontariats civils ont été institués par
l'article L. 111-2 du code du service national voté en 1997.
Comme le signale l'exposé des motifs du projet de loi, depuis 1965, près de
150 000 coopérants ont accompli leur service national à l'étranger, dans les
ambassades, les entreprises, des organisations non gouvernementales ou grâce à
la coopération technique.
Nous avons aussi près de 31 000 volontaires de l'aide technique dans les
départements, territoires et collectivités d'outre-mer.
Par ailleurs, plus de 75 000 objecteurs de conscience en métropole ont
effectué leur service national, sous des formes civiles, au service de la
communauté.
Il ne faut pas oublier non plus les 70 000 policiers auxiliaires, depuis 1986,
les 4 000 sapeurs-pompiers auxiliaires et les 45 000 appelés au titre du «
service ville » depuis 1992.
Il était donc évident qu'il fallait trouver une solution à l'abandon des
formes civiles actuelles du service national. La philosophie du projet de loi
que vous nous présentez aujourd'hui, monsieur le ministre, vise justement à «
préserver et même à développer, dans le cadre d'un nouveau service civil de
volontariat, une mission au bénéfice du rayonnement international de la France,
ainsi qu'une réponse aux besoins croissants de sécurité, de prévention, de
cohésion sociale et de solidarité ».
Nous partageons vos objectifs et nous pensons que le projet de loi répond,
pour l'essentiel, aux questions soulevées par la professionnalisation des
armées et, surtout, par la disparition du service national sous sa forme
actuelle.
Les jeunes Français, garçons et filles, pourront, entre dix-huit et vingt-huit
ans, effectuer, pendant une période comprise entre six et vingt-quatre mois, un
volontariat civil dans trois domaines.
Ils pourront l'effectuer au titre de la prévention, de la défense et de la
sécurité civiles, par des missions de protection des personnes, des biens ou de
l'environnement. Les volontaires seront affectés dans les services spécialisés
dans la protection des populations et de l'environnement au sein
d'établissements publics et des collectivités territoriales.
Ils pourront aussi effectuer un volontariat civil dans le domaine de la
cohésion sociale et de la solidarité, afin d'aider les personnes en difficulté,
d'améliorer le cadre de vie et de participer à des actions culturelles ou
éducatives.
Enfin, ils pourront effectuer un volontariat civil au bénéfice de la présence
de la France à l'étranger afin de contribuer au développement des entreprises
françaises sur les marchés extérieurs, à l'aide au développement et à la
diffusion de la culture et de la langue françaises.
Ces actions doivent pouvoir se développer aussi dans les départements, les
territoires et les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.
A l'avenir, l'abandon des formes civiles actuelle du service national privera
un grand nombre d'administrations et d'entreprises d'une ressource souvent
indispensable ; je pense aux coopérants du service national en administration,
les CSNA, et aux coopérants du service national en entreprise, les CSNE. Un
récent rapport du Conseil économique et social évalue à 1 600 postes le nombre
des volontaires du service national qu'il faudra remplacer.
Il y a donc une certaine urgence à adopter ce projet de loi concernant avant
tout les formes de volontariat civil issues de la réforme du service
national.
Néanmoins, je persiste à croire qu'il est nécessaire de prendre le temps de
mener une réflexion vaste et approfondie sur le statut social du volontaire et
sur la place des volontariats dans notre société. Cela concerne, bien entendu,
non seulement les volontariats issus du service national, mais aussi d'autres
formes possibles de volontariats dont les dispositifs doivent être
améliorés.
Un sujet de préoccupation réside dans la capacité que notre pays aura à
susciter le volontariat civil tel qu'il est défini dans le projet de loi et à
en élargir le recrutement, le rendant attractif, transparent et démocratique.
Il ne faudrait pas que le volontariat, notamment celui qui se déroule à
l'étranger, soit réservé à une élite diplômée ou ayant les appuis nécessaires
pour décrocher les meilleures opportunités.
Les jeunes Françaises et Français auront donc la possibilité de s'impliquer
dans un projet utile, en France ou à l'étranger. Ce projet de loi règle les «
droits et obligations du volontaire civil », détermine le montant de
l'indemnité mensuelle, identique pour toutes les formes de volontariat, et
définit un régime complet de protection sociale du volontaire.
Je ne reviendrai pas sur les points déjà traités par le rapporteur. Les débats
en commission ont dégagé un large consensus autour des mérites de ce projet de
loi. La discussion des amendements nous permettra d'aborder quelques
insuffisances.
Toutefois, je souhaiterais m'attarder sur certains aspects qui méritent notre
considération.
Tout d'abord, un point très important doit, à mon avis, régir l'ensemble de
l'approche face à ce projet de loi : le volontariat civil, qui est régi par un
statut de droit public, a une spécificité propre.
Il ne s'agit pas d'une forme de bénévolat ; il ne s'agit pas d'un emploi
déguisé.
Le bénévolat est nécessaire, il faut l'encourager et nous admirons la
générosité des bénévoles, qui se manifeste dans des associations et, plus
largement, dans de nombreuses activités de la vie sociale. Mais le bénévolat
n'est pas le volontariat civil.
Celui-ci ne doit pas non plus entrer en concurrence avec l'emploi. Le recours
au volontariat, en France ou à l'étranger, ne doit pas devenir un moyen de
créer de vrais-faux emplois, mal rémunérés et allant à l'encontre de la
politique du Gouvernement, qui est clairement orientée vers la lutte contre le
chômage.
L'idéal serait que le volontariat civil ne se substitue pas à un emploi
rémunéré potentiel ou existant ; aussi, il devrait avoir pour objet des
activités non lucratives et qui défendent l'intérêt commun.
Ensuite, je pense qu'il est aussi nécessaire de veiller à préserver et à
encourager des formes de volontariat de droit privé, reconnues par l'Etat. Je
fais référence notamment aux dispositions prévues par le décret n° 95-94 du 30
janvier 1995 relatif aux volontaires et aux associations de volontariat pour la
solidarité internationale.
Finalement, le volontariat à l'échelle de l'Union européenne peut jouer un
rôle important dans le développement du volontariat, mais aussi pour dynamiser
la démarche vers une citoyenneté européenne.
Il serait donc important que le Gouvernement prenne en compte cette dimension
pour que, à l'occasion d'une prochaine lecture, ici au Sénat, l'accès au
volontariat de ressortissants de l'Union européenne soit incorporé au texte de
loi. De même, je vous demande d'étudier l'ouverture du volontariat civil à des
ressortissants des pays avec lesquels la France pourrait passer des conventions
d'échange et de partenariat.
Je pense que cet aspect pourrait intéresser, surtout, les volontaires qui se
destinent à la coopération internationale au développement sous toutes ses
formes.
Avant de conclure, monsieur le ministre, je souhaite vous interroger sur
quelques points précis. Comment faire pour que les ONG qui travaillent à
l'étranger puissent continuer à disposer de l'appui de l'Etat, comme elles en
bénéficient actuellement à travers les coopérants ? Quelles passerelles peuvent
exister entre notre système de volontariat civil, les volontaires
internationaux régis par le décret de 1995 et le service volontaire européen
?
Nous pensons que ce volontariat civil, tout en favorisant l'attachement des
jeunes à la nation, leur permettra de servir les intérêts nationaux et
internationaux de la France.
Nous approuvons la démarche du Gouvernement, et c'est pour cela que le groupe
socialiste votera ce texte.
MM. Robert Del Picchia et Hubert Durand-Chastel.
Très bien !
M. le président.
La parole est à M. Durand-Chastel.
M. Hubert Durand-Chastel.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la
globalisation actuelle nécessite une présence renforcée de nos ressources
humaines dans le monde. Or la présence française à l'étranger est nettement
insuffisante, très inférieure à celle de nos principaux partenaires et
concurrents. Pourtant un quart de notre produit national brut résulte du
commerce extérieur, et cette part continuera à croître dans les prochaines
années, avec l'accélération des transports et la diminution de leurs coûts.
L'excellente formule des coopérants du service national constituait jusqu'à
présent le véritable vivier de l'expatriation, puisque environ les deux tiers
des CSN envoyés à l'étranger y retournaient après leur service pour s'y
installer. Comme il s'agissait en général de recrues de haut niveau, cette
élite apportait aux pays d'accueil des éléments positifs de développement et
contribuait au prestige de la France dans le monde. Avec la fin du service
national obligatoire, il fallait trouver une formule de substitution.
Le Gouvernement a prévu leur remplacement par un volontariat civil qui fait
l'objet du projet de loi que nous examinons aujourd'hui. Les Français de
l'étranger approuvent la mise en place du nouveau dispositif, leur assemblée
représentative s'étant prononcée à plusieurs reprises à ce sujet.
Personnellement, je ne peux que regretter qu'une loi spécifique pour le
volontariat civil à l'étranger n'ait pas été retenue, car nos lois sont
territoriales et les conditions métropolitaines sont bien distinctes de celles
qui prévalent à l'étranger !
Par ailleurs, l'accomplissement de volontariats civils dans l'Hexagone
présente le risque non négligeable de juxtaposition avec des formules d'emploi
existantes, les emplois-jeunes par exemple. En outre, le volontariat civil
instauré dans le domaine de la cohésion sociale et de la solidarité pourrait
même retarder le développement des services non marchands à la personne, dont
notre pays a pourtant besoin pour créer de nouveaux emplois.
Quoi qu'il en soit, le présent projet de loi est extrêmement important pour,
d'une part, permettre à notre jeunesse d'acquérir une expérience sociale et
professionnelle et, d'autre part, maintenir la position de notre pays à
l'extérieur.
Le statut de droit public donné aux volontaires est une très bonne formule et
assure à ces derniers la meilleure garantie possible à l'étranger, en
particulier en matière de protection sociale et de sécurité. L'ensemble des
dispositions prévues est satisfaisant et les amendements présentés par la
commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées,
destinés à améliorer le dispositif, ne modifient pas fondamentalement le texte
initial.
Cependant, l'inclusion dans la loi du volontariat civil dans l'Hexagone a
abaissé, à mon sens, le régime indemnitaire qu'il aurait convenu d'offrir aux
volontaires à l'étranger. Certes, des prestations supplémentaires permettent de
combler cette différence, mais il me semble que le plafond de 50 % de la
rémunération afférente à l'indice brut 244 de la fonction publique, soit moins
de 3 000 francs, est bien modeste par rapport au SMIC et qu'il s'applique bien
mal aux volontaires de haute qualification qui ont constitué, jusqu'à présent,
la grande majorité des partants.
N'y a-t-il pas une sous-estimation qui n'est pas du tout incitative pour les
meilleurs, alors même que le service national ne sera plus obligatoire ?
Reconnaissons que, pour la métropole, un haut niveau de compétence ne pouvait
être requis pour les objecteurs de conscience, les policiers auxiliaires ou les
volontaires de l'aide technique départementale. Au contraire, les missions
principales des futurs volontaires à la coopération internationale et à
l'action humanitaire continueront à porter sur la diffusion de la langue et de
la culture françaises dans le monde, la présence française dans les domaines de
la recherche internationale, de la défense des intérêts économiques au sein des
postes d'expansion économique et des entreprises. Ces affectations réquièrent
des volontaires motivés et préparés.
