[Sénat - Travaux - [Séance du 26 avril 2000]

Séance du 26 avril 2000

SOLIDARITÉ ET RENOUVELLEMENT URBAINS

Discussion d'un projet de loi déclaré d'urgence

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 279, 1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à la solidarité et au renouvellement urbains. [Rapport n° 304 (1999-2000) et avis n°s 307 (1999-2000) et 306 (1999-2000).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le texte du projet de loi que nous vous soumettons, Louis Besson, Claude Bartolone et moi-même, a d'ores et déjà nourri un vaste débat lors de sa présentation, en première lecture, à l'Assemblée nationale.
Les échanges y ont été souvent passionnés - à la mesure de l'enjeu - parfois caricaturaux et inutilement polémiques, mais je ne veux retenir que les contributions, venues de tous les bancs, qui ont permis d'enrichir le texte initial.
Cet état d'esprit constructif demeure aujourd'hui le nôtre, à Louis Besson, Claude Bartolone et moi-même. Je ne doute pas que la Haute Assemblée formulera nombre de propositions visant à approfondir la démarche proposée, à améliorer le texte existant, qui traite d'un des grands problèmes de notre société, l'avenir de nos villes. M. François-Poncet me disait à l'instant que plus de 1 000 amendements ont été déposés !
Bien entendu, et je tiens à l'affirmer d'emblée, ce projet pour la ville n'est en rien un projet contre la campagne. Il ne se réclame d'aucun antagonisme de principe - rien, je le dis très sincèrement, ne saurait le justifier à mes yeux - avec la vie rurale.
Il tend, au contraire, à faire prévaloir des équilibres aujourd'hui parfois menacés, à préserver et à renforcer une harmonie entre le dynamisme des espaces ruraux, l'activité des villes moyennes et leur revitalisation, quand elle s'impose, ainsi que le développement maîtrisé des grandes métropoles.
C'est pourquoi l'une des exigences clés qu'il met en oeuvre est celle de la solidarité, pour assurer le développement cohérent des espaces urbains, périurbains et ruraux, qui forment ensemble un même bassin de vie, d'habitat et d'emploi.
D'ailleurs, en fixant à 15 000 habitants le seuil de définition de l'agglomération, c'est un quart des espaces concernés par ce projet de loi qui se trouve sur des territoires que l'on considère comme ruraux.
Assurer ainsi l'équilibre ente ville et campagne tout en maîtrisant le développement urbain : l'enjeu est de taille. Il appartient au politique de définir le dessein et l'avenir de la ville, lieu de vie et d'identification à une société, à un territoire, à une culture et à une temporalité.
Evoquer les réalités urbaines implique de prendre un peu du recul propre à l'histoire pour mieux cerner les tendances lourdes et, ainsi, tenter de dégager les anticipations crédibles.
Il n'est pas loin le temps - à peine plus d'un demi-siècle - où la ville, rappelle Fernand Braudel, « pesait beaucoup moins lourd en hommes que les campagnes ». C'est dire à quelle marche forcée s'est accomplie l'urbanisation du pays pour conduire à la situation actuelle : aujourd'hui, 80 % de nos concitoyens vivent dans ce qu'il est convenu d'appeler l'« espace urbain ».
Ce phénomène est confirmé par une récente enquête de l'INSEE, qui précise que la population de nos villes s'est accrue, ces dix dernières années, de 5,5 %, alors que le territoire des agglomérations urbaines a crû, lui, de 10 % pendant la même période.
Ces données confirment la rapidité, pour ne pas dire la brutalité, de ces mutations. Elles justifient aussi, peut-être, les jugements négatifs portés par certains sur la ville d'aujourd'hui.
Mais rappelons-nous, il y a moins de cinquante ans, l'hiver 1954 et les centaines de milliers de sans-abri sauvés par un sursaut de solidarité. Rappelons-nous aussi les conditions de logement de nos parents - cela ne vaut peut-être pas pour nous tous ici, mais sûrement pour certains d'entre nous - et, en tout cas, de nos grands-parents au début des années soixante. Leur simple évocation ne paraît même pas crédible à nos enfants !
C'est dire l'effort de la collectivité nationale pour donner un toit et des conditions de vie décentes à une majorité de nos concitoyens.
Le mérite en revient à nos prédécesseurs et à des personnalités de grand talent. Je ne pourrai pas les citer toutes, mais je pense en particulier à François Bloch-Lainé et à Paul Delouvrier, qui, sous l'impulsion des gouvernements de l'époque, ont successivement conduit des politiques hardies de reconstruction, puis ont imposé des mesures volontaristes pour résister au risque d'hypertrophie anarchique de nos grandes agglomérations, notamment dans la région parisienne.
L'histoire retiendra peut être comme déterminante cette période où, dans la hâte et dans l'urgence, s'est élaboré, par voie législative, le corps de doctrine de la politique urbaine et de l'aménagement du territoire.
Rendre justice, comme je viens de le faire, aux efforts alors accomplis n'enlève rien à la légitimité de telle ou telle critique qu'il est aisé, surtout après coup, de formuler.
Mais il n'est pas acceptable de se référer à ce moment très particulier de notre histoire pour condamner, comme j'ai entendu certains le faire, les propositions que nous formulons en matière de mixité sociale au motif que risqueraient de ressurgir les barres et les tours qui ont marqué cette période.
M. Patrick Lassourd. C'est vrai !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Il y a bien longtemps que cet urbanisme des « chemins de grue » a été abandonné, et notre pays peut s'enorgueillir d'avoir, depuis lors, su donner au logement social d'autres lettres de noblesse.
Faut-il rappeler que nos plus grands architectes, souvent internationalement reconnus, ne cessent de démontrer leurs talents pour la réalisation de logements aidés ? Est-il besoin de rappeler ici les normes techniques contraignantes, mais nécessaires, qu'il s'agisse de matériaux, d'acoustique ou d'isolation thermique, en vigueur dans la construction sociale ?
Ce faux débat que d'aucuns ont voulu entretenir n'est sans doute qu'un prétexte pour tenter d'échapper à la solidarité que nous préconisons.
Compte tenu des chiffres que j'ai rappelés, qui attestent l'accélération des mutations urbaines, d'autres évoquent, s'agissant cette fois de l'avenir, la vision d'une ville tentaculaire, sorte de « métropolis » invivable, rongeuse et massifiante, ne laissant hors d'elle qu'un désert.
C'est bien ce « laisser-faire » que tend à combattre le projet qui vous est soumis, tout d'abord en s'inscrivant dans la conception d'une civilisation urbaine mieux maîtrisée. Il a en effet l'ambition de s'en prendre aux inégalités et aux ségrégations - j'y reviendrai -, aux déchirures du tissu social, aux blessures de l'exclusion, parfois au sordide des « marchands de sommeil » et de misère, au sentiment d'abandon si brutalement ressenti en certains quartiers. Il vise à favoriser l'émergence non seulement d'une nouvelle approche de la ville, mais aussi et surtout d'une nouvelle approche de la qualité de la vie en ville. Nos concitoyens veulent, en effet, une ville mieux équilibrée, plus sûre, moins polluée, moins anonyme, moins uniforme, une ville qui, conformément à l'étymologie latine, soit un véritable lieu d'urbanité.
Face au développement des villes que révèlent les chiffres cités, il faut également souligner ce qui marque tant aujourd'hui les réalités urbaines : leur éclatement spatial et les ségrégations sociales profondes qui l'accompagnent.
En effet, force est de le constater, nos concitoyens sont inégaux face à la ville. Certains y ont le choix - et c'est tant mieux - de leur logement, de leur quartier, de leurs loisirs. D'autres connaissent, au contraire, une précarité sociale qu'ils vivent au quotidien : absence de choix en matière de logement, inégalité face à la mobilité, moindre accès à ce qui fait les valeurs de la ville.
Ces inégalités ont une expression forte dans le tissu urbain. Je pense à certains quartiers conçus et ressentis en quelque sorte comme en marge de la ville, sans qualité urbaine. Je pense aussi à certains quartiers plus anciens qui servent parfois de refuge aux exclus du droit au logement, dans un habitat dégradé et menacé d'insalubrité.
Il faut bien en convenir : c'est par la ville qu'une société se donne le mieux à voir et que les inégalités qu'elle recèle sont le plus insupportables. En effet, les logements, les bâtiments, les rues, les équipements durent des décennies, parfois des siècles, et c'est tant mieux. Si leur influence est diffuse, la durée la rend significative. Elle l'est d'autant plus que l'éclatement des fonctions centrales, l'étalement et la ségrégation des résidences, le coût individuel et collectif des déplacements, la pollution et les nuisances brisent les mécanismes qui contribuaient à faire de la ville un intégrateur social.
C'est bien pourquoi si les citadins disent, selon les enquêtes, aimer la ville, leur ville, ils la veulent, avec la même force, plus juste, plus solidaire et même - pourquoi ne pas le dire ? - plus belle. Le projet de loi que nous vous soumettons aujourd'hui s'emploie à répondre à ces aspirations.
Au cours de la concertation menée en amont, certains ont parfois trouvé ce texte inutilement « complexe ». Complexe ? J'ai plutôt le sentiment que c'est la situation dans laquelle nous sommes qui est devenue complexe ! En effet, face aux évolutions urbaines dont j'ai parlé, la liste est longue des textes et réformes qui se sont succédé. Je citerai, par exemple, la réforme du logement social, la politique spécifique et nécessaire sur les quartiers en difficulté, la loi sur l'eau et la loi sur la qualité de l'air, sans oublier, bien évidemment, les lois de décentralisation. De ce fait, ces évolutions se sont traduites par un empilement de procédures et de codes successifs et la situation est devenue - en tout cas, c'est ainsi qu'elle est ressentie - un véritable fourre-tout. Combien d'élus, de maires se plaignent de délais trop longs pour réaliser un projet face à un tel « labyrinthe administratif » ? Combien de nos concitoyens, concernés à un moment ou à un autre de leur vie par un acte de construction, avouent une incompréhension légitime devant le véritable « casse-tête » des textes en vigueur ?
Loin de compliquer une situation qui est déjà très complexe, le texte que nous vous soumettons tend au contraire à simplifier les choses en leur donnant une cohérence. Il vise - c'est une innovation dans la démarche, que je veux souligner - à une approche globale de la réalité urbaine. Alors que, auparavant, on partait de la structure de l'Etat pour avoir ici un texte sur le logement issu du ministère du même nom, là un texte sur les transports, là encore un texte sur l'environnement, émanant d'un autre ministère, là un texte sur la fiscalité - cela ne pouvait au mieux conduire qu'à une addition de démarches sectorielles, conçues séparément, malgré la bonne volonté des uns et des autres - avec ce projet de loi, nous abordons la ville dans sa globalité, la ville telle qu'elle est vécue par ses habitants, avec ses différentes activités indissociables : emplois, logements, transports, commerces, services et loisirs.
Tel est l'objectif du « schéma de cohérence territoriale », le SCT, introduit dans le projet de loi. Au total, je le crois, la démocratie et la lisibilité des choix y gagneront.
De même, il est arrivé aussi que l'on reproche à ce texte d'organiser un retour de l'Etat. Je suis sûr que l'on nous adressera ce type de critique au cours du débat !
M. Alain Gournac. Cela viendra !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Je me demandais si vous réagiriez. (Sourires.)
M. Alain Gournac. Nous avons trois semaines devant nous !
M. Patrick Lassourd. Trois ou quatre !
M. André Vezinhet. Qui était contre la décentralisation ?
M. le président. Mes chers collègues, je vous en prie, un peu de patience !
Veuillez poursuivre, monsieur le ministre.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Je vous prie de me pardonner, monsieur le président, car j'ai un peu provoqué ces réactions.
M. Alain Joyandet. Cela montre que nous ne gobons pas !
M. le président. Provoquez un peu, mais pas trop, monsieur le ministre !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Je tiendrai compte de vos remarques, monsieur le président.
On a reproché à ce texte, disais-je, d'organiser un retour de l'Etat, du dirigisme - on a même employé à son propos, sans doute pour faire bon poids la qualification de « Gosplan » - et, en tout cas, de revenir sur certaines dispositions liées à la décentralisation. Vous me permettrez, là encore, de vous donner mon sentiment sur ce point.
D'abord, je veux rappeler que l'élaboration de ce texte a été précédée d'un très riche débat. Je pense en particulier aux rencontres que nous avons initiées avec M. Louis Besson et de nombreux ministres dont M. Claude Bartolone, dans le cadre de la campagne « habiter, se déplacer... vivre la ville » et auxquelles ont pris part des habitants, des représentants des milieux économiques, syndicaux, associatifs, de la société civile, et les maires et des élus de Lyon, Lille, Orléans, Dijon, Nîmes et Perpignan. Vous voyez la palette des situations représentées !
M. Henri de Raincourt. Pas Béziers ? (Sourires.)
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Non, il n'y avait pas Béziers ! (Exclamations sur plusieurs travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Henri de Raincourt. C'est dommage !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Mais cela viendra ! (Nouveaux sourires.)
M. Henri de Raincourt. Il faut le dire à ses amis socialistes !
M. le président. Mes chers collègues, je vous en prie, il ne s'agit pas, en l'occurrence, d'inviter M. le ministre à se présenter à Béziers !
M. Paul Masson. Il s'ennuie ! (Sourires.)
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le ministre.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Les propositions qui vous sont soumises émanent de ce large brassage d'idées. Elles sont issues de ces échanges. Avouez que cette manière de faire se nourrit davantage d'une volonté d'être au plus près du terrain, d'une option résolue en faveur de la démocratie, que d'une obstination têtue pour le dirigisme, qu'au demeurant je ne partage pas !
M. Alain Gournac. Sûrement pas !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. De même, est-ce vraiment du dirigisme ou de l'étatisme que de souhaiter que l'urbanisme soit pensé en cohérence avec les prévisions en matière de dessertes de transport,...
M. Alain Gournac. Les maires, laissez-les vivre !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. ... que de tenter de maîtriser l'éclatement de la ville face aux pertes de sens qui se lisent aujourd'hui dans certaines implantations commerciales ou cinématographiques désordonnées ? Ne convient-il pas, sans dessaisir en rien les parties concernées, de veiller à ce que les efforts d'une ville ne viennent pas ruiner ceux qui sont à l'oeuvre dans la ville voisine, par ignorance mutuelle ? Je pense, par exemple, aux orientations parfois contradictoires de POS d'une commune à l'autre. Là encore, on le voit bien, la cohérence perçue de manière nouvelle à l'échelon du projet d'agglomération peut à la fois simplifier les procédures et les rendre complémentaires.
Dans le même temps, il s'agit pour l'Etat non de tarir ou de remplacer les initiatives locales, mais de les stimuler en les rendant possibles et en les encourageant. C'est ce qui nous a conduits à concevoir l'agglomération non comme un dessaisissement des communes, mais comme un point d'appui. En effet, je ne suis pas de ceux qui pensent que les communes - comme la nation qu'elles constituent - auraient aujourd'hui perdu leur potentiel de démocratie et fait leur temps, tout au contraire. J'estime, pour ma part, qu'il y a beaucoup à faire et à inventer en matière de démocratie locale et de participation citoyenne.
M. Patrick Lassourd. Il ne faut pas la museler !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Ainsi, ce texte prend place dans une continuité. Il se présente comme une suite logique de la loi sur l'intercommunalité, défendue par M. Jean-Pierre Chevènement.
M. Dominique Braye. Sûrement pas !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Il constitue le prolongement de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire,...
M. Dominique Braye. Sûrement pas !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. ... présentée par Mme Dominique Voynet, qui favorise les projets de « pays » et d'agglomération.
Ce texte s'inscrit aussi dans l'esprit qui a présidé à l'adoption de la loi d'orientation de lutte contre les exclusions, qu'a défendue Mme Martine Aubry. Il se présente, enfin, comme une volonté du Gouvernement de jouer cartes sur table, en donnant suffisamment à l'avance aux élus, aux équipes municipales, des moyens à saisir pour élaborer leurs projets à un moment décisif pour l'opinion et pour le débat démocratique et électoral qui va s'engager.
Quant aux exigences qui découlent de la notion de solidarité - je pense notamment à la mixité sociale - il s'agit non seulement d'un choix de société mais également d'une aspiration qui, je crois, est très largement partagée par nos concitoyens, des enquêtes l'ont montré. Il convient donc, en la matière, non pas de mettre en cause la décentralisation, mais d'empêcher son dévoiement dès lors que tout montre qu'au-delà des paroles on se refuse à passer aux actes.
Pour cela, le texte préconise non pas un retour de l'Etat, mais - ce qui est tout à fait différent - un retour de la loi, avec ses nécessités et son application sur l'ensemble du territoire.
M. Jean-Pierre Plancade. Très bien !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Je n'ai pas besoin, dans l'enceinte de la Haute Assemblée, de souligner l'importance de ce choix, qui tient non au dirigisme mais tout simplement à la République ! (Bravo ! et applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées socialistes. - M. Delfau applaudit également.)
Dois-je rappeler qu'une décision du Conseil constitutionnel à propos de la loi du 31 mai 1990, dite loi Besson, déférée par certains sénateurs,...
M. Henri de Raincourt. Des noms !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. ... - mais vous n'êtes sûrement pas de ceux-là -...
M. Henri de Raincourt. Pas encore !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. ... est venue conforter la jurisprudence établie, aux termes de laquelle en aucun cas la décentralisation implique absence de l'Etat ?
Je rappelle le libellé de la décision : « En vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus ;...
M. Alain Gournac. Librement !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Absolument ! Laissez-moi achever la phrase...
M. le président. Ne vous laissez pas interrompre, monsieur le ministre !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. C'est un peu délibéré de ma part, car tout le monde se souvient de la première partie de cette phrase. Mais je lis la seconde partie...
M. Ladislas Poniatowski. C'est M. Besson qui a dit cela à l'Assemblée nationale. Il vous pique votre texte, monsieur le secrétaire d'Etat !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. La seconde partie de la phrase est la suivante : « Chacune d'elles le fait dans des conditions prévues par la loi. »
Il est vrai que, dans le débat sur ce point, la presse a surtout donné à entendre des élus de villes où le retard à combler en matière de logements sociaux est particulièrement criant, mais je n'oublie pas, pour ma part, l'appel de maires exerçant leur mandat dans des villes qui sont largement au-delà de ce seuil de 20 %.
M. René-Georges Laurin. Il n'y en a pas beaucoup !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Ils veulent réhabiliter la notion même de « logement social », en faisant en sorte qu'elle cesse de signifier densification inhumaine, dégradation du cadre de vie ou ghetto de la misère.
Je partage pleinement ce point de vue, et j'ai, pour ma part, l'habitude de dire, afin de souligner ce fait, qu'il convient de passer d'une « politique du logement social » à une « politique sociale du logement ». La différence - on le sait - n'est pas mince.
On a encore parfois soutenu que ce projet de loi que nous vous présentons était orienté « contre la maison individuelle ». Il convient là encore, sur ce point, de prendre en considération les données chiffrées. Elles montrent que, depuis quinze ans - et c'est un fait nouveau - le nombre des maisons individuelles construites est supérieur à celui des logements collectifs. Elles montrent également - je pense notamment à une enquête rendue publique voilà deux mois par la fondation Abbé-Pierre pour le logement des défavorisés - que le mal-logement ne régresse pas en France et qu'il touche à des degrés divers quelque cinq millions de personnes. La même enquête souligne qu'un parc de logements insalubres joue un rôle de refuge aux conditions déplorables pour nombre de ménages sans ressources suffisantes. Il y a donc bien urgence à agir, ainsi que le propose le Gouvernement dans ce projet de loi.
Quant au fond, je crois, pour ma part, qu'il convient de dépasser les oppositions sommaires qui sont quelquefois dressées entre « logements collectifs » et « habitation individuelle » ou entre habitat locatif et propriété. En effet, cette manière de voir fige les choses, met les contradictions à plat, au lieu de rendre attentif au mouvement qui peut conduire tel ou tel, selon ses besoins du moment et les évolutions de sa vie, à passer d'un secteur à l'autre ou d'un statut à l'autre.
Je préfère, pour ma part, la notion de « parcours résidentiel », qui peut intégrer les aspects collectifs et individuels de l'habitat...
M. Patrick Lassourd. Il n'y a pas un mot de cela dans la loi !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. ... tout comme le statut d'occupation, c'est-à-dire propriétaire ou locataire. Cette notion de parcours résidentiel me paraît correspondre à une attente profonde de nos concitoyens, et il convient de la prendre en considération.
Ainsi, vous le voyez, il ne me déplaît pas, mesdames, messieurs les sénateurs, qu'un projet d'une aussi forte portée que celui que nous vous présentons aujourd'hui associe, dans son intitulé même, l'idée de « renouvellement urbain » et celle de « solidarité ». En effet, cette valeur de solidarité, qui n'est rien d'autre que ce que nos aînés ont appelé la « fraternité » lorsqu'ils ont défini la devise de notre République, est essentielle à mes yeux. Elle résume de façon vigoureuse la politique du Gouvernement : une ville solidaire dans une société solidaire et une France solidaire. (Exclamations sur les travées du RPR.)
M. Josselin de Rohan. Bravo !
M. Dominique Braye. Pour les mots, vous êtes fort !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Quelle plus belle ambition pour l'Etat que d'en être le garant, en la conciliant avec la démocratie et la décentralisation, la qualité de vie en ville et le développement durable des patrimoines naturels et bâtis ?
Dans cet esprit, je présenterai les mesures nouvelles que contient le texte qui vous est soumis en quatre grands registres : renforcer la cohérence des politiques urbaines, conforter la politique de la ville, mettre en oeuvre une politique de déplacements au service du développement durable et assurer une offre d'habitat diversifiée et de qualité.
J'examinerai tout d'abord le renforcement de la cohérence des politiques urbaines.
Depuis plus de trente ans, notre pays s'est doté d'un véritable dispositif de planification urbaine, aujourd'hui largement approprié non seulement par les élus et les professionnels mais aussi par la population tout entière.
Il s'agit aujourd'hui, bien évidemment, non pas de renoncer à une telle démarche mais de la remodeler pour tenir compte du contexte nouveau dont les fondements économiques, démographiques sociologiques sont bien différents de ceux qui prévalaient au cours des années soixante.
Chacun le reconnaît : la logique fonctionnelle de zonage sur laquelle s'appuyait la démarche de planification a failli pour une part et ne correspond plus aux aspirations de nos concitoyens. Il nous faut repenser la ville non pas en séparant ses fonctions mais, au contraire, en favorisant leur intégration afin d'éviter une ville toujours plus tentaculaire, toujours plus génératrice de déplacements coûteux tant pour la société que pour le citoyen, une ville ségréguée spatialement et socialement qui devient inhumaine.
Il convient donc d'harmoniser la politique spatiale, la politique de l'habitat, la politique de déplacement, car l'organisation de l'espace et la gestion de l'espace sont intimement liées, et leur évolution interactive. Et il faut le faire à l'échelle la plus appropriée, celle du bassin de vie, car c'est là que se jouent les enjeux majeurs d'aménagement du territoire, de développement économique, de stratégie de l'emploi, de politique de l'habitat.
Il faut, me semble-t-il, que, progressivement, cessent ces situations d'oppositions inacceptables où certains ne bénéficient que de faibles ressources fiscales tout en assumant seuls les charges de la centralité.
Il faut également que, progressivement, cessent ces dualités d'espaces où, quelle que soit la conjoncture économique, les riches - les communes comme la population - deviennent de plus en plus riches et les pauvres - qu'il s'agisse, là encore, des communes ou de la population - de plus en plus pauvres. (Exclamations sur les travées du RPR.)
M. Alain Gournac. Ça, c'est vrai !
M. Charles Revet. C'est la gestion socialo-communiste !
M. Guy Fischer. Ce sont ceux qui en sont responsables qui voudraient nous faire croire le contraire !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Il faut valoriser au contraire l'idée d'un projet urbain ayant comme objectif un meilleur équilibre de l'agglomération, respectant l'environnement du monde agricole et naturel qui l'entoure, privilégiant les déplacements sur de courtes distances dans la vie quotidienne.
Un projet urbain à l'échelle de l'agglomération, élaboré collectivement, soumis à enquête publique, évalué à espaces réguliers, voilà l'objectif du schéma territorial de cohérence.
Plus de démocratie, plus de cohérence, plus de lisibilité, tels sont les principes fondamentaux de la réforme des documents d'urbanisme, qui concernent aussi les plans d'occupation des sols, devenant demain plans locaux d'urbanisme, les PLU, si la loi est votée. (Exclamations sur les travées du RPR.)
M. Bernard Murat. Ça, c'est génial !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Regardez ce qu'il faut faire bouger ! Ne restez pas figés !
M. Patrick Lassourd. C'est cela !
M. Dominique Braye. C'est un communiste qui dit cela !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Il ne s'agit pas d'éliminer les principes du plan d'occupation des sols ...
M. Dominique Braye. Ah ! Si le ridicule tuait ...
M. Guy Fischer. Il y en a qui se tairaient !
M. Alain Gournac. Ce sont des communistes qui nous parlent de démocratie !
M. André Vezinhet. Qu'est-ce que vous connaissez de la démocratie ?
M. Dominique Braye. Ils vont être heureux, à Béziers !
M. le président. Monsieur le ministre, ne vous laissez pas interrompre !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Monsieur le président, si les sénateurs parlent sans arrêt de cette ville qui est chère à mon coeur, on va croire que c'est moi qui les ai encouragés à le faire ! (Rires. - Applaudissements sur les travées socialistes.)
Il ne s'agit pas, je le répète, d'éliminer les principes du plan d'occupation des sols, notamment la détermination claire des conditions d'utilisation du sol, mais, au contraire, de les déduire d'une approche plus globale, d'une véritable stratégie urbaine définissant politique de l'habitat, principes d'écologie urbaine, préservation des espaces bâtis et naturels, modalités du renouvellement urbain. (Exclamations sur les travées du RPR.)
Privilégier le projet sur la procédure, simplifier cette même procédure, rendre lisible pour tous la politique urbaine, telle est la philosophie du texte que nous vous soumettons.
En deuxième lieu, il s'agit de conforter la politique de la ville.
