Séance du 24 novembre 1999
RÉGIME LOCAL D'ASSURANCE MALADIE
COMPLÉMENTAIRE OBLIGATOIRE
D'ALSACE-MOSELLE
Adoption des conclusions
du rapport d'une commission
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 73,
1999-2000) de M. Jean-Louis Lorrain, fait au nom de la commission des affaires
sociales sur la proposition de la loi (n° 494, 1998-1999), de MM. Joseph
Ostermann, Daniel Eckenspieller, Francis Grignon, Hubert Haenel, Jean-Louis
Lorrain, Daniel Hoeffel et Philippe Richert relative au régime local
d'assurance maladie complémentaire obligatoire des départements du Bas-Rhin, du
Haut-Rhin et de la Moselle applicable aux assurés des professions agricoles et
forestières et la proposition de loi (n° 36, 1999-2000) de Mme Gisèle Printz et
M. Roger Hesling relative au régime local d'assurance maladie complémentaire
obligatoire des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle
applicable aux assurés des professions agricoles et forestières.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Louis Lorrain,
rapporteur de la commission des affaires sociales.
Monsieur le président,
monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, permettez-moi un petit clin
d'oeil : après les DOM, après les TOM, voici les TOV, les territoires
d'outre-Vosges !
(Protestations amusées sur les travées socialistes.)
Le régime local d'Alsace-Moselle, héritage du droit social de l'Empire
allemand, est un régime d'assurance maladie complémentaire obligatoire légal,
permettant à ses assurés, en échange d'une cotisation complémentaire, un bien
meilleur remboursement que celui dont bénéficient les affiliés au régime
général.
Pour autant, les assurés de ces trois départements n'ont pas une dépense
médicale par tête plus importante que celle des « Français de l'intérieur ». Ce
serait même l'inverse.
Le régime local est donc loin d'être « une survivance historique » : à bien
des égards, il est un modèle. Sa gestion est décentralisée et particulièrement
satisfaisante.
Depuis la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, le régime
local d'assurance maladie d'Alsace-Moselle dispose d'une autonomie de gestion
qui s'exerce par l'intermédiaire d'une instance de gestion, dirigée par un
conseil d'administration. Ce dernier est composé de représentants syndicaux des
assurés sociaux, de la mutualité, des unions départementales d'associations
familiales et du patronat avec voix consultative.
La loi du 14 avril 1998 relative au régime local d'assurance maladie des
départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, texte qui résulte
d'une proposition de loi signée par tous les sénateurs alsaciens et mosellans
et dont j'ai été le rapporteur devant la Haute Assemblée, a permis de donner
une base juridique certaine et modernisée au régime d'assurance maladie.
Elle a également donné aux personnes ayant cotisé une grande partie de leur
vie au régime et choisissant d'aller passer leur retraite en dehors des trois
départements le droit de continuer à bénéficier de ce régime. Il s'agissait de
réparer une injustice.
Son application met toutefois en lumière un effet pervers et une disposition
inapplicable.
L'effet pervers, non souhaité par le législateur, vient de ce que les
personnes ayant temporairement quitté la région au cours des cinq dernières
années précédant leur retraite et revenant en Alsace-Moselle sont exclues du
bénéfice du régime local. Il faudra intervenir le plus tôt possible sur ce
point, et j'espère, monsieur le secrétaire d'Etat, qu'un projet de loi portant
diverses mesures d'ordre social viendra corriger cette injustice au début de
l'année prochaine.
La disposition inapplicable concerne la compétence de l'instance de gestion du
régime local, qui devait s'étendre aux salariés agricoles.
C'est cette disposition qu'il vous est demandé de corriger aujourd'hui, par
l'intermédiaire de deux propositions de loi, quasiment identiques, l'une
déposée le 17 septembre 1999 par MM. Joseph Ostermann, Daniel Eckenspieller,
Francis Grignon, Philippe Richert et moi-même, l'autre déposée le 27 octobre
1999 par Mme Gisèle Printz et M. Roger Hesling.
Les deux propositions de loi tendent à corriger une disposition de la loi du
14 avril 1998 qui s'est révélée prématurée.
En effet, les deux propositions de loi tendent à revenir sur une disposition
de la loi du 14 avril 1998 relative au régime local d'assurance maladie des
départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, qui a prévu, par son
article 5, une instance de gestion unique du régime complémentaire obligatoire
d'assurance maladie existant dans les départements précités pour les salariés
du régime général comme pour les salariés agricoles.