Certes, le volontariat civil à l'étranger constitue une expérience
enrichissante sur le plan personnel et prépare nos futurs cadres à
l'international. Pour cette raison, on peut craindre que la qualité des futures
recrues ne soit pas équivalente à celle de leurs prédécesseurs. Notre commerce
extérieur, brillant actuellement, risque d'en pâtir.
En outre, le nombre de volontaires civils à l'étranger peut aussi être affecté
par les médiocres conditions offertes ; bien sûr, l'emploi des jeunes est et
restera difficile, mais cette observation concerne essentiellement les moins
bien préparés qui n'apporteraient pas aux pays d'accueil les valeurs qui leur
permettraient d'y réussir avec un développement créateur.
Un élément très positif de ce nouveau dispositif est la possibilité pour les
jeunes filles d'accéder désormais à toutes les formes de volontariat civil ;
elles n'étaient que très peu nombreuses précédemment à occuper des postes de
CSN à l'étranger. Cet aspect devrait contribuer à augmenter les potentialités
de recrutement, les filles s'engageant fréquemment dans des actions
volontaires. Ainsi, la parité inscrite dans la Constitution est-elle
encouragée.
Enfin, je souhaite profiter de cette discussion pour attirer l'attention du
Gouvernement sur le statut d'autres volontaires, les volontaires de la
solidarité internationale, qui reste précaire car dépendant du seul décret du
30 janvier 1995. Les associations qui gèrent ces volontaires, très appréciés à
l'étranger, attendent une reconnaissance législative de leur action par
l'établissement d'un statut clair et stable de leurs bénévoles, dont l'activité
ne chevauche d'ailleurs pas celle des futurs volontariats civils.
Il a été certes précisé que le présent texte n'abrogerait pas le décret de
1995, qui relève d'un statut privé. Les associations concernées avaient
initialement demandé de faire coexister les deux textes, qui sont
respectivement de droit public et de droit privé, mais, d'un point de vue
juridique, cela aurait prêté à confusion. De plus, le Premier ministre a
souhaité que les débats soient séparés.
Répondant à ma question lors du Bureau permanent du Conseil supérieur des
Français de l'étranger en décembre 1998, un fonctionnaire des affaires
étrangères avait indiqué qu'il y aurait un autre débat sur le décret de 1995.
Quelles sont les intentions du Gouvernement à ce sujet? Selon quel calendrier
ce débat pourra-t-il avoir lieu ? La célébration du centenaire de la « loi 1901
» ne fournirait-elle pas une très bonne occasion, monsieur le ministre ?
La commission des affaires étrangères du Sénat a souhaité, dès à présent,
engager l'avenir en déposant un amendement visant à insérer un article
additionnel après l'article 15 qui, nous l'espérons, incitera le Gouvernement à
se diriger dans cette voie.
Elle souhaite également que les textes d'application soient pris rapidement
après le vote, afin que l'on puisse commencer à recruter au plus tôt pour
assurer la relève des CSN actuels.
Il s'agit en effet pour l'Etat d'encourager toutes les formes de volontariat,
alors que notre jeunesse est de plus en plus encline à la générosité et à
l'action humanitaire, et que des professionnels compétents souhaitent consacrer
quelques années de leur vie à une activité bénévole au service des hommes et du
développement.
Je vous remercie, monsieur le ministre, des réponses que vous m'apporterez,
afin que je vote ce texte en toute satisfaction.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. Bécart.
M. Jean-Luc Bécart.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous
abordons, avec ce texte, le dernier volet législatif traitant des conséquences
de la réforme de notre outil de défense. Cette réforme, centrée sur la
professionnalisation complète de nos forces armées d'ici à 2002, a été mise en
route par le Président de la République en février 1996.
Nous n'étions pas convaincus, mes collègues du groupe communiste républicain
et citoyen et moi-même - et nous ne le sommes toujours pas - du bien-fondé de
la création d'une armée de métier. Nos préférences allaient vers une
modernisation du service national plutôt que vers sa suppression ou son
maintien en l'état. Néanmoins, nous sommes évidemment conscients de la
nécessité de ce présent projet de loi, très attendu compte tenu de l'importance
qu'avaient prises, en France et à l'étranger, les différentes formes civiles du
service national.
Cette évolution n'était pas sans poser quelques questions de fond, d'abord,
sur l'universalité du service national, les plus diplômés ayant plus tendance à
faire un service civil, les moins diplômés un service militaire, ensuite, sur
cette différence de traitement entre jeunes Français et, enfin, sur les abus,
certes peu nombreux, mais constatés ici ou là et consistant à utiliser une
main-d'oeuvre à bon marché au lieu d'emplois stables et normalement
rémunérés.
Cela étant, il faut souligner ici tous les acquis positifs résultant de
l'activité de ces jeunes appelés, tant en métropole, dans les services de
sécurité civile, les services sociaux, sanitaires, dans les quartiers
défavorisés..., que dans les départements et les territoires d'outre-mer ou
encore à l'étranger avec les coopérants, les CSNE...
Il fallait donc trouver une formule qui permette, sous la forme du
volontariat, de pérenniser ces missions d'intérêt général, qu'elles soient au
bénéfice du rayonnement international de notre pays ou qu'elles contribuent à
répondre à certains besoins de cohésion sociale, de solidarité et de prévention
en métropole.
Même si ce projet de loi reste limité dans ses ambitions, car bridé par une
enveloppe financière qui ne sera pas supérieure à celle du service national
civil, il a, à nos yeux, beaucoup de mérites. Il convient d'ailleurs qu'il soit
adopté rapidement, car, en cette période de transition et, plus précisément,
d'extinction par paliers de la ressource en appelés, il est urgent de lancer le
nouveau système sous peine de désamorcer le mouvement.
Cela dit, nous ne cacherons pas certaines interrogations.
La première porte sur l'attractivité de la rémunération : 3 000 francs
mensuels, certes complétés, éventuellement, par la prise en charge des frais de
subsistance, d'équipement et de logement. Tout cela ne va pas bien loin.
Il est vrai que nos craintes peuvent être atténuées en ce qui concerne la
plupart des missions à l'étranger, ces dernières possédant des attraits
particuliers évidents. Mais en ce qui concerne l'activité de volontariat en
France, l'incertitude est plus forte.
On peut se demander, sans vouloir jouer les « Monsieur Plus », quelles sont
les raisons de la différence de rémunération entre un volontariat civil, d'une
part, et un volontaire militaire, voire un « emploi-jeunes », d'autre part.
Cette différence de traitement ne risque-t-elle pas d'être mal vécue dans les
services ou associations où volontaires civils et emplois-jeunes vont se
côtoyer ou travailler ensemble ?
Certaines associations, certaines ONG, aujourd'hui accueillant des jeunes du
service national, auront, on le sait bien, du mal à accepter des jeunes
volontaires faute de pouvoir payer la rémunération, les frais annexes et une
partie de la couverture sociale.
On peut aussi se demander comment remplacer les jeunes qui avaient opté pour
le statut d'objecteurs de conscience, car même avec l'ouverture du système aux
filles, on voit mal une « relève » s'effectuer. En effet, mis à part quelques
anarchisants, quelques intégristes de la non-violence ou adhérents de sectes,
la plupart de ces jeunes s'abritaient derrière ce statut pour échapper au
service militaire.
Je partage l'essentiel des propositions de M. le rapporteur visant à améliorer
ce texte, et je tiens à rendre hommage à la qualité de son travail. Néanmoins,
je suis plus que réservé sur le principe de l'exonération fiscale de
l'indemnité de base du volontariat civil. Je ne suis pas sûr que créer ainsi un
régime dérogatoire soit la meilleure solution.
Si nous sommes nombreux ici à déplorer la modicité de la rémunération de base,
il vaudrait mieux essayer de trouver un accord avec le Gouvernement, sans
tomber dans le jeu de la surenchère, pour la fixer à un niveau plus convenable,
plutôt que d'entrer dans une logique de régime dérogatoire, logique fort
contestable, puisqu'elle peut s'appliquer demain dans beaucoup de domaines.
Au total, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous approuvons ce projet
de loi, tout en espérant que le Gouvernement se montrera ouvert aux
propositions visant à l'améliorer.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen
ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Trucy.
M. François Trucy.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la loi
portant réforme du service national de 1997 a créé, entre autres choses, le
volontariat civil.
L'article L. 111-2 de cette loi substitue donc au service national, fondé sur
l'obligation, un volontariat traduisant un choix personnel et le désir d'être
utile à la communauté nationale.
Ainsi pourra continuer à se développer le sentiment d'appartenance à la nation
et, tandis que le volontariat dans les forces armées pérennisera le lien
armées-nation, le volontariat civil sera le gage d'un esprit de solidarité
nationale tout aussi nécessaire.
Ces préoccupations ont motivé remarquablement notre commission des affaires
étrangères, de la défense et des forces armées, qui a produit un travail
méritant nos louanges.
Dès que le débat sur la réforme du service national s'est engagé, aux
interrogations sur ses conséquences militaires se sont ajoutées de nouvelles
inquiétudes.
Il s'agit, tout d'abord, de celles qui sont relatives à la disparition, au
terme de la période transitoire, de l'effort d'intégration, d'éducation et de
formation que les cadres de l'armée de métier faisaient au profit des jeunes
appelés du contingent et plus particulièrement les plus défavorisés d'entre
eux. Qui allait relayer l'armée ? Quelles institutions civiles, coûteuses et
complexes remplaceraient l'institution militaire ? Ces questions restent
toujours sans réponse.
La deuxième inquiétude était partagée par l'ensemble des ONG et des
associations oeuvrant dans le cadre de la solidarité. Comment remplacer les
coopérants issus du service national ?
A cette question majeure, la loi de réforme répondait que le service national
universel comportait non seulement des obligations - le recensement, l'appel de
préparation à la défense et l'appel sous les drapeaux, actuellement suspendu -
mais aussi le volontariat.
L'article. 111-3 que je ne reprends pas détaillait toutes les conditions et
les premières informations sur ce concours personnel et temporaire à des
missions de service public, soit en France, dans le domaine de la prévention,
de la solidarité et de l'aide technique, soit à l'étranger dans les domaines de
la coopération internationale et de l'aide humanitaire.
Une loi ultérieure devait définir les conditions d'exercice. Elle arrive ;
nous l'examinons.
C'est clair : ce projet de loi ne concerne qu'un sous-ensemble parmi tous ceux
qui oeuvrent dans le domaine immense de la solidarité nationale et
internationale, le sous-ensemble de celles et de ceux qui, dans la continuité
des formes civiles anciennes du service national, adhèrent à un volontariat
civil, bien distinct des formes du volontariat de droit privé, qui, reconnues
par l'Etat, bien entendu, continuent de constituer une alternative forte pour
l'action des associations qui offrent un cadre adapté à des objectifs
spécifiques.
Le décret du 30 janvier 1995 a fixé le statut de ces dernières.