Personne ne peut nier le défi majeur auquel sont confrontées nos agglomérations : celui de la ségrégation spatiale et sociale, génératrice d'une ville duale, produisant parfois un incivisme, voire un extrémisme susceptibles de menacer notre pacte républicain.
La loi d'orientation pour la ville de juillet 1991, alors vivement combattue par certains...
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Tout à fait !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. ... dont nous tairons les noms, les mêmes qui, aujourd'hui, reconnaissent les avancées qu'elle a engendrées (Applaudissements sur les travées socialistes) ,...
MM. Dominique Braye et Alain Gournac. Des noms !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. ... se révèle malheureusement insuffisante, d'autant que, dès 1993, sa portée a été, nous semble-t-il, inutilement limitée.
Des communes ne jouent pas le jeu de la solidarité et s'obstinent dans une attitude d'égoïsme.
M. Michel Teston. Absolument !
M. Alain Gournac. A gauche aussi ! (Protestations sur les travées socialistes.)
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. C'est cette attitude qu'il faut modifier, et c'est ce que nous nous proposons.
Je ne reviendrai ni sur le détail des mesures proposées ni sur l'esprit de la démarche, que Claude Bartolone explicitera plus avant, mais je voudrais ici rappeler quelques points qui me paraissent déterminants.
D'abord, je veux insister sur ce qu'est vraiment le logement social locatif : un parc de près de quatre millions d'unités, accessible aujourd'hui, grâce aux modifications intervenues depuis plus de deux ans, à plus de 70 % de la population, un parc dans lequel a habité un jour dans sa vie un Français sur trois, et occupé actuellement par plus du tiers des actifs de plus de trente ans que compte notre pays.
Nous sommes donc loin de la caricature que certains brandissent vis-à-vis de leurs populations les plus éloignées du logement social pour essayer de condamner toutes les formes de solidarité. Je note d'ailleurs que ces tentatives n'ont que peu d'écho - et je m'en réjouis - puisqu'un récent sondage montre que 78 % de nos compatriotes et 84 % de nos jeunes approuvent les dispositions prévues par ce projet de loi en matière de mixité sociale. (Exclamations sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Ladislas Poniatowski. Mais où êtes-vous allé chercher ces chiffres ?
M. Henri de Raincourt. Dans l'Humanité ! (Rires.)
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Chacun choisit ceux qui peuvent le soutenir. En tout cas, ce n'était pas seulement dans l'Humanité. (Nouvelles exclamations sur les mêmes travées.)
M. Patrick Lassourd. C'est bien un discours communiste ! La démocratie, ce n'est pas dans la rue !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Je voudrais également insister sur le réalisme de la mesure. J'ai souvent entendu dire que construire, dans certaines communes urbanisées, 20 % - au plus, car rares sont, heureusement, les communes qui n'ont pas de parc social public ou privé conventionné -...
Un sénateur socialiste. Il y en a !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. ... 20 %, donc, en vingt ans - je dis bien : « en vingt ans » - était, à en croire certains, impossible. Honnêtement, je dirai, pour être mesuré dans mon propos, que c'est faux. L'étude d'impact conduite lors de l'élaboration de la loi l'a montré. Rappelons, pour s'en convaincre, que les mutations foncières représentent chaque année plus de 3 % du parc. Il est donc aisé d'en attribuer moins d'un tiers à la réalisation de logements sociaux locatifs. (M. Lassourd s'exclame.)
Cette mesure est également équitable, car les communes éligibles à ce dispositif n'auront pas à s'acquitter de la contribution de solidarité dès lors qu'elles s'inscriront dans un effort continu mais raisonnable de construction ou d'acquisition-amélioration, parce qu'elles auront déduit les charges correspondantes. Et ce n'est que si les engagements pris ne sont pas respectés - je le répète bien : j'espère que nous pourrons nous passer de cette disposition - que l'Etat pourra - sanction ultime - passer une convention avec un bailleur social pour réaliser les logements que la commune aura refusé de réaliser elle-même.
M. Bernard Murat. Voilà la démocratie !
M. Henri de Raincourt. C'est inapplicable !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. J'ai bien dit que j'espérais que l'on pourrait se passer de cette disposition !
Je ne reviendrai pas, à ce stade, sur l'argumentation souvent, trop souvent entendue, d'un retour en force de l'Etat. J'ai déjà répondu en montrant qu'elle n'était pas justifiée.
Mais je n'aurai garde d'oublier les très nombreuses collectivités, de droite ou de gauche d'ailleurs, qui, depuis longtemps, ont fait cet effort de solidarité et pour lesquelles la mobilisation de l'Etat, dans le cadre de la politique du logement ou de celle de la ville, s'est justement accentuée depuis 1997, ce que développeront Claude Bartolone et Louis Besson tout à l'heure.
Troisièmement, nous proposons la mise en oeuvre d'une politique de déplacement au service du développement durable.
La civilisation urbaine produit un accroissement considérable des déplacements. Nos concitoyens bougent beaucoup et de plus en plus pour aller travailler ou pour leurs loisirs.
On ne peut méconnaître cette demande croissante et légitime de déplacements. Il faut bien entendu la satisfaire, sans pour autant en subir les contraintes, ou du moins essayer de ne pas les subir. Cela passe par une sélectivité de l'offre de déplacement par rapport à la demande de mobilité, car il existe une limite collective, financière et environnementale à l'expansion de la demande.
L'équilibre entre la mise en place d'une politique des déplacements et la politique d'aménagement dans le cadre des schémas territoriaux de cohérence vise à apporter un élément de réponse.
Il est nécessaire de mettre en oeuvre une politique globale de régulation pour éviter l'asphyxie de nos villes. Il faut éviter la régulation par la congestion si coûteuse pour la collectivité et si stressante pour nos concitoyens. Pour ce faire, il convient de rompre avec les politiques qui ont conduit à adapter trop exclusivement les villes à l'automobile.
Je ne cherche pas ici à diaboliser l'automobile, outil de souplesse et de liberté, mais il s'agit de voir comment, chaque fois que c'est possible, on peut lui substituer d'autres modes de déplacement.
C'est d'ailleurs en 1996, sous l'ancienne majorité, c'est-à-dire la majorité...
M. Henri de Raincourt. Future !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. ... actuelle du Sénat, que la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie a inscrit noir sur blanc la nécessité de réduire l'usage de l'automobile en ville. C'est la situation que j'ai trouvée.
M. Dominique Braye. N'importe quoi !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Qui a dit « n'importe quoi » ?...
Mais les plans de déplacements urbains institués par cette loi restent peu contraignants. L'objectif est aujourd'hui de leur permettre d'être les véritables outils de régulation dont nous avons besoin, notamment pour mettre en place des politiques de stationnement plus cohérentes à l'échelle de l'agglomération.
Les plans de déplacements urbains définissent ainsi les orientations en matière de stationnement sur voirie - avec notamment la mise en place d'une tarification cohérente - et de parkings de rabattement autour des grands axes de transports en commun.
Ils permettront également, en application des dispositions du projet de loi, de mieux harmoniser les obligations relatives à la circulation des marchandises. Il s'agit là d'un problème qui nous a souvent été soumis par les élus.
Enfin, j'ai tenu à ce que soient expressément précisées dans ces plans les dispositions en matière de sécurité - sécurité routière, sécurité dans les transports collectifs, sécurité des piétons et sécurité des autres modes de transport « doux » et économes en énergie - ainsi qu'en matière d'accessibilité pour tous.
Les collectivités locales, qui seront chargées de leur élaboration au travers de syndicats intercommunaux, devront ensuite se conformer aux prescriptions sur lesquelles elles se seront mises d'accord, le maire conservant toujours, évidemment, la possibilité de prendre toute mesure de sécurité ou des dispositions spécifiques à l'occasion de tel ou tel événement particulier.
La gestion du stationnement était au coeur des réflexions ayant abouti aux propositions qui vous sont soumises aujourd'hui. Les amendements proposés à l'Assemblée nationale, notamment ceux qui étaient relatifs à la sécurité et à la prise en compte dans les plans de déplacements urbains d'une tarification intégrée, avec les parcs-relais par exemple, ont permis d'améliorer le texte du Gouvernement.
Je voudrais également me féliciter du renforcement apporté à la politique de maîtrise du trafic automobile grâce à la possibilité ouverte aux établissements publics de coopération intercommunale de gérer une redevance de stationnement.
Par ailleurs, au sein d'une même aire urbaine, coexistent plusieurs autorités compétentes pour les réseaux de transports de voyageurs, urbains et non urbains, situation peu propice à la synergie et à la complémentarité.
Il y a donc lieu de rechercher les meilleurs moyens d'une harmonisation des différents réseaux de transport, en encourageant la coopération entre les autorités organisatrices.
Nous proposons à cette fin d'ouvrir une possibilité nouvelle de création de syndicats mixtes de transport, lesquels pourront associer sur un même territoire le département, la région et des autorités organisatrices.
La vocation de ces syndicats mixtes est de coordonner les services à l'intérieur de leur périmètre d'intervention - s'agissant, par exemple, du train, du tramway et des autocars - et l'information des usagers, et d'exercer, pour le compte de leurs membres, tout ou partie de leurs compétences en matière de transport, y compris en ce qui concerne la réalisation de nouveaux équipements, tels que les « trains-trams ».
Le Gouvernement s'est appuyé sur les nombreux amendements déposés à l'Assemblée nationale pour améliorer l'ensemble du dispositif. En particulier, il lui a semblé utile de ne pas restreindre la possibilité de créer des syndicats aux seules aires urbaines. Le champ d'intervention initial du syndicat mixte a également été étendu à la création de tarifications coordonnées et de titres uniques. Leur confier cette mission permettra de rendre plus aisé l'accès aux transports collectifs ; cela me paraît indispensable si l'on veut éviter que nos concitoyens soient rebutés par la complexité et la diversité des titres de transport.
Afin de contribuer à améliorer l'offre et la qualité de transport - laquelle, vous le savez, est parfois médiocre dans les zones périurbaines extérieures - il est prévu que ces syndicats mixtes pourront prélever, sous certaines conditions, notamment de plafond, qui restent inchangées, un « versement transport » à hauteur d'un taux maximal de 0,5 %. Le Gouvernement a maintenu le bénéfice de cette nouvelle ressource aux zones urbaines, mais, pour éviter d'employer la notion peut-être trop restrictive d' « aire urbaine », il a préféré celle d' « espace à dominante urbaine ».
Il a aussi amendé son texte en subordonnant le versement de cette ressource à la participation au syndicat mixte de la principale autorité organisatrice de transports urbains. L'objectif est de rendre le dispositif encore plus incitatif, afin d'accroître la coopération entre les différentes autorités.
Bien évidemment, la question plus générale du financement des transports collectifs est posée, et je sais tout l'intérêt que vous lui portez, mesdames, messieurs les sénateurs.
Il est nécessaire de rompre avec un discours qui prônerait le développement des transports publics sans prévoir les moyens de ce développement.
Tout d'abord, rappelons les chiffres : au cours de l'exécution du XIe Plan, pour les transports collectifs urbains de province, les subventions de l'Etat aux autorités organisatrices ont atteint 3,6 milliards de francs sur six ans, soit un montant moyen annuel de subvention de 600 millions de francs.
Depuis notre arrivée au Gouvernement en 1997, les crédits de l'Etat ont augmenté dans ce domaine de 37 %. Mais, et j'ai déjà eu l'occasion de le dire devant vous, je suis de ceux qui considèrent qu'il faut aller plus loin, car les besoins vont croissant. Je le sais d'autant mieux que j'ai signé, de juin 1997 à aujourd'hui, seize dossiers de prise en considération, correspondant à 186 kilomètres de nouveaux sites propres.
Des financements nouveaux sont donc nécessaires. Comme j'ai déjà eu le plaisir de l'annoncer à vos collègues de l'Assemblée nationale le 8 mars dernier, ces financements ont été obtenus. Le Gouvernement, à ma demande, a décidé un effort exceptionnel pour les transports collectifs. Et quel effort !
Dès 2001, et ce de manière pérenne, un supplément de crédits d'un milliard de francs permettra de donner un essor sans précédent aux transports en commun, en particulier d'agglomération. Sur ce montant, 500 millions de francs seront alloués aux opérations lourdes d'aménagement de transports collectifs, tant en province qu'en Ile-de-France.
Une enveloppe nouvelle de 500 millions de francs de crédits déconcentrés auprès des préfets accompagnera la mise en oeuvre des plans de déplacements urbains dans les agglomérations, quelle que soit leur taille.
L'Etat se mobilise ainsi, au côté des autorités organisatrices et des communautés d'agglomération, pour contribuer au financement des projets visant à améliorer la qualité de service, opérations destinées notamment à assurer un meilleur partage de la voirie.
L'enveloppe annuelle des financements consacrés aux transports collectifs passera ainsi, mesdames, messieurs les sénateurs, de 1,2 milliard de francs en 2000 à 2,2 milliards de francs dès 2001, soit un quasi-doublement par rapport à la période passée.
Je rappelle que les crédits de l'Etat ont augmenté de 37 % depuis 1997 ! Ces dispositions seront intégrées au projet de loi de finances pour 2001, qui est en cours de préparation.
Enfin, nous avons voulu traiter le dossier, plusieurs fois ouvert et aussitôt refermé, des transports en Ile-de-France.
L'Ile-de-France est la région capitale, une région qui est en même temps une agglomération comptant plus de 11 millions d'habitants et qui ne peut donc être comparée à aucune des autorités organisatrices existant ailleurs.
Les transports y sont assurés majoritairement par deux entreprises publiques nationales. Toute évolution doit se faire en tenant compte de cette réalité, qui est aussi un atout. Tout se fera avec les personnels qui, quotidiennement, permettent la mise en oeuvre de ces services publics. Leur statut, comme celui des entreprises, sera évidemment maintenu. Je m'y suis engagé.
La création en 1959 du syndicat des transports parisiens, le STP, répondait au souci de rationaliser le cadre institutionnel pour accompagner le développement des infrastructures de transport en commun. En effet, l'éclatement des compétences entre de multiples collectivités et l'Etat compliquait les prises de décision.
A l'heure de la décentralisation, l'absence de représentation de la région au sein du conseil d'administration du STP était, beaucoup me l'ont dit, devenue anachronique. De plus, la croissance des besoins de déplacement, l'émergence de nouveaux modes de transport - en particulier le renouveau du tramway - et la nécessité de mieux expertiser les choix d'investissement justifient une évolution significative de l'organisation du syndicat des transports parisiens.
Les grandes orientations de la réforme que nous proposons s'inscrivent dans une démarche globale, que je résumerai simplement.
L'indispensable clarification des responsabilités entre le syndicat des transports d'Ile-de-France, l'autorité organisatrice et les transporteurs publics et privés implique des relations contractuelles et le renforcement du contrôle de la maîtrise d'ouvrage.
Cette démarche contractuelle permettra au secteur public de faire la démonstration de son efficacité, au plan tant économique que social. Il s'agit d'un levier déterminant pour le développement du service public et pour l'intervention efficace et responsable des acteurs institutionnels, économiques et sociaux. Bien entendu, et je tiens à le redire avec force, cette démarche, qui fait d'ores et déjà l'objet d'une concertation devant être approfondie, respectera totalement le statut des entreprises publiques et de leurs personnels.
La nécessaire démocratisation des processus de décision doit impérativement associer tous les acteurs du transport. La composition du conseil d'administration du syndicat des transports d'Ile-de-France sera modifiée pour que celui-ci accueille, aux côtés des autres membres que sont l'Etat et les départements, les représentants du conseil régional d'Ile-de-France, l'Etat conservant la majorité. Il s'agit là de la reconnaissance du rôle de la région, laquelle contribue déjà très largement au financement des investissements en matière de transport régional.
Dans le même temps, il sera créé un comité des partenaires du transport public en Ile-de-France, regroupant les usagers, les organisations syndicales et professionnelles ainsi que les collectivités locales, afin de renforcer la concertation avec les acteurs des transports collectifs. Ce comité sera étroitement associé à la définition et au suivi de la qualité de service dans les transports d'Ile-de-France.
Là aussi, le travail parlementaire s'est révélé fructueux : il a permis d'élargir à l'offre le domaine de compétence du comité et aussi d'introduire la possibilité, pour le « nouveau » syndicat des transports d'Ile-de-France, de saisir ce comité en vue de recueillir son avis sur tous les sujets lui paraissant le mériter.
Le texte du Gouvernement a également été enrichi, lors des débats, d'un nouvel article permettant de créer en Ile-de-France, en accord avec le syndicat des transports, des autorités organisatrices de second rang. Le Gouvernement a retenu cette idée, qui devra toutefois être précisée au cours du débat.
Je veux maintenant évoquer un autre point majeur de ce volet du projet de loi consacré aux déplacements, à savoir la décentralisation des services ferroviaires d'intérêt régional.
Comme vous le savez, dès 1982 - voilà près de vingt ans -, la loi d'orientation des transports intérieurs, la LOTI, a posé le principe d'un partenariat entre la SNCF et les régions. Il s'agissait de rapprocher du terrain la prise de décisions touchant à l'organisation des services régionaux, tout en maintenant l'équilibre et l'unicité du réseau et des services ferroviaires.
Par la suite, après l'adoption de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire de 1995, plusieurs expérimentations ont eu lieu afin d'avancer en ce sens. Le rapprochement entre la SNCF et les régions a ainsi pu se « caler » progressivement et, aujourd'hui, un très large consensus se dégage pour tirer un bilan positif de ces efforts.
L'association des régions de France, que préside M. Raffarin, exprime ainsi de manière unanime - et je m'en réjouis - le souhait d'aller plus loin en organisant un transfert définitif de compétence en matière d'organisation des transports express régionaux. (M. Raffarin sourit.)
La SNCF tire elle aussi un enseignement positif de cette expérience, qui lui permet de développer son ancrage local et de mieux répondre aux besoins des usagers.
Le texte du projet de loi qui vous est soumis vise donc à préciser les termes de cette opération de généralisation de la décentralisation et à définir les modalités de transfert aux régions de l'organisation et du financement des services régionaux de voyageurs. Il prévoit que ce transfert interviendra le 1er janvier 2002, date qui a été, m'a dit M. Raffarin, unanimement choisie par les régions. Il sera opéré sans transfert de charges, les régions se voyant attribuer comme compensation financière, une dotation générale de décentralisation, avec tous les garanties offertes par les lois de décentralisation en matière d'évaluation des charges et d'indexation de la dotation.
Ainsi, c'est bien une dynamique qui pourra se développer et unir les espaces ruraux et les villes petites et moyennes dans un équilibre qui est au coeur de ce projet de loi, ainsi que je l'ai souligné.
Et c'est bien une avancée décisive de la décentralisation qu'il s'agit de faire vivre, puisque, à côté du premier pilier, celui de la formation, c'est un second pilier, celui du transport ferroviaire, qui vient enrichir le développement régional.
Après ce volet « déplacements » du projet de loi, je veux évoquer un dernier point, celui qui vise à assurer une offre d'habitat diversifiée. Louis Besson y reviendra tout à l'heure dans le détail.
Je l'ai dit, l'objectif de ce gouvernement est que chacun d'entre nous ait la possibilité d'avoir un habitat choisi plutôt qu'un habitat subi, dans le cadre d'un véritable cursus résidentiel. Vaste ambition, me direz-vous, qui implique une véritable diversité de l'habitat, diversité qui contribue à faire cette ville variée, variée dans sa texture urbaine, variée dans son statut d'occupation, variée dans sa fonctionnalité ! Vaste ambition qui ne pourra se concrétiser qu'avec des opérateurs performants et capables de s'adapter aux évolutions du marché !
J'attends du débat une clarification, à la suite de la concertation engagée par Louis Besson avec l'ensemble de la famille des organismes d'HLM sous l'égide de leur union.
Je veux insister, par ailleurs, sur la notion de logement décent, qui entraîne l'interdiction de louer un espace qui ne répond pas à des normes de sécurité ou d'habitabilité dignes de ce nom.
Cette lutte contre l'exploitation de la misère traduite par la réforme des procédures d'insalubrité et de péril doit être sans relâche. Il faut éradiquer ces pratiques insupportables, et je suis convaincu que cet objectif, qui ne peut être que partagé, sera atteint grâce au dispositif que nous préconisons et dont la mesure la plus lisible est la suspension du loyer tant que les travaux prescrits pour mettre fin à la situation d'insalubrité n'auront pas été réalisés par le propriétaire défaillant.
M. André Vezinhet. Très bien !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. En conclusion, je souhaite, mesdames, messieurs les sénateurs, insister sur deux idées fortes de ce projet de loi, qui constitue un véritable projet de société.
La première est que ce texte met en oeuvre une approche globale des réalités urbaines et de leurs enjeux. Pour la première fois, les différentes politiques de déplacement, d'habitat, d'urbanisme sont mises en cohérence dans une seule et même démarche, qui part de la ville telle qu'elle est ressentie, telle qu'elle est vécue par celles et ceux qui y vivent.
La seconde idée est qu'il ne s'agit pas de dessiner la politique de la ville sans ses acteurs, que les élus sont au centre du dispositif et qu'il leur appartient, avec les citoyens, de façonner la ville de demain, une ville plus humaine et plus solidaire.
Certes, j'ai bien conscience que ce texte ne permettra pas, à lui seul, et en dépit des ambitions qu'il porte, de surmonter comme par magie l'ensemble des injustices et des violences de notre société. Mais j'ai la conviction tout aussi ferme qu'il constitue une étape importante dans la réalisation des objectifs que Lionel Jospin a assignés à ce gouvernement et qu'il répond aux attentes de nos concitoyens.
Changer la ville et changer la vie en ville, c'est une oeuvre de longue haleine qui suppose la distance. Ce texte trace des perspectives en ce sens. Mais, en même temps, il parle pour aujourd'hui, s'attaque aux urgences, s'oppose aux injustices, unit dans un même élan les transformations de l'immédiat et celles du long terme.
Il résulte d'un dialogue continu et attentif des « experts d'en bas », les citoyens et leurs élus, avec « les experts d'en haut ». Il a été mûri et réfléchi au cours d'un long processus de concertation avec l'ensemble des représentants de la société civile, des associations d'élus régionaux, départementaux, municipaux, avec les organisations représentatives du secteur de l'aménagement, de l'urbanisme, de l'habitat, du transport. Il a, enfin, bénéficié du débat qui s'est déroulé à l'Assemblée nationale en première lecture.
Chacune et chacun d'entre vous, mesdames, messieurs les sénateurs, a sûrement mesuré la densité du texte qui vous est soumis et la cohérence des propositions qu'il contient.
Pour autant, j'ai la conviction, avec Claude Bartolone et Louis Besson, qu'il est encore perfectible. Je souhaite, pour ma part, que le débat qui va s'engager au sein de la Haute Assemblée contribue à ce processus d'enrichissement. C'est dans cet esprit d'ouverture que nous l'abordons ; je ne doute pas qu'il en va de même pour vous. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
(M. Jacques Valade remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JACQUES VALADE
vice-président

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué à la ville.
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains, qui vous est présenté aujourd'hui par Jean-Claude Gayssot, Louis Besson et moi-même, est le troisième volet de la politique urbaine du Gouvernement. Celui-ci s'inscrit en effet après les lois sur l'agglomération et l'intercommunalité, présentées par Dominique Voynet et Jean-Pierre Chevènement, et après le comité interministériel des villes, présidé par le Premier ministre, le 14 décembre dernier.
Le sens de ce texte est de proposer aux élus et aux acteurs locaux de nouveaux outils pour penser et faire nos villes de demain. Quelles villes voulons-nous pour le XXIe siècle...
M. Hilaire Flandre. Des villes à la campagne ! (Rires sur les travées du groupe du RPR.)
M. Claude Bartolone, ministre délégué. ... vers quel modèle urbain voulons-nous tendre ? Telles sont les deux interrogations principales auxquelles il nous faut apporter des réponses.
Avant d'engager ce débat avec vous, mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite d'abord m'attarder sur la place de la ville dans notre société contemporaine. Plus précisément, je veux tordre le coup à l'idée que nous ne parlons pas de tous les habitants de notre pays, mais seulement de 80 % d'entre eux, ceux qui vivent en ville.
Vous le savez, nombreux sont aujourd'hui les discours qui opposent l'espace rural et l'espace urbain. A l'issue du rapport Hyest-Carraz ou dans le cadre de la réforme du service public hospitalier, nous avons vu renaître cette opposition dans le débat politique. A chaque fois, nous avons entendu un discours qui vise à séparer les Français en deux catégories : les urbains et les ruraux. Oui, dans ce pays où nous proclamons tous haut et fort que la République est une et indivisible, nous continuons à entretenir des murailles à la porte de nos villes !
M. Hilaire Flandre. C'est ce que vous faites avec votre projet de loi !
M. Claude Bartolone, ministre délégué. Je réfute plus que jamais ces oppositions stériles entre ville et campagne. L'avenir de nos territoires urbains et ruraux concerne tout le monde, car les enjeux qui s'y posent sont liés.
Comment ne pas se rendre compte que la sécurité de nos villes et celles de nos villages sont intimement liées ? Comment ignorer encore que les modèles dominants qui émergent dans nos villes se retrouvent partout en France en raison de la puissance des moyens de télécommunication ? Mais surtout, comment ne pas voir que nos concitoyens aspirent autant à la ville qu'à la ruralité, sans doute à des moments différents de leur vie ?
L'enjeu n'est plus d'opposer deux catégories de Français, mais bien de donner à tous le droit à la ville, mais aussi le droit de s'en libérer. L'homme et la femme de demain ne seront ni urbains ni ruraux, ils seront les deux à la fois, à condition cependant qu'ils en aient les moyens. Et c'est là que se situe le défi d'une nouvelle politique d'aménagement des territoires.
Nos villes concernent donc tout le monde. Poser la question de leur avenir au siècle prochain est un enjeu national. Dans ce débat, la première conférence des villes, organisée par les trois grandes associations de maires que sont l'association des maires de grandes villes de France, la fédération des maires des villes moyennes et l'association des maires des villes de banlieue, a été une initiative forte au cours de laquelle M. le Premier ministre a pu rappeler toute sa détermination à conduire une politique urbaine ambitieuse. Le Gouvernement est prêt à relever le défi urbain.