En Alsace-Moselle, pour la gestion du régime local d'assurance maladie
complémentaire obligatoire, une distinction était faite entre les salariés du
régime général, relevant des caisses primaires d'assurance maladie, et les
salariés agricoles, relevant des caisses de mutualité sociale agricole.
L'article 5 a eu pour objet de rendre applicables les nouvelles dispositions
du régime local définies pour les salariés du régime général aux salariés du
régime agricole, par décret en Conseil d'Etat. Le législateur n'a pas choisi
d'introduire un article spécifique dans le code rural. Par définition,
l'instance de gestion du régime local d'assurance maladie complémentaire
obligatoire, chargée notamment de définir le taux des cotisations, devient
ainsi unique, même si les salariés continuent de relever d'un régime
différent.
Cet article résultait d'un amendement déposé en séance par M. Gérard Terrier,
rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de
l'Assemblée nationale, pour modifier le texte adopté par le Sénat en première
lecture.
En deuxième lecture, j'avais proposé une adoption conforme du texte voté à
l'Assemblée nationale. La commission, souhaitait, avant tout, une adoption
rapide de la proposition de loi, très attendue en Alsace-Moselle et dans les
départements limitrophes. Je n'avais pas considéré pour autant que le travail
était « terminé ». M'exprimant à la tribune le 2 avril 1998, je déclarais ainsi
: « Certes, des modifications rédactionnelles ou de coordination auraient été
possibles, mais la commission a pensé qu'il sera toujours temps d'y revenir, à
l'occasion, par exemple, de l'examen d'un projet de loi portant diverses
mesures d'ordre social, s'il apparaissait nécessaire, à l'instance de gestion
du régime local, de lisser le dispositif. »
Le Sénat n'avait pas, en deuxième lecture, amendé la proposition de loi issue
des travaux de l'Assemblée nationale.
Malheureusement, le projet de loi portant diverses mesures d'ordre social,
annoncé pour 1999, n'a finalement pas été déposé.
La mise en oeuvre de l'article 5, qui visait à une plus grande simplicité «
théorique », s'est heurtée à une impossibilité « pratique », les différentes
parties en cause ne s'entendant pas pour former le conseil d'administration de
cette instance de gestion.
Les intérêts particuliers du régime agricole ne semblent pas avoir été pris en
considération. Il importe de réparer cette erreur par une nouvelle intervention
du législateur.
Je pourrais m'arrêter là, mais ce serait passer sous silence l'originalité de
ces deux propositions de loi. En effet, elles reprennent un dispositif déjà
adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées.
Sur l'initiative de M. Joseph Ostermann, le Sénat a adopté, le 18 mai 1999, en
nouvelle lecture du projet de loi d'orientation agricole, un article 29
quindecies
insérant dans le code rural un article 1257-1 nouveau et
prévoyant une instance de gestion spécifique pour les salariés agricoles. M.
Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche, s'était déclaré très
favorable à cet amendement.
Cet amendement a été repris, en lecture définitive, par M. François Patriat,
rapporteur de la commission de la production et des échanges de l'Assemblée
nationale. Il a ainsi été adopté le 26 mai 1999.
Il faut souligner que, si le rapport de cet article avec le titre du projet de
loi paraît lointain, le volet social du projet de loi d'orientation agricole,
sur l'initiative du Gouvernement, comportait une série de mesures diverses
relatives au régime de protection sociale agricole.
L'article 58 de la loi déférée au Conseil constitutionnel ne fait
malheureusement pas partie du texte de la loi d'orientation agricole publié au
Journal officiel
du 10 juillet 1999.
En effet, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 8 juillet 1999, l'a
déclaré contraire à la Constitution, en soulevant d'office un moyen
d'inconstitutionnalité. Adopté après échec de la commission mixte paritaire,
sans relation directe avec aucune des dispositions du texte en cours de
discussion et sans être justifié par la nécessité d'une coordination avec
d'autres textes en cours d'examen au Parlement, l'article 58 remplissait les
trois critères pour être déclaré contraire à la Constitution, « comme ayant été
adopté au terme d'une procédure irrégulière ».
Cette jurisprudence du Conseil constitutionnel, définie par la décision du 25
juin 1998, à propos de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique
et financier, s'est appliquée ainsi, pour la première fois, à un article adopté
dans les mêmes termes par les deux assemblées.