Il faut être bien conscient que, de la sorte, le projet de loi que nous
examinons ne concerne que les jeunes gens de dix-huit à vingt-huit ans,
s'engageant pour un maximum de vingt-quatre mois à travailler dans un service
de l'Etat à l'étranger ou dans les DOM-TOM auprès d'une personne morale autre
que l'Etat mais dont les activités sont agréées par un des ministères
compétents et sous l'autorité d'un ministre. Ils relèvent des règles du droit
public et l'ensemble des rémunérations, indemnités, droits, garanties de tous
ordres est apporté par l'Etat dans la limite des crédits disponibles.
L'ensemble de ces avantages est important, complet, et on peut sur ce point,
monsieur le ministre, porter sur le projet de loi une appréciation tout à fait
positive.
Le lien contractuel prévu est donc précis : le volontaire, l'Etat et une
personne morale.
On ne peut prévoir aujourd'hui quel sera le succès de l'attractivité de ce
statut. L'avenir le dira mais, si la mentalité de nos jeunes filles et de nos
jeunes gens reste ce qu'elle est à l'heure actuelle, il n'y a aucune raison de
craindre une diminution de cette ressource.
Les 150 000 coopérants à l'étranger, les 31 000 techniques dans les DOM-TOM,
les 70 000 sapeurs-pompiers auxiliaires, les 45 000 appelés au service ville
depuis 1965 nous donnent la mesure du challenge qui est offert à cette nouvelle
forme de volontariat civil, qui veut, aux termes de l'exposé des motifs du
projet de loi, « répondre à une philosophie distincte de l'emploi et du
bénévolat ».
Reste, monsieur le ministre, à apporter une réponse tout aussi précise et
complète à la demande des ONG, car les autres formes de volontariat ont tout
autant besoin d'un statut.
Le décret du 30 janvier 1995 a de grandes qualités, mais ce n'est qu'un décret
; il y aura bientôt cette loi pour les volontaires de droit public, nous
attendons une autre loi pour les volontaires de droit privé.
Ne faut-il pas regretter que l'ensemble, polymorphe certes, des associations,
des ONG, aient leurs statuts et leurs conditions d'exercice réglées par des
textes différents ?
Et quand la loi sur le bénévolat dans le sport verra le jour, parviendra-t-on
à édifier un ensemble cohérent ?
Ce genre de situation où plusieurs textes voisins règlent différemment des
systèmes comparables est en général source de confusion et de litiges.
En dépit de ce problème préoccupant, le groupe des Républicains et
Indépendants, comme l'a indiqué mon ami André Ferrand, votera le texte amendé
par le Sénat. Toutefois, il réitère son regret de ne lui voir régler que le
problème des volontaires civils liés à l'Etat et redit son attachement à ce
qu'un projet de loi vienne le plus rapidement possible compléter ce dispositif
au profit des ONG de droit privé.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, de l'Union
centriste, du RPR, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
M. Charles Josselin,
ministre délégué à la coopération et à la francophonie.
Je demande la
parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin,
ministre délégué à la coopération et à la francophonie.
Je serai bref
compte tenu de l'heure, mais je souhaite tout de même répondre maintenant à
certaines des questions qui m'ont été posées.
M. le rapporteur et M. Ferrand ont insisté sur le besoin de donner de la
publicité au nouveau système, et ce pour au moins deux raisons : d'abord, parce
que c'est un nouveau système ; ensuite, parce que le précédent, comme je l'ai
indiqué dans mon intervention liminaire, s'organisait dans une relative
confidentialité.
Il y avait ceux qui savaient et les autres, et tout le monde se satisfaisait
de cet état de fait. Pour notre part, nous ne voulons pas nous contenter d'une
situation où, comme le rappelait M. Bécart, un partage était opéré entre ceux
qui avaient fait des études et pouvaient prétendre au service civil et ceux qui
n'en avaient pas fait ou qui avaient un niveau d'études moindre et qui
relevaient du service militaire.
Je suis convaincu que le nouveau texte porte en lui une modification en
profondeur du volontariat et, parce que le changement va être important, nous
avons nécessairement du mal à en apprécier les conséquences. Il faudra, bien
évidemment, mettre en place une évaluation continue des premières applications
de ce nouveau système. Nous allons demander aux différents postes
diplomatiques, aux consulats, d'être attentifs à la manière dont les choses
vont se passer. De la même façon, nous suivrons de près la manière dont les
entreprises vont utiliser le nouveau dispositif.
Les besoins en publicité, je les reconnais. Cette publicité doit être dirigée
vers les établissements scolaires au sens large et concerner les élèves en fins
d'études ou les étudiants. Le monde associatif me paraît être aussi un bon
relais. Comme les associations vont être parties prenantes à ce système, elles
auront intérêt à organiser cette publicité ; il faudra bien évidemment les y
aider.
Un effort particulier d'information doit être effectué à l'égard des femmes,
qui, jusqu'alors, n'étaient pas partie à l'organisation. Elles ont besoin
d'être davantage informées puisque désormais elles pourront, elles aussi, être
volontaires.
La journée d'information organisée par les armées est évidemment un moment
privilégié. Avec le ministère de la défense, nous allons étudier concrètement
quelle forme doit prendre cette information : une vidéo ? Un texte ? Il va
falloir le déterminer.
M. Guy Penne a soulevé - il n'est pas le seul d'ailleurs - un certain nombre
de problèmes relatifs aux moyens, évidemment insuffisants, des ONG pour faire
face à ce nouveau besoin que va représenter l'appel aux volontaires civils.
En ce qui concerne le décret du 30 janvier 1995, je dirai que, malgré ses
insuffisances, il peut être amélioré. J'ai entendu M. Durand-Chastel l'évoquer,
en souhaitant que cette amélioration ait lieu - pourquoi pas ? - à l'occasion
du centenaire de la loi de 1901.
Je suis tout prêt à examiner avec vous, monsieur le sénateur, et les
intéressées, c'est-à-dire les associations, de quelle façon améliorer ce texte
tout en restant dans un certaine limite. On ne peut, en effet, faire évoluer le
statut de volontaire jusqu'à le faire ressembler à celui de salarié ordinaire,
allais-je dire : d'autres difficultés surgiraient. Il n'est pas sûr d'ailleurs
que les associations elles-mêmes n'éprouveraient pas quelques difficultés à
l'appliquer.
Entre l'envie de l'intéressé de bénéficier d'une plus grande sécurité et d'une
meilleure « rémunération » et la situation particulière des associations, on
voit bien où se situe la difficulté.
Le régime du volontariat civil va, bien entendu, organiser la prise en charge
par l'Etat de la couverture sociale de l'intéressé, un peu à l'image du décret
de 1995, aux termes duquel l'Etat prend à sa charge une partie de la couverture
sociale et la prime de réinsertion.
Je fais confiance aux associations pour intégrer cette nouvelle charge, dans
la présentation de leur budget à destination des organismes qui les aident. Les
mairies, les départements savent reconnaître les besoins réels qu'une
association peut exprimer ; je ne doute pas qu'ils sauront répondre à cette
nouvelle situation.
M. Durand-Chastel disait à l'instant que le niveau modeste de l'indemnisation
prévue ne permettra pas de recruter des volontaires de même valeur
qu'aujourd'hui. Certes, c'est bien évident. Le profil des volontaires, demain,
sera probablement différent de celui des jeunes gens qui, aujourd'hui,
acceptent des situations qui leur permettent d'échapper aux rigueurs supposées
du service militaire. Mais parce que le profil des volontaires sera différent,
parce que leurs motivations seront différentes, les aspects matériels, sans
être forcément secondaires, n'auront plus la même importance. On peut penser,
je le répète, que l'envie soit de servir un propre projet professionnel, comme
première expérience, soit de servir tout court, permettra de recueillir des
candidatures nombreuses, malgré la perspective d'une situation qui ne sera pas
forcément très confortable.
Pourquoi ne pas ouvrir - c'est encore une proposition de M. Penne - le
volontariat civil aux Européens ? La question a été évoquée. Je rappellerai que
le volontariat civil européen n'a existé, à ce jour, que sous une forme
franco-allemande. Voulu par le chancelier Kohl et le président Mitterrand, il
faut bien reconnaître qu'il en était resté au stade de prototype, et la formule
soulève des problèmes spécifiques. Il serait certes intéressant de reprendre
l'idée, mais il n'est pas possible de le faire dans le cadre du présent projet
de loi, en tout cas pas maintenant.
De la même manière, on pourrait proposer à nos partenaires du Sud de procéder
à des échanges ; pourquoi des volontaires civils de chez eux ne viendraient-ils
pas chez nous ? On peut tout imaginer. Là encore, c'est une idée intéressante.
Je ne crois pas que nous soyons mûrs pour la mettre en pratique actuellement,
mais elle pourra être évoquée au cours du dialogue avec les migrants et leurs
associations en France. Pour ma part, j'y suis tout à fait prêt.
M. Durand-Chastel regrettait l'absence d'un texte spécifique au volontariat à
l'étranger.
Le ministère des affaires étrangères était assez séduit par cette idée, je
vous en fais la confidence ; mais on nous a fait observer que ce souhait était
partagé par d'autres communautés ; on peut penser à l'outre-mer par exemple.
Finalement, afin de pouvoir traiter les différentes missions, nous avons choisi
d'élaborer un texte plus large.
Nous entendons répondre au besoin spécifique de volontariat à l'étranger en
mettant en place une sorte de bourse « affaires étrangères », si j'ose dire,
qui permettra de gérer, en commun, affaires étrangères et commerce extérieur,
tout ce qui concerne les besoins des entreprises.
Monsieur Bécart, il est vrai que le présent projet de loi n'a pas pour objet
d'évaluer la décision prise s'agissant de la réforme du service national. J'ai
dit l'espoir - c'est également le vôtre, me semble-t-il - que ce nouveau texte
soit la fin d'une certaine discrimination. C'est en effet une ouverture à de
nouveaux volontaires, sans parler des filles qui pourront pleinement en
profiter.
Vous avez également évoqué, monsieur le sénateur, la situation, parfois
difficile, des ONG. Nous en sommes conscients et nous ferons le maximum, avec
le budget que vous voterez - nous en discuterons demain matin avec votre
commission - pour les aider à assumer une mission pour laquelle nous n'avons,
évidemment, que de l'intérêt.
Parmi les raisons qui justifient des besoins supplémentaires, on aurait pu
citer également l'ouverture de la zone de solidarité prioritaire de l'ancien
champ de la coopération. C'est un argument qui milite en faveur de nouveaux
moyens.
Telles sont les quelques observations que je voulais formuler en réponse à vos
interventions, mesdames, messieurs les sénateurs. Retenez surtout que nous
allons expérimenter un nouveau système. Donnons-nous les moyens d'engager cette
expérience quitte à apporter les corrections nécessaires le moment venu, ce que
nous ferons ensemble, si vous le voulez bien.
(Applaudissements.)
M. le président.
Nous passons à la discussion des articles.
Chapitre Ier
Principes
Article 1er
M. le président.
« Art. 1er. - Dans les conditions prévues par la présente loi, les Français et
les Françaises, âgés de plus de 18 ans et de moins de 28 ans à la date du dépôt
de leur candidature, peuvent, sous réserve de leur aptitude, accomplir comme
volontaires le service civil prévu aux articles L. 111-2 et L. 111-3 du code du
service national. Les volontaires doivent être en règle, sauf motif légitime,
avec les obligations résultant du code du service national. L'engagement de
volontariat civil est conclu pour une durée de 6 à 24 mois et doit être
accompli auprès d'un seul organisme ou collectivité. Il peut être prorogé une
fois sans que sa durée totale excède 24 mois. Son accomplissement ne peut être
fractionné.