En termes de vision politique, je ne fais pas mienne l'idée libérale qui consiste à croire que l'équilibre de nos villes va de soi. Pour moi, la main invisible du marché n'a jamais régulé la volonté des hommes de vivre ensemble. En l'occurrence, ce qui fait la richesse de la ville, sa densité, en fait aussi sa faiblesse, le rejet de l'autre. L'anonymat, qui caractérise la ville et qui permet de s'y sentir vraiment libre, peut aussi engendrer l'exclusion. La cohésion sociale dans nos villes n'est donc pas garantie, surtout dans un contexte de croissance qui, s'il ne profitait pas à tous, pourrait renforcer le sentiment d'une partie des habitants de ne pas être des citoyens comme les autres.
M. Marcel Debarge. Très bien !
M. Claude Bartolone, ministre délégué. Une ville solidaire, sans ghetto, où chacun peut se déplacer librement parce que tout le monde se sent inséré pleinement dans la société, est un modèle qu'il nous faut défendre et bâtir au quotidien.
M. Dominique Braye. On ne demande que cela !
M. Hilaire Flandre. Mais on n'en prend pas le chemin !
M. Claude Bartolone, ministre délégué. Tel est le sens que je donne à mon travail au sein du Gouvernement.
Pour ce faire, la politique de la ville portée par Lionel Jospin repose sur deux ambitions.
La première est de redonner à nos quartiers les plus défavorisés, les plus rejetés socialement et urbanistiquement, une réalité sociale et une image renouvelées, car le premier souci des habitants de nos quartiers est bien de vivre une vie normale.
Dans cette perspective, les contrats de ville ont d'abord été relancés, puis renforcés. En termes de méthode, une place plus grande a été donnée aux élus locaux, et la solidarité intercommunale et la démocratie locale ont été approfondies. En termes de moyens, les contrats de ville ont été très largement dotés. Ils bénéficieront en effet, pour les sept prochaines années, de moyens en hausse de 70 %, avec 17,7 milliards de francs de crédits, dont 8,9 milliards de francs pour le seul ministère de la ville au lieu de 3,5 milliards de francs au cours du plan précédent. Tout confondu, l'effort public annuel global en faveur de la politique de la ville est passé de 21 milliards de francs, en 1997, à 35 milliards de francs prévus en 2000.
A cet effort viendra s'ajouter, en outre, la nouvelle ambition du plan de rénovation urbaine et de solidarité, annoncé par le Premier ministre lors du comité interministériel des villes du 14 décembre dernier. Un programme national de renouvellement urbain, centré autour de cinquante grands projets de ville, a notamment été lancé. Il permettra de redonner à chacun de nos quartiers une perspective d'avenir, mais aussi des moyens renforcés en termes de gestion quotidienne. Sur la base des projets élaborés par les acteurs locaux, avec les habitants, de vastes opérations de construction-démolition et de transformation urbaine seront engagées.
Ainsi, pour démolir une partie des barres et des tours qui ont été pensées et construites dans les années soixante en vue de répondre à la nécessité d'accueillir une main-d'oeuvre abondante pour nos industries, une partie de la population qui venait travailler dans ces villes et qui était soit d'origine rurale, soit en provenance de l'autre côté de la Méditerranée, 10 000 à 12 000 démolitions de logements HLM sont prévues annuellement, contre 5 000 actuellement. Ces démolitions doivent être compensées par les 20 000 reconstructions que nous proposons dans ce projet de loi, des reconstructions de logements sociaux mieux réparties sur l'agglomération et mieux adaptées à la demande de la population.
Ce grand programme de renouvellement urbain permettra par ailleurs de faire face aux problèmes d'un certain nombre de nos copropriétés les plus en difficulté. Soyons clairs : pour une partie d'entre elles, des démolitions et reconstructions s'imposent également. Mais, d'une manière générale, il convient de répondre à ces situations par des actions ciblées, qu'elles soient préventives ou réparatrices.
Lors du dernier comité interministériel pour la ville, le Gouvernement s'est déjà engagé. Le dispositif du plan de sauvegarde, qui n'apportait aucune solution financière réelle aux acteurs locaux, a été doté d'un véritable contenu : une prime à l'amélioration de l'habitat pour les parties communes, ainsi que la possibilité de mobiliser l'enveloppe de 3 milliards de francs de fonds propres de la Caisse des dépôts et consignations pour accorder des avances aux syndicats de copropriétaires.
Le présent projet de loi tend à aller plus loin encore dans ce sens, par exemple en prévoyant la mobilisation effective du fonds de solidarité logement en faveur des copropriétaires les plus en difficulté dans le cadre des plans de sauvegarde.
M. Jean-Pierre Plancade. Très bien !
M. Claude Bartolone, ministre délégué. Il contient par ailleurs toute une série de mesures préventives qui visent à éviter les situations dramatiques que connaissent aujourd'hui certaines copropriétés.
Redonner une attractivité à nos quartiers suppose également de mettre en place une politique volontariste de développement économique. En effet, combien de fois n'ai-je pas vu, lors de mes déplacements sur le terrain, de grands ensembles monofonctionnels, dans lesquels la vie économique n'existait pas, dans lesquels les habitants du reste de la ville ne venaient plus ?
A l'Assemblée nationale, j'ai déjà eu l'occasion d'aborder ce sujet en proposant deux amendements qui ont été adoptés à l'unanimité. J'aurai l'occasion à nouveau, au cours de ce débat, de revenir sur ce thème qui me tient à coeur. Je vous proposerai notamment la création de sociétés d'investissement régionales capables d'investir dans nos quartiers. Je vous proposerai également la création d'un fonds d'aide au maintien du commerce et à l'investissement dans nos quartiers, car, avant de faire venir de nouvelles entreprises dans nos quartiers, autant maintenir celles qui y sont installées.
La première ambition de la politique de la ville voulue par Lionel Jospin est donc bien la redynamisation de nos quartiers qui vont mal et dont l'image est la plus dévalorisée aux yeux de l'ensemble de la population. Mais cela ne suffit pas, car si nous ne répondons pas en même temps aux processus d'exclusion urbain qui sont à l'oeuvre à l'échelle de nos agglomérations, nous reproduirons à l'avenir les mêmes dynamiques de ségrégation. C'est la ville dans sa globalité qu'il faut repenser, car la société et l'économie ont évolué.
Au moment même où, grâce aux lois Chevènement et Voynet, ce nouveau territoire de solidarité qu'est l'agglomération est en train d'émerger, nous devons dépasser les égoïsmes communaux en termes de réalisation de logements sociaux. Il faut faire apparaître les non-dits, il faut que le débat sur le logement à destination de nos concitoyens les plus modestes ait lieu ouvertement. En effet, lorsque le débat de fond a lieu, la mauvaise foi ne tient pas longtemps !
Dans ce débat, certains élus ont cru abuser leur population en prétendant que le Gouvernement voulait construire des barres et des tours dans leur ville, en allant chercher je ne sais quel fantasme sur le logement social. Et que s'est-il passé ? Nos concitoyens ont compris que le logement social moderne, c'était du petit collectif, de la maison individuelle ou des logements réhabilités et conventionnés bien intégrés dans la ville. Nos concitoyens ont également compris que leurs enfants ou eux-mêmes auraient peut-être un jour besoin d'occuper un logement social, comme un Français sur trois le fait un jour dans sa vie. Ainsi, près de 80 % des Français ont approuvé la nécessité de prévoir au moins 20 % de logements sociaux dans chaque commune.
Mme Hélène Luc et M. Jean-Pierre Plancade. Très bien !
M. Dominique Braye. Laissez donc faire les maires si tout le monde a compris !
M. Claude Bartolone, ministre délégué. Ce chiffre est éloquent. Il illustre l'adhésion des Français au logement social, au droit au logement pour tous dans des conditions décentes. Il illustre le rejet des villes du ghetto, produits d'un libéralisme débridé. C'est un message politique que nous devons tous reconnaître.
M. Jean-Pierre Plancade. Absolument !
M. Josselin de Rohan. Vous avez été au pouvoir pendant quatorze ans. Qu'avez-vous fait pendant ce temps-là ?
M. Jean Delaneau. Eh oui !
M. Claude Bartolone, ministre délégué. Mais il ne suffit pas simplement de reconnaître qu'on est « pour la mixité sociale et contre les ghettos », il faut agir !
Mme Hélène Luc. Très bien !
M. Jean Delaneau. Vous n'avez pas fait grand-chose jusqu'à maintenant !
M. Claude Bartolone, ministre délégué. La loi d'orientation pour la ville, défendue par Michel Delebarre en 1991, se voulait déjà pédagogique. Au bilan, elle aura montré que, derrière le discours national, il aura été facile pour certains élus de pratiquer le non-dit au niveau local, il aura été facile pour une nouvelle majorité issue des élections législatives de 1993 de dénaturer la loi Delebarre pour en finir avec cette nécessité de faire passer des mots aux actes la demande de mixité urbaine et de mixité sociale. (Exclamations sur les travées du RPR).
M. Gérard Larcher. Ce n'est pas vrai ! J'ai rapporté cette. Je le sais !
M. Claude Bartolone, ministre délégué. Mesdames, messieurs les sénateurs, si vous êtes pour la mixité sociale et contre les ghettos...
M. Jean Delaneau. Pour la vérité, surtout !
M. Claude Bartolone, ministre délégué. ... vous aurez l'occasion de le prouver au cours de cette discussion en ayant un débat constructif avec le Gouvernement, qui se présente devant vous avec ses propositions. Je suis sûr que, s'il existe réellement une volonté de donner du sens à la mixité urbaine et à la mixité sociale,...
M. Dominique Braye. Cela ne se fait pas par la contrainte !
M. Claude Bartolone, ministre délégué. ...nous entendrons avec plaisir les propositions que vous aurez l'occasion de formuler. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen. - Exclamations sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Jean Delaneau. Nous n'y manquerons pas !
M. Dominique Braye. Attendez avant d'applaudir, il n'a pas fini !
M. André Vezinhet. On peut tout de même applaudir !
M. le président. Mes chers collègues, je vous prie de ne pas interrompre M. le ministre.
M. Claude Bartolone, ministre délégué. Monsieur Braye, essayez de dompter votre verbe et l'on verra ce que seront vos propositions !
M. Dominique Braye. Quel enthousiasme de la part de nos collègues !
M. le président. Monsieur le ministre, M. Braye vous incite à poursuivre.
M. Dominique Braye. Absolument !
M. André Vezinhet. Il se délecte !
M. Claude Bartolone, ministre délégué. Je poursuis, monsieur le président, et j'en arrive à ma conclusion.
Mesdames, messieurs les sénateurs, nous entrons dans une nouvelle période en ce qui concerne l'avenir de nos villes. Des années soixante au début des années quatre-vingt, nous avons vu apparaître la ville industrielle, cette ville qui fut indispensable aux lendemains de la guerre, et qui a permis d'offrir un toit à celles et ceux qui n'en avaient pas, cette ville qui nous a permis d'en finir avec les bidonvilles ; cette ville qui nous a permis d'offrir un toit aux nombreux ouvriers et salariés...
M. Jean Chérioux. Ils ont été bien accueillis, à l'époque !
M. Claude Bartolone, ministre délégué.. ... que recrutaient nos grandes entreprises et qui s'installaient dans les zones urbaines.
M. Jean Delaneau. Vous n'étiez pas au pouvoir à cette époque : ce n'est pas vous qui les avez construites !
M. Claude Bartolone, ministre délégué. Non, ce n'est pas nous qui avons construit ces cités monofonctionnelles, vous avez raison, monsieur le sénateur. C'est un autre pouvoir qui a construit ces barres et ces tours dont il est encore question aujourd'hui !
M. Dominique Braye. Et qui les a remplis ?
M. Claude Bartolone, ministre délégué. Dans les vingt dernières années, du début des années quatre-vingt jusqu'à aujourd'hui, la politique de la ville, reconnaissons-le tous, a plus été un amortisseur social qu'un outil de développement social. Ces villes ont été confrontées à la plus grande crise urbaine et sociale qu'elles aient jamais eu à connaître.
M. Dominique Braye. Et ce n'est pas fini !
M. Claude Bartolone, ministre délégué. Aujourd'hui, profitons du retour de la croissance, profitons du retour de l'enrichissement du pays pour faire entrer nos villes dans une ère nouvelle.
M. Dominique Braye. C'est en effet ce que vous devriez faire !
M. Claude Bartolone, ministre délégué. Essayons d'appréhender les vingt années qui s'inscrivent devant nous pour reconstruire nos villes,...
M. Jacques Larché. Il ne faut pas exagérer !
M. Claude Bartolone, ministre délégué. ... pour en faire des lieux de mixité sociale,...
M. Jean Delaneau. C'est un péché d'orgueil !
M. Claude Bartolone, ministre délégué. ... pour permettre à chacun de nos concitoyens, quels que soient son nom, son pays d'origine et la couleur de sa peau, de pouvoir prétendre à un logement dans un quartier qu'il choisit, dans une ville qu'il choisit et où il pourra mener une vie normale en ayant la possibilité de prétendre à l'égalité des chances ! (Bravo ! et applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, l'ambition et la philosophie globale du texte, sa dynamique d'ensemble et sa cohérence vous ont été présentées par Jean-Claude Gayssot, et Claude Bartolone, pour sa part, vient de développer de manière précise quels sont les enjeux en matière de mixité et de politique de la ville auxquels il répond.
Je souhaite simplement, en ce qui me concerne, mettre en perspective les apports du projet de loi pour l'habitat, pour sa qualité, j'allais même dire pour la dignité de ceux qui l'occupent.
Donner à chacun la liberté de choix de son logement, c'est tout le sens de l'action en profondeur que nous menons avec Jean-Claude Gayssot depuis juin 1997. Et les mécanismes de marché ne peuvent à eux seuls assurer cette liberté de choix. Les difficultés de logement de trop nombreuses familles sont là pour en témoigner.
Pour permettre aux familles modestes de se loger dans de bonnes conditions, pour que d'autres puissent concrétiser leur projet d'accession à la propriété, pour que l'investissement locatif privé soit attractif, il faut une action publique cohérente et déterminée.
Constatons que, tout au long des décennies passées, les trois quarts de la production de logements ont été aidés à un titre ou à un autre, qu'il s'agisse de l'accession sociale, de l'investissement locatif privé ou de la production locative sociale, la production HLM que vous connaissez bien. Constatons aussi le rôle indispensable des aides au logement, attribuées chaque mois à six millions de familles, aides que nous avons actualisées régulièrement depuis trois ans et dont le pouvoir d'achat s'est de ce fait trouvé revalorisé. Il en a coûté plus de 5 milliards de francs.
Mais construire, réhabiliter, ce n'est pas seulement - même si c'est déjà beaucoup - répondre à des aspirations individuelles ou familiales fortes et à des besoins sociaux fondamentaux. C'est aussi construire, aménager, améliorer la ville.
La matière première majeure de la ville, c'est, bien sûr, le logement. La qualité du cadre de vie urbain, le dynamisme démographique de nos villes, la diversité sociale leur permettant de refléter la réalité du pays - et donc de ne pas être des villes artificielles, mais d'être des villes mélangées et généreuses - tout cela dépend de l'habitat.
C'est pourquoi la liberté de choisir son logement devrait être aussi celle de choisir son quartier, sa commune. Or, en ce domaine, pour encore trop de nos concitoyens, les inégalités de choix restent de mise, inégalités creusées, amplifiées par la ségrégation urbaine. Derrière le rejet du logement social, il y a tout ce qu'ont indiqué Jean-Claude Gayssot et Claude Bartolone, mais aussi le déni de cette liberté de choix dont souffrent nombre de familles modestes.
Ces principes fondamentaux de liberté de choix, de diversité de l'offre, d'aide renforcée aux familles en difficultés, sont rappelés, explicités dans l'article de principe du projet de loi consacré aux objectifs et aux outils de la politique du logement. Il s'agit, à travers cet article, de dépasser la logique de la loi de 1997, de prendre acte de ce que, pour atteindre les objectifs de droit au logement et de diversité de l'habitat, il faut agir à la fois sur le financement de l'offre et sur la solvabilisation de la demande. Aide à la pierre et aide à la personne : les deux termes ne sont pas à opposer, mais sont au contraire à additionner.
Faire en sorte que le parc public comme le parc privé, l'accession comme le locatif, l'ancien comme le neuf, contribuent au droit au logement, à la diversité de l'habitat et à un renouveau urbain, c'est le sens des mesures prises depuis juin 1997. C'est aussi le sens des principales dispositions de ce projet de loi.
En matière de logement social, nous devons relever un défi majeur : faire coïncider son image avec une réalité nouvelle - celle de programmes diversifiés, bien intégrés et de qualité - pour que sa vocation sociale, qui est sa raison d'être, soit reconnue dans sa dimension la plus noble et ne soit plus synonyme de ségrégation ou de relégation.
M. Jean-Pierre Plancade. Très bien !
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. A cet effet, les réformes profondes que nous avons mises en oeuvre, portant à la fois sur le patrimoine existant et sur le patrimoine à construire, sont complémentaires. Les plafonds de ressources ont été relevés pour permettre, comme l'a indiqué Jean-Claude Gayssot, à près de 70 % de nos concitoyens de pouvoir prétendre à ce type de logement.
M. Patrick Lassourd. Cela fait un an !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Je le sais bien !
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. D'une certaine façon, refuser de construire des logements sociaux dans sa commune, c'est donc considérer qu'une part importante de nos concitoyens n'est pas digne d'y habiter.
MM. André Vezinhet et Jean-Pierre Plancade. Très bien !
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Ce ratio montre combien certains discours procèdent davantage du fantasme que de la réalité.
Depuis trois ans, notre action a porté résolument sur la nature et la qualité de l'offre. Le logement social que l'on construit aujourd'hui n'est plus celui d'hier.
Nous admettons que, dans le cadre du prêt locatif à usage social, 10 % des ménages puissent bénéficier d'une dérogation au plafond de ressources dès la livraison de l'immeuble, de manière que la mixité soit possible jusqu'à l'échelle de l'immeuble.
Diversifier une offre homogène, c'est ce qui nous a conduits à mettre en place des conditions particulières pour l'acquisition et l'amélioration de logements et d'immeubles existants. Par ce recyclage de logements et d'immeubles existants - au besoin réhabilités - on peut tout à la fois produire du logement social là où le foncier est rare, contribuer à la requalification de quartiers anciens et garantir une excellente insertion urbaine à ce parc d'HLM parfaitement banalisé.
Améliorer l'image et la réalité du logement social, c'est aussi prendre à bras-le-corps le problème de la transformation en profondeur de certains quartiers d'HLM hors échelle, quartiers hérités des années soixante et soixante-dix. Claude Bartolone consacre toute son énergie à cette question.
Pour cela, il faut pouvoir construire ou reconstruire autrement, quitte à démolir lorsque cela s'avère nécessaire - les prêts construction-démolition, créés dès le 1er janvier 1998, ne peuvent qu'y aider - et il faut relancer la production, y compris dans des quartiers et, bien sûr, des communes jusqu'à présent insuffisamment pourvus en logements sociaux. Sinon, la situation sera bloquée et la ségrégation ne fera que s'amplifier.
Il me semble que notre démarche d'appel à la mobilisation pour la mixité est d'autant plus légitime que notre politique est globale. Nous avons créé le statut du bailleur privé de façon à encourager la constitution de nouvelles générations de bailleurs. Nous avons aussi consolidé et sécurisé l'accession sociale à la propriété.
Rappelez-vous : l'accession sociale à la propriété avec le prêt à taux zéro, c'était, pendant deux ans, un prélèvement de 7 milliards de francs par an sur la collecte du 1 %, et personne ne savait ce qu'il adviendrait du financement au terme de cette période.
Jean-Claude Gayssot et moi-même avons plaidé ce dossier auprès du Premier ministre et son arbitrage nous a été favorable, puisqu'il a pris la décision forte de réintégrer dans le budget de la nation le financement de l'accession sociale à la propriété.
Dans le même temps, le plan de modernisation du 1 % et les bases d'une convention quinquennale que nous avons signée avec l'Union d'économie sociale du logement étaient arrêtés. A l'occasion de la modernisation de l'usage du 1 %, nous avons mis en place et financé le système de sécurisation des prêts d'accession sociale, les PAS, complétés ou non par les prêts à taux zéro.
Nombre de nos concitoyens, lorsqu'ils atteignent l'âge adulte, sont aujourd'hui soumis à des aléas, dans leur vie personnelle ou dans leur vie professionnelle. Certains bailleurs ne souhaitent pas prendre de risques et font en sorte d'éviter les complications liées à l'accession des jeunes au logement. Nous avons aussi, vous le savez, cherché à prendre en compte cette réalité.
Dans le cadre de la modernisation du 1 %, nous avons mis en place un système de garanties locatives, d'avance de la caution pour tous les jeunes de moins de trente ans non titulaires d'un contrat à durée indéterminée. Le statut du bailleur privé comporte d'ailleurs également un système de garanties, à côté d'un système de réservation pour les entreprises cotisant au 1 %. Nous sommes donc fondés, me semble-t-il, à demander à la représentation nationale de bien vouloir reconnaître cette réalité et de resituer honnêtement le renforcement de l'obligation de diversifier l'habitat dans cette politique globale.
Nous sommes en effet dans un contexte de financement exceptionnel du logement social, des conditions de ressources ouvrant comme jamais son accès au plus grand nombre et venant compléter ce qui a été fait pour l'accession à la propriété et pour le statut du bailleur privé.
Dans cet esprit, les dispositions du projet de loi consacrées aux organismes d'HLM visent à reconnaître et à renforcer le rôle de ces opérateurs urbains essentiels autour de trois points forts : affirmer leur mission d'intérêt général, leur permettre de mieux contribuer à la diversité de l'habitat et conforter les solidarités entre organismes pour que tous puissent assurer mieux leurs missions.
Consacrer la mission d'intérêt général des organismes d'HLM et garantir la pérennité de la vocation sociale de leur patrimoine par-delà la fin du conventionnement et d'éventuelles cessions de patrimoine, c'est préserver le rôle déterminant en matière de droit au logement de ce parc qui a été construit avec l'aide de l'Etat. Ce rôle d'accès au droit - c'est le plus élevé qui soit pour une mission sociale - est indispensable pour nombre de nos concitoyens en matière de logement.
Renforcer la faculté des organismes d'HLM à oeuvrer en faveur de la diversité de l'habitat et du renouvellement urbain, c'est leur permettre de remplir pleinement la mission d'opérateur urbain et social qui est la leur. En élargissant leurs interventions en matière d'accession sociale à côté de leur mission de service public, à savoir le logement social, l'objectif est non pas de faire concurrence aux opérateurs privés sur leurs champs d'intervention traditionnels, mais de diversifier l'offre de logements là ou cela est nécessaire, notamment pour prévenir les risques de ségrégation et pour assurer le renouvellement urbain.
Sans renier en rien leur mission de base, il faut permettre aux organismes d'HLM de s'organiser différemment, de dégager de nouvelles capacités d'intervention et d'action. C'est le sens de la réforme qui vous est proposée pour la Caisse de garantie du logement social, la CGLS, réforme qui introduit plus de solidarité financière à l'égard des organismes qui ont l'occupation sociale la plus marquée. C'est le sens aussi des mesures qui inciteront à une meilleure territorialisation de leur organisation.
Mais la mission des organismes d'HLM, ce n'est pas seulement d'investir pour construire ou réhabiliter, c'est aussi de gérer au quotidien, dans la proximité et avec des relations personnalisées. La qualité de vie dans un quartier dépend beaucoup de cette gestion. C'est pourquoi nous souhaitons développer la concertation entre organismes d'HLM et locataires, de la façon la plus décentralisée, la plus proche possible des problèmes et de leurs solutions. C'est le sens des plans de concertation locative prévus par le projet de loi. C'est le sens aussi du renforcement que nous proposons du rôle des commissions départementales de conciliation. A tous les partenaires acteurs de terrain, collectivités publiques, Etat, de faire, demain, de ces commissions des « prud'hommes » de l'habitat !
Le renouvellement urbain, la mixité de l'habitat ne sont pas, bien sûr, l'exclusivité du parc d'HLM. Ils passent aussi par une politique active en faveur du parc privé, par une action de reconquête de tissus urbains anciens qui s'étiolent, se dégradent et se paupérisent, alors qu'ils représentent un formidable potentiel urbain. Là encore, les préoccupations urbaines et sociales se rejoignent.
Requalifier ce parc, c'est d'abord donner des conditions de logement décentes à des familles qui subissent parfois une situation d'un autre âge, proche de celle qu'ont pu connaître des familles du xixe siècle. Requalifier ce parc, c'est redonner aussi de la qualité urbaine, de l'attractivité, et donc de la diversité, à des quartiers qui n'en ont jamais eu comme certains que nous avons encore, hélas ! parfois l'occasion de découvrir.
Depuis près de trois ans, nous avons amélioré très sensiblement les aides financières à la réhabilitation du parc privé grâce à l'augmentation des crédits affectés à la prime à l'amélioration de l'habitat, la PAH, et à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, l'ANAH, ainsi que par la réduction de la TVA à 5,5 %, y compris pour les travaux des particuliers. Toutes ces mesures prennent en compte le parc privé et, à elles seules, elles empêchent toute caricature dans la présentation de la politique d'ensemble que nous conduisons effectivement. Je pourrais y ajouter les deux baisses successives des droits de mutation et la suppression du droit au bail en deux ans, sur l'initiative de Jean-Claude Gayssot. Ces mesures fiscales, qui atteignent au total 30 milliards de francs, changent radicalement l'environnement financier et fiscal de l'activité immobilière.
M. Patrick Lassourd. Qu'est-ce que cela a à voir ? Ce n'est pas l'objet du projet de loi !
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Avec un environnement fiscal et financier considérablement amélioré, les dispositions prévues dans le projet de loi doivent nous permettre d'améliorer nos capacités d'action face à des spirales de dégradation qui s'accompagnent parfois d'une exploitation indigne de la misère. Il s'agit de la prévention et du traitement des copropriétés dégradées, thème évoqué par Claude Bartolone, et de la réforme des procédures d'insalubrité et de péril, présentée par Jean-Claude Gayssot.