S'agissant d'une jurisprudence visant à respecter davantage le bicamérisme, je
me garderai de mettre en doute sa pertinence. J'observe simplement que le
Conseil constitutionnel, qui n'était pas saisi sur ce moyen par les requérants,
n'a pas fermé les yeux sur la procédure, alors même que la disposition
litigieuse recueillait, à l'évidence, l'accord de tous. Le Conseil
constitutionnel n'avait pourtant pas agi ainsi à l'occasion de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 1999 : l'article 41, instaurant une
retraite anticipée pour les travailleurs de l'amiante, qui résultait d'un
amendement du Gouvernement adopté en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale,
apparaissait dépourvu de relation directe avec les dispositions du texte en
cours de discussion. Or, cet article n'avait pas été censuré par le Conseil
constitutionnel.
En conclusion, cette proposition de loi recueille l'accord unanime de tous les
acteurs du régime local et la commission des affaires sociales espère que cette
unanimité trouvera un écho sur les travées des deux assemblées.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer.
Monsieur le président, mesdames,
messieurs les sénateurs, l'outre-mer vient ainsi à la rescousse pour permettre
l'examen de cette proposition de loi concernant l'Alsace et la Moselle.
(Sourires.)
Mais c'est pour la bonne cause puisque, vous le savez, au
cours du débat sur le projet de loi d'orientation agricole, le Gouvernement
avait déjà eu à débattre des dispositions législatives qui vous sont
aujourd'hui soumises. En effet, M. Ostermann avait déposé un amendement sur ce
sujet. Cet amendement avait fait l'objet d'un vote unanime dans les deux
assemblées et constituait l'article 58 de la loi d'orientation agricole.
Malheureusement, cet article a été annulé par le Conseil constitutionnel au
motif qu'il avait été adopté au terme d'une procédure irrégulière. En effet, il
avait été introduit après que la commission mixte paritaire se fut réunie. Or,
il était sans relation directe avec aucune des dispositions du texte et son
adoption ne se justifiait pas par la nécessité d'une coordination avec d'autres
textes en cours d'examen au Parlement.
Je rappelle que le droit particulier aux départements de l'Alsace et à la
Moselle organise un système d'assurance maladie complémentaire obligatoire. La
loi du 14 avril 1998 relative à ce régime local prévoyait, pour la gestion de
celui-ci, une instance unique, commune au régime général et au régime
agricole.
A terme, le régime local des salariés agricoles devra effectivement rejoindre
l'instance de gestion du régime général. Néanmoins, il paraît opportun, à titre
transitoire, et comme le souhaitent, de façon unanime, les organisations
syndicales locales des salariés et les gestionnaires respectifs des deux
régimes locaux concernés qui comportent des caractéristiques différentes, de
privilégier la création d'une instance de gestion spécifique au régime des
salariés agricoles.
Le Gouvernement est donc favorable à cette proposition de loi.
M. le président.
La parole est à M. Ostermann.
M. Joseph Ostermann.
Monsieur le secrétaire d'Etat, nous sommes heureux que l'outre-mer et le Rhin
se rejoignent à l'occasion du présent débat.
(Sourires.)
C'est pour moi une grande satisfaction de débattre aujourd'hui de cette
proposition de loi, dont je suis l'auteur.
Son adoption, rapide je l'espère, permettra d'entériner un accord intervenu
entre les trois caisses de mutualité sociale agricole d'Alsace-Moselle en début
d'année et de mettre un terme aux hésitations résultant de l'annulation, pour
des raisons de pure forme, par le Conseil constitutionnel, de l'amendement qui
avait été adopté par le Parlement dans le cadre de la loi d'orientation
agricole.
Il est en effet souhaitable que la mesure proposée entre en vigueur le plus
rapidement possible, car il ne s'agit que d'une disposition transitoire en vue
de l'application d'une loi adoptée en 1998.
Le présent texte prévoit, en effet, de mettre en place une instance de gestion
spécifique au régime local applicable aux assurés des professions agricoles et
forestières afin d'assurer la transition vers l'intégration, à terme, de ce
régime au régime local général.
Le régime local d'assurance maladie complémentaire obligatoire
d'Alsace-Moselle est un régime très efficace, avantageux et financièrement
équilibré, et le régime général national gagnerait certainement à s'en
inspirer.