« Les demandes de volontariat civil ne sont recevables, dans la limite des
crédits disponibles, que si les candidats remplissent les conditions fixées par
décret en Conseil d'Etat pour chaque forme de volontariat. »
Par amendement n° 1, M. Del Picchia, au nom de la commission des affaires
étrangères et de la défense, propose de rédiger comme suit cet article :
« Dans les conditions prévues par la présente loi, les Français et les
Françaises, âgées de plus de 18 ans et de moins de 28 ans à la date du dépôt de
leur candidature, peuvent demander à accomplir comme volontaires le service
civil prévu aux articles L. 111-2 et L. 111-3 du code du service national.
« L'engagement de volontariat civil est conclu pour une durée de 6 à 24 mois
et doit être accompli auprès d'un seul organisme ou collectivité. Il peut être
prorogé une fois sans que sa durée totale excède 24 mois. Son accomplissement
ne peut être fractionné. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
La commission propose, pour plus de clarté, de scinder en
trois articles distincts l'article 1er relatif aux conditions d'accomplissement
du volontariat civil.
L'amendement n° 1 n'introduit pas de changement sur le fond mais vise à ne
conserver dans l'article 1er que les dispositions relatives aux conditions
générales d'accomplissement du volontariat, à savoir la condition d'âge et les
limites de durée.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 1er est ainsi rédigé.
Articles additionnels après l'article 1er
M. le président.
Par amendement n° 2, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose
d'insérer, après l'article 1er, un article additionnel ainsi rédigé :
« Les candidats à un volontariat civil doivent satisfaire aux critères
d'aptitude et aux conditions définis, pour chaque forme de volontariat, par
décret en Conseil d'Etat.
« Ils doivent en outre, sauf motif légitime, être en règle avec les
obligations résultant du livre Ier du code du service national. Les Français
nés avant le 1er janvier 1979 qui sont dégagés de leurs obligations militaires
ainsi que les Françaises nées avant le 1er janvier 1983 peuvent également se
porter candidats à un volontariat civil. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 31, présenté par M. Penne
et les membres du groupe socialiste et apparentés, et tendant à rédiger comme
suit le second alinéa de l'amendement n° 2 :
« Ils doivent en outre, sauf cas de force majeure, être en règle avec les
obligations résultant du code du service national. »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 2.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
Il est un peu plus compliqué que le précédent, monsieur le
président.
En effet, par cet amendement n° 2, la commission souhaite regrouper dans un
article nouveau des conditions particulières, notamment d'aptitude, pour
l'accomplissement du volontariat.
Sur le fond, notre rédaction diffère quelque peu de celle du projet de loi. En
effet, dans sa version actuelle, le projet de loi prévoit que les candidats à
un volontariat devront être en règle avec les obligations résultant du code du
service national. Mais de quelles conditions s'agit-il et quelles sont
réellement les personnes visées ?
Je rappelle que le volontariat constitue un volet du nouveau service national
prévu aux articles L. 111-2 et L. 111-3 du code du service national.
Or ces articles, comme, d'ailleurs, l'ensemble du livre Ier du code du service
national, ne s'appliquent qu'aux jeunes hommes nés à partir de 1979 et aux
jeunes filles nées à partir de 1983. Faut-il en conclure que les jeunes nés
avant ces deux dates ne pourront pas se porter volontaires ? C'est bien
l'approche que semble retenir le Gouvernement, puisque, dans l'étude d'impact
qu'il nous a transmise, on peut lire, à la page 6, que « le volontariat civil
sera ouvert à tous les jeunes Français et Françaises nés après le 31 décembre
1978 ». Je remarque, au passage, que cette dernière date est peu cohérente
s'agissant des jeunes filles, puisque l'on évoquait au départ, à leur sujet, le
1er janvier 1983.
La commission craint donc qu'une telle interprétation restrictive ne constitue
un handicap durant les premières années de mise en oeuvre du futur volontariat
civil. En effet, si l'on ne prend en compte que les jeunes relevant du livre
Ier du code du service national, le volontariat civil ne concernerait, en 2001,
que les jeunes âgées de dix-huit à vingt-deux ans ; en 2003, première année
suivant la fin de la conscription, il serait ouvert aux jeunes âgés de dix-huit
à vingt-quatre ans, et il faudrait attendre 2007 pour que l'ensemble des jeunes
âgés de dix-huit à vingt-huit ans soient concernés. Il y a donc là un risque
très important pour la période de transition, lorsque l'on sait en particulier
que les profils des postes à l'étranger ou outre-mer correspondent à des
candidats dont l'âge est proche de vingt-cinq ans, voire davantage.
La commission juge donc impératif d'élargir au maximum la ressource
potentielle dans la période de transition et durant les cinq ou six premières
années de démarrage du volontariat, et elle propose en conséquence d'ouvrir
l'accès au volontariat civil à toutes les jeunes filles de dix-huit à
vingt-huit ans, comme le prévoit la loi, quelle que soit leur date de
naissance, ainsi qu'aux jeunes garçons nés avant 1979 et se trouvant en règle
vis-à-vis de leurs obligations militaires.
M. le président.
La parole est à M. Penne, pour défendre le sous-amendement n° 31.
M. Guy Penne.
Par ce sous-amendement, qui ne modifie en rien le fond, je propose de
remplacer, dans l'amendement n° 2, les termes : « sauf motif légitime », par
les mots : « en cas de force majeure », et de rédiger ainsi la suite de la
phrase : « être en règle avec les obligations résultant du code du service
national. », le reste étant supprimé parce que inutile.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
Le sous-amendement n° 31, tend, en fait, à apporter deux
modifications à l'amendement n° 2 déposé par la commission. D'abord, une
modification de forme, puisqu'il vise à substituer à la notion de « motif
légitime », qui figure dans le projet de loi et qui est reprise dans
l'amendement de la commission, celle de « force majeure. » C'est sans conteste
une amélioration à laquelle nous nous rallions volontiers. Nous sommes donc
prêts à rectifier notre amendement sur ce point.
L'autre modification est plus substantielle. Elle tend à revenir, en réalité,
au texte initial du projet de loi, texte que nous avons estimé insuffisamment
précis.
Si j'en juge par l'exposé des motifs du sous-amendement, M. Penne et la
commission partagent en fait le même souci : ne pas restreindre le champ
d'application du volontariat civil aux seuls jeunes relevant du nouveau régime
du service national, à savoir les garçons nés à partir de 1979 et les filles
nées à partir de 1983. Nous sommes bien d'accord, mon cher collègue.
(M.
Penne fait un signe d'assentiment.)
Nous avons le même souci, et il n'y a
de divergence entre nous que sur la meilleure formulation pour atteindre cet
objectif.
La formulation de notre collègue, identique à celle du projet de loi, nous
semble pouvoir prêter à des interprétations diverses. C'est d'ailleurs une
interprétation restrictive qu'en fait le Gouvernement, comme l'atteste la page
6 de l'étude d'impacts dont je vous ai lu un extrait tout à l'heure. Or c'est
bien cette approche restrictive que nous voulons éviter.
D'ailleurs, aujourd'hui même, dans une déclaration officielle on retrouve à
peu près la même précision et la même erreur.
Pour éviter cette erreur, notre rédaction est explicite. Elle écarte toute
difficulté d'interprétation. Elle s'inspire d'ailleurs, précisons-le, de celle
qui a été retenue pour le volontariat dans les armées, puisqu'il a été
explicitement précisé dans la loi, à l'article L. 121-2 du code du service
national, que les jeunes hommes nés avant le 1er janvier 1979 ayant accompli
les obligations du service national peuvent également déposer une demande pour
servir comme volontaires. Cette disposition est prévue dans la loi sur les
volontaires du service militaire. Il y a donc un parallélisme total entre le
texte que nous proposons et la loi sur le service national.
En résumé, monsieur le président, nous sommes prêts à rectifier l'amendement
n° 2 pour reprendre la notion de force majeure, mais nous sommes défavorables
au reste du sous-amendement n° 31.
M. le président.
Je suis donc saisi d'un amendement n° 2 rectifié, présenté par M. Del Picchia,
au nom de la commission, et tendant à insérer, après l'article 1er, un article
additionnel ainsi rédigé :
«
Art. 1er
bis. - Les candidats à un volontariat civil doivent
satisfaire aux critères d'aptitude et aux conditions définis, pour chaque forme
de volontariat, par décret en Conseil d'Etat.
« Ils doivent en outre, sauf cas de force majeure, être en règle avec les
obligations résultant du livre Ier du code du service national. Les Français
nés avant le 1er janvier 1979 qui sont dégagés de leurs obligations militaires
ainsi que les Françaises nées avant le 1er janvier 1983 peuvent également se
porter candidats à un volontariat civil. »
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 2 rectifié et sur le
sous-amendement n° 31 ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Le sous-amendement avait le mérite de la concision et,
de ce point de vue, avait notre préférence. Cela étant, je suis sensible aux
arguments que M. le rapporteur vient de présenter. En effet, le concept de
force majeure nous évitera bien des ennuis, à l'inverse de la notion de motif
légitime, qui peut donner lieu à beaucoup d'interprétations. Bref, le
Gouvernement émet un avis favorable sur l'amendement n° 2 rectifié.
M. le président.
Le sous-amendement n° 31 est-il maintenu ?
M. Guy Penne.
M. le rapporteur ayant accepté de modifier son amendement dans le sens suggéré
et M. le ministre ayant émis un avis favorable sur l'amendement n° 2 ainsi
rectifié, je retire le sous-amendement.
M. le président.
Le sous-amendement n° 31 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2 rectifié, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, après l'article 1er.
Par amendement n° 3, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose
d'insérer, après l'article 1er, un article additionnel ainsi rédigé :
« L'accomplissement du volontariat civil est subordonné à l'acceptation de la
candidature par le ministre compétent qui statue dans la limite des crédits
budgétaires prévus à cet effet. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
L'amendement n° 3 tend à regrouper dans un article séparé les
dispositions concernant l'instruction des demandes en précisant bien qu'il
revient au ministre compétent de statuer sur les candidatures.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Nous avions prévu d'inscrire cette disposition dans le
décret d'application mais, après tout, peut-être est-il préférable de
l'introduire dès maintenant. Nous émettons donc un avis favorable sur cet
amendement.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 3, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, après l'article 1er.
Article 2
M. le président.
« Art. 2. - Les volontaires participent dans le domaine de la prévention, de
la sécurité et de la défense civiles aux missions de protection des personnes,
des biens et de l'environnement. Dans le domaine de la cohésion sociale et de
la solidarité, ils participent à des missions d'intérêt général.
« Dans les départements, territoires et collectivités d'outre-mer et en
Nouvelle-Calédonie, le volontariat contribue également au développement
scientifique, économique, administratif, sanitaire et social, éducatif et
culturel.