Sur ces deux thèmes, le projet de loi améliore de façon sensible les dispositifs opérationnels mis à la disposition des acteurs publics, notamment des communes. Il permet aussi de responsabiliser, et au besoin de neutraliser, voire de sanctionner, certains profiteurs indélicats qui entretiennent cette spirale de dégradation parce qu'ils en tirent profit. Je pense, bien sûr, non aux bailleurs dignes de ce nom, mais aux marchands de sommeil.
M. André Vezinhet. Cela, il faut le dire !
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. La suspension du loyer tant que les travaux prescrits pour mettre fin à la situation d'insalubrité n'auront pas été réalisés sera un moyen fort de lutter contre ce marché de la misère, cette exploitation où le sordide le dispute à l'inacceptable.
M. Jean-Pierre Plancade. Très bien !
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Au-delà de ce qui peut mettre en cause de façon directe la santé ou la sécurité des occupants d'un logement, il est légitime que l'on ne puisse plus louer, en ce début de xxie siècle, des logements qui ne répondent pas à un minimum de confort. C'est le sens de l'amendement sur le logement décent que le Gouvernement a proposé à l'Assemblée nationale, qui l'a adopté.
L'action en faveur des copropriétés et du parc ancien dégradé trouvera un point d'appui solide dans la réforme de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat. Notre ambition est de créer un outil puissant, capable de soutenir une politique globale et efficace d'amélioration du parc privé en faveur des propriétaires occupants comme des propriétaires bailleurs, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui, vous le savez.
Voilà, mesdames, messieurs les sénateurs, les ambitions de ce projet de loi en matière d'habitat. Comme vous le voyez, elles sont en totale cohérence avec la politique menée par le Gouvernement au cours de ces dernières années, puisqu'il s'agit de dispositions qui la prolongent. Nous avons suffisamment d'expérience dans ce domaine complexe pour savoir qu'il n'y a pas de solution miracle et que le texte qui vous est présenté est perfectible.
Comme l'a indiqué Jean-Claude Gayssot, nous comptons donc sur le débat pour enrichir encore ce texte dans un esprit de responsabilité...
M. Dominique Braye. Et d'ouverture !
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. ... car seuls doivent compter les besoins et les attentes de nos concitoyens dans leur diversité. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste ainsi que sur certaines travées du RDSE.) M. Louis Althapé, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le Sénat entame aujourd'hui la discussion du projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains.
Sans nul doute celui-ci fera-t-il date dans l'histoire du droit de l'urbanisme et de l'habitat. Les réformes significatives du code de l'urbanisme ont été peu nombreuses, on n'en compte guère plus d'une dizaine depuis trente ans.
Ce projet fera également date dans l'histoire de la procédure législative du fait de sa taille. Avec 157 articles au total, il est l'un des plus volumineux de tous ceux que nous ayons été appelés à examiner dans un temps aussi bref.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. C'est la qualité qui compte !
M. Louis Althapé, rapporteur. Je n'en doute pas, monsieur le ministre !
Hélas ! Qui trop embrasse mal étreint !
M. Alain Joyandet. Très bien !
M. Louis Althapé, rapporteur. Et je crains qu'en voulant regrouper en un seul dispositif tant de dispositions éparses, en voulant discuter trois lois en une, le Gouvernement n'ait passé la mesure !
M. Patrick Lassourd. Très bien !
M. Louis Althapé, rapporteur. Permettez-moi, avant d'aborder l'économie de ce projet de loi, de formuler brièvement, mais fortement, deux remarques préliminaires.
La première porte sur les conditions d'examen de ce texte et sur le délai imparti à notre commission ainsi qu'aux deux commissions saisies pour avis pour statuer, deux semaines après son adoption par les députés. En effet, le jour même du dépôt du projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains devant l'Assemblée nationale - soit le 2 février - le Gouvernement a décidé de déclarer l'urgence sur ce projet de loi.
M. Dominique Braye. C'est scandaleux ! M. Louis Althapé. rapporteur. Une fois encore, sur un texte majeur, le Parlement est privé de la possibilité d'un véritable dialogue sur les dispositions proposées, et les citoyens seront quant à eux privés des améliorations que permet toujours d'apporter la navette entre les deux assemblées.
M. Dominique Braye. Vous avez peur du débat !
M. André Vezinhet. Vous pouvez en parler !
M. Louis Althapé, rapporteur. Mais cette règle, c'est vrai, tend à devenir l'exception.
Une telle situation est d'autant plus inacceptable, dans le cas précis du projet en cause, que certaines de ses dispositions ne sont appelées à entrer en vigueur qu'en 2002 et que d'autres - attendues parfois depuis des années, la dernière modification substantielle du code de l'urbanisme datant de 1994 ! - concernent des pans entiers de codes, appelés à rester durablement en vigueur.
M. Dominique Braye. C'est une atteinte à la démocratie !
M. André Vezinhet. Vous pouvez en parler !
M. Louis Althapé, rapporteur. En réalité, le Gouvernement semble recourir à l'urgence faute du courage et de la volonté politique nécessaires à une véritable concertation avec les élus, nationaux comme locaux.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Ne mettez pas en cause notre courage !
Mme Hélène Luc. Ce n'est pas un problème de courage !
M. Louis Althapé, rapporteur. Je n'en dirai pas davantage.
Quant aux délais impartis au Sénat pour étudier ce texte, ils sont extraordinairement brefs. Le projet de loi a été adopté par l'Assemblée nationale le 21 mars dernier. Le début de sa discussion en séance publique a été fixé au 26 avril, soit juste après la fin de la période de suspension des travaux de la Haute Assemblée.
Que reste-t-il, en vérité, des engagements pris en 1997 par la nouvelle majorité ? Que reste-t-il des instructions données explicitement au ministre chargé des relations avec le Parlement par le chef du Gouvernement dans une circulaire du 6 juin 1997 ?
Cette dernière précisait : « La durée de vie des textes est en constant raccourcissement parce que, préparés et débattus avec une hâte excessive, les imperfections qu'ils contiennent imposent des rectifications. S'agissant des lois, vous vous efforcerez donc de laisser au Parlement le temps de débattre.
« Sauf urgence avérée, vous devrez prévoir des délais d'examen par le Parlement sensiblement plus importants que ceux qui ont été observés au cours des années passées. »
M. Dominique Braye. Paroles, paroles, paroles !
M. Louis Althapé, rapporteur. « J'ai donné en ce sens des instructions particulières au ministre des relations avec le Parlement. »
La seconde observation de la commission des affaires économiques portera sur la démarche - à mon sens critiquable - qui a présidé à l'élaboration de ce texte.
Sous couvert d'un projet emblématique qui trouverait son unité dans la seule volonté politique qui le sous-tend, le Gouvernement a, en quelque sorte, présenté au Parlement plusieurs projets de loi en un seul. Le texte regroupe, en effet, des dispositions qui bouleversent des pans entiers de codes très divers : l'urbanisme, la construction et l'habitation, la santé publique, le régime des collectivités territoriales et le droit fiscal sont concernés.
Il modifie également d'autres textes majeurs tels que la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ou la loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, pour ne citer qu'elles.
Cette accumulation de modifications dans des domaines très variés est préjudiciable à la lecture du texte, d'autant que les députés y ont apporté des modifications nombreuses et des ajouts substantiels.
En outre, le Gouvernement n'hésite pas à saisir l'occasion offerte par la discussion de ce texte pour modifier d'autres dispositions importantes qui auraient à elles seules justifié le dépôt d'un projet de loi spécifique. C'est ainsi que les articles 34 bis et 34 ter amendent substantiellement le régime des zones franches urbaines qui résulte de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.
Un tel procédé a, au demeurant, déjà été utilisé par le Gouvernement, qui a, par exemple, transposé a minima une directive postale à l'occasion de la discussion de la loi du 25 juin 1999 d'orientation relative à l'aménagement et au développement durable du territoire.
J'en viens maintenant à l'économie de ce projet de loi, qui comporte quatre titres. En matière d'urbanisme, votre rapporteur a travaillé d'une façon étroitement coordonnée avec le rapporteur pour avis de la commission des lois, qui a tenu à renforcer l'insertion du dispositif dans le cadre constitué par la loi de juin 1999 relative à la coopération intercommunale. Je vous présenterai d'ailleurs un certain nombre d'amendements tendant à rapprocher les structures chargées de l'élaboration des schémas de cohérence territoriale de celles des organismes de coopération intercommunale existants.
En matière d'urbanisme, nous avons tout d'abord cherché à préciser certaines des notions floues qui résultent de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme. Vous savez que, avec l'article L. 110, cet article, qui contient des éléments de portée très générale, sert de fondement à nombre d'annulations.
Nous avons notamment souhaité mettre en valeur que la mixité sociale concerne aussi bien l'habitat urbain que l'habitat rural ; que le territoire ne se résume pas à deux catégories simplistes, les espaces urbains et les espaces naturels, mais qu'il est constitué d'un continuum comprenant des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Tout à fait !
M. Louis Althapé, rapporteur. Je vous remercie, monsieur le ministre ! Les directives territoriales d'aménagement élaborées par l'Etat doivent également respecter ces principes généraux.
Nous avons prévu le respect d'un droit à une constructibilité minimale dès lors que l'application superposée des textes tels que les lois « littoral » et « montagne » rendent, en apparence, toute construction impossible. Nous avons également tenu à ce qu'en matière de risque l'Etat fournisse aux communes toutes les études dont il dispose afin que celles-ci n'aient plus qu'à réaliser des études ponctuelles.
D'un point de vue général, nous avons cherché à renforcer les modalités de concertation, qu'il s'agisse de la concertation avec le public lors de l'élaboration d'un projet urbain ou de la mise en oeuvre des dispositions de la loi d'orientation pour la ville.
Dans le même esprit, nous avons renforcé les pouvoirs de la commission de conciliation en lui donnant le droit d'opérer en matière de délivrance de permis de construire au nom de l'Etat. De la sorte, l'administration ne pourra plus opposer des refus péremptoires aux demandes des habitants.
En ce qui concerne les schémas de cohérence territoriale, nous avons souhaité, d'une part, prévoir qu'un projet communal soit élaboré sur la base d'un diagnostic avant que le plan d'occupation des sols ne soit préparé, car il nous paraît que la dimension du projet doit primer sur la procédure ; nous avons souhaité, d'autre part, supprimer la disposition interdisant d'ouvrir des terrains à l'urbanisation en l'absence de schéma de cohérence territoriale, ainsi que la délimitation du périmètre de 15 kilomètres autour des agglomérations couvertes par un SCT, qui apparaît arbitraire et, partant, inapplicable.
Il vous est proposé de conserver l'appellation de « POS » et de prévoir que ce document devra non pas être compatible avec le plan local de l'habitat, mais seulement prendre en compte ces dispositions.
La commission juge, en outre, nécessaire que les cartes communales soit élaborées par la commune seule et non pas dans le cadre d'un accord entre la commune et le préfet.
M. Louis Souvet. Bien sûr !
M. Louis Althapé, rapporteur. La suppression du concept de « concession d'aménagement » a entraîné de vives critiques. C'est pourquoi il nous est apparu préférable de remplacer cette appellation par celle de « convention publique d'aménagement », tout en prévoyant un dispositif assurant le parfait contrôle de la collectivité locale sur l'aménageur.
En ce qui concerne la montagne, sujet qui me tient à coeur, la commission a tout d'abord conservé l'ensemble des acquis du texte de l'Assemblée nationale. Elle vous propose, en outre, de prévoir, premièrement, une extension du régime des chalets d'alpage aux autres bâtiments ruraux et aux granges de montagne ; deuxièmement, la possibilité de permettre le changement d'affectation des bâtiments en zone de montagne ; troisièmement, la création de constructions à usage industriel et artisanal intégrées à l'environnement ; enfin, quatrièmement, la création de zones permettant le développement d'un habitat individuel lorsque les zones de montagne sont historiquement mitées. En ce qui concerne la loi « littoral », plusieurs amendements vous seront proposés afin de protéger l'environnement et de permettre une gestion dynamique des sites. La loi est actuellement si restrictive qu'elle n'autorise même pas l'installation de sanitaires sur le littoral !
Enfin, la commission des affaires économiques vous demande la suppression de deux dispositions de portée fiscale qui semblent critiquables.
Le titre II du projet de loi s'intitule : « Conforter la politique de la ville » et s'articule autour de deux sections, l'une relative à la solidarité entre les communes en matière d'habitat et l'autre relative à la protection de l'acquéreur et au régime des copropriétés, dont l'examen a été délégué à la commission des lois, saisie pour avis, car la plupart des dispositions proposées concernent le régime des contrats de vente immobiliers, ou modifient des dispositions de la loi du 10 juillet 1965 sur le statut des copropriétés.
S'agissant des dispositions relatives à la solidarité entre les communes en matière d'habitat, les articles 25 à 29 du projet de loi modifient en profondeur le dispositif mis en place par la loi du 13 juillet 1991, dite loi d'orientation pour la ville.
On peut brièvement rappeler que cette loi prévoyait des dispositions spécifiques pour les agglomérations de plus de 200 000 habitants, en faisant obligation aux communes de plus de 3 500 habitants situées dans ces agglomérations de réaliser des logements sociaux lorsqu'elles comptent moins de 20 % de logements sociaux et moins de 18 % de bénéficiaires d'aides au logement.
Compte tenu des difficultés d'application qui se sont fait jour, des assouplissements ont été apportés pour permettre la mise en oeuvre effective du dispositif.
Le bilan d'application élaboré par le ministère de l'équipement, du logement et des transports en avril 1998 est loin d'être négatif. Il montre que cette loi a permis de renforcer la mixité sociale et de lutter contre les ségrégations spatiales.
Les objectifs quantitatifs de construction de logements ont globalement été atteints. Alors qu'il était prévu de construire, pour la période 1995-1997, 22 400 logements sociaux, 28 340 de ces logements ont été, au total, réalisés.
Selon le rapport précité, ce résultat, même modeste dans l'absolu, représente néanmoins un peu plus de 10 % de la construction de logements sociaux réalisée sur l'ensemble du territoire pendant la même période.
L'objectif de mixité sociale s'avère donc largement partagé par une très grande majorité des élus locaux. Or, en ce qui le concerne, le dispositif du projet de loi se veut tout à la fois plus contraignant s'agissant des objectifs et, surtout, plus restrictif quant aux moyens à employer pour y parvenir.
Il élargit le champ d'application du dispositif à l'ensemble des aires urbaines de plus de 50 000 habitants sans tenir compte des structures intercommunales existantes, notamment de celles qui ont été mises en place depuis l'adoption de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement de l'intercommunalité.
Il maintient, pour ces agglomérations, un objectif de réalisation de 20 % de logements sociaux, mais en étant beaucoup plus restrictif sur la définition des logements sociaux éligibles à ce dispositif et en ne prenant plus en compte un critère lié au pourcentage de personnes bénéficiant d'aides au logement.
Cela a notamment pour conséquence de faire disparaître tout le parc social de fait ainsi que l'accession à la propriété. Le projet de loi supprime également le dispositif alternatif laissant le choix aux communes de construire ou de verser une participation financière, en rendant obligatoire le versement d'une contribution qui devra accompagner la réalisation de logements sociaux selon des objectifs calculés sur une période triennale.
M. Dominique Braye. C'est du racket !
M. Louis Althapé, rapporteur. Le montant de cette contribution est diminué des sommes engagées par la commune pour la réalisation de ces logements, je tiens à le préciser.
Enfin, le projet de loi renforce considérablement le pouvoir de substitution dont est investi le préfet lorsqu'il constate la carence d'une commune pour faire construire des logements sociaux en lieu et place des collectivités locales.
L'Assemblée nationale a maintenu dans ses principes le dispositif actuel en y apportant les modifications suivantes.
S'agissant des communes à prendre en compte, elle a instauré un seuil distinct pour l'Ile-de-France et pour les autres régions. Elle a élargi la liste des logements locatifs sociaux pouvant être pris en compte, notamment les logements privés réhabilités avec des subventions de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.
M. Ladislas Poniatowski. Ce n'est pas suffisant !
M. Louis Althapé, rapporteur. Elle a prévu que le prélèvement serait modulé en fonction du potentiel fiscal des communes dès lors qu'il est supérieur à 5 000 francs par habitant. Enfin, elle a rendu automatique le pouvoir de substitution du préfet après que celui-ci aura constaté la carence de la collectivité locale.
La commission des affaires économiques tient à réaffirmer qu'elle soutient l'objectif de mixité sociale et la lutte contre la ségrégation spatiale et les ghettos.
M. Jean François-Poncet, président de la commission des affaires économiques et du Plan. Très bien !
M. Louis Althapé, rapporteur. Encore faut-il que, sur ce point, l'Etat consente un effort financier important pour soutenir une politique plus offensive en matière de restructuration !
M. Patrick Lassourd. Il n'y a rien sur ce point dans le projet de loi !
M. Louis Althapé, rapporteur. S'agissant des articles 25 à 29, le dispositif qui vous sera proposé entend s'appuyer sur les structures intercommunales compétentes en matière de logement lorsqu'elles existent.
M. Dominique Braye. Très bien !
M. Louis Althapé, rapporteur. Nous avons fait le choix d'un développement diversifié du logement social en prenant en compte l'accession sociale à la propriété, récusant ainsi le principe d'un parcours résidentiel, uniforme et standardisé imposant aux populations modestes ou défavorisées l'unique solution du logement locatif social.
M. Ladislas Poniatowski. Ça, c'est bien !
M. Louis Althapé, rapporteur. Permettez-moi à ce sujet de citer les propos de Mme Marie-Noëlle Lienemann. (Ah ! sur de nombreuses travées.) C'est une bonne référence !
Il s'agit d'une déclaration récente puisqu'elle est datée du 13 janvier 2000.
M. Jean-Pierre Plancade. C'est suspect !
M. Louis Althapé, rapporteur. « Autre grand sujet » - je cite Mme Lienemann -...
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Moi, je citerai le Président de la République.
M. Dominique Braye. Chacun ses références, monsieur le ministre !
M. Josselin de Robien. Chacun ses Pères de l'Eglise !
M. Louis Althapé, rapporteur. « Autre grand sujet : la question de l'accession sociale. Cela nous ramène aussi un peu à la question du logement social. Je crois que c'est une erreur de considérer que le logement social est simplement un logement locatif.
« Je le dis d'autant plus que la tendance de Bercy - vous le savez tous - c'est de considérer que les pauvres et les moyens pauvres doivent vivre selon leurs moyens, en restant locataires, alors que les autres, les gens sérieux peuvent être accédants. »
M. Patrick Lassourd. Absolument !
M. Louis Althapé, rapporteur. « Mais il y a un petit bémol qui est l'aspiration du peuple, car la première aspiration du peuple c'est d'accéder à la propriété. » (Exclamations sur les travées socialistes. - Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Il a raison, le peuple !
M. Dominique Braye. Les communistes n'aiment pas les propriétaires !
M. Louis Althapé, rapporteur. Laissez-moi finir de citer Mme Lienemann, car des citations comme cela...
M. Jean-Pierre Plancade. Les propos de M. Braye atteignent des sommets aujourd'hui.
M. Louis Althapé, rapporteur. Je continue ; cela ne va pas être long, je vous rassure.
« Alors, avoir toute une loi qui vise à limiter ou à conjurer l'accession sociale me paraît être une aberration. »
M. Dominique Braye. Absolument !
M. Louis Althapé, rapporteur. « Je considère qu'il y a une aspiration de nos sociétés contemporaines et je ne vois pas pourquoi on ne se doterait pas d'outil qui garantisse cette aspiration. »
M. Patrick Lassourd. Ils n'aiment pas la propriété !
M. Louis Althapé, rapporteur. Il vous sera également proposé d'inscrire les obligations imposées en matière de logement social dans un contrat d'objectif signé avec l'Etat, s'insérant dans le cadre des orientations arrêtées notamment par le schéma de cohérence territoriale.
Notre dispositif récuse enfin avec la plus grande force la mise en place d'un mécanisme coercitif et obligatoire permettant au préfet de se substituer à la commune ou à l'établissement de coopération intercommunale. Les moyens ainsi mis en place portent atteinte au principe de la libre autonomie des communes et ils ne peuvent donc être acceptés en l'état.
M. Ladislas Poniatowski. Tout à fait !
M. Louis Althapé, rapporteur. J'en viens au titre III du projet de loi, consacré aux transports.
Il s'agit, tout d'abord, de mettre la politique des déplacements en cohérence avec les nouveaux mécanismes d'urbanisme.
La première section du titre III traite ainsi des PDU, les plans de déplacements urbains, que les auteurs de la réforme souhaitent voir s'articuler avec les nouveaux schémas de cohérence territoriale.
En permettant que l'établissement chargé de l'élaboration du schéma de cohérence territoriale se voie aussi confier, sous certaines conditions, le soin de mettre au point le PDU, le projet tend à articuler les logiques de desserte qui ne concernaient jusqu'à présent que l'agglomération urbaine et la prise en compte des mobilités à partir ou en direction des territoires périurbains.
Les dispositions nouvelles insistent sur la politique de stationnement, de répartition de la voirie entre les différents usagers et de livraison de marchandises dans l'agglomération. Ces orientations constitueront les priorités des plans de déplacements urbains.
Ces différentes mesures s'inscrivent dans une perspective de développement des transports collectifs, de limitation des déplacements en voiture individuelle afin d'améliorer le cadre de vie et la qualité de l'environnement et de favoriser la reconquête des centres-villes.
La deuxième section du titre III tend à promouvoir la coopération entre autorités administratives de transport en vue de faciliter la desserte du territoire périurbain. Le projet propose ainsi la création de syndicats mixtes de transport qui associeraient la région, les départements et, le cas échéant, des autorités organisatrices en matière de transport urbain afin que ces différents échelons territoriaux puissent coordonner l'organisation de leurs services de transport, mettre en place ensemble un dispositif d'information à l'intention des usagers et harmoniser, dans la mesure du possible, tarifications et titres de déplacement.
La troisième section du titre III a pour principal objet de faire entrer la région d'Ile-de-France dans le syndicat des transports parisiens, nouvellement dénommé syndicat des transports d'Ile-de-France STIF, et chargé, aux termes de l'ordonnance du 7 janvier 1959, d'organiser les transports de voyageurs dans la région parisienne.
Il convenait de revenir sur une anomalie historique. La région d'Ile-de-France participera désormais au conseil d'administration du syndicat, sur un pied d'égalité avec la ville de Paris, et contribuera aux charges d'exploitation.
Une autre disposition fondamentale du projet de loi consiste à faire désormais transiter les concours financiers de l'Etat et des autres collectivités territoriales aux charges d'exploitation de la RATP et des autres services de transport par le budget du nouveau syndicat des transports d'Ile-de-France.
Ce mécanisme se substituera à l'actuel système, dans lequel une indemnité compensatrice est versée en fin d'exercice par l'Etat aux entreprises de transport sous forme d'une subvention d'équilibre, après constatation du déficit d'exploitation.
La mesure constituera une autre « révolution culturelle » pour la RATP, qui se verra assigner des objectifs d'amélioration de gestion et de qualité du service dans le cadre d'un contrat plurannuel avec le STIF.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. C'est bien, cela !
M. Louis Althapé, rapporteur. Le projet de loi institue aussi, aux côtés du STIF, un « comité des partenaires du transport public ».
Cette instance sera consultée sur l'offre et la qualité des services de transport de personnes relevant du syndicat des transports d'Ile-de-France. Son avis pourra également être requis ponctuellement par ce même syndicat sur tout autre domaine relatif aux transports en Ile-de-France.
Enfin, la section 4 du titre III du projet de loi porte sur la régionalisation des transports collectifs d'intérêt régional, principalement des services ferroviaires, qui s'est effectuée en plusieurs étapes.
Envisagée dès 1974, elle a fait l'objet d'une expérience intéressante dans la région Nord - Pas-de-Calais à la fin de la décennie avant que la loi d'orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 n'ouvre, pour la SNCF et les régions, la possibilité de signer des conventions. A la suite du rapport rédigé par MM. Haenel et Belot en 1993-1994, la loi Pasqua a prévu des expérimentations de régionalisation. Celles-ci se sont déroulées dans six, puis sept régions volontaires et se sont achevées le 31 décembre 1999. La SNCF s'est montrée très satisfaite de l'expérimentation en termes de niveau d'activité. Le trafic et les recettes progressent selon des taux de croissance annuels de 4 % à 5 %.
Dans la section 4 du projet de loi, il est proposé de transférer à l'ensemble des régions, le 1er janvier 2002, les compétences que détient l'Etat en qualité d'autorité organisatrice du transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt régional.
Ce transfert de charges sera compensé par le versement, par l'Etat, d'une compensation annuelle indexée.
Chaque région conclurait ainsi avec la SNCF une convention fixant les conditions d'exploitation et de financement des services relevant de la compétence régionale.
Telles sont les dispositions essentielles de cette section, qui prévoit aussi que les régions pourront signer une convention avec une région limitrophe pour les dessertes passant par les deux régions. De même, ces collectivités auront, le cas échéant, la faculté de conclure une convention avec une autorité organisatrice de l'Etat voisin pour assurer une liaison régionale transfrontalière. Un bilan de ce transfert devrait, enfin, être établi cinq ans après l'entrée en vigueur de la réforme.
La généralisation de la régionalisation du transport ferroviaire régional à la date du 1er janvier 2002 nous semble raisonnable. Cette échéance a été acceptée par l'association représentative de toutes nos régions. Le Gouvernement et l'Assemblée nationale en sont tombés d'accord ; il n'y a donc plus lieu d'y revenir.
En revanche, la ressource prévue par le projet de loi au titre de la compensation financière des régions est très insuffisante.
En ne prenant en compte que les déficits courants d'exploitation qui seront constatés en 2000 et la dotation nécessaire au renouvellement du matériel roulant, la compensation envisagée fait l'impasse sur un certain nombre de charges, notamment sur l'indispensable modernisation des gares régionales, qui ne se limite pas, vous en conviendrez, aux frais d'entretien des gares existantes, et sur le manque à gagner engendré par les tarifs sociaux décidés et mis en oeuvre par l'Etat.
Sur ce dernier point, il importe, en outre, que toute charge nouvelle créée par l'Etat liée à une modification du régime des tarifs sociaux entraîne une révision de la compensation.