En effet, les prestations du régime local portent le taux de remboursement des
dépenses d'hospitalisation à 100 % dès le premier jour, grâce à la prise en
charge du forfait hospitalier, et celui des prestations de médecine
ambulatoire, honoraires médicaux et médicaments, à 90 %. Les Alsaciens et les
Mosellans y sont, par conséquent, très attachés et souhaitent sa
pérennisation.
La loi du 4 avril 1998 ainsi que la présente proposition de loi vont dans ce
sens. Elles ont pour objet de remédier à deux difficultés auxquelles est
confronté le régime local agricole.
La première résulte d'une dégradation constante de ses résultats financiers
malgré une situation excédentaire. En effet, l'excédent qui s'élevait à 10
millions de francs en 1995, n'était plus que de 6,5 millions de francs en 1996
et de 1,5 million de francs en 1997. Ces chiffres sont préoccupants.
La seconde difficulté tient au fait que les disparités se creusent entre le
régime local général et le régime local agricole. Je prendrai trois exemples.
Le premier : les employeurs contribuent au financement du régime agricole. Ce
n'est nullement le cas pour le régime général. Deuxième exemple : le taux
spécifique de cotisation maladie est de 1,80 % pour le régime général, contre
1,95 % avec 0,15 % de part patronale pour le régime agricole. Enfin, troisième
et dernier exemple : il a été créé une cotisation sur les allocations de
chômage et de retraite au seul bénéfice du régime général.
Il apparaît ainsi que la création d'une instance de gestion spécifique telle
que la prévoit ma proposition de loi permettra d'assurer une transition saine,
progressive et équilibrée vers une intégration au régime local général.
Le report de la date d'entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions tel que
le prévoit l'excellent rapport de mon collègue Jean-Louis Lorrain me semble
raisonnable compte tenu du retard accumulé depuis l'adoption de l'amendement
que j'ai déposé au printemps dernier.
Je souhaite que l'Assemblée nationale adopte prochainement la présente
proposition de loi. Nous comptons sur votre soutien, monsieur le secrétaire
d'Etat.
Pour conclure, permettez-moi, de saluer l'initiative, parallèle à la mienne,
de mes collègues mosellans de la majorité gouvernementale, Mme Gisèle Printz et
M. Roger Hesling. Elle témoigne du consensus qui, je l'espère, règnera lors du
vote de ce texte très attendu par les agriculteurs et les forestiers de nos
trois départements.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à Mme Printz.
Mme Gisèle Printz.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, un
peu plus d'un an et demi après l'adoption de la loi du 14 avril 1998 relative
au régime local d'assurance maladie des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin
et de la Moselle, nous nous penchons à nouveau sur ce système, hérité du droit
allemand, permettant à ses assujettis un remboursement plus avantageux que le
régime général, en contrepartie d'un surplus de cotisations.
La toute première particularité du droit local propre à l'Alsace-Moselle tient
au fait qu'il s'agit d'un système d'assurance maladie complémentaire
obligatoire. La gestion en a été initialement confiée aux caisses primaires
d'assurance maladie pour les ressortissants du régime général et aux mutualités
sociales agricoles du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle pour les salariés
agricoles. L'article 39 de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité
sociale a créé une instance de gestion du régime général local, dont le conseil
d'administration est régi par le décret du 31 mars 1995.
Ce décret a abouti à des disparités de traitement entre les deux régimes. En
effet, les taux de cotisation sont laissés à la libre appréciation du conseil
d'administration de l'instance de gestion, alors que, pour le régime agricole,
c'est toujours le ministère de l'agriculture et de la pêche qui fixe ces taux
par décret.
Il convient de souligner que les caisses de mutualité sociale agricole du
Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle concernées n'ont pas manifesté le
souhait d'intégrer l'instance de gestion au moment de la discussion relative à
la loi de 1994 et de son décret d'application de 1995. Ce n'est qu'à partir de
1996, moment où il est apparu clairement que les taux n'étaient pas identiques,
que les trois caisses ont voulu intégrer l'instance de gestion du régime local.
En 1997, le ministère de l'agriculture et de la pêche a demandé aux trois
caisses d'avoir une comptabilité distincte pour le régime local.