« Au titre de la coopération internationale, les volontaires participent à
l'action de la France dans le monde en matière d'action culturelle et
d'environnement, de développement technique, scientifique et économique et
d'action humanitaire. »
Par amendement n° 4, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit le début du premier alinéa de cet article : « Les
volontaires civils participent... »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
C'est un amendement rédactionnel que nous avons également
déposé à plusieurs autres articles du texte.
Il apparaît en effet important de préciser autant que possible que nous
traitons du volontariat « civil » ou des volontaires « civils ». Cette
précision pourrait paraître superflue, mais il existe aussi le volontariat dans
les armées qui est prévu par la loi du 28 octobre 1997, ainsi que les formes de
volontariat de droit privé, comme le volontariat de solidarité internationale
régi, lui, par le décret du 30 janvier 1995 que nous avons longuement
évoqué.
Il est donc utile à nos yeux d'ajouter l'adjectif « civils » après le mot «
volontaires » de manière à mieux séparer les différents types de statuts et
d'éviter tout risque de confusion.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 4, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 5, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose, dans le
deuxième alinéa de l'article 2, après les mots : « le volontariat », d'insérer
les mots : « de l'aide technique ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
Cet amendement tend, lui aussi, à apporter une précision en
reprenant l'appellation de « volontariat de l'aide technique » qui figure dans
le code du service national.
En effet, ce volontariat de l'aide technique, géré par le secrétariat d'Etat à
l'outre-mer, répond à une mission bien spécifique, l'aide au développement de
l'outre-mer. Il faut donc le distinguer des autres formes de volontariat civil
qui pourraient être en vigueur outre-mer à partir d'un recrutement local.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 5, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 6, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit le début du dernier alinéa de l'article 2 : « Au titre de la
coopération internationale, les volontaires civils participent... »
Il s'agit d'un amendement de coordination.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 6, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 2, modifié.
(L'article 2 est adopté.)
Articles 3 et 4
M. le président.
« Art. 3. - Le volontariat civil est accompli auprès d'une personne morale
autre que l'Etat pour des activités agréées par le ministre compétent.
Toutefois, à l'étranger ou dans les départements, territoires et collectivités
d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, le volontariat civil peut également être
accompli dans un service de l'Etat. Les activités doivent répondre aux
objectifs et aux principes déterminés à l'article 2 ci-dessus. » -
(Adopté.)
« Art. 4. - Les volontaires civils sont placés sous l'autorité d'un ministre.
Ils relèvent exclusivement des règles de droit public résultant de la présente
loi, des textes réglementaires et des décisions pris pour son application. » -
(Adopté.)
Article 5
M. le président.
« Art. 5. - Lorsque le volontariat est accompli auprès d'une personne morale
autre que l'Etat, le ministre compétent ou un organisme gestionnaire qu'il
désigne conclut une convention avec la personne morale concernée. Cette
convention détermine les conditions d'accomplissement du volontariat. Elle
prévoit notamment :
« - les conditions de prise en charge des dépenses liées à l'accomplissement
du volontariat notamment les indemnités mensuelles prévues à l'article 9 ainsi
que le régime de protection sociale mentionné à l'article 11 ;
« - la formation du volontaire et les règles d'encadrement ;
« - les modalités d'affectation et celles relatives au contrôle des conditions
de vie et de travail du volontaire.
« Sous réserve des dispositions de l'article 14, les conventions conclues avec
les personnes privées prévoient l'obligation pour cette personne de souscrire
une assurance au titre de la responsabilité civile du volontaire. »
Par amendement n° 7, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit le début du premier alinéa de cet article : « Lorsque le
volontariat civil est accompli... »
Il s'agit d'un amendement de coordination.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 7, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 8, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose, après
le premier alinéa de l'article 5, d'insérer un alinéa ainsi rédigé :
« - la nature des activités confiées au volontaire civil ; ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
Cet amendement vise à préciser que la convention devra
mentionner la nature des activités confiées aux volontaires civils afin de
s'assurer qu'elles sont conformes à l'objet du volontariat.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 8, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 9, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit le deuxième alinéa de l'article 5 :
« - les conditions de prise en charge des dépenses liées à l'accomplissement
du volontariat, notamment les indemnités mensuelles et les prestations
éventuelles prévues à l'article 9, ainsi que le régime de protection sociale
mentionné à l'article 11 ; ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
L'amendement n° 9 tend à préciser que la convention prévoira
les modalités de prise en charge non seulement de l'indemnité de base, mais
aussi de l'indemnité supplémentaire prévue en cas d'affectation hors de
métropole.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 9, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 5, modifié.
(L'article 5 est adopté.)
Article 6
M. le président.
« Art. 6. - Le ministre peut mettre fin au volontariat en cours
d'accomplissement :
« - en cas de force majeure ;
« - en cas de faute grave ;
« - dans l'intérêt du service ou de l'activité agréée ;
« - en cas de violation par la personne morale des clauses de la convention
prévue à l'article 5 ;
« - à la demande conjointe du volontaire et de la personne morale autre que
l'Etat auprès de laquelle est accompli le volontariat.
« Enfin, sur demande du volontaire et avec un préavis d'au moins un mois le
ministre compétent peut mettre fin au volontariat pour permettre au demandeur
d'occuper une autre activité professionnelle à temps plein. »
Par amendement n° 10, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit le premier alinéa de cet article :
« Le ministre compétent peut mettre fin au volontariat civil en cours
d'accomplissement : ».
Il s'agit d'un amendement de coordination.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 10, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 11, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit l'avant-dernier alinéa de l'article 6 :
« - à la demande conjointe du volontaire civil et de la personne morale. »
Il s'agit d'un amendement de coordination.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 11, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 12, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
compléter,
in fine,
l'article 6 par un alinéa ainsi rédigé :
« Par dérogation aux dispositions de l'article 1er, lorsqu'il a été mis fin au
volontariat civil en cas de force majeure ou en cas de violation par la
personne morale des clauses de la convention prévue à l'article 5, l'intéressé
peut demander à conclure un nouvel engagement de volontariat sans que la durée
totale des périodes de volontariat civil n'excède vingt-quatre mois. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
L'amendement n° 12 vise un cas particulier. Lorsque le
volontariat s'est interrompu pour cas de force majeure, par exemple la
fermeture d'une filiale à l'étranger, ou par faute de l'organisme d'accueil, il
est souhaitable de ne pas pénaliser le volontaire civil et de lui permettre de
souscrire un nouvel engagement sans que, bien entendu, la durée totale des
volontariats puisse dépasser les vingt-quatre mois comme il est prévu.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
L'interruption n'étant pas de la responsabilité du
volontaire, il nous paraît tout à fait juste de lui permettre de poursuivre
cette expérience. Donc, avis favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 12, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 6, modifié.
(L'article 6 est adopté.)
Article additionnel après l'article 6
M. le président.
Par amendement n° 13, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose
d'insérer, après l'article 6, un article additionnel ainsi rédigé :
« Un certificat d'accomplissement du volontariat civil est délivré au
volontaire par le ministre compétent à l'issue de sa période de volontariat.
»
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
Par l'amendement n° 13, la commission propose d'insérer un
article nouveau permettant de délivrer un certificat attestant
l'accomplissement du volontariat civil. Ce document marquera la reconnaissance
de la collectivité envers le volontaire civil et pourrait être utile pour ce
dernier dans son parcours d'insertion professionnelle.
Cet amendement répond à un voeu du CSFE, le Conseil supérieur des Français de
l'étranger.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Là encore, nous avions prévu d'inscrire cette
disposition dans le décret d'application, mais le fait qu'elle figure dans la
loi donnera plus d'attractivité au dispositif.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 13, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, après l'article 6.
Chapitre II
Droits et obligations du volontaire civil
Article 7
M. le président.
« Art. 7. - Le volontariat est une activité à temps plein. Le volontaire
consacre l'intégralité de son activité aux tâches qui lui sont confiées.
« Le volontariat est incompatible avec une activité rémunérée publique ou
privée. Seules sont autorisées les productions d'oeuvres scientifiques,
littéraires ou artistiques. »
Par amendement n° 14, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit le début du premier alinéa de cet article : « Le volontariat
civil est une activité... »
Il s'agit d'un amendement de coordination.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 14, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 15, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit le début du second alinéa de cet article : « Le volontariat
civil est incompatible... »
Il s'agit d'un amendement de coordination.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 15, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 7, modifié.
(L'article 7 est adopté.)
Article 8
M. le président.
« Art. 8. - Outre les obligations résultant de l'article 4 ci-dessus, le
volontaire est soumis aux règles des services de la collectivité ou de
l'organisme auprès duquel il accomplit son volontariat. Il est tenu à la
discrétion pour les faits et informations dont il a connaissance dans
l'exercice et à l'occasion de l'exercice de ses activités.
« Il est tenu également aux obligations de convenance et de réserve inhérentes
à ses occupations, notamment, lorsqu'il est affecté à l'étranger, à l'égard de
l'Etat de séjour. Il est tenu aux obligations professionnelles imposées aux
Français exerçant une activité de même nature dans l'Etat de séjour. »
Par amendement n° 16, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose, dans
la première phrase du premier alinéa de cet article, après le mot : «
volontaire », d'insérer le mot : « civil ».
Il s'agit d'un amendement de coordination.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 16, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 8, ainsi modifié.
(L'article 8 est adopté.)
Article 9
M. le président.
« Art. 9. - L'accomplissement du volontariat ouvre droit, à l'exclusion de
toute rémunération, à une indemnité prise en charge, selon le cas, par l'Etat,
l'organisme gestionnaire ou la personne morale mentionnée à l'article 5. Le
montant de cette indemnité mensuelle est identique pour toutes les formes de
volontariat. Il est fixé par décret par référence à l'indice brut 244 sans
pouvoir être supérieur à 50 % de cet indice.
« Le volontaire peut recevoir de la personne morale mentionnée à l'article 5,
ou de l'Etat lorsqu'il sert à l'étranger, dans les départements, territoires,
collectivités d'outre-mer ou en Nouvelle-Calédonie, les prestations nécessaires
à sa subsistance, à son équipement et à son logement. Ces prestations, lorsque
le volontaire est affecté hors du territoire métropolitain, peuvent, en
fonction du lieu d'affectation, être servies sous forme d'une indemnité
supplémentaire exonérée de l'impôt sur le revenu et fixée à un taux uniforme
pour chacune des collectivités, ou chacun des pays ou régions, quelles que
soient les fonctions occupées. »
Par amendement n° 17, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit le premier alinéa de cet article :
« L'accomplissement du volontariat civil ouvre droit, à l'exclusion de toute
rémunération, à une indemnité mensuelle, exonérée de l'impôt sur le revenu et
exclue de l'assiette de la contribution sociale généralisée et de la
contribution au remboursement de la dette sociale, prise en charge selon le
cas, par l'Etat, l'organisme gestionnaire ou la personne morale mentionnée à
l'article 5. Le montant de cette indemnité mensuelle, identique pour toutes les
formes de volontariat civil, est fixé par décret. Il ne peut être supérieur à
50 % de la rémunération afférente à l'indice brut 244. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
Cet amendement concerne le régime fiscal applicable à
l'indemnité mensuelle de base attribuée aux volontaires civils. L'article 9
prévoit l'exonération fiscale de l'indemnité supplémentaire des volontaires
affectés à l'étranger ou outre-mer. Mais,
a contrario
, l'indemnité de
base serait, quant à elle, imposable. Il ne s'agit pas d'une question théorique
car si, par son faible montant, de l'ordre de 3 000 francs mensuels, elle est,
en elle-même, très inférieure au seuil d'imposition, elle pourrait être
néanmoins imposée si elle s'ajoute aux revenus du conjoint ou à ceux que
perçoivent les parents lorsque le jeune est rattaché à leur foyer fiscal.