Par ailleurs, les modalités d'évolution prévues pour la compensation sont apparues comme étant sans rapport avec une vision dynamique du développement du service public ferroviaire régional que chacun semble pourtant appeler de ses voeux.
L'argument selon lequel, étant incluse dans la dotation générale de décentralisation, la compensation devrait obéir au régime d'indexation de cette dernière ne semble pas pertinent en l'occurrence. L'indexation de la compensation financière doit, évidemment, s'aligner sur l'évolution nominale du produit intérieur brut.
Enfin, il n'est pas logique que l'effort d'investissement des régions dans le nouveau matériel ferroviaire dégage des recettes indues au profit des autres collectivités territoriales par le biais de la taxe professionnelle.
Il vous sera ainsi demandé d'exonérer de taxe professionnelle les véhicules ferroviaires destinés au transport régional de voyageurs dont l'acquisition est financée par une région.
Tous les amendements proposés par la commission s'inscrivent dans une volonté de compensation équitable des charges nouvelles qui seront supportées par les régions, lesquelles seront jugées, on le sait, sur leur capacité à améliorer et à développer le service public ferroviaire régional.
Ne pas donner aux régions les moyens véritables de leurs ambitions pourrait entraîner l'échec pur et simple de la régionalisation.
Le titre IV du projet de loi, intitulé : « Assurer une offre diversifiée de l'habitat », regroupe une très grande variété de dispositions, dont certaines seront examinées par les commissions des lois et des affaires sociales, saisies pour avis.
Il ne m'est pas possible en cet instant, mes chers collègues, de vous donner une position d'ensemble sur des dispositions qui traitent de sujets aussi divers que la pérennisation du logement locatif social, le contrôle et le redressement des organismes d'HLM, ou encore la concertation dans le parc locatif social. Toutes ces mesures ont été étudiées dans un état d'esprit constructif en cherchant, autant que faire se peut, à simplifier les procédures, à renforcer la cohérence interne des dispositifs et à responsabiliser les acteurs locaux compétents en matière de logements.
Je crois que ce propos liminaire vous aura permis de mieux comprendre les réserves que j'émettais au début de cette intervention, à la fois quant au contenu du projet de loi et quant à la précipitation imposée par le Gouvernement pour son examen.
On ne légifère pas à marche forcée !... Je crains que, selon l'adage, le temps n'épargne guère ce que les auteurs du projet de loi auront voulu faire sans lui. (Bravo ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.) .
M. le président. La parole est à M. Jarlier, rapporteur pour avis.
M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, sur ce projet de loi, la commission des lois a souhaité se saisir pour avis de plusieurs dispositions relevant traditionnellement de sa compétence au fond et relatives au droit de l'urbanisme, à l'habitat, à la protection de l'acquéreur de locaux à usage d'habitation, aux copropriétés en difficulté, aux immeubles menaçant ruine et aux rapports locatifs.
Sur le fond, l'opportunité d'une réforme du droit de l'urbanisme ne peut être mise en doute. En effet, la réglementation actuelle, pesante, déconsidérée, inadaptée aux grands enjeux actuels, n'assure plus de façon satisfaisante le respect des principaux équilibres dont elle a la charge.
L'urbanisme réglementaire tel qu'il a été pratiqué depuis trente ans a atteint ses limites. Il doit aujourd'hui être simplifié et s'inscrire dans une logique territoriale assumée par des acteurs décentralisés.
Cette logique territoriale, en privilégiant la concertation, le partenariat et la contractualisation par rapport à la démarche actuelle, trop exclusivement foncière, non seulement permettra de répondre aux problèmes majeurs posés par une urbanisation mal maîtrisée et d'assurer les complémentarités indispensables entre les espaces urbains, périurbains et ruraux, mais aussi donnera au droit la possibilité de jouer pleinement son rôle dans l'aménagement de l'espace et le développement des territoires.
Une même approche, définie à partir d'une action concertée, peut aussi apporter des réponses satisfaisantes aux besoins en matière d'habitat, qu'il s'agisse de l'adaptation de l'offre de logements sociaux, de la promotion d'un habitat diversifié et mieux réparti sur le territoire, ou encore de la rénovation du parc existant.
C'est cette vision de l'urbanisme, plus décentralisée, plus participative, plus solidaire aussi, qui ouvrira la voie au renouvellement urbain ainsi qu'à la mixité sociale dans la ville et à la diversité urbaine, tout aussi importantes.
Sur la forme, enfin, ces questions essentielles pour la vie quotidienne de nos concitoyens et pour le fonctionnement de nos collectivités locales justifiaient qu'un débat approfondi s'engage devant le Parlement.
Or, en choisissant de recourir à la procédure d'urgence, le Gouvernement a, au contraire, privilégié un débat accéléré, peu compatible avec les enjeux de ce projet de loi. Permettez-moi, comme vient de le faire notre collègue Louis Althapé, de le regretter fortement.
La commission des lois soumet à notre assemblée plusieurs propositions tendant à faire prévaloir, d'une part, une démarche territoriale respectueuse des principes fondamentaux de la décentralisation en matière d'urbanisme et de logement social et, d'autre part, une démarche garantissant le respect des principes fondateurs de notre droit.
Sans entrer dans le détail des 137 amendements finalement retenus par la commission des lois, j'insisterai sur deux dimensions qui ont été au coeur de nos discussions et qui, me semble-t-il, en étant mieux prises en compte, renforceraient l'efficacité des réformes proposées.
S'agissant du volet consacré à la réforme de l'urbanisme, tout d'abord, ce texte a permis d'engager le débat sur les questions récurrentes de la simplification des procédures ; on ne peut que s'en féliciter. En revanche, on peut s'interroger sur l'appauvrissement du rôle laissé à l'élu local dans ce projet de loi.
En l'état, le texte donne un rôle prépondérant à l'Etat et le place en position d'arbitre, ce qui va à l'encontre de la logique de décentralisation qui fait aujourd'hui l'objet de la mission Mauroy.
La commission des lois a donc souhaité affirmer qu'une telle réforme du droit de l'urbanisme devait avoir pour finalité de promouvoir une véritable dynamique territoriale dans un cadre juridique clarifié, reconnaissant ainsi pleinement le rôle des acteurs décentralisés.
En effet, si les élus locaux bénéficient désormais de nouveaux outils institutionnels, notamment grâce à la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, ils ne disposent pas encore suffisamment des outils d'aménagement leur permettant de définir un projet d'aménagement et de développement des territoires se traduisant dans les documents d'urbanisme.
La commission des lois a donc retenu une approche territoriale des règles d'urbanisme prenant aussi en compte les espaces ruraux et périurbains et prévoyant l'élaboration d'un véritable projet d'aménagement et de développement dans le cadre des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme.
La substitution du schéma de cohérence territoriale au schéma directeur peut permettre de promouvoir une véritable stratégie territoriale privilégiant une logique d'aménagement ; à condition toutefois que ce document d'urbanisme s'appuie sur une analyse objective de la situation des territoires concernés dans les principaux domaines intéressant les politiques publiques locales, qu'il s'agisse du développement économique, de l'emploi, de la protection de l'environnement, des transports et, plus particulièrement, de l'équilibre social de l'habitat.
Ce diagnostic doit ensuite être le support d'un projet d'aménagement et de développement élaboré par les élus locaux dans un cadre concerté. C'est sur la base de ce projet, soumis préalablement à un débat d'orientation entre les élus, que le schéma de cohérence territoriale pourra être planifié.
Il est important, en effet, dès lors que l'on passe d'une logique de zonage à une logique de projet, qu'un débat d'orientation s'instaure au sein de l'assemblée compétente, à l'image de ce qui existe dans les phases de préparation des budgets.
La même démarche distinguant ces trois phases - diagnostic, projet avec débat, orientations d'urbanisme - a été retenue dans le cadre des plans locaux d'urbanisme, autrement dit les POS, que l'on aurait pu réécrire « PAUS », plan d'aménagement et d'urbanisation des sols, pour tenir compte des orientations du projet de loi sans changer phonétiquement le sigle.
Ces documents d'urbanisme doivent, malgré tout, conserver toute leur portée normative au regard de l'affectation des sols et du droit d'implanter des constructions.
Inscrite dans une dynamique territoriale, la réforme du droit de l'urbanisme doit aussi être parfaitement cohérente avec le nouveau régime de la coopération intercommunale.
Or, en l'état, le projet de loi apporte des réponses encore insuffisantes pour qu'il en soit ainsi. En effet, il ne permet pas aux acteurs locaux d'identifier clairement le cadre juridique dans lequel ils pourront mettre en oeuvre les projets de territoire comme la politique du logement social.
En effet, le schéma de cohérence territoriale ne doit pas être une voie détournée pour remettre en cause les périmètres de l'intercommunalité.
L'avis préalable de la commission départementale de la coopération intercommunale sur les périmètres projetés peut permettre de veiller au respect de cette cohérence.
Le schéma de cohérence territoriale ne saurait non plus constituer, pour l'agglomération, un moyen de bloquer toute possibilité d'urbanisation dans les communes qui ne sont pas incluses dans le périmètre du schéma. L'interdiction arbitraire des fameux 15 kilomètres prévue par le projet de loi initial apparaît comme une atteinte inacceptable à la libre administration des communes concernées.
A cette formule arbitraire adoptée par l'Assemblée nationale, génératrice de contentieux sur l'appréciation des critères ainsi posés, la commission des lois a préféré la consultation des communes voisines - à leur demande - lors de l'élaboration des documents d'urbanisme. Cette formule tend aussi à susciter, sur la base du volontariat, de nouvelles solidarités intercommunales.
La réforme du droit de l'urbanisme, enfin, doit avoir pour objet de promouvoir l'ensemble des territoires, et non pas seulement les espaces urbains.
Si les règlements et documents d'urbanisme revêtent un caractère essentiel dans les agglomérations confrontées à une urbanisation mal maîtrisée, ils concernent également les espaces périurbains et ruraux, pour lesquels ils peuvent constituer des outils de développement adaptés.
Or le projet de loi oublie, pour l'essentiel, ces territoires, dont le développement est souvent rendu impossible par la superposition de textes inadaptés et parfois contradictoires.
Certes, de nouvelles dispositions relatives aux règles de construction en zone de montagne ont été adoptées. Cependant, dans ce domaine aussi, de nombreuses adpatations et clarifications s'imposent.
Enfin, les élus locaux, qui doivent être considérés comme des acteurs responsables dans cette nouvelle logique, sont en droit d'attendre une plus grande sécurité juridique dans la mise en oeuvre de leurs actions d'urbanisme. La commission des lois proposera plusieurs modifications en ce sens.
J'en arrive aux dispositions relatives à l'amélioration de l'habitat.
La démarche coercitive retenue par le Gouvernement dans ce domaine traduit une suspicion marquée à l'égard des collectivités locales et l'absence de prise en compte de la diversité des situations locales.
Le projet de loi prévoit un prélèvement sur les recettes fiscales des collectivités locales et reconnaît au représentant de l'Etat un pouvoir de substitution. Ces dispositions ne peuvent s'accorder avec la logique de la décentralisation, qui doit au contraire reposer sur le dialogue et le partenariat entre les différents acteurs publics.
Le texte donne, par ailleurs, une définition restrictive du logement social, lequel ne saurait pourtant se limiter au seul logement locatif. Si celui-ci mérite d'être soutenu et renforcé, les collectivités locales ont également consenti des efforts substantiels pour développer l'accession sociale à la propriété, qu'on ne peut pas occulter.
L'accession sociale à la propriété n'est pas dissociable, en effet, de la politique du logement social.
En ce qui concerne l'implantation des logements sociaux au sein des communes, à la démarche arbitraire et coercitive retenue par le projet de loi peut être substituée une démarche ascendante et positive incitant à la diversité sociale au sein des communautés de vie que sont les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.
Cette démarche peut conduire, en premier lieu, à privilégier le périmètre de ces établissements publics pour apprécier la réalité des efforts des communes en faveur du logement social, tout en veillant à une répartition équilibrée des logements sociaux sur le périmètre intercommunal.
En second lieu, une juste prise en compte des besoins nécessite au préalable un véritable diagnostic des territoires concernés, réalisé dans le cadre des schémas de cohérence territoriaux ou, à défaut, des plans locaux d'urbanisme, conformément aux orientations que la commission des lois suggère pour le titre Ier du projet de loi.
Partageant le souci de la commission des affaires économiques d'écarter les dispositions coercitives, la commission des lois s'est néanmoins interrogée plus particulièrement sur deux aspects de ce dispositif.
D'une part, elle a souhaité évaluer l'impact de la prise en compte, à titre privilégié, du périmètre des structures intercommunales pour apprécier la mise en oeuvre de l'obligation de disposer de 20 % de logements sociaux.
D'autre part, elle a relevé la différence de traitement opérée par le projet de loi, tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale, entre les communes d'Ile-de-France et les communes des autres régions.
S'agissant, maintenant, des dispositions relatives à la protection de l'acquéreur d'immeuble et au régime applicable à la copropriété des immeubles bâtis, la commission des lois présentera une série d'amendements qui répondent à cinq grands objectifs : rétablir la logique de protection de l'acquéreur non professionnel en lui réservant le bénéfice de la faculté de rétractation tout en accordant, par souci d'équilibre, des garanties au vendeur ; modifier certaines dispositions introduites par l'Assemblée nationale et risquant de faire obstacle à de nombreuses transactions ou nécessitant une réflexion plus approfondie ; assurer le respect du principe de la légalité des délits et des peines ; améliorer les garanties offertes aux copropriétaires en matière de gestion ou de scission de la copropriété ; éviter d'encombrer inutilement les tribunaux mais maintenir l'intervention obligatoire du juge pour le règlement de certains litiges dans les copropriétés.
La commission des lois propose également, dans la perspective du renforcement des garanties offertes à l'acquéreur d'un lot de copropriété, de rendre le carnet d'entretien de l'immeuble consultable par tout candidat à l'acquisition d'un lot titulaire d'un avant-contrat. Cette mesure d'information permettra au candidat à l'entrée dans une copropriété d'être averti des dépenses auxquelles il devra faire face.
Enfin, la commission des lois soumet à la Haute Assemblée plusieurs modifications sur les dispositions du titre IV relatives, d'une part, aux édifices menaçant ruine et, d'autre part, aux droits des locataires.
Elle propose, notamment, de mieux préciser les procédures applicables, de renforcer le caractère objectif de la notion de décence appliquée aux logements donnés à bail et de ne pas déroger aux règles de représentation devant les tribunaux en matière de conflits locatifs.
Ces propositions, monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ne reviennent pas sur les principes : elles visent seulement à revoir la méthode, à faire prévaloir la simplification sur la complexité, la responsabilité et la flexibilité sur la contrainte, l'initiative de terrain et la décentralisation, conformes à la loi Chevènement, sur la recentralisation insidieuse.
Autrement dit, il s'agit de faire confiance aux acteurs locaux que sont les maires et les élus des structures intercommunales.
C'est à cette condition que nous pourrons réussir le pari d'un véritable renouvellement urbain, fondé non seulement sur une mixité sociale harmonieuse mais aussi sur une diversité des fonctions urbaines, périurbaines et rurales, garantes d'un meilleur cadre de vie pour chacun. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Bimbenet, rapporteur pour avis.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la commission des affaires sociales du Sénat a demandé à être saisie pour avis du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains pour ses dispositions concernant le logement social.
Elle n'a donc pas examiné l'ensemble des dispositions des 157 articles du projet de loi tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale le 21 mars dernier, notamment les articles relatifs à la réforme du droit de l'urbanisme et ceux qui ont trait aux politiques de transports et de déplacements en milieu urbain.
La commission des affaires sociales a examiné les dispositions du titre IV, relatif à l'habitat, lorsqu'elles avaient pour conséquence de modifier le droit du logement, les rapports entre organismes de logement et les procédures applicables aux immeubles insalubres.
La commission des affaires économiques, saisie au fond, ayant souhaité lui déléguer tout le volet « insalubrité », la commission des affaires sociales a porté une attention particulière aux articles 72 à 80 du projet de loi.
La commission des affaires sociales s'est également saisie des articles concernant le logement social et l'organisation d'une solidarité entre organismes de logement social, ce qui comprend l'essentiel des articles 60 à 71.
Enfin, la commission des affaires sociales a examiné, de concert avec la commission des affaires économiques et la commission des lois, également saisie pour avis, l'article 25 du projet de loi. Cet article du titre II, relatif à la politique de la ville, a pour objet de conduire l'ensemble des communes à porter à 20 % la part des logements sociaux dans le total du nombre des logements.
Avant de revenir sur ces articles et d'évoquer les amendements que je serai amené à défendre au nom de la commission des affaires sociales, je souhaiterais faire état des conditions dans lesquelles ce projet de loi a été élaboré et de celles qui président à son examen.
J'ai en effet été étonné de constater, au cours des nombreuses auditions auxquelles j'ai participé, qu'elles aient concerné les associations d'élus, l'Union nationale des fédérations d'organismes d'HLM ou les différentes organisations professionnelles, que le projet de loi n'avait fait l'objet d'aucune véritable concertation préalable, alors même que ce texte modifie sensiblement les compétences et les instruments qui sont mis à la disposition des collectivités territoriales ou des organismes d'HLM. (M. le ministre de l'équipement, des transports et du logement marque son désaccord.)
A cette absence de concertation le Gouvernement a ajouté la déclaration d'urgence, que de nombreux membres de la commission, des affaires sociales ont déplorée, comme a pu s'en rendre compte M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, lors de son audition par notre commission.
Par ailleurs, il convient d'observer que l'étude d'impact déposée en annexe du projet de loi à l'Assemblée nationale était lacunaire et inachevée.
Absence de concertation, examen en urgence, documents préparatoires inaboutis, le contexte de l'examen de ce projet de loi n'était donc pas favorable. Voilà peut-être qui explique que le texte adopté par l'Assemblée nationale présente de nombreuses incohérences, comme l'a d'ailleurs reconnu le Gouvernement.
En fait, les difficultés qui viennent d'être mentionnées, et qui compliquent la tâche du législateur, caractérisent bien l'esprit de ce texte, illustration de la formule « la fin » - en l'espèce, la construction de logements sociaux - « justifie les moyens » dans le cas présent, le recours à des dispositions contraignantes imposées aux collectivités locales.
Le Gouvernement a souhaité promouvoir la mixité sociale, c'est-à-dire une meilleure répartition des différentes catégories d'habitat sur le territoire, afin de lutter contre la concentration des problèmes urbains dans certaines communes et d'augmenter l'offre globale de logements.
Chacun, naturellement, est favorable à une plus grande mixité sociale. Nombre de sénateurs mesurent d'ailleurs quotidiennement, dans l'exercice de leurs fonctions locales, les difficultés que peut poser l'héritage d'une politique du logement qui, mise en oeuvre dans les années cinquante et soixante, privilégiait, compte tenu des besoins importants et immédiats de l'époque, la quantité de logements sur leur qualité ou, plus encore, sur leur résistance à l'épreuve du temps.
Afin d'inciter les collectivités territoriales à construire des logements sociaux, le Gouvernement prévoit de mettre en oeuvre, à travers l'article 25, un dispositif complexe consistant à pénaliser financièrement les communes dont le parc de logements ne serait pas composé pour au moins 20 % de logements sociaux. On peut rappeler que cet objectif de 20 % de logements sociaux était déjà mentionné dans la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Ce n'est pas excessif !
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis. Le présent texte se veut plus contraignant en revenant sur la définition du logement social retenue dans la loi du 14 novembre 1996 et en mettant en place un système de pénalisation financière assorti du pouvoir donné au préfet de se substituer à la collectivité défaillante.
La rédaction de l'article 25, telle qu'elle résulte du vote en première lecture à l'Assemblée nationale, pose plusieurs problèmes. Sur le fond, tout d'abord, que penser d'une démarche « recentralisatrice » qui fixe en quelque sorte une feuille de route que devront suivre les élus locaux dans les prochaines années et, ce faisant, limite leur pouvoir d'initiative ?
Sur les moyens employés, ensuite, que penser d'un texte qui retient l'échelon communal comme référence, alors même que c'est le « bassin de vie » qui constitue la référence, c'est-à-dire l'échelon intercommunal ?
Comment pourrait-on accepter, enfin, que ce texte fasse l'impasse sur l'accession sociale à la propriété ou sur le problème des loyers élevés dans certaines agglomérations qui donnent une fonction sociale aux logements intermédiaires ?
La commission des affaires sociales proposera au Sénat d'adopter plusieurs amendements à cet article 25 pour essayer de lever ces différentes objections.
Ces amendements ont fait l'objet d'une étroite concertation avec les rapporteurs de la commission des affaires économiques et de la commission des lois. Ils mettent l'accent sur l'échelon intercommunal pour le calcul des 20 % et réintroduisent l'accession sociale à la propriété dans le périmètre du logement social. Ce faisant, ces amendements préservent les compétences des acteurs locaux et incitent ces derniers à développer une véritable politique de mixité sociale à l'échelon intercommunal.
Concernant les autres articles, la commission des affaires sociales vous proposera d'adopter plusieurs amendements à caractère technique sur les articles 60 à 71, amendements qui sont, pour quelques-uns d'entre eux, communs à ceux de la commission des affaires économiques.
Il s'agit souvent d'introduire des précisions rédactionnelles ou de supprimer des dispositions qui ne trouvaient pas leur place dans le texte.
La commission des affaires sociales vous proposera également une nouvelle rédaction pour des dispositions qui, introduites par l'Assemblée nationale, concernent les modalités de participation des salariés aux conseils d'administration des organismes d'HLM.
De même, les amendements concernant le volet relatif à l'insalubrité ont pour objet d'améliorer la rédaction du texte qui nous est transmis plus que d'en bouleverser l'économie.
Le Parlement a déjà été récemment amené à traiter de la question de l'insalubrité. Il s'agissait d'apporter des réponses au problème du saturnisme.
L'article 123 de la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, qui était rapportée par notre excellent collègue Bernard Seillier, a prévu une déclaration obligatoire et des mesures coercitives pour contraindre des propriétaires à faire des travaux.
Plus de dix-huit mois après le vote de cette loi et alors que les mesures d'urgence montrent leurs limites, c'est la question plus générale de l'accès à un logement décent qui se trouve posée.
Le Gouvernement a souhaité renforcer les moyens d'intervention à sa disposition en procédant à une réforme du droit applicable aux immeubles insalubres et aux immeubles menaçant ruine.
La commission des affaires sociales ne peut qu'être favorable à l'intention du Gouvernement. Elle souligne seulement que cette adaptation du droit intervient plusieurs années après la prise de conscience de la nécessité de lutter contre l'insalubrité. Il était donc devenu urgent de renforcer le cadre juridique de l'intervention des collectivités locales, qui se sont impliquées fortement dans cette politique de lutte contre l'insalubrité.
On peut rappeler que le Gouvernement s'est appuyé sur le rapport demandé à Mme Nancy Bouché, inspecteur général de l'équipement, pour préparer cette réforme des procédures relatives à l'insalubrité et au péril.
Dans son rapport rendu le 6 novembre 1998 et intitulé Expertise concernant les édifices menaçant ruine et les immeubles et îlots insalubres, Mme Nancy Bouché a proposé, notamment, le rapprochement des procédures applicables aux immeubles menaçant ruine et aux immeubles insalubres, le renforcement des droits des occupants et de leur droit à relogement, la limitation de l'offre de logements manifestement impropres à l'habitation, la prévention de l'insalubrité et de la ruine, ainsi que l'amélioration de la protection des locataires de meublés, M. le ministre y a fait allusion tout à l'heure en usant d'un vocable que je ne reprendrai pas. ( Sourires.)
La commission des affaires sociales a observé que de nombreux amendements adoptés par l'Assemblée nationale s'inspiraient également de propositions faites dans ce rapport. Toutefois, il s'agissait souvent de dispositions qui n'avaient pas été retenues par le Gouvernement au motif qu'elles ne s'intégraient pas dans la logique du texte ou risquaient d'allonger encore les procédures.
La commission des affaires sociales, saisie pour avis, a donc essayé de rétablir la cohérence du texte en tenant compte à la fois du projet de loi et des apports de l'Assemblée nationale.
Elle vous demandera notamment d'adopter un important amendement déposé à l'article 72, qui permet une synthèse des articles L. 26 et L. 26-1 du code de la santé publique relatifs aux procédures de constat de l'insalubrité dans les immeubles, d'une part, et dans les groupes d'immeubles, îlots et groupes d'îlots, d'autre part.
Telles sont, monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les principales modifications que la commission des affaires sociales vous propose d'apporter au présent projet de loi. ( Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 60 minutes ;
Groupe socialiste, 50 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 38 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 36 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 25 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 23 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. de Rohan. ( Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. Josselin de Rohan. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il est des lois auxquelles il vaut mieux ne pas attacher son nom. ( Protestations sur les travées socialistes.) Celle-ci est du nombre, et nous pouvons douter que le texte qui nous est soumis figure parmi les monuments législatifs destinés à passer à la postérité.
A première vue, le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains est un ensemble disparate et touffu dans lequel il est malaisé de trouver un fil conducteur.
Comment dénoncer les bons sentiments sur lesquels il prétend s'étayer ? Qui peut vraiment s'opposer à une plus grande cohérence ou à une plus grande simplicité de nos règlements d'urbanisme, à la recherche de la mixité sociale dans l'habitat, à une gestion régionale des transports ?
Mais, quand on examine le détail du projet de loi et les dispositifs qu'il contient, on voit bien qu'ils sont sous-tendus par une volonté politique très précise.
La loi aura au moins un mérite, celui de mettre en lumière un parti pris très clair dans le domaine de l'urbanisme et du logement : le renforcement des pouvoirs de l'Etat et l'usage de la contrainte pour promouvoir une politique idéologique de la ville.
Pour ce qui est des transports, la décentralisation est plutôt un trompe-l'oeil ; dans l'état actuel des choses, il s'agit plus d'une défausse et d'un transfert de charges déséquilibré au détriment des régions que d'une véritable décentralisation.
Le projet de loi traduit, en quelques sorte, le renouveau du « centralisme démocratique ». ( Exclamations amusées sur les travées socialistes ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Celle-là, elle restera gravée dans le marbre !