Ce dossier a connu un regain d'intérêt en raison de l'entrée en vigueur de la
loi du 14 avril 1998, à laquelle j'ai fait référence en introduction de mon
propos. En effet, l'article 5 de ce texte a eu pour objet de rendre applicables
les nouvelles dispositions du régime local définies pour les salariés du régime
général aux salariés du régime agricole, par décret en Conseil d'Etat.
Après qu'il eut été envisagé d'intégrer l'instance de gestion du régime local,
les trois caisses de mutualité sociale agricole ont souhaité la création, à
titre transitoire, d'une instance de gestion spécifique aux salariés
agricoles.
Monsieur le secrétaire d'Etat, le président de l'instance de gestion vous a
fait part de sa volonté de ne pas voir le régime agricole intégrer cet
organisme, par courrier en date du 4 décembre 1998. Les syndicats, notamment la
CFDT, la CGT et la CFTC, vous ont également manifesté leur volonté dans ce
sens, par un courrier pratiquement identique, en février 1999. Par ailleurs, le
conseil d'administration de la caisse centrale de la mutualité sociale
agricole, lors de sa réunion du 28 janvier 1999, a proposé de prendre des
dispositions en faveur du maintien d'un régime agricole spécifique. Dès lors,
les trois caisses de mutualité sociale agricole concernées vous ont fait part
de leur position commune allant dans le même sens, en février dernier.
A la suite d'une réunion qui a été organisée le 4 mai dernier entre les trois
caisses concernées, la caisse centrale et la direction des exploitations, de la
politique sociale et de l'emploi, il a été décidé que le régime agricole serait
effectivement géré par une instance de gestion spécifique.
Après une analyse juridique, il s'est avéré nécessaire de prévoir une
disposition législative pour déroger au principe inscrit dans la loi de 1998 et
selon lequel la compétence de l'actuelle instance de gestion du régime local a
vocation à s'étendre à l'ensemble des régimes. C'est en fait cette disposition
que nous vous demandons de corriger aujourd'hui, les travaux législatifs
effectués récemment en ce sens n'ayant malheureusement pas pu aboutir.
En effet, il avait été décidé d'inclure le dispositif, par voie d'amendement,
dans le projet de loi d'orientation agricole, texte qui devait être promulgué
dès l'été 1999. Cela permettait d'envisager une mise en place effective de la
nouvelle instance au 1er janvier 2000. Cet amendement fut déposé par notre
collègue Joseph Ostermann et a fait l'objet d'un vote unanime par les deux
assemblées. Il constituait également l'article 58 de la loi d'orientation
agricole.
Toutefois, dans sa décision du 8 juillet dernier, le Conseil constitutionnel a
déclaré cet article contraire à la Constitution comme ayant été adopté au terme
d'une procédure irrégulière. Il a motivé sa décision par le fait que cet
article était issu d'un amendement adopté après échec de la commission mixte
paritaire, qu'il était sans relation directe avec aucune des dispositions du
texte en discussion et que son adoption ne se justifiait pas par la nécessité
d'une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement.
Ce dispositif fait l'objet d'un consensus entre l'ensemble des partenaires
sociaux et politiques concernés. Son entrée en vigueur au 1er janvier 2000 est
devenue inévitable du fait de la détermination des taux de cotisation.
Il n'a pas été souhaité d'intégrer ce dispositif dans le projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2000, et ce pour un double motif. D'une
part, parce que la promulgation de ce dernier texte est trop tardive au regard
des décrets d'application du dispositif propre à l'instance de gestion, qui
doivent être effectifs au 1er janvier 2000. D'autre part, du fait de
l'automaticité de la saisine du Conseil constitutionnel, d'où le risque de se
voir une nouvelle fois censuré sur le fondement d'un cavalier budgétaire.
C'est pourquoi, mes chers collègues, je vous demande aujourd'hui de bien
vouloir adopter la présente proposition de loi qui déroge au principe inscrit
dans la loi de 1998 et selon lequel la compétence de l'actuelle instance de
gestion du régime local a vocation à s'étendre à l'ensemble des régimes.
Ce texte très attendu par les Alsaciens, les Mosellans et les habitants des
départements limitrophes, notamment par les professionnels intéressés,
apportera une réponse à la question du régime local d'assurance maladie des
professions agricoles et forestières du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la
Moselle, qui a fait l'objet de nombreux débats depuis plus de quatre ans.
(Applaudissements.)
M. Emmanuel Hamel.
Très bien !
M. le président.
Personne ne demande plus parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Article 1er