Pourquoi proposons-nous l'exonération fiscale de cette indemnité de base ?
Tout d'abord, il est incontestable que, par son montant fixé à un niveau
délibérément faible, cette indemnité donne au volontariat civil un caractère
plus proche du bénévolat que du salariat. L'indemnité n'est pas la contrepartie
d'un travail ou d'un service rendu. Elle permet simplement au jeune qui a
choisi de consacrer un ou deux ans de sa vie à la collectivité de couvrir un
minimum de frais de subsistance. C'est d'ailleurs pourquoi une exonération
totale d'impôt sur le revenu, de CSG, la contribution sociale généralisée, et
de CRDS, la contribution au remboursement de la dette sociale, avait été prévue
dans le projet de loi discuté sous l'ancienne législature. On constate donc,
par rapport au texte précédent, un recul qui nous semble difficilement
justifiable. En outre, les coopérants ne paient pas actuellement d'impôt sur
l'indemnité qu'ils reçoivent. Enfin, les indemnités des appelés de l'aide
technique et de tous ceux qui accomplissent une forme civile du service
national ne sont toujours pas imposées aujourd'hui. Je précise que cet
amendement répond à un voeu du Conseil supérieur des Français de l'étranger,
qui a été adopté à l'unanimité.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Le Gouvernement ne pourra pas suivre M. le rapporteur.
En effet, nous croyons pouvoir opposer des raisons de cohérence à son
argumentation. En réalité, cet amendement créerait un régime en totale
discordance avec d'autres régimes, tels l'apprentissage, les contrats de
qualification, les contrats emploi-solidarité, qui, eux, sont fiscalisés et
dans lesquels le montant des rémunérations n'est pas forcément très
différent.
Je tiens à préciser que le Gouvernement aurait pu opposer l'irrecevabilité
financière à cet amendement, mais vous avez bien compris que ce n'est pas pour
ce type de raisons que nous nous opposons à l'amendement.
Je rappelle que l'indemnité mensuelle des volontaires ne sera pas supérieure à
3 480 francs au taux actuel du point d'indice. Il est clair que les volontaires
qui n'auraient que ce seul revenu - ce sera probablement la majorité - ne
seront pas imposables. Autrement dit, l'incidence fiscale ne jouerait que dans
l'hypothèse selon laquelle ces revenus seraient intégrés dans ceux que perçoit
la famille du volontaire. Vous en conviendrez, elle sera probablement faible,
sauf à imaginer que la famille dispose de revenus considérables qui
aboutiraient à une tranche d'imposition particulièrement élevée.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 17.
M. Guy Penne.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Penne.
M. Guy Penne.
Je comprends très bien l'explication de M. le ministre. Cependant, même si cet
amendement aboutissait à créer des différences par rapport à d'autres
catégories, je me sens, en tant que sénateur représentant les Français établis
hors de France, assez lié par le voeu voté par le Conseil supérieur des
Français à l'étranger, qui, c'est fort possible, n'a peut-être pas été assez
éclairé. Surtout, au-delà de ce manque d'information ou de cette information
insuffisante, on ne peut pas affirmer que les intéressés échapperont à la
fiscalisation en raison de la modicité de la somme. En effet, s'ils sont très
jeunes, nombre de volontaires risquent de voir leur indemnité fiscalisée, en
raison de leur rattachement au foyer fiscal de leurs parents. De plus, dans de
nombreux cas, le jeune volontaire pourra désormais vivre en couple. Or, malgré
la modicité de son indemnité, si son partenaire perçoit également une
rémunération, les revenus du couple seront fiscalisés. Ce risque ne peut donc
être écarté.
Aussi, tout en regrettant de ne pouvoir suivre le Gouvernement, je
m'abstiendrai.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 17, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 18, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit le second alinéa de l'article 9 :
« Le volontaire civil peut également recevoir les prestations nécessaires à sa
subsistance, à son équipement et à son logement. Lorsqu'il est affecté hors du
territoire métropolitain, ces prestations peuvent être servies sous forme d'une
indemnité supplémentaire, exonérée de l'impôt sur le revenu et exclue de
l'assiette de la contribution sociale généralisée et de la contribution au
remboursement de la dette sociale. Le montant de cette indemnité supplémentaire
est fixé à un taux uniforme, quelles que soient les activités exercées, pour
chacune des collectivités et chacun des pays ou régions de ces pays. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
Le projet de loi exonère d'impôt sur le revenu l'indemnité
supplémentaire qui est versée au titre de frais de séjour aux volontaires
civils affectés outre-mer ou à l'étranger. Il y a, nous semble-t-il, une
certaine logique à exonérer également ladite indemnité de la CSG et de la
CRDS.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Avis favorable. C'est d'ailleurs aussi le cas pour les
expatriés.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 18, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 9, modifié.
(L'article 9 est adopté.)
Article 10
M. le président.
« Art. 10. - Le régime des congés annuels est fixé par décret. » -
(Adopté.)
Article 11
M. le président.
« Art. 11. - I. - Le volontaire affecté en métropole ou dans un département
d'outre-mer bénéficie en cette qualité des prestations en nature de l'assurance
maladie, maternité et invalidité du régime général et relève, en cas de maladie
ou d'accident survenu par le fait ou à l'occasion du volontariat, des
dispositions du livre IV du code de la sécurité sociale, moyennant le versement
de cotisations forfaitaires à la charge de l'organisme d'accueil et dont le
montant est fixé par décret.
« En Nouvelle-Calédonie, dans les territoires d'outre-mer et dans les
collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, la
protection sociale est assurée dans les conditions prévues par la
réglementation applicable localement.
« L'organisme d'accueil assure au volontaire affecté outre-mer une couverture
complémentaire pour les risques d'évacuation sanitaire, de rapatriement
sanitaire et de rapatriement de corps. Le ministre chargé de l'outre-mer fixe
par arrêté les modalités de cette couverture.
« II. - L'organisme d'accueil assure au volontaire affecté à l'étranger, sous
réserve des engagements européens et internationaux de la France et des
dispositions de l'article 5 ci-dessus, le bénéfice des prestations en nature de
l'assurance maladie, maternité, invalidité et des prestations accidents du
travail et maladies professionnelles, d'un niveau au moins égal à celui prévu
au I ci-dessus.
« Il assure, en outre, le bénéfice d'une couverture complémentaire pour les
risques précités notamment en cas d'hospitalisation ainsi que pour les risques
d'évacuation sanitaire, de rapatriement sanitaire et de rapatriement de corps.
Le ministre compétent arrête les conditions dans lesquelles cette couverture
complémentaire est mise en place.
« En cas de maladie, d'accident y compris de trajet ou de décès survenant par
le fait ou à l'occasion du volontariat, l'organisme d'accueil assure également
des conditions d'indemnisation au moins équivalentes à celles prévues par la
législation française sur les accidents du travail.
« III. - L'Etat assure lui-même la couverture des risques mentionnés au
présent article pour les volontaires affectés dans ses services à
l'étranger.
« IV. - Le bénéfice des dispositions de l'article 9 est maintenu durant la
période de volontariat au profit du volontaire en cas de congé de maladie, de
maternité ou d'adoption ou d'incapacité temporaire liée à un accident imputable
au service.
« V. - Un décret fixe les conditions et les domaines dans lesquels l'Etat
contribue au remboursement des cotisations forfaitaires dues au titre de la
protection sociale lorsque le volontariat est accompli auprès d'associations.
»
Par amendement n° 19, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit le premier alinéa du I de cet article :
« Le volontaire civil affecté en métropole ou dans un département d'outre-mer
bénéficie en cette qualité, pour lui-même et ses ayants droit, des prestations
en nature de l'assurance maladie, maternité et invalidité du régime général. Il
relève, en cas de maladie ou d'accident survenu par le fait ou à l'occasion du
volontariat civil, des dispositions du livre IV du code de la sécurité sociale.
La couverture de ces risques est assurée moyennant le versement de cotisations
forfaitaires à la charge de l'organisme d'accueil et dont le montant est fixé
par décret. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
L'amendement n° 19, comme les amendements n°s 20 et 21 que
nous examinerons dans un instant, vise à préciser la situation des ayants droit
des volontaires civils en matière de couverture sociale.
Actuellement, la couverture sociale des appelés est étendue à leurs ayants
droit. Un régime analogue avait été prévu dans le projet de loi présenté par le
gouvernement précédent. Il nous paraît donc indispensable de reprendre cette
précision dans l'article 11, afin que la couverture sociale du volontaire civil
s'applique sans ambiguïté à ses ayants droit.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 19, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 30, M. Penne et les membres du groupe socialiste et
apparentés proposent dans le dernier alinéa du I de l'article 11, après les
mots : « couverture complémentaire », d'insérer les mots : « notamment en cas
d'hospitalisation ainsi que ».
La parole est à M. Penne.
M. Guy Penne.
Il s'agit de préciser que la couverture complémentaire prend en charge, outre
les risques d'évacuation sanitaire, de rapatriement sanitaire et de
rapatriement de corps, les frais d'hospitalisation, qui sont très onéreux.
D'après les contacts que j'ai pu avoir avec des représentants du Gouvernement,
cet amendement ne semble pas poser de difficulté. Cette disposition est
nécessaire.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
La commission a émis un avis favorable sur cet amendement,
qui vise à améliorer la couverture sociale complémentaire des volontaires
civils de l'aide technique outre-mer.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 30, accepté par la commission et par le
Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 20, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit le début du premier alinéa du II de l'article 11 : «
L'organisme d'accueil assure au volontaire civil affecté à l'étranger, pour
lui-même et ses ayants droit et sous réserve... ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
Cet amendement concerne la couverture sociale des ayants
droit volontaires civils affectés à l'étranger.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 20, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 21, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit le III de l'article 11 :
« III. - L'Etat assure lui-même la couverture des risques mentionnés au
présent article pour les volontaires civils affectés dans ses services à
l'étranger et pour leurs ayants droit. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
Cet amendement, qui est de même nature que le précédent,
concerne la couverture sociale des ayants droit des volontaires civils affectés
dans les services de l'Etat à l'étranger.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 21, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 22, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit le V de l'article 11 :
« V. - Un décret fixe les conditions et les domaines dans lesquels l'Etat
contribue, dans le cadre de conventions établies avec les associations, à la
protection sociale des volontaires lorsque le volontariat civil est accompli
auprès d'associations. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
Cet amendement vise à préciser la rédaction des dispositions
relatives à l'aide financière de l'Etat aux associations au titre de la
participation à la protection sociale des volontaires qu'elles accueillent.