M. Josselin de Rohan. Mais cela ne devrait pas vous heurter !
M. Guy Fischer. On ne peut que rester coi devant un tel discours : cela dépasse l'entendement !
M. Josselin de Rohan. Soyez patients, vous allez en entendre d'autres ! ( Rires.)
Le projet de loi traduit aussi une défiance presque instinctive à l'égard des collectivités locales.
De toute évidence, les collectivités locales ne sont pas jugées suffisamment capables, majeures ou responsables pour assurer la réalisation des objectifs sociaux sans le recours à une tutelle sourcilleuse et exigeante de l'Etat.
Les dispositions de la loi d'orientation pour la ville relatives au logement social semblent encore trop douces, en dépit de résultats qui ne sont pas négligeables.
Ce sera désormais la politique de la carte forcée et de la sanction financière. Toute action à l'échelon communautaire est exclue puisque les quotas fixés sont individuels : curieuse manière de donner corps à l'intercommunalité, pourtant préconisée par la loi Chevènement ! De plus, on substitue la politique des normes à la politique contractuelle, pourtant l'un des fondements non contestés du développement des villes et des agglomérations ; c'est également la base des contrats de plan, si je ne m'abuse...
Les rapporteurs de nos commissions ont eu beau jeu de le souligner, ce dispositif ne sera pas seulement arbitraire, il risque d'être inefficace, car aucune politique, dans une démocratie, ne peut vraiment prospérer dans la contrainte.
Pour ce qui est des communes, même le choix de leur politique du logement est contesté. L'accent est mis presque exclusivement sur le locatif, alors que l'accession à la propriété ou le logement privé conventionné sont, de toute évidence, l'une des composantes de cette politique sociale.
Je souscris pour ma part tout à fait aux propos de Mme Lienemann tels que M. le rapporteur les a cités ; cela me dispense d'en dire davantage sur ce point. (Sourires.) Mais je reconnais que la référence à Mme Lienemann peut déranger un certain nombre de nos collègues à gauche ! (Nouvelles exclamations sur les travées socialistes ainsi que les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Guy Fischer. Autant pour la démagogie !
M. André Vezinhet. Quel galimatias !
M. Josselin de Rohan. Comme l'a fort judicieusement remarqué notre collègue Louis Althapé dans son excellent rapport, le Gouvernement, en matière d'aménagement du territoire, continue d'opposer un espace urbain, promis au développement, à un espace naturel, dédié à la préservation, qui constituerait « une grande réserve destinée au dépaysement des citadins ».
La division duale et tranchée de l'espace, la promotion du « tout-urbain », reflètent une sorte de résignation devant l'expansion continue des villes qui est une négation de l'urbanisme et un renoncement à un aménagement équilibré du territoire. Elle est très significative, dans la mesure où elle révèle une volonté de privilégier le développement des métropoles par rapport au développement rural et de concentrer dans ces localités l'essentiel des efforts destinés à la mixité sociale.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Je n'ai jamais dit cela !
M. Josselin de Rohan. Créer de vastes quartiers résidentiels homogènes édifiés et régis par des organismes que l'on contrôle, n'est-ce pas, en définitive, s'assurer des clientèles et des fidélités ? (Vives protestations sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.) L'obligation fait l'obligé, l'obligé fait l'électeur, et l'encadrement fait le reste.
M. Guy Fischer. C'est caricatural !
M. Pierre Mauroy. Indigne de la tribune !
M. Bernard Piras. Ce sont les méthodes du RPR parisien, cela !
M. le président. Mes chers collègues, je vous en prie ! La parole est à M. de Rohan, et à lui seul !
M. Pierre Mauroy. On ne peut pas insulter la République de la sorte !
M. Josselin de Rohan. Enfin, un mot sur la méthode. Vous avez, sans aucune nécessité, choisi la procédure d'urgence pour discuter de ce texte. Comment soutenir sans rire que les maires doivent connaître les nouvelles règles du jeu avant les élections municipales alors que les décrets, arrêtés et innombrables circulaires qui accompagnent nos textes législatifs seront encore dans les limbes quand ces élections auront lieu ?
En dépit des efforts remarquables de nos rapporteurs, les délais qui nous sont impartis pour débattre et l'absence d'une nouvelle lecture affecteront la qualité du projet. S'il est une loi qui imposait la réflexion, la concertation et l'échange et devait écarter la précipitation, c'est bien celle-ci !
M. René-Georges Laurin. Très bien !
M. Josselin de Rohan. On s'en apercevra à l'épreuve du temps, et la satisfaction de bousculer la Haute Assemblée aura des effets moins durables que les imprécisions, les contradictions et les omissions de la loi.
M. Ladislas Poniatowski. Tout à fait !
Mme Hélène Luc. Mais faites donc des propositions, monsieur de Rohan !
M. Josselin de Rohan. D'autres orateurs de mon groupe, qui ont bien plus qualité que moi pour ce faire, interviendront sur tout ce qui se rapporte à l'urbanisme et au logement. Je consacrerai donc mon propos aux dispositions relatives aux transports et qui constituent, pour les régions, un motif de préoccupation véritable.
Nous avons depuis longtemps souscrit à l'idée d'une décentralisation du transport ferroviaire régional et, à la suite du rapport de nos collègues MM. Hubert Haenel et Claude Belot, accepté d'expérimenter, dans certaines de nos régions, cette décentralisation.
A la lumière des enseignements recueillis et des résultats obtenus, nous souhaitons recevoir un certain nombre de précisions qui nous permettront de nous engager sans réticence dans cette voie.
Nous sommes d'autant plus fondés à les réclamer qu'en Bretagne, bien que nous ne figurions pas parmi les régions expérimentales, le trafic TER - transport express régional - a crû, du fait de la convention qui nous lie avec la SNCF, de 11 % entre 1996 et 1999, contre 6,35 % pour les régions non expérimentales, et que nous consacrerons 1,5 milliard de francs en quinze ans à la modernisation des rames TER.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Ça, c'est bien !
M. Josselin de Rohan. Nous voulons essentiellement que le transfert des responsabilités à la région se fasse dans la transparence, dans l'équilibre entre les charges et les ressources, dans le respect des obligations entre les parties.
A plusieurs reprises, monsieur le ministre, nous avons demandé que la compensation aux régions soit établie sur la base des comptes certifiés de la SNCF et que soit incluse dans le calcul la compensation des tarifs sociaux.
Jusqu'à présent, et dans l'attente d'une réforme de la comptabilité de la SNCF, nous ne pouvons connaître avec exactitude le coût de revient des lignes transférées. Il est indispensable que les comptes soient transparents pour que les redevances acquittées à la SNCF soient discutées dans la clarté, et ce d'autant plus que ces comptes serviront d'instrument pour évaluer la dotation compensatoire de l'Etat.
Les charges que les régions assumeront doivent être équilibrées par des ressources correspondantes, sauf à admettre dès l'origine l'existence d'un déficit d'autant plus insupportable pour le contribuable régional que l'évolution récente de la fiscalité locale tend à diminuer les recettes directes à la région.
M. Christian Bonnet. Très bien !
M. Josselin de Rohan. Le compensation doit comprendre non seulement la contribution pour l'exploitation des services transférés, mais aussi les moyens nécessaires au rajeunissement du parc du matériel roulant, la modernisation des gares et points d'arrêt, ainsi que la contrepartie des allégements ou tarifs sociaux particuliers décidés par l'Etat.
En cas d'évolution législative ou réglementaire qui se traduirait indirectement par une hausse pour les régions des coûts d'exploitation, ceux-ci doivent, à nos yeux, faire l'objet d'une compensation.
Nous demandons également, pour des raisons d'équité, l'exonération de la taxe professionnelle sur le matériel roulant, car l'assujettissement à la taxe du nouveau matériel conduit à doubler son coût en trente ans et se traduit par un transfert de ressources vers les autres collectivités au détriment de la région, qui ne sera même pas propriétaire du matériel acquis. Pour la région de Bretagne, la taxe professionnelle sur les rames TER représenterait 300 millions de francs sur trente ans !
La ressource transférée par l'Etat sera intégrée à la DGD et doit évoluer comme celle-ci. Or il est clair que l'indexation prévue n'est pas assez large pour couvrir les adaptations courantes de l'offre ou les sauts qualitatifs qu'elle impose. Telle est la raison qui nous a conduits à demander la création d'une nouvelle ressource fondée sur une fraction de la TIPP, la taxe intérieure sur les produits pétroliers, pour financer les investissements d'infrastructures et de matériel générés par l'accroissement de l'offre régionale de transport.
Il est clair que, si les régions ne peuvent disposer d'une ressource évolutive indexée sur un impôt dynamique, elles auront fait un marché de dupes et seront rapidement incapables de répondre aux attentes qu'elles auront fait naître, compte tenu de l'exiguïté de leurs recettes. Ce sera alors l'échec de la décentralisation. Nous sommes conscients de ce risque et nous serons très attentifs, monsieur le ministre, à vos réponses sur tous ces points, comme à l'accueil que vous ferez à nos amendements. Ils conditionneront, à n'en pas douter, la qualité du dialogue futur entre l'Etat et les régions.
Le dernier point auquel nous nous montrons très attachés est le respect des obligations des parties.
L'Etat et RFF, Réseau ferré de France, doivent informer les régions de toutes les modifications de la consistance ou des caractéristiques du réseau et de toutes les réalisations ou modifications de l'infrastructure. Les régions doivent être consultées sur les modifications du service ferroviaire national et des redevances d'infrastructures, éléments déterminants de la gestion des services ferroviaires.
En cas de conflits liés à l'attribution des sillons, s'il est normal que le ministre tranche en dernier ressort, une commission nationale de concertation réunissant les acteurs concernés - Etat, régions et SNCF - devrait être réunie au préalable.
De même, il importe qu'en cas de modification de la desserte du périmètre national les régions reçoivent une compensation si elles doivent prendre le relais de ladite desserte.
Enfin, en cas de conflit entre les régions et la SNCF, une instance arbitrale devrait être saisie avant l'inscription d'office par le préfet de région de tout crédit au budget de la région.
Vous l'avouerai-je, monsieur le ministre, nous n'avons guère eu le sentiment, lors de nos diverses réunions avec vous, que nos demandes avaient de grandes chances d'aboutir car, dans notre pays, l'homme propose mais Bercy dispose. (Sourires.)
Mais, dans ce domaine particulier comme dans les autres, si l'on veut que la décentralisation soit réussie, elle ne doit être fondée ni sur l'ambiguïté ni sur le déséquilibre. Trop de zones d'ombre nous font redouter que la régionalisation des transports ne souffre dès l'origine de handicaps sérieux. Nous le regrettons d'autant plus que la région de Bretagne consacrera 3 milliards de francs à la modernisation de ses infrastructures pendant le prochain plan, et grâce au concours de l'Etat, et qu'elle devra aussi faire face, pendant la prochaine décennie, aux charges de financement du TGV Ouest, à la réalisation duquel elle est unanimement attachée.
Faites en sorte, monsieur le ministre, que la réforme ne soit pas une occasion manquée !
Le groupe du RPR votera le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains tel qu'il aura été amendé par notre assemblée.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Il sera pas mal gâché !
M. Josselin de Rohan. Nous sommes d'avance sans illusion sur le sort qui sera réservé à nos propositions. L'écart entre nos conceptions et celles de la majorité de l'Assemblée nationale est tel que nous voyons difficilement comment il pourrait être surmonté dans un espace de temps si bref !
Dans l'immédiat, nous savons que les modifications entraînées par la révision du code de l'urbanisme seront inéluctablement source de confusion, d'incompréhension et de contentieux ainsi que pour les administrations comme pour les maires, de complication et de lourdeur.
Mais on s'apercevra rapidement que, pour ce qui est de l'habitat, la mixité ne se décrète pas. Elle doit procéder de l'adhésion et de l'incitation et non de la contrainte, d'une vision globale et non pas parcellaire de la ville, elle doit être le rapprochement et non la distinction des catégories.
Peut-être, monsieur le ministre, avez-vous eu, en élaborant votre projet de loi, des réminiscences d'un texte cité par Franz-Olivier Giesbert dans Le Figaro Magazine, émanant d'un homme politique que vous connaissez bien ? « La vie est toujours belle dans les cités ouvrières et les kolkhozes où les fleurs tapissent les pelouses et embellissent les logements. »
M. Bernard Piras. C'est un peu facile !
M. Josselin de Rohan. « Grâce à Staline, le citoyen soviétique connaît déjà le monde heureux où, selon la parole de Marx, il y a pour tous du pain et des roses. »
Je viens de citer Maurice Thorez.
M. Guy Fischer. On aura tout entendu ! C'est la royauté qui se moque de la République !
M. Josselin de Rohan. On n'ose croire que vous nous promettiez cet éden !
M. Guy Fischer. Ah non !
Mme Hélène Luc. Allons déjà vers plus d'égalité !
M. Josselin de Rohan. Je crains plutôt, monsieur le ministre, vous qui êtes un homme jovial et sympathique, que la deuxième loi Gayssot ne connaisse avant longtemps, et pour les mêmes raisons, le même sort que les barres de La Courneuve et les tours des Minguettes, la démolition sans gloire,...
M. Guy Fischer. C'est le mépris !
M. Josselin de Rohan. ... car on ne construit rien de durable sur le faux-semblant ou sur la trique. (Bravo ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE. - Exclamations sur les travées socialistes et sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Guy Fischer. Toujours le mépris !
M. Pierre Mauroy. C'est un discours réactionnaire !
M. Jean-Pierre Plancade. C'est lamentable !
M. Pierre Mauroy. Dans les tours, il y a des personnes qui vivent !
Mme Hélène Luc. Il faudra donner la parole àM. Fischer car il habite aux Minguettes !
M. le président. La parole est à Mme Terrade.
Mme Odette Terrade. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, l'intérêt que suscite le présent projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains n'est pas anodin.
Il traduit avant tout le fait que la question urbaine est une préoccupation essentielle pour le début du siècle et qu'elle continuera d'irriguer les décennies à venir.
Aujourd'hui, 80 % de la population française vit en zone urbaine.
Ce phénomène n'est pas propre à notre pays. En effet, malgré les inégalités entre les continents, cette tendance s'affirme à l'échelon mondial.
Cela démontre combien l'examen de ce projet de loi est opportun et est au coeur des attentes de millions d'hommes et de femmes qui espèrent des réponses à la hauteur des enjeux nationaux pour leur vie quotidienne.
Dans bien des lieux, la ville est en crise. Son étalement et son éclatement, faute d'avoir été maîtrisés et pensés à travers l'ensemble des questions posées, faute de moyens également, ont conduit à des situations bien connues, surtout dans les banlieues : des villes écartelées, à plusieurs vitesses ; des quartiers ghettoïsés où se mêlent des sentiments de mal-vie, d'abandon, d'insécurité, mais aussi le sentiment de subir un environnement laid, dépourvu d'espaces verts, de commerces, de transports et de services publics.
M. Hilaire Flandre. Pourquoi persévérer ?
Mme Odette Terrade. Il est donc temps de donner du sens à la ville. Pour cela, la ville a besoin de lien social, de multiplicité et de mixité. Il s'agit, aujourd'hui, de construire ou de reconstruire la ville.
Dans cet état d'esprit, votre projet de loi, monsieur le ministre, parce qu'il tend à « rendre la ville à ses habitants », me paraît fondamental.
La reconquête de la ville doit, avant tout, être une question citoyenne d'appropriation de celle-ci par le plus grand nombre.
Construire la ville passe par plusieurs voies : il faut donner la parole à ceux qui ne l'ont jamais et démontrer que cette parole compte, qu'elle est entendue parce qu'elle est utile, créatrice et intelligente. Il faut inventer avec nos concitoyens un nouvel âge de la démocratie participative.
Le chantier ouvert par le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains n'est pas nouveau, la gauche plurielle l'a engagé depuis trois ans.
Du rapport Sueur au comité interministériel arrêtant cinquante grands projets de rénovation urbaine en décembre 1999, des lois de lutte contre l'exclusion, sur l'aménagement du territoire, sur l'intercommunalité au projet de loi que nous examinons aujourd'hui, il y a la volonté de mettre en cohérence des actions de longue haleine.
Cette démarche rend plus vives encore certaines questions qui touchent à la sphère économique.
En effet, les politiques publiques les plus volontaires et les plus généreuses verraient leurs bénéfices amoindris, voire ruinés, sans l'implication de ce secteur. Que serait la ville solidaire pour des citadins livrés à l'insécurité sociale dont rêve, désormais à voix haute, le MEDEF, le Mouvement des entreprises de France ? Que résout la taxe professionnelle unique d'agglomération censée mettre fin à des concurrences locales quand des grands groupes financiers et industriels continuent à fusionner, à concentrer et à casser l'emploi ?
La volonté légitime de reformer l'urbain ne peut a priori rester en deçà de certaines frontières ni même fermer pudiquement les yeux devant la nécessité de mettre en oeuvre des réformes structurelles à l'échelle de notre pays.
Je souhaite saluer le choix du Gouvernement de traiter, à travers ce projet de loi, de la politique de la ville de façon globale et cohérente, en abordant, transversalement, de nombreux éléments qui fondent la ville.
En effet, nous devons inverser les tendances de l'aménagement, tel qu'il a été conçu jusqu'à présent. Car si vingt ans de politique de la ville n'ont pas permis d'améliorer sensiblement la vie en ville, cela est dû essentiellement aux réponses parcellaires faites, mais également au fait que le droit de l'urbanisme est un droit récent, construit au fil des problèmes rencontrés. Il se présente, en fait, comme une superposition de textes, sans liens clairs les uns avec les autres.
L'évolution rapide de la société a complexifié la tâche, car elle a rendu les législations très rapidement obsolètes.
Les déséquilibres et les ségrégations se sont toujours accentués.
Les différences de richesse et de développement des territoires n'ont fait que se creuser, souvent de parallèlement !
N'est-ce pas en grande partie la crise économique qui a propulsé certaines de nos villes, certains de nos quartiers, dans un mal-vivre grandissant ?
Alors que la croissance semble repartie, il est indispensable de ne pas donner l'impression aux six millions d'habitants des quartiers sensibles, toujours très marqués par un fort taux de chômage, que cette reprise s'arrêterait à leur porte.
Il faut, pour cela, des mesures dépassant le ministère de l'équipement, des transports et de logement et le ministère de la ville.
Pouvez-vous, messieurs les ministres, nous donner quelques détails sur les actions que le Gouvernement envisage dans ce domaine ?
Les parlementaires communistes défendent depuis longtemps l'idée d'une reprise économique, notamment à travers l'augmentation de la consommation des ménages que pourrait provoquer une hausse du niveau des salaires de nos concitoyens. Nous ne sommes donc pas de ceux qui boudent la croissance à laquelle nous assistons.
Toutefois, veillons à ce que ce phénomène, faute de concerner l'ensemble de la population, n'aggrave pas la ghettoïsation des quartiers sur des bases essentiellement sociales.
En effet, les habitants les moins exclus, qui sont souvent les vecteurs du lien social, en retrouvant du travail et des moyens financiers, vont souhaiter - et c'est bien compréhensible - quitter ces quartiers qui riment avec « mal-vie ». Ce faisant, il n'y restera plus que des hommes et des femmes qui n'auront pas le choix de leur résidence et qui la subiront du fait de leur condition très modeste. Le sentiment d'habiter un quartier et une cité délaissés serait alors renforcé.
Depuis trop longtemps, l'ampleur des difficultés dont souffrent cruellement bon nombre de nos concitoyens, « l'apartheid spatial » dont ils sont de surcroît les victimes ajoutent la « mal-ville » à la « mal-vie ».
Ces deux maux se nourrissent pour amplifier leurs conséquences, jusqu'à les rendre à un tel point insupportables qu'elles s'expriment de plus en plus dans de dramatiques violences et de trop nombreuses incivilités pour les populations qui en sont les premières victimes.
L'exemple de la région parisienne est assez symptomatique de ce phénomène, comme d'ailleurs la plupart des grandes villes françaises dans lesquelles, à l'étude du tissu urbain, on se rend compte du mal, né des politiques de zonage. Les villes-centres ont été vidées de leur population populaire pour n'être plus que des entités administratives. Les activités économiques ont été rassemblées autour de grands pôles et les cités dortoirs se sont multipliées.
Ces conceptions de la ville conduisent aujourd'hui à des catastrophes économiques et sociales.
A l'heure actuelle, de nombreux quartiers sont rejetés, frappés du sceau de l'exclusion sociale.
Alors, quelle énergie ne faut-il pas développer, aujourd'hui, pour rétablir ces équilibres distendus ?
Cependant, ce souci ne semble pas partagé de la même façon sur toutes les travées. En témoignent les attitudes et discours à droite, où les amalgames et idées préconçues foisonnent. (Exclamations sur les travées du RPR.)
La philosophie générale de vos amendements sur les questions de mixité et votre refus de contribuer, au niveau de chaque commune, à une répartition équilibrée du logement social va accentuer les ségrégations. C'est une attitude contraire à l'unité républicaine et à l'intérêt général, alors que ce projet de loi, de par sa vision transversale et solidaire, répond aux enjeux de l'aménagement du territoire.
Comme je l'ai dit précédemment, le texte soumis aujourd'hui à l'examen de la Haute Assemblée s'intègre dans un dispositif gouvernemental de plus grande ampleur.
Ainsi, les lois sur l'aménagement du territoire et sur la simplification et le renforcement de la coopération intercommunale se veulent, elles aussi, des outils de solidarité au service du développement des territoires. Il semble évident qu'elles vont permettre une mutualisation des réponses, les rendant plus pertinentes et adéquates aux besoins des habitants, des collectivités locales et de leurs territoires, ce qui est une bonne chose.
Les parlementaires communistes ont toujours défendu l'idée que la coopération intercommunale est une solution moderne et solidaire,...
M. Dominique Braye. C'est nouveau !
Mme Odette Terrade. ... à condition qu'elle soit décidée volontairement par les communes, sur un territoire pertinent et autour d'un projet.
Mme Hélène Luc. Eh oui !
M. Dominique Braye. Vous évoluez, c'est bien !
Mme Odette Terrade. Notre conception de l'intercommunalité nous a conduits à ne pas approuver les lois dites Chevènement et Voynet, parce qu'elles organisent, selon nous, une intercommunalité d'aubaine, rigide, qui laisse peu de place aux projets politiques des collectivités locales et à la démocratie locale.
Le projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains tient compte, bien entendu, du nouveau cadre législatif introduit par ces textes.
Aussi veillerons-nous, tout au long de l'examen de ce projet de loi, à améliorer les procédures de concertation avec les élus locaux et les populations,...
M. Dominique Braye. Vous auriez pu le faire avant !
Mme Odette Terrade. ... même si votre texte, messieurs les ministres, est fondé - et ce plus encore depuis son passage à l'Assemblée nationale - sur la concertation et la négociation, permettant ainsi la mise en place d'un projet politique commun et global.
Le projet de loi qui nous est présenté est profondément novateur, tant il appréhende l'aménagement du territoire de façon cohérente et complète.
L'autre nouveauté concerne les moyens. En effet, même si nous avons des remarques à formuler, ce que nous ne manquerons pas de faire dans le débat, comment ignorer que les crédits publics en faveur de la politique de la ville sont passés de 21 milliards de francs en 1997 à 35 milliards de francs en 2000 ?
M. Hilaire Flandre. La ville et le désert !
Mme Odette Terrade. Il est à ce propos intéressant de noter que les collectivités locales, en s'engageant pour près de 4 milliards de francs, ont fait progresser leur participation de 50 % sur deux ans.
L'Etat ne doit pas être en deçà de cet effort et se désengager d'une responsabilité qui lui incombe principalement.
Tous les acteurs de la politique de la ville que nous avons rencontrés dans la préparation de ce débat, qu'ils agissent dans le secteur de l'urbanisme, du logement ou des transports, nous ont parlé du danger d'afficher, dans ces domaines, des ambitions qui ne seraient pas suivies d'effets, par manque de moyens. Il faut les écouter !
Mais j'en reviens plus précisément au projet de loi dont il est question aujourd'hui.
Le titre Ier, consacré au renforcement de la cohérence des politiques urbaines, se décompose en deux sections : la première, relative aux documents d'urbanisme et aux opérations d'aménagement ; la seconde, relative au financement de l'urbanisme.
L'ensemble des dispositions proposées procède non pas à un simple toilettage du code de l'urbanisme, mais bien à une réforme de notre législation. Cette modernisation traduit la volonté du Gouvernement de faire du droit de l'urbanisme un droit moins attaché à la forme, plus riche au fond,...
M. Dominique Braye. De qui se moque-t-on, là ?
Mme Odette Terrade. ... un droit plus lisible, alliant planification spatiale et projet de développement des territoires, tant urbains que périurbains ou ruraux, enfin, un droit négocié grâce à l'introduction, à tous les niveaux, de mécanismes de concertation des citoyens ou la systématisation de la procédure d'enquête publique.
Le titre II, dans un premier chapitre, reprend, en les rendant plus opérationnelles, les dispositions relatives à la mixité sociale, alors qu'un second chapitre est consacré aux propriétés dégradées.
Ce sont les mesures imposant une répartition équilibrée des logements sur l'ensemble du territoire qui suscitent les plus vives réactions. Cependant, leur concept n'est pas nouveau. Il est juste rendu plus efficace. En effet, il ne suffira plus de s'exonérer en payant ; il faudra satisfaire à l'obligation de réalisation effective de logements sociaux, à un rythme programmé.
Mme Hélène Luc. Absolument !
Mme Odette Terrade. L'Etat assure sa mission de garant de la solidarité et intervient uniquement en cas d'immobilisme absolu. Nous estimons cette contrainte légitime.
Je souhaite dire, à ce stade de mon intervention, combien certains propos tenus à l'Assemblée nationale lors de l'examen de l'article 25 m'ont choquée, comme ils ont choqué un grand nombre de nos concitoyens, attachés, comme moi, à la valeur de solidarité.
M. Dominique Braye. Est-ce que vous vous souciez de ce qui nous choque ?
Mme Odette Terrade. Lorsque le député-maire du Raincy refuse la perspective de construire quarante-cinq logements sociaux nouveaux par an pour, soit-disant, préserver sa commune d'une surdensification et que, dans le même temps, soixante logements privés de standing s'y construisent,...
M. Bernard Murat. Et alors ?
Mme Odette Terrade. ... il fait preuve d'un communautarisme de classe inacceptable et injurieux envers les moins fortunés de nos concitoyens ! (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées socialistes. - Protestations sur les travées du RPR, où M. Braye entonne L'Internationale. )
Et, pourtant, j'entends depuis plusieurs années un discours qui a pu sembler consensuel sur la nécessité d'arriver à une réelle mixité sociale !
M. Dominique Braye. Arrêtez !
M. Patrick Lassourd. Quel archaïsme !
M. Dominique Braye. C'est la machine à remonter le temps !
M. Guy Fischer. Vous, vous remontez aux rois !
Mme Odette Terrade. Eh bien, lorsqu'il s'agit d'y mettre du sens et du concret, je remarque qu'il n'en est rien ! Force est de constater que les élus de droite cherchent, par tous les moyens, à s'en dispenser. (Exclamations sur les travées du RPR.)
M. Guy Fischer. Voilà la vérité !
Mme Odette Terrade. Ils ont agité, pour cela, les fantasmes des barres et des grandes tours dont, bien entendu, plus personne ne veut et qui ne sont plus à l'ordre du jour.
Ils ont stigmatisé les populations des quartiers populaires (Exclamations sur les travées du RPR) , en oubliant que deux de nos concitoyens sur trois peuvent prétendre au logement social et qu'un sur trois passe par le logement social dans son parcours résidentiel ! (Nouvelles exclamations sur les mêmes travées.)
M. Hilaire Flandre. Bel aveu d'échec !
Mme Odette Terrade. Le titre III se divise en deux sous-titres : l'un sur l'élaboration des plans de déplacements urbains, l'autre sur la régionalisation des transports ferroviaires. Je ne détaillerai pas ces dispositions et nos appréciations, car mon ami Pierre Lefebvre le fera au cours de la discussion des articles.
Le titre IV aborde des questions essentielles, notamment dans sa première partie, où sont définis la politique du logement, les missions des organismes, leurs prérogatives et leurs statuts.
De nombreuses dispositions ont été améliorées lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale. Ainsi, la possibilité de créer de nouveaux OPHLM a été affirmée. Les problèmes liés aux statuts des personnels des offices après transformation ont été résolus.
Un amendement du groupe communiste visant à rehausser le seuil de déclenchement du surloyer a été adopté. La commission des lois propose de le supprimer. Nous souhaitons, quant à nous, que le supplément de loyer de solidarité soit abrogé, tant il est néfaste pour la mixité sociale.
M. Dominique Braye. C'est le contraire ! Vous n'avez rien compris !
Mme Odette Terrade. Mais non ! Le maintien du surloyer irait à l'encontre des objectifs de cette loi.
Nous reviendrons également sur le dispositif de pérennisation du parc social dont nous voulons qu'il englobe l'ensemble des logements ayant bénéficié d'aides ou de subventions de l'Etat.
Concernant l'article 67 et la réforme de la caisse de garantie du logement locatif social, nous aurions préféré que le prélèvement tienne mieux compte de la réalité afin que les politiques de bas loyers de certains organismes soient récompensées plutôt que pénalisées.
J'en arrive à la seconde partie du titre IV, concernant la lutte contre l'insalubrité.
Les mesures proposées sont essentielles. Toutefois, les moyens financiers nécessaires à leur mise en place semblent faire défaut. Aussi avons-nous formulé des propositions, notamment à partir de l'expérience de Jack Ralite et de la commune d'Aubervilliers, où le taux d'insalubrité est très préoccupant.
Les deux derniers articles concernent le droit des locataires. Nous souhaitons que les associations de locataires aient réellement les moyens d'exercer leurs missions, utiles et indispensables à la vie des quartiers. (M. Braye s'exclame.)
Je dirai un dernier mot, enfin, sur le nécessaire renouvellement urbain traité dans ce texte. Pour une partie importante du patrimoine social, il est non plus question de réhabilitation, mais de renouvellement.
Cela passe par la démolition de logements très dégradés, mais également - et j'ai envie de dire « avant tout », même si cela ne respecte pas la chronologie des opérations - par la reconstruction. Sans cette seconde étape, nous assisterions à l'aggravation de la pénurie de logements sociaux que nous subissons déjà.
Ces programmes de démolition-reconstruction doivent être des outils pour reconquérir les villes.
M. Patrick Lassourd. Il n'y a rien dans le projet de loi !
Mme Odette Terrade. Ils doivent également contribuer à ce que les nouvelles constructions sociales n'attirent pas la population la moins pauvre en laissant les plus défavorisés dans les tours et dans les barres délabrées, renforçant ainsi des poches de grande pauvreté.
M. Dominique Braye. Il aurait fallu le mettre dans le projet de loi !
Mme Odette Terrade. Nous le voyons, et vos interventions le prouvent, les thèmes que nous allons traiter sont nombreux et importants. Le débat sur ce projet de loi s'annonce riche. Les questions abordées sont infiniment politiques. (M. Lassourd s'exclame.) Elles sont, de surcroît, essentielles pour les générations futures, pour un développement social, économique et territorial équilibré et harmonieux.
Messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, portant un jugement positif sur ce texte, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen participeront à sa discussion avec conviction et détermination. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Fourcade.
M. Jean-Pierre Fourcade. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui aurait pu marquer une étape importante dans la modernisation des règles qui président à l'urbanisation de notre pays. Il aurait pu être conduit dans le double souci de faciliter la tâche des élus locaux confrontés, en matière d'urbanisme et de logement social, à de multiples difficultés et d'améliorer les conditions de logement de tous nos concitoyens. Hélas ! l'examen du texte qui nous arrive de l'Assemblée nationale et la lecture attentive des excellents rapports de nos trois commissions montrent qu'il y a loin de l'intention à la réalité.
Certes, quelques simplifications et quelques modifications de vocabulaire peuvent faire illusion. Mais les craintes que suscitent chez beaucoup de nos collègues la plupart des propositions qui viennent d'être présentées me paraissent fondées. C'est donc avec une réelle préoccupation que j'aborde ce débat.
Je tenterai de répondre à deux questions.
Premièrement, le texte qui nous est soumis va-t-il dans le sens d'un renforcement de la décentralisation ?

M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Oui !
M. Jean-Pierre Fourcade. Deuxièmement, le projet de loi conduira-t-il à un développement équilibré de nos villes et de nos villages ?
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Oui !
M. Ladislas Poniatowski. La réponse est deux fois négative !
M. Jean-Pierre Fourcade. En ce qui concerne la première question, je suis navré de constater que la réponse est « non », en dépit de quelques dispositions intéressantes en matière de transports collectifs dont je tiens à vous donner acte, monsieur le ministre des transports.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Merci !
M. Jean-Pierre Fourcade. Mais, je constate que ce texte, comme plusieurs que nous avons étudiés au cours de ces deux dernières années, possède plusieurs dispositions nettement recentralisatrices.
Tout d'abord, concernant les schémas de cohérence territoriale et les plans d'occupation des sols, le code de l'urbanisme, dans sa nouvelle rédaction, parle non plus de « prise en considération », mais de « compatibilité ». Quelle source de contentieux, mes chers collègues ! Ainsi le futur article 122-2 du code de l'urbanisme va interdire à toutes les communes dépourvues de schéma de cohérence territoriale d'ouvrir des zones à l'urbanisation si le préfet ne donne pas son accord. Le 1er janvier 2002, les élus locaux seront donc de nouveau soumis à la tutelle des préfets en la matière, ce qui ne me paraît pas admissible.
La « brutalité » de cette disposition, pour reprendre l'expression de notre excellent collègue Louis Althapé, a cependant été atténuée par l'Assemblée nationale, qui, s'étant rendu compte des difficultés d'application, a essayé de l'assouplir.
Mais est-il raisonnable de penser que tous les schémas de cohérence territoriale seront approuvés à la fin de 2001, c'est-à-dire au cours de l'année de renouvellement de toutes nos équipes municipales ? C'est pour cette raison que je soutiendrai l'amendement de suppression proposé par la commission.
J'ai noté aussi que la fiscalité locale était une nouvelle fois quelque peu mise à mal dans le projet de loi.
D'abord, plusieurs recettes non négligeables sont supprimées : la taxe locale d'équipement subit des abattements, puisque les conditions de son calcul sont minorées, et le versement pour dépassement du plafond légal de densité est supprimé.
Une fois de plus, contrairement aux principes de la décentralisation, le Gouvernement supprime des ressources locales. J'ai cherché dans le texte où figuraient les nécessaires compensations de ces nouvelles pertes de ressources pour les collectivités locales. J'avoue ne pas les avoir trouvées.
M. Dominique Braye. Nous non plus !
M. Jean-Pierre Fourcade. Ensuite, le projet esquisse une réforme imprévue de la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Tout le monde sait que le Gouvernement - comme ses prédécesseurs, je vous l'accorde - ne souhaite pas mettre en oeuvre la révision des valeurs locatives. Or le projet autorise les communes à majorer la valeur locative cadastrale des terrains constructibles d'une valeur forfaitaire qui ne pourra pas excéder 5 francs le mètre carré.
Bien entendu, je soutiendrai l'amendement de suppression proposé par la commission.
Concernant le volet social de votre texte - la question des fameux 20 % - vous instituez un prélèvement à la source sur les recettes fiscales des communes. Cela est tout à fait contraire à l'article 72 de la Constitution et, par conséquent, cette disposition me paraît anticonstitutionnelle.
Comme je ne conteste pas l'objectif de rééquilibrage qui est celui du Gouvernement, j'aurais pour ma part été favorable à un dispositif de provision figurant au budget des collectivités locales, qui présentait le double avantage d'éviter un nouveau prélèvement sur les ressources fiscales et de donner un contenu positif à l'obligation nouvelle que vous imposez.
Je constate d'ailleurs que l'Assemblée nationale a accentué le dispositif de sanction : le prélèvement est doublé pour les communes dont le potentiel fiscal est supérieur - voilà « sainte Péréquation » qui réapparaît ! - et aucun mécanisme d'agrément de bureaux ne sera plus accordé aux communes ayant fait l'objet d'un arrêté de carence. Ces dispositifs sont inacceptables, car ils remettent en cause le principe même de libre administration des collectivités locales.
Et, puisque notre excellent collègue M. Mauroy interviendra juste après moi, je me permets de renvoyer ces dispositifs à l'examen de la commission qu'il préside, un nouveau prélèvement sur recettes fiscales étant évidemment contraire à l'existence même et aux missions de la commission mise en place par le Premier ministre.
Ma deuxième question - plus importante encore - est de savoir si ce projet de loi conduira à un développement équilibré de nos villes et de nos villages.
Là aussi, la réponse est négative, car la question de la mixité sociale est envisagée sous un angle beaucoup trop restrictif. La ville, et surtout la grande ville, est une réalité complexe, en transformation permanente ; elle est faite à la fois d'histoire et d'innovation, et je crains que tout notre débat sur ce texte ne tourne autour de la question de savoir qui aura ou n'aura pas 20 % de logements locatifs sociaux.
Comme l'ont proposé les trois rapporteurs, il est souhaitable d'arrêter une définition du logement social qui ne change pas tous les ans et qui englobe aussi les logements à loyer intermédiaire, si nécessaires dans les villes où les loyers privés sont très élevés, et les logements sociaux en accession à la propriété.
J'avais, moi aussi, retenu la citation de Mme Lienemann, mais puisqu'elle a déjà été rappelée deux fois, je m'arrête là.
Ce qui me choque, messieurs les ministres, dans ce projet de loi, c'est qu'il n'est tenu aucun compte des efforts accomplis par nombre de communes en matière de PLH et que tout est fait, dans les textes mais aussi dans les commentaires, et encore dans le discours que vient de prononcer Mme Terrade, pour jeter l'opprobre sur le millier de communes qui n'ont pas atteint le seuil de 20 %. C'est ignorer la diversité des situations, c'est globaliser de manière polémique l'ensemble de ce sujet, c'est méconnaître complètement la réalité du terrain !
Pourquoi imposer une commune membre d'une communauté d'agglomération, alors que l'établissement public auquel elle appartient compte plus de 20 % de logements sociaux ?
M. Ladislas Poniatowski. Bien sûr !
M. Jean-Pierre Fourcade. Je regrette que le projet retienne le niveau communal pour déterminer le nombre de logements sociaux manquants et la contribution financière qui en découle.
Nous étions nombreux à penser que l'aménagement du territoire était une question d'équilibre entre les villes et les villages. Or, je constate que votre projet porte en lui les germes d'une densification de l'habitat et qu'il est par là contraire à une politique volontariste d'aménagement du territoire, politique qui, mes chers collègues, pourrait tous nous rassembler.
Pourquoi une densification ? Parce que, au nom de l'utilisation économe de l'espace, de la rationalisation des réseaux de transports collectifs et de déplacement, la priorité est donnée à l'utilisation maximale des secteurs urbanisés. Sans schéma de cohérence, de nouveaux secteurs ne pourront être ouverts à l'urbanisation.
Comme, par surcroît, messieurs les ministres, vous réduisez les bases de calcul de la taxe locale d'équipement, il y aura une aggravation de l'insuffisance des équipements collectifs dans les quartiers sensibles, ce qui est tout à fait dommageable.
Avec ce volet social de votre texte, vous risquez de détruire les fragiles équilibres de l'urbanisme.
Certes, nous sommes tous convaincus qu'il faut rééquilibrer, mais, dans ce cas, il faut aller jusqu'au bout de la logique en diminuant le nombre de logements sociaux là où ils sont trop denses et en obligeant les communes concernées à favoriser la construction de logements non aidés. C'est de cette manière que l'on pourra rétablir la mixité, en faisant pression à la fois sur ceux qui n'ont pas suffisamment de logements sociaux et sur ceux qui ne veulent pas créer sur leur territoire communal de logements non aidés.
M. Ladislas Poniatowski. De cela, le Gouvernement ne veut pas !
M. Jean-Pierre Fourcade. De plus, compte tenu de la pénalisation financière dissuasive que vous imposez aux communes, il est à craindre que certaines d'entre elles ne se lancent dans des programmes de mauvaise qualité. Un tel résultat serait en contradiction avec l'objectif tendant à promouvoir des programmes de qualité.
Votre projet porte donc en lui des risques évidents de densification de l'habitat, et c'est pour moi un reproche majeur.
En définitive, monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet confus qui vient en discussion devant nous est à l'image de la majorité qui nous gouverne. (Très bien ! sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
Il est plus facile de montrer du doigt le millier de communes qui n'arriveront pas au seuil de 20 % de logements sociaux que de proposer des mesures efficaces pour mobiliser les terrains disponibles, bien intégrer les nouveaux logements sociaux dans un urbanisme de qualité et les accompagner des équipements collectifs nécessaires à la vie quotidienne de nos concitoyens. ( Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
C'est pour essayer d'apaiser nos inquiétudes et de remettre un peu d'ordre dans ce texte qu'avec la majorité de mes collègues du groupe du Rassemblement démocratique et social européen j'apporterai mon soutien aux principaux amendements présentés par les trois commissions. Et je continuerai à regretter que, s'agissant d'un texte aussi important, le Gouvernement s'obstine à utiliser la procédure d'urgence. ( Nouveaux applaudissements sur les mêmes travées.)
M. le président. La parole est à M. Mauroy.
M. Pierre Mauroy. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui un projet de loi qui est une pièce importante dans un grand chantier entrepris par le Gouvernement pour renforcer la solidarité entre nos territoires et renouveler la ville.
Ce texte vient au bon moment.
M. Dominique Braye. Ah !
M. Pierre Mauroy. Je sais bien que, pour certains, il n'y a jamais de bon moment !
M. Dominique Braye. Pour d'autres, c'est toujours le bon moment !
M. Pierre Mauroy. En tout cas, il en est qui estiment qu'il arrive au bon moment, car huit Français sur dix vivent en ville, et il est grand temps d'adapter les structures et les modalités de décision à ce développement.
Il ne s'agit d'ailleurs pas d'opposer les zones urbaines aux zones rurales, mais bien de les rendre complémentaires.
M. Hilaire Flandre. Le dire devient suspect !
M. Pierre Mauroy. Il est en effet nécessaire de repenser les outils actuels du développement urbain, car l'expansion urbaine date des années soixante et soixante-dix.
La France se trouvait alors confrontée à une évolution démographique, notamment avec l'exode rural, qui lui imposait de réagir dans l'urgence. En matière d'urbanisme, il en est résulté la constitution de grands ensembles qui ont permis de répondre correctement à la forte demande de logements, mais avec, à moyen terme, des incidences sur la cohérence du tissu urbain. La ségrégation spatiale s'est installée, entraînant dans son sillage la ségrégation sociale et des tensions de plus en plus insupportables aujourd'hui.
Il fut une époque où l'on manquait de logements et où il fallait construire vite, et je reconnais qu'il y aurait beaucoup à dire sur l'architecture. Mais jamais je ne traiterai ces tours et ces résidences avec mépris, comme je l'ai entendu tout à l'heure. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.) Car il ne faut jamais oublier que des hommes et des femmes y ont passé la majeure partie de leur vie !
Mme Odette Terrade. Absolument !
M. Pierre Mauroy. C'était leur logement, c'est de là qu'ils regardaient la société. C'est en tout cas ce qu'on leur a donné ! ( Vives protestations sur les travées du RPR.)
C'est ainsi, messieurs ! ( Nouvelles protestations sur les mêmes travées.) Inspirez-vous-en, sinon vous ferez une France à deux vitesses. Et n'ayez surtout pas de mépris pour ceux qui vivaient dans ces résidences et dans ces tours ! ( Brouhaha sur les mêmes travées.)
M. Bernard Murat. Quelle honte !
M. le président. Poursuivez, monsieur Mauroy, ne vous laissez pas interrompre !
M. Pierre Mauroy. Je ne me laisse pas interrompre monsieur le président ! Je suis content que ceux qui ont été piqués par mes observations se manifestent. ( Rires sur les travées socialistes.) Ils se découvrent !
M. le président. Cela prouve leur intérêt pour votre propos !
M. Pierre Mauroy. C'est une façon indirecte de corroborer mon affirmation.
Il y a des choses que l'on ne peut pas dire. On ne peut pas insulter le peuple ! On ne peut pas insulter des millions d'hommes et de femmes. ( Applaudissements sur les travées du groupe socialiste ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen. - Vives protestations sur les travées du RPR.)
M. Dominique Braye. Démagogie !
M. le président. Veuillez poursuivre votre propos, monsieur Mauroy !
M. Pierre Mauroy. Je conduis mon affaire comme je l'entends, avec votre accord, monsieur le président.
M. Dominique Braye. Et avec provocation !
M. Pierre Mauroy. Oui, je fais de la provocation, comme certains - pas tous, loin de là ! - en ont fait tout à l'heure, et ceux-là ne doivent pas s'étonner qu'il y ait maintenant une majorité stable en France, un gouvernement qui réussit et qui fait autre chose que ce qu'ils ont fait. Voilà la réalité ! (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Dominique Braye. Ne vendez pas la peau de l'ours avant de l'avoir tué !
M. Pierre Mauroy. Dans le même temps, les dispositifs d'intervention dans les domaines de l'urbanisme, du logement, des transports, de l'équipement commercial - sur ce point, nous pouvons tous être d'accord - se sont superposés au fil des ans sans mise en perspective ni coordination, en laissant subsister des procédures drastiques que les élus et les administrations connaissent bien, d'autant qu'elles sont l'objet de recours de plus en plus fréquents. Cela, c'est notre vie d'élu, quelles que soient les travées sur lesquelles nous siégeons.
Le Gouvernement nous propose aujourd'hui de mettre en place des outils mieux adaptés à la nouvelle donne urbaine.
M. Dominique Braye. Non !
M. Pierre Mauroy. Il nous est ainsi demandé de procéder à une simplification du droit...
M. Dominique Braye. C'est pour cela qu'on le complique !
M. Pierre Mauroy. ... par la définition de principes et procédures communs à tous les documents d'urbanisme. C'est la moindre des choses !
Les schémas de cohérence territoriale représentent, à cet égard, un progrès notable. Nous devrions être très nombreux à le reconnaître et à ne pas voir de dirigisme là où le Gouvernement fait un réel effort de simplification et de clarification.
Mes chers collègues, la France craque dans ses vieux habits de vieux pays. Elle change beaucoup. Les villes se développent, s'embellissent, suivent le mouvement du monde. Nous devons les aider, en adaptant les textes sur l'urbanisme, précisément pour amplifier le mouvement qui s'amorce.
Ce texte marque aussi la cohérence d'une politique. Que cette politique ne soit pas celle de tous, bien entendu ! Mais nous sommes en démocratie.
M. Dominique Braye. Faisons ce qu'il faut pour rester en démocratie !
M. Pierre Mauroy. C'est une loi de gauche ? Très bien !
M. Dominique Braye. Ça, c'est sûr !
M. Pierre Mauroy. Cela peut déplaire à certains, mais plaire à d'autres. C'est ainsi !
Ce texte vient en complément d'une série de débats et de réformes qui ont précisé la politique d'aménagement et de modernisation de notre pays. Ce n'est pas une pièce unique, ce projet vient en quelque sorte renforcer toute une série de lois, et quelles lois !
C'est d'abord la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, qui a refondu les instruments d'aménagement du territoire et créé en particulier les pays et tenté d'établir une liaison entre zones rurales et zones urbaines.
C'est ensuite ce véritable monument qu'est la réforme de l'intercommunalité, issue de la loi du 12 juillet 1999, ...
M. Dominique Braye. Absolument !
M. Patrick Lassourd. Là, nous sommes d'accord, mais on ne retrouve pas l'intercommunalité dans ce projet de loi !
M. Pierre Mauroy. ... qui définit, grâce à l'échelon de l'agglomération, un niveau pertinent d'intervention, mieux adapté à la réalité urbaine et respectueux de la cohérence entre les territoires.
M. Dominique Braye. Avec cette loi, on revient à la commune ; mais nous proposerons l'agglomération !
M. Pierre Mauroy. Elle remporte un grand succès puisque, en six mois, cinquante et une communautés urbaines se sont constituées.
M. Dominique Braye. Non ! il n'y a que douze communautés urbaines, les autres sont des communautés d'agglomération.
M. Bernard Piras. Ça suffit !
M. André Vezinhet. C'est un braillard !
M. Pierre Mauroy. Les groupements à taxe professionnelle unique rassemblent aujourd'hui douze millions d'habitants contre quatre millions d'habitants seulement avant le vote de cette loi.
Après une longue attente - nous avions souhaité cette intercommunalité, en tout cas en ce qui me concerne -, voici enfin que s'opère une véritable révolution silencieuse, celle d'un pays moderne qui veut enfin surmonter l'archaïsme de l'éparpillement de ses 36 000 communes. Voilà la réalité !
M. Dominique Braye. La réalité, c'est qu'il y a douze communautés urbaines !
M. Guy Fischer. C'est faux : il y en a treize !
M. Pierre Mauroy. C'est, enfin, la démarche engagée par le Gouvernement en faveur d'un programme important de renouvellement urbain sur la base du plan national adopté le 14 décembre dernier afin de mettre en place cinquante grands projets de ville et trente opérations de renouvellement urbain au profit des quartiers. D'ici à 2006, l'Etat consacrera 20 milliards de francs à la réalisation de ce plan.
C'est tout de même un ensemble, toute une toile qui est en train de se développer et qui touche à l'urbanisme, au logement et, finalement, à l'aménagement du territoire.
Ce projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains marque aussi - et c'est essentiel - le renouvellement d'une politique qui s'insère dans ce vaste panel. Pour la première fois, sont abordées dans une même approche et sur le fondement d'une logique globale des questions d'urbanisme, de logement et de transport. Deux ministres et un secrétaire d'Etat se sont unis pour nous présenter un texte novateur qui est un véritable monument. Il est si important, grand et vaste...
M. Dominique Braye. Et archaïque !
M. Pierre Mauroy. ... que, bien sûr, on peut en discuter tel ou tel détail. Mais l'essentiel est d'en voir l'orientation, l'essentiel est d'y voir la véritable novation.
Je n'insisterai pas sur les objectifs de ce projet de loi, leur pertinence va de soi. Qui contesterait, par exemple, l'exigence du renforcement de la solidarité urbaine ?
Mes chers collègues, lorsque l'on a connu les événements que j'ai connus dans ma ville, on se doit d'aborder cette question avec beaucoup d'attention et de respect.
M. Guy Fischer. Et d'humilité !
M. Pierre Mauroy. Nous devrions nous dire qu'il faut travailler pour que, justement, il y ait moins de ségrégation, davantage de mixité sociale et pour que la France soit à l'abri de tels incidents.
M. Dominique Braye. Vous ne l'y préparez pas !
M. Pierre Mauroy. Le Gouvernement témoigne de son souci de combattre le cloisonnement de l'espace urbain. Nous partageons donc son objectif de renforcer la loi d'orientation pour la ville en prévoyant un seuil de 20 % de logements sociaux. Ce seuil prend acte des difficultés qui ne sont plus l'apanage des seules grandes villes et qui sont liées aux disparités entre les quartiers, voire entre les villes. Si une obligation est définie, elle prend en compte les contraintes des villes en étalant sur vingt ans le plan de rattrapage.
D'ailleurs, les Français partagent cette préoccupation : un sondage réalisé au milieu du mois de mars dernier pour la fondation Abbé Pierre - il a déjà été cité tout à l'heure ; c'est normal, il le mérite - révèle que 78 % des personnes interrogées approuvent le fait d'imposer aux communes un minimum de 20 % d'HLM. Parmi eux, outre des électeurs de gauche, bien entendu, il y a de nombreux électeurs de droite - je vous le révèle, mes chers collègues - avec lesquels des élus de l'opposition ne sont, par conséquent, pas tout à fait en phase quand ils combattent cette mesure.Mais cela vous regarde !
M. Dominique Braye. Ne vous faites pas de souci pour nous !
M. Pierre Mauroy. Le texte modifie ensuite les règles de l'urbanisme dans le sens d'une utilisation plus rationnelle de l'espace. Il dote les collectivités locales des outils d'urbanisme leur permettant la réalisation de leurs projets, en favorisant l'association des citoyens à la politique d'urbanisme, et c'est une bonne chose.