Le principe de cette aide est posé à l'article 11, mais la rédaction retenue
est restrictive puisqu'en évoquant le remboursement des cotisations
forfaitaires elle ne vise que les volontaires affectés en métropole ou dans les
départements d'outre-mer, qui sont les seuls à relever du régime des
cotisations forfaitaires.
Il nous semble qu'il y a là un vide ou du moins un manque de précision pour
les associations envoyant des volontaires à l'étranger, dans le cadre de l'aide
au développement. Notre rédaction permet d'englober toutes les associations, y
compris celles qui envoient des volontaires à l'étranger en laissant, bien sûr,
à des conventions passées entre elles et l'Etat le soin d'établir le niveau
d'aide de l'Etat. Autrement dit, ce n'est pas la porte ouverte à toutes les
possibilités, puisque, je le répète, des conventions sont passées entre l'Etat
et les organisations concernées.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Je comprends le souci de rigueur qui guide M. le
rapporteur. Je veux simplement faire observer que le système actuel est
purement contractuel, mais offre toutefois une flexibilité. L'obligation de
passer par un décret approuvé par le ministère du budget n'est pas forcément la
meilleure manière d'améliorer l'aide reconnue aux ONG, les organisations non
gouvernementales. C'est donc par prudence que j'exprime des réserves. Dans ces
conditions, je m'en remets à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 22.
M. Guy Penne.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Penne.
M. Guy Penne.
Je ne veux pas être plus royaliste que M. le ministre. La position que j'avais
défendue aurait pu être celle du Gouvernement. Je pensais, en effet, que la
possibilité qui était offerte par le texte du Gouvernement était supérieure à
ce que proposait la commission. Cela dit, puisque M. le ministre s'en remet à
la sagesse du Sénat, je vais également être sage et je ne vais pas demander que
l'on en revienne au texte du Gouvernement.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 22, pour lequel le Gouvernement s'en remet à
la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 11, modifié.
(L'article 11 est adopté.)
Article 12
M. le président.
« Art. 12. - Le temps du service accompli au titre du volontariat, d'une durée
au moins égale à six mois, est assimilé à une période d'assurance pour
l'ouverture et le calcul des droits à retraite dans le premier régime
d'assurance vieillesse de base auquel le volontaire est affilié à titre
obligatoire postérieurement à son volontariat.
« Par dérogation aux dispositions de l'alinéa ci-dessus, le temps du service,
d'une durée au moins égale à six mois, accompli au titre du volontariat est
pris en compte par le régime spécial de retraite auquel l'assuré est
ultérieurement affilié.
« Les sommes représentatives de la prise en compte par les régimes d'assurance
vieillesse de base obligatoires sont prises en charge par le fonds de
solidarité vieillesse mentionné à l'article L. 135-1 du code de la sécurité
sociale. »
Par amendement n° 23, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit le début du premier alinéa de cet article : « Le temps du
service accompli au titre du volontariat civil, d'une durée... ».
Il s'agit d'un amendement de coordination.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 23, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 12, ainsi modifié.
(L'article 12 est adopté.)
Article 13
M. le président.
« Art. 13. - Pour l'accès à un emploi de l'Etat, des collectivités
territoriales, des établissements publics et des entreprises publiques dont le
personnel est soumis à un statut réglementaire, à l'exception des emplois
relevant de la compétence des territoires d'outre-mer et de la
Nouvelle-Calédonie, ainsi que des collectivités territoriales en relevant, la
limite d'âge est reculée d'un temps égal au temps effectif du volontariat
civil.
« Ce temps effectif de volontariat est compté dans le calcul de l'ancienneté
de service exigée dans les fonctions publiques de l'Etat, des collectivités
territoriales et des établissements publics hospitaliers. » -
(Adopté.)
Article additionnel après l'article 13
M. le président.
Par amendement n° 24, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose
d'insérer, après l'article 13, un article additionnel ainsi rédigé :
« Le temps effectif de volontariat civil est compté dans la durée d'expérience
professionnelle requise pour le bénéfice de la validation des acquis
professionnels en vue de la délivrance d'un diplôme de l'enseignement supérieur
ou technologique ou d'un titre professionnel. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
Il s'agit d'insérer un article permettant la prise en compte
du temps de volontariat civil pour la validation des acquis professionnels, la
période de volontariat étant assimilée à une période d'activité
professionnelle.
Une telle disposition valoriserait le temps de volontariat et améliorerait sa
reconnaissance. Les anciens volontaires demandant une validation de leurs
acquis professionnels pour l'obtention d'un titre ou d'un diplôme pourraient
ainsi faire valoir leur période de volontariat et l'ajouter à leur carrière
professionnelle proprement dite.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 24, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, après l'article 13.
Chapitre III
Dispositions diverses et finales
Article 14
M. le président.
« Art. 14. - En cas de faute exclusive de toute faute personnelle, la
responsabilité pécuniaire de l'Etat, sans préjudice d'une action récursoire à
l'encontre de la personne morale mentionnée à l'article 3, est substituée à
celle du volontaire affecté à l'étranger.
« Le volontaire affecté à l'étranger bénéficie, dans l'exercice ou à
l'occasion de l'exercice de son volontariat, d'une protection de l'Etat dans
les conditions prévues à l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983
modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires. »
Par amendement n° 25, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit la fin du premier alinéa de cet article : « ... du
volontaire civil affecté à l'étranger. »
Il s'agit d'un amendement de coordination.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 25, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 26, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit le début du second alinéa de l'article 14 : « Le volontaire
civil affecté à l'étranger... »
Il s'agit, là aussi, d'un amendement de coordination.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 26, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 14, modifié.
(L'article 14 est adopté.)
Article 15
M. le président.
« Art. 15. - I. - L'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale est
modifié ainsi qu'il suit :
« - après le 6° , il est ajouté un 7° ainsi rédigé :
« 7° Les sommes représentatives de la prise en compte par les régimes
d'assurance vieillesse de base des périodes de volontariat du service national
de leurs assurés. » ;
« - à l'avant-dernier alinéa, après les mots : "au
a
et au
b
du
4°" sont ajoutés les mots : "et au 7°".
« II. - L'article L. 412-8 du code de la sécurité sociale est modifié ainsi
qu'il suit :
« _ après le 12°, il est inséré un 13° ainsi rédigé :
« 13° Les volontaires mentionnés au I de l'article 12 de la loi n° du
relative aux volontariats civils institués par l'article L. 111-2 du code du
service national. » ;
« - au dernier alinéa, après les mots : "en vertu du Livre III" sont insérés
les mots : "ainsi que les personnes mentionnées au 13°". »
Par amendement n° 27, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose, dans
le texte présenté par le paragraphe II de cet article pour le 13° de l'article
L. 412-8 du code de la sécurité sociale, de remplacer les mots : « au I de
l'article 12 de la loi », par les mots : « au I de l'article 11 de la loi ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
Il s'agit de rectifier une erreur matérielle.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 27, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 15, ainsi modifié.
(L'article 15 est adopté.)
Article additionnel après l'article 15
M. le président.
Par amendement n° 28, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose
d'insérer, après l'article 15, un article additionnel ainsi rédigé :
« La présente loi ne fait pas obstacle à des dispositions spécifiques définies
par décret pour des volontaires non visés par l'article L. 111-3 du code du
service national. Ces dispositions spécifiques peuvent organiser des formes
contractuelles d'engagement volontaire pour l'accomplissement de missions
d'intérêt général. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
Il s'agit d'insérer dans le projet de loi un article visant à
prendre en compte la situation particulière des ONG. J'ai précisé, dans mon
exposé liminaire, que sauf à disposer d'une aide financière de l'Etat beaucoup
plus importante que prévue ou à réduire les conditions financières offertes aux
volontaires, ce qui paraît difficile, les ONG oeuvrant dans le domaine de la
solidarité internationale n'auront guère recours au volontariat civil.
Par ailleurs, les contraintes d'âge maximal et de durée du volontariat civil
ne sont pas toujours compatibles avec les besoins propres à la participation à
de vrais projets de développement.
Il est clair que le décret du 30 janvier 1995 sur le volontariat de solidarité
internationale répond sans doute mieux aux besoins des ONG, et doit donc
permettre, à condition d'être conforté, de prendre en compte les aspirations à
un volontariat dans le domaine de la coopération internationale.
La commission souhaite donc très fortement que la création, par la loi, d'un
volontariat civil n'affecte en rien ce décret de 1995, mais que, au contraire,
il soit maintenu et peut-être amélioré de manière à répondre à des attentes qui
n'ont manifestement pas été satisfaites par le présent projet de loi.
L'amendement que nous proposons s'inscrit dans cette démarche, en permettant
d'inscrire dans la loi le principe pour l'accomplissement des missions
d'intérêt général de l'existence d'autres formes de volontariat appelées à
coexister avec le volontariat civil, et d'accorder ainsi une reconnaissance
législative au dispositif du décret du 30 janvier 1995.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Sur le fond, le Gouvernement partage la préoccupation
du Sénat.
Sur la forme, je ferai deux observations : tout d'abord, les autres formes de
volontariat sont déjà mentionnées dans l'exposé des motifs ; par ailleurs, il
n'est pas d'usage de faire référence, dans un texte législatif, à un texte
réglementaire.
Telles sont les raisons pour lesquelles le Gouvernement, si l'amendement n° 28
est maintenu, s'en remettra à la sagesse du Sénat.
M. le président.
Monsieur le rapporteur, l'amendement n° 28 est-il maintenu ?
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
L'exposé des motifs n'a pas de référence juridique. Par
ailleurs, l'amendement n° 28 ne fait aucunement référence au décret de 1995, et
ce conformément à l'usage que vous venez de rappeler, monsieur le ministre, et
auquel nous avons veillé à ne pas déroger.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 28, pour lequel le Gouvernement s'en remet à
la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, après l'article 15.
Article 16
M. le président.
« Art. 16. - La présente loi est applicable aux territoires d'outre-mer, à la
Nouvelle-Calédonie et à Mayotte. » -
(Adopté.)
Article 17
M. le président.
« Art. 17. - Les modalités d'application de la présente loi sont fixées par
décret en Conseil d'Etat. »
Par amendement n° 29, M. Del Picchia, au nom de la commission, propose de
compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :
« Les dispositions réglementaires relatives à l'accomplissement du volontariat
civil à l'étranger sont prises après consultation du Conseil supérieur des
Français de l'étranger. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
Cet amendement vise à prévoir que les dispositions
réglementaires relatives à l'accomplissement du volontariat civil à l'étranger
seront prises après consultation du Conseil supérieur des Français de
l'étranger, conformément à un voeu de ce dernier.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Le Gouvernement émet un avis favorable. Il regrette
simplement que cette consultation, qui paraît aller de soi, n'ait pas été
prévue dans le projet de loi initial.
(M. Guy Penne applaudit.)
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
Merci !
M. Xavier de Villepin,
président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des
forces armées.
Très bien !
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 29, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 17, ainsi modifié.
(L'article 17 est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
M. le président.
Je constate que ce texte a été adopté à l'unanimité.
(Applaudissements.)
12
DÉPÔT DE PROJETS DE LOI
M. le président.
J'ai reçu de M. le Premier ministre un projet de loi autorisant l'approbation
des amendements à la convention pour la protection de la mer Méditerranée
contre la pollution.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 15, distribué et renvoyé à la
commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous
réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les
conditions prévues par le règlement.
J'ai reçu de M. le Premier ministre un projet de loi autorisant l'approbation
des amendements au protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée
contre la pollution d'origine tellurique.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 16, distribué et renvoyé à la
commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous
réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les
conditions prévues par le règlement.
J'ai reçu de M. le Premier ministre un projet de loi autorisant l'approbation
des amendements au protocole relatif à la prévention de la pollution de la mer
Méditerranée par les opérations d'immersion effectuées par les navires et
aéronefs.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 17, distribué et renvoyé à la
commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous
réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les
conditions prévues par le règlement.
J'ai reçu de M. le Premier ministre un projet de loi autorisant l'approbation
du protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité
biologique en Méditerranée (ensemble trois annexes adoptées à Monaco le 24
novembre 1996).
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 18, distribué et renvoyé à la
commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous
réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les
conditions prévues par le règlement.
13
DÉPÔT DE RAPPORTS
M. le président.
J'ai reçu de M. Pierre Fauchon un rapport fait au nom de la commission des
lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et
d'administration générale sur le projet de loi adopté par l'Assemblée
nationale, relatif à l'action publique en matière pénale et modifiant le code
de procédure pénale (n° 470, 1998-1999).
Le rapport sera imprimé sous le numéro 11 et distribué.
J'ai reçu de M. André Boyer un rapport fait au nom de la commission des
affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur :
- le projet de loi autorisant la ratification de la convention, établie sur la
base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne, concernant la
compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière
matrimoniale (n° 384, 1998-1999) ;
- et le projet de loi autorisant la ratification du protocole, établi sur la
base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne, relatif à
l'interprétation, par la Cour de justice des communautés européennes, de la
convention concernant la compétence, la reconnaissance et l'exécution des
décisions en matière matrimoniale (n° 385, 1998-1999).
Le rapport sera imprimé sous le numéro 12 et distribué.
J'ai reçu de M. André Dulait un rapport fait au nom de la commission des
affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi
autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République
française et le Gouvernement de la République du Kazakhstan sur l'encouragement
et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole) (n°
482, 1998-1999).
Le rapport sera imprimé sous le numéro 13 et distribué.
J'ai reçu de M. Hubert Durand-Chastel un rapport fait au nom de la commission
des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de
loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République
française et le Gouvernement des Etats-Unis du Mexique sur l'encouragement et
la protection réciproques des investissements (n° 479, 1998-1999).
Le rapport sera imprimé sous le numéro 14 et distribué.
14
ORDRE DU JOUR
M. le président.
Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment
fixée au jeudi 14 octobre 1999, à dix heures et à quinze heures :
Discussion des conclusions du rapport (n° 8, 1999-2000) de M. Charles
Descours, fait au nom de la commission des affaires sociales, sur la
proposition de loi (n° 187, 1998-1999), de MM. Charles Descours, Louis Althapé,
Pierre André, Roger Besse, Paul Blanc, Gérard Braun, Mme Paulette Brisepierre,
MM. Louis de Broissia, Jean Bernard, Robert Calmejane, Auguste Cazalet, Gérard
César, Désiré Debavelaere, Jacques-Richard Delong, Robert Del Picchia, Michel
Doublet, Alain Dufaut, Daniel Eckenspieller, Michel Esneu, Bernard Fournier,
Patrice Gélard, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Giraud,
Daniel Goulet, Alain Gournac, Georges Gruillot, Emmanuel Hamel, Hubert Haenel,
Jean-Paul Hugot, Roger Husson, André Jourdain, Lucien Lanier, Patrick Lassourd,
Robert Laufoaulu, Dominique Leclerc, Jean-François Le Grand, Paul Masson,
Jean-Luc Miraux, Bernard Murat, Paul Natali, Mme Nelly Olin, MM. Paul d'Ornano,
Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Victor Reux, Henri de Richemont, Michel Rufin,
Louis Souvet, René Trégouët, Alain Vasselle et Jacques Valade visant à
améliorer la protection sociale des salariés et créant des fonds de retraite et
la proposition de loi (n° 218, 1998-1999) de M. Jean Arthuis et des membres du
groupe de l'Union centriste visant à instituer des plans d'épargne retraite.
Avis (n° 10, 1999-2000) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission
des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la
nation.
Aucune inscription de parole dans la discussion générale n'est plus
recevable.
Aucun amendement à ces conclusions n'est plus recevable.
Délai limite pour les inscriptions de parole
et pour le dépôt des amendements
- Projet de loi organique, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale
en deuxième lecture, relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et
des fonctions et à leurs conditions d'exercice (n° 255, 1998-1999) ;
- Projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en
deuxième lecture, relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et
des fonctions et à leurs conditions d'exercice (n° 256, 1998-1999) ;
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale
commune : lundi 18 octobre 1999, à dix-sept heures.
Délai limite pour le dépôt des amendements à ces deux projets de loi : lundi
18 octobre 1999, à dix-sept heures.
- Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'action publique
en matière pénale et modifiant le code de procédure pénale (n° 470, 1998-1999)
;
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale :
mardi 19 octobre 1999, à dix-sept heures.
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 19 octobre 1999, à onze
heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.
(La séance est levée le jeudi 14 octobre 1999, à zéro heure
trente-cinq.)
Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON
NOMINATION DES MEMBRES
DE COMMISSION
Dans sa séance du mercredi 13 octobre 1999, en exécution de l'article 103 du
règlement, le Sénat a nommé membres de la commission spéciale chargée de
vérifier et d'apurer les comptes :
Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Georges Berchet, Michel Charasse, Luc Dejoie,
Yves Fréville, Yann Gaillard, Rémi Herment, Marc Massion, Jacques Oudin,
François Trucy.
COMMISSION SPÉCIALE CHARGÉE DE VÉRIFIER
ET D'APURER LES COMPTES
Nomination du bureau
Dans sa séance du mercredi 13 octobre 1999, la commission a nommé :
Président :
M. Jacques Oudin.
Vice-président :
M. François Trucy.
Secrétaire-rapporteur :
M. Marc Massion.
DÉLÉGATION DU SÉNAT À L'AMÉNAGEMENT
ET AU DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE
Nominations des membres de la délégation
(En application de l'article 6
sexies
de l'ordonnance n° 58-1100 du 17
novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires)
Lors de sa séance du mercredi 13 octobre 1999, le Sénat a nommé Mme Janine
Bardou, MM. Jacques Bellanger, Claude Belot, Roger Besse, Mme Yolande Boyer,
MM. Jean François-Poncet, François Gerbaud, Jean Huchon, Gérard Larcher, Gérard
Le Cam, Jacques Oudin, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Jean-Pierre
Raffarin et Alain Vasselle membres de la délégation du Sénat à l'aménagement et
au développement durable du territoire.
DÉLÉGATION DU SÉNAT AUX DROITS DES FEMMES ET À L'ÉGALITÉ DES CHANCES ENTRE LES
HOMMES ET LES FEMMES
(En application de l'article 6
septies
de l'ordonnance n° 58-1100 du 17
novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires)
Lors de sa séance du mercredi 13 octobre 1999, le Sénat a nommé Mmes Janine
Bardou, Maryse Bergé-Lavigne, M. Jean Bernadaux, Mme Annick Bocandé, MM. André
Boyer, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, MM. Guy Cabanel,
Marcel-Pierre Cléach, Gérard Cornu, Xavier Darcos, Mme Dinah Derycke, MM.
Claude Domeizel, Michel Dreyfus-Schmidt, Mme Josette Durrieu, MM. André
Ferrand, Patrice Gélard, Francis Giraud, Alain Gournac, Mme Anne Heinis, MM.
Alain Joyandet, Serge Lagauche, Serge Lepeltier, Jean-Louis Lorrain, Mme Hélène
Luc, M. Jacques Machet, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Philippe Nachbar,
Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, M. Jean-François Picheral, Mmes Danièle
Pourtaud, Gisèle Printz, M. Philippe Richert, Mme Odette Terrade et M. Alex
Türk membres de la délégation du Sénat aux droits des femmes et à l'égalité des
chances entre les hommes et les femmes.
Le Directeur du service du compte rendu intégral, DOMINIQUE PLANCHON QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)
Agents contractuels de La Poste
en attente de titularisation
602.
- 13 octobre 1999. -
M. Jean Huchon
attire l'attention de
M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation
sur la situation des agents contractuels de La Poste en attente de
titularisation avec mobilité obligatoire en Ile-de-France. En 1985, deux
circulaires nationales relatives à la titularisation des auxiliaires de droit
public mettaient en oeuvre un plan prévoyant une nomination sur place, ou dans
le département ou la région, selon les situations. Une des conditions à cette
titularisation était l'occupation d'un poste à temps complet. Un arrêt du
Conseil d'Etat du 29 décembre 1993 a annulé l'article 13 de la circulaire du 2
août 1985, supprimant ainsi la condition d'occupation du poste à temps complet.
En 1997, de nouvelles procédures de mise en oeuvre furent élaborées au niveau
national pour tenir compte de cet arrêt et une phase de titularisation
consécutive à ces dispositions s'est déroulée en 1997 et 1998. Il semble qu'à
ce jour près de 800 auxiliaires de droit public, remplissant toutes les
conditions pour la titularisation, soient encore en attente. La Poste
compte-t-elle procéder à une vague complémentaire de titularisations en qualité
de fonctionnaires, afin de se conformer à l'arrêt rendu par le Conseil d'Etat ?
De plus, ces agents seront-ils titularisés sur place comme en 1985 ou bien en
région Ile-de-France ? En conséquence, il lui demande de bien vouloir lui
indiquer quelles mesures il entend prendre afin de résoudre ce délicat
problème.
Mise en place d'une filière de recyclage des pneus usagés
603.
- 13 octobre 1999. -
M. Serge Lepeltier
appelle l'attention de
Mme le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement
sur la nécessité du développement rapide d'une véritable filière adaptée et
pérenne de recyclage des pneus usagés. En effet, telle qu'elle existe
aujourd'hui, la filière de collecte et de traitement de ces pneus ne permet pas
le recyclage de la totalité des quelque 350 000 tonnes de pneumatiques usagés
qui sont annuellement remplacés dans notre pays. A l'heure actuelle, c'est près
de 60 % de l'ensemble de ces pneus qui, chaque année, ne sont ni réutilisés, ni
broyés, mais dispersés dans la nature française (décharges, stocks sauvages...)
et polluent visiblement nos paysages. Depuis l'arrêté du 9 septembre 1997
prévoyant l'interdiction de la mise en décharge des pneumatiques usagés à
compter du 1er juillet 2002, force est de constater qu'aucune décision n'a été
prise pour constituer une filière de recyclage de ces déchets. A moins de trois
ans de la date d'application de cette mesure, les maires, responsables de la
gestion des déchets sur leur commune, comme les professionnels de ce secteur
économique sont légitimement inquiets de cette situation. C'est pourquoi, il
lui demande quelles mesures le Gouvernement envisage de prendre pour aboutir à
la constitution de cette filière de recyclage et permettre son financement.