Ce projet de loi se propose enfin d'organiser les transports d'une manière qui concilie, voire réconcilie, la liberté de se déplacer et le respect de l'environnement. Il aménage ainsi une véritable coopération verticale entre les régions, les départements et les villes ou leurs groupements. Cette coordination entre l'ensemble des collectivités compétentes en matière de transports est une véritable avancée. Un de mes collègues, tout à l'heure ou demain, abordera davantage ce problème.
L'expérience du Nord - Pas-de-Calais a été rappelée. Oui, je m'en souviens, j'étais alors président de région. Il fallait procurer du travail à nos ouvriers et il fallait des trains pour favoriser la mobilité au sein de cette région. J'ai alors rencontré les responsables de la SNCF. Cette dernière n'avait pas de crédits et n'entendait pas construire des trains. Alors, je leur ai dit que j'allais essayer de trouver de l'argent auprès des banquiers, et que je l'emprunterais au nom de la région.
M. Dominique Braye. Arrêtez ! Vous allez nous faire pleurer !
M. Pierre Mauroy. Cela a permis de donner du travail aux travailleurs, de construire des trains. Ce fut la grande réussite du premier schéma de transport territorial !
D'autres que moi ont fait de même et le mouvement a été ainsi lancé.
Le transfert aux régions, à partir de 2002, de l'organisation des services régionaux de voyageurs offre, en outre, l'avantage de rapprocher la décision de l'usager. C'est une grande avancée, mais il faudra suivre en donnant, bien sûr, des moyens supplémentaires aux régions.
Si vous vous rendez dans le Nord - Pas-de-Calais, vous verrez des trains circuler avec l'emblème de la région. C'est le symbole même de la décentralisation et j'espère qu'il y en aura bientôt beaucoup d'autres ailleurs.
M. Ladislas Poniatowski. C'est déjà le cas !
M. Pierre Mauroy. Alors, c'est très bien ! C'est le symbole d'une mesure souhaitée, d'une mesure que ce texte va aménager, d'une mesure qui va dans le sens de la décentralisation. C'est peut-être même le plus fort symbole de la décentralisation !
Ce texte va effectivement dans le sens de la décentralisation. Il répond en effet à l'objectif d'une plus grande cohérence entre les interventions des différents acteurs de l'aménagement du territoire que sont l'Etat et les collectivités locales.
Certains reprochent à l'Etat son poids, mais l'Etat est le garant de la solidarité et il est dans son rôle en veillant au respect de cette exigence essentielle. J'observe d'ailleurs que ceux-là mêmes qui combattaient en 1982 la décentralisation appellent aujourd'hui à son renforcement, et je m'en félicite. Je n'ose pas prédire que, dans vingt ans, ceux qui combattent aujourd'hui cette loi trouveront que, finalement, ce n'était pas une mauvaise loi !
M. Dominique Braye. Elle aura disparu depuis longtemps !
M. Pierre Mauroy. Ainsi va la vie, ainsi va le progrès. Et c'est ce progrès que nous souhaitons, que nous poussons sur les travées du Sénat, un Sénat quelquefois réfractaire et qui n'aime guère le progrès et l'adaptation de notre pays au progrès, permettez-moi de vous le dire.
Président d'une commission qui prépare des propositions pour une nouvelle étape de la décentralisation, je ne peux que me féliciter du début de consensus qui se dégage sur la nécessité de prolonger et d'amplifier la dynamique engagée voilà près de vingt ans.
A cet égard, je voudrais rassurer mes collègues membres de cette commission qui se sont fait l'écho d'inquiétudes quant à ses travaux. Les textes que nous examinons au cours de cette session ne compromettent pas la réflexion de notre commission ! Nous avons d'ailleurs auditionné Jean-Claude Gayssot, Louis Besson et Claude Bartolone sur le projet qui nous occupe aujourd'hui. Nous avons également entendu Florence Parly sur la taxe d'habitation et la fiscalité locale. Nous avont été entendus sur un certain nombre de points, et c'est important.
Notre capacité de proposition n'est donc ni marginalisée ni affaiblie par la poursuite des réformes législatives. Elle est, au contraire, renforcée et précisée par la coordination que nous instaurons en permanence avec le Gouvernement afin d'assurer la complémentarité des travaux des uns et des autres.
Ces craintes étant apaisées, du moins je l'espère, je reviendrai sur la contestation qu'a pu soulever ce projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains.
En effet, certains maires de communes de la région parisienne, en particulier, ont récemment mené une véritable fronde contre l'obligation qui allait leur être faite de rattraper leur retard en matière de logement social.
Quand on est en province et que l'on regarde la région parisienne, quand on voit le département de Seine-Saint-Denis, par exemple, on se dit que, tout de même, il y a quelque chose à faire en matière de mixité sociale. Et pas seulement en Seine-Saint-Denis, mais entre les différentes villes de ce département ; et pas seulement dans les villes, mais entre les différents quartiers de ces villes, et peut-être également entre les différents départements qui constituent l'Ile-de-France. Ce ne serait que justice et solidarité !
A ceux qui pensent le contraire, je me permettrai de dire qu'ils ont une idée de la solidarité qui n'est pas tout à fait celle que l'on peut trouver, même dans les dictionnaires.
M. Claude Estier. Très bien !
M. Pierre Mauroy. Sur ce plan, vraiment, un immense effort est à faire.
Certains ont même parlé de retour au Gosplan. Cela est excessif, c'est de la polémique. Le sujet, pourtant, ne s'y prête pas.
Nous sommes en France et, la République, c'est le respect de la loi, c'est l'obligation qui s'impose à tous, à l'Etat, aux préfets et aux collectivités locales et territoriales ; c'est notre servitude, mais c'est aussi notre grandeur, surtout lorsque nous travaillons pour des villes ouvertes à tous nos concitoyens, des villes de liberté et de solidarité, des villes où l'on a encore beaucoup à faire pour lutter contre la ségrégation. C'est absolument indispensable !
Par conséquent, je crois infondés les reproches portés à l'encontre de la recentralisation larvée qui sous-tendrait ce texte.
Je me permets de le dire en qualité de Premier ministre de la décentralisation des années quatre-vingt, nous habitons dans un pays auquel nous sommes tous attachés, certes de différentes façons, et il faut bien se dire que, lorsque l'on n'agit pas dans le sens de la décentralisation, ce pays se recentralise presque naturellement. (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
Il est donc nécessaire de faire des lois. Il est nécessaire que les ministres présentent des textes comme ils le font aujourd'hui. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Patrick Lassourd. Vous poursuivez un objectif contraire !
M. Pierre Mauroy. Je crois donc infondés, je le répète, les reproches portés à l'encontre de la recentralisation larvée qui sous-tendrait ce texte. Il donne au contraire aux collectivités locales la possibilité de définir leurs projets d'urbanisme, de transports, de logement, d'une manière globale et concertée.
Cette démarche aura des effets bénéfiques non seulement sur l'équilibre des territoires, mais aussi, et c'est essentiel, sur la vie quotidienne des citoyens.
Ne soyons pas timorés. Ne craignons pas de remettre à plat nos habitudes et nos méthodes.
J'observe en passant que, depuis quelques mois, l'opposition parlementaire refuse systématiquement la loi dans ce qu'elle comporte de contraignant à ses yeux. Sur le cumul de mandats, sur la parité, le Gouvernement est constamment accusé de céder à une inflation législative et de vouloir tout réglementer.
M. Dominique Braye. C'est ce qu'il fait !
M. Pierre Mauroy. Le Gouvernement fait son travail au nom d'une politique de gauche pour laquelle il a été élu. On n'attend pas de lui qu'il mène une autre politique que celle-là, je pense que nous pouvons en discuter tranquillement.
M. Claude Estier. Il n'ont pas encore compris !
M. Jean Delaneau. Ne nous reprochez pas d'être contre !
M. Pierre Mauroy. C'est la loi de la diversité. Je pense que vous l'avez compris !
M. Claude Estier. Ils n'ont pas encore compris !
M. Pierre Mauroy. C'est aussi simple que cela ! Lorsque le Gouvernement propose des mesures qui sont approuvées par une grande majorité de Français...
M. Philippe Richert. Oh !
M. Dominique Braye. On verra !
M. Pierre Mauroy. ... et qui sont mises en application, vous avez bien tort de le critiquer comme vous le faites ou, alors, c'est parce que vous vous complaisez dans la situation où vous êtes, celle de l'opposition !
J'y ai été pendant plus de vingt-cinq ans, cela a été long, et j'avais hâte d'en sortir.
M. Philippe Richert. Cela va revenir !
M. Pierre Mauroy. Ne commettez pas d'erreur,...
M. Bernard Piras. Soyez patients !
M. Pierre Mauroy. ... acceptez les lois et la politique qui est approuvée par la majorité des Françaises et des Français.
M. Dominique Braye. Soyez un peu plus humble !
M. Jean Delaneau. Vous finirez par où vous avez commencé !
M. Hilaire Flandre. On accepte les lois, mais certains refusent de les appliquer !
M. Pierre Mauroy. Chers collègues, n'est-ce pas pour légiférer que nous sommes élus ? De plus, la vocation de la loi n'est-elle pas d'encadrer pour offrir davantage de liberté, davantage de solidarité et davantage de démocratie ? La réponse est oui. Il faut donc légiférer, et dans ce sens-là.
La loi dont nous débattons aujourd'hui est une bonne loi pour nous aider à bâtir la ville renouvelée, pour servir la solidarité et, surtout, pour interdire les ghettos.
Voilà pourquoi - je ne vais pas vous surprendre - nous l'acceptons avec intérêt, avec sympathie. Elle n'est certainement pas parfaite, mais il nous semble que ses orientations sont vraiment excellentes, qu'elles vont dans le sens de ce que le pays, de ce que les Françaises et les Français attendent. (Très bien ! et applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Grignon.
M. Francis Grignon. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je ne reviendrai pas sur la procédure employée par le Gouvernement s'agissant d'une loi qui traite de sujets aussi divers qu'importants.
Dans le temps qui m'est imparti, je ne reviendrai pas non plus point par point sur chacune des mesures proposées par un texte qui aurait pu, en fait, être présenté sous la forme de trois projets de loi distincts.
Je voudrais simplement, sur chaque sujet abordé - l'urbanisme, le transport et la mixité sociale - faire quelques propositions qui sont celles d'un homme de terrain guidé par le bon sens, tout simplement.
Ce texte affiche une grande ambition : renouveler l'urbanisme et favoriser la mixité sociale. Nous partageons votre volonté et les principes sur lesquels elle repose. Cependant, si cette loi apporte quelques réponses, il n'en demeure pas moins que certains aspects peuvent paraître déséquilibrés, lacunaires et présenter de vrais relents de « recentralisation ».
Je parlerai, tout d'abord, du volet consacré à la réforme de l'urbanisme.
Les schémas de cohérence territoriale sont l'occasion de relancer une réflexion sur les fonctions urbaines telles que les déplacements, les transports en commun ou le stationnement des véhicules. Ils ne prévoient cependant aucune disposition pour valider les prescriptions d'élaboration ou de révision de schémas intervenus avant l'entrée en vigueur de la loi ou au cours de son élaboration, comme c'est le cas pour la région de Strasbourg. Dans ce cas, faudra-t-il reprendre l'ensemble de la procédure ?
Par ailleurs, vous scellez la disparition des plans d'occupation des sols après trente ans de bons et loyaux services, au profit des plans locaux d'urbanisme. Les plans d'occupations des sols constituent le cadre juridique habituel de l'utilisation de l'espace ; mais, sous couvert de pallier certaines lacunes, vous leur substituez les PLU, qui complexifient encore les choses.
Le texte prévoit en effet que les objectifs d'une révision doivent être précisés dès sa prescription. Cette mesure semble, de prime abord, permettre une plus grande transparence.
Cependant, au cours de la procédure, elle risque d'être gênante, dans la mesure où il ne sera pas possible de prendre en compte de nouveaux problèmes mis en évidence par les études ou résultant de circonstances nouvelles. Aussi, pour contourner la difficulté, les communes auront tendance à énoncer des problèmes généraux, et la transparence visée ne sera pas atteinte. La légalité de la révision risque d'en être affectée.
Par ailleurs, la procédure de révision d'urgence des plans locaux d'urbanisme ne nous permet pas de savoir quelle sera la durée de la procédure et ne prévoit rien pour les applications par anticipation qui sont actuellement en vigueur.
Ce projet de loi aurait dû être l'occasion de simplifier les règles d'urbanisme, mais, à cause du flou qui entoure certaines dispositions, c'est l'effet contraire qui risque de se produire : nous assisterons certainement à un alourdissement du contentieux.
J'en viens à la politique des transports que vous souhaitez mettre en oeuvre.
S'agissant des transports ferroviaires, elle est consensuelle. L'expérimenation, dans le Nord comme en Alsace, de la régionalisation des services voyageurs de la SNCF mise en place par les précédents gouvernements s'est révélée être un succès. La décentralisation et la méthode de concertation ont permis une meilleure prise en compte des intérêts collectifs. Je me réjouis donc de l'extension de la régionalisation ferroviaire à toutes les régions à partir du 1er janvier 2002. Le Gouvernement pourrait d'ailleurs s'inspirer de cet exemple dans d'autres domaines.
Cependant, dans le domaine des transports, le projet de loi tend à complexifier encore les choses.
Plutôt que de créer des syndicats mixtes de transport qui associeraient la région, les départements et, le cas échéant, d'autres autorités organisatrices, il eût peut-être été préférable de s'en tenir au système de conventionnement : les différents échelons territoriaux auraient pu coordonner l'organisation de leurs services de transport, organisation qui ne nécessite pas de structures particulières et coûterait certainement moins cher à la collectivité. Au moins pourrait-on prévoir les deux possibilités !
Par ailleurs, le dispositif proposé insiste sur la restriction du tout-routage au profit du trafic ferroviaire et des transports en commun. D'autres mesures incitatives auraient pu être envisagées, notamment le covoiturage.
Le développement des transports en commun pour accéder aux villes est essentiel, mais je regrette que ce projet de loi n'ait pas prévu de mesures incitatives pour les automobilistes. En effet, si les transports en commun sont utiles, ils ne donnent pas la possibilité d'aller partout. Or il est impossible d'amortir des lignes de bus sur les 1 500 kilomètres de routes départementales que compte, par exemple, le Bas-Rhin.
Des expériences ont été menées dans ce domaine en Alsace. Le conseil général met en place un service de parking de covoiturage et une « journée ruban vert » a eu lieu, afin d'inciter les automobilistes à utiliser ce mode transport. On a pu constater que s'il y avait unité de lieu et de temps, cela fonctionnait : 10 % de circulation en moins ! Pourquoi n'êtes-vous pas allés dans cette direction ?
J'en viens, enfin, à la nouvelle politique du logement.
Le projet de loi impose autoritairement un quota de logements sociaux dans les communes de plus de 3 500 habitants et de 1 500 habitants en Ile-de-France, et il renforce considérablement la centralisation en substituant l'action des préfets à celle des élus locaux.
Le dispositif que vous nous proposez se fonde sur la contrainte et il aggrave la rigidité : les élus locaux sont écartés au profit du préfet ; ils n'ont ainsi que peu de possibilités d'action. C'est méconnaître la réalité du terrain.
En effet, après avoir construit les logements, les élus gèrent la présence des habitants et une politique d'accompagnement doit être mise en oeuvre. Mais, si la construction des logements sociaux doit désormais se faire sous la contrainte, les élus géreront à contrecoeur la présence de ces nouveaux habitants, ce qui, là encore, risque d'engendrer certaines difficultés. Il vaut mieux convaincre que contraindre, sous peine d'obtenir l'effet inverse de celui qui est recherché.
Par ailleurs, les communes qui ne seront pas concernées par la construction des logements sociaux risquent de se sentir dédouanées. Quid , alors, de l'aménagement du territoire ?
De ce fait, les petites communes pourraient ne pas se pourvoir en logements sociaux ; leur existence est pourtant aussi importante là qu'ailleurs ! Ces logements permettraient en effet aux jeunes de s'installer plus facilement et de rester dans ces petites communes.
Monsieur le ministre, faites confiance aux acteurs locaux que sont les maires et les élus des communautés d'agglomération. Dès lors, nous pourrons apporter notre soutien à cette réforme de l'urbanisme, des modes de déplacement et du renouvellement urbain.
Pour l'heure, compte tenu des différents problèmes suscités par ce projet de loi, le groupe de l'Union centriste ne pourra pas voter en l'état : il ne pourra le faire qu'après qu'il aura été amendé par le Sénat. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Poniatowski.
M. Ladislas Poniatowski. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui part d'un constat : depuis la fin de la guerre, la France s'est profondément transformée. On a assisté à la concentration urbaine, avec tous les problèmes propres aux villes-dortoirs que cela a entraînés, notamment en matière d'insécurité, de drogue, d'échec scolaire ou de ghettos. Parallèlement, la France rurale s'est vidée, avec tous les gâchis impliqués par cette désertification : fermetures d'écoles, départ des derniers commerces et des derniers services, impossibilité d'offrir sur place un travail aux jeunes.
Dans ce cadre général, le projet de loi contient un certain nombre d'objectifs, essentiellement centrés sur la ville.
Vous ambitionnez, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, de vous attaquer aux inégalités, aux blessures de l'exclusion, au sordide des marchands de sommeil et à la misère. Vous souhaitez favoriser la qualité de la ville, modifier les documents d'urbanisme, régionaliser les transports ferroviaires, revoir les procédures d'insalubrité et de péril, etc.
Sur le papier, vos intentions sont vastes, belles et généreuses. Mais, lorsqu'on examine attentivement les mesures proposées, on ne peut que constater qu'elles sont incomplètes, que les moyens sont insuffisants et qu'il est malheureusement peu probable que l'on résoudra les problèmes des quartiers en difficultés par ce texte.
J'insisterai surtout sur le fait qu'il s'agit d'un texte de plus pour la ville, après les textes sur l'aménagement du territoire et l'intercommunalité. C'est là, à mon avis, une grande erreur, car les conséquences pèseront sur les générations futures.
C'est une erreur d'autant plus grande que vous manifestez une conception uniforme de nos villes, sans respecter à la fois leurs particularités et leur histoire.
Un peu de bon sens devrait pourtant faire comprendre au Gouvernement qu'il s'engage, au seuil de ce nouveau siècle, sur la mauvaise voie. Au lieu de renvoyer dos à dos la ville et la campagne, comme vous le faites, malheureusement, malgré vos beaux discours, nous devons, au contraire, veiller à promouvoir la complémentarité de la France rurale et de la France urbaine. Ce n'est pas parce que la majorité de la population française vit en ville qu'il faut faire, toujours et systématiquement, le choix du « tout urbain » !
M. Dominique Braye. Très bien !
M. Ladislas Poniatowski. Lorsque l'on entend les auteurs de ce texte prétendre qu'ils visent à établir des équilibres et à renforcer l'harmonie entre les espaces ruraux, les villes moyennes et les métropoles, j'ai envie de dire que c'est de la provocation !
M. Dominique Braye. Absolument !
M. Ladislas Poniatowski. Ce texte fait, en effet, le choix de la densification urbaine, ce qui va à contresens de l'histoire et des souhaits des habitants des villes et qui est aussi en contradiction totale avec une urbanisation harmonieuse et protectrice de l'environnement, à laquelle se déclare pourtant très attachée une partie de leur population.
Une chose est sûre : ce texte vise à proposer en priorité - vous avez été plusieurs à le dire avant moi - l'utilisation maximale des secteurs urbanisés. De nouveaux secteurs ne pourront être ouverts à l'urbanisation qu'auront été exploités tous les terrains libres ou peu construits. Je crains que cette densification des agglomérations ne puisse que générer de nouvelles nuisances : bruit, pollution et encombrements.
Trois questions auraient à tout le moins mérité une plus grande attention.
Première question : a-t-on simplement demandé une fois aux habitants des villes comment ils voyaient leurs problèmes, ce qu'ils souhaitaient et quelles étaient leurs propositions ? La réponse est non, car je considère que le débat a été tronqué.
Vous répondez qu'il y a eu concertation. Il est vrai que vous avez organisé quelques réunions dans les grandes villes. Mais vous avez rencontré les acteurs habituels du monde urbain et du monde économique. Pourtant, il n'y a pas que les grandes villes qui soient concernées !
Quant à l'Association des maires de France, elle est particulièrement déçue de l'unique et tardive rencontre qui a eu lieu avec vous et elle considère qu'elle n'a pas été entendue.
Deuxième question : nous constatons que nos concitoyens sont de plus en plus nombreux à être des « rurbains » - vous l'avez dit à votre manière - c'est-à-dire qu'ils partagent leur quotidien entre la ville et la campagne. Or ce texte ne semble pas tenir compte de cette évolution. Il n'y a pas que la question des transports !
Troisième question : que propose ce texte en termes de parcours résidentiel ?
M. Dominique Braye. Rien !
M. Ladislas Poniatowski. Ce concept, on le met à toutes les sauces, mais j'attends toujours les solutions. Pourtant, chacun d'entre nous connaît l'attachement de nos concitoyens à l'acquisition de leur logement.
M. Dominique Braye. Absolument !
M. Ladislas Poniatowski. En la matière, il n'y a rien dans le texte. Tout est axé sur le locatif.
Tout particulièrement, les efforts des organismes d'HLM pour développer une politique d'acquisition-construction ne sont pas reconnus, ou, s'ils le sont, c'est pour mieux les limiter.
M. Louis Boyer. Très bien !
M. Ladislas Poniatowski. Mais on peut aussi s'interroger sur l'incongruité qui consiste à renommer des documents d'urbanisme - je pense au PLU ou au SCT - alors qu'il a fallu trente ans pour habituer les Français au POS et au SDAU !
Les maires, quant à eux, s'interrogent sur l'absurdité qui consiste à faire disparaître les prescriptions aujourd'hui obligatoires dans le POS concernant l'affectation des sols, ainsi que les règles régissant la destination et la nature des constructions. Nous proposerons des amendements pour revenir sur ces décisions et nous serons attentifs aux amendements des différentes commissions sur ce point.
Autre élément d'inquiétude pour les maires : ce texte est inspiré par une logique de recentralisation incontestable. Le retour en force de l'Etat avait déjà commencé avec la loi sur l'exclusion, puis avec la loi Chevènement sur l'intercommunalité.
Plusieurs dispositions du texte que nous examinons portent atteinte à l'autonomie des collectivités locales et à l'article 72 de la Constitution, aux termes duquel les collectivités territoriales de la République « s'administrent librement par des conseils élus ». C'est le cas du dispositif autoritaire contre les communes qui ne construisent pas assez de logements sociaux. Le préfet se saisira alors du problème, par-dessus la tête des élus ! C'est le cas également des nouveaux schémas de cohérence territoriale, qui pourront intégrer de force dans leur périmètre un certain nombre de communes qui ne le souhaiteraient pas.
Le manque d'ambition et d'imagination qui est malheureusement un trait constant dans votre texte, se retrouve dans les dispositions très laconiques sur l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, laquelle mène pourtant des actions remarquables de préservation de notre patrimoine immobilier - en améliorant des logements anciens parfois vétustes, en confortant le locatif ancien en milieu rural et en centre-ville -, actions qui ont pourtant un fort impact économique pour l'artisanat et les entreprises du bâtiment, secteurs créateurs d'emplois.
Il serait, à ce titre, indispensable de décider une augmentation consistante des crédits qui sont attribués à l'ANAH ; vous ratez là une belle occasion !
M. Louis Boyer. Très bien !
M. Ladislas Poniatowski. Le meilleur exemple des contradictions de ce texte est celui du logement social, point focal de votre projet de loi. Vouloir imposer aux communes un quota de 20 % de logements sociaux traduit une vision doctrinale, rigide et centralisatrice de la mixité sociale. J'ai bien entendu le ministre de l'équipement dire que « le défi de la ville, c'est la ségrégation urbaine ». La seule réponse pour le moins coercitive qu'il apporte ne respecte pas le principe de libre administration des communes et ne tient aucunement compte de leur situation particulière, notamment en termes de marge de manoeuvre financière ou de disponibilité foncière.
Vous commencez par nous dire qu'il n'y a pas assez de logements sociaux, mais les statistiques que vous retenez ne prennent en compte que les logements sociaux appartenant aux organismes d'HLM. Or ces chiffres sont très partiels et, dans les faits - vous connaissez tous la situation dans vos communes et dans vos départements respectifs - , le patrimoine français en logement social est deux fois plus étendu. Il faut en effet comptabiliser aussi les logements privés qui offrent des loyers similaires à ceux des HLM, et l'accession à la propriété de logements sociaux, qui est une réalité dans toute la France.
De même, vous ne vous interrogez pas pour savoir pourquoi le secteur du logement social est confronté à une sous-consommation chronique des PLA. Le nombre de mise en chantier en 1999 s'est établi à près de la moitié de ce qu'il était en 1994. Il ne suffit pas de se livrer à un constat. Il faut proposer des solutions !
Parallèlement, comment expliquez-vous que les logements vacants continuent d'être si nombreux ? Les derniers chiffres de l'INSEE pour 1999 sont, à cet égard, frappants : dans la capitale, 137 570 logements vacants ont été recensés, contre 115 561 dix ans auparavant. Or, tous ceux qui ont des responsabilités dans la gestion de patrimoine de logements sociaux le savent, cette vacance coûte cher à la collectivité ! En effet, non seulement ces logements n'apportent aucun loyer, mais, de plus, ils sont taxés et doivent être entretenus. Le présent projet de loi est malheureusement muet sur cette question.
Il est clair que vous n'avez pas mené ces réflexions préalables, si bien que l'on peut émettre de sérieuses réserves sur les choix que vous faites et les solutions que vous proposez dans ce texte.
Enfin, pourquoi avez-vous occulté de votre réflexion et de vos propositions - deux ou trois orateurs l'ont dit avant moi - les problèmes des villes en grande difficulté, celles dont l'habitat est constitué par plus de 50 % d'HLM et dans lesquelles se trouvent malheureusement multipliés les drames de la ségrégation sociale ? Nous connaissons des villes dans lesquelles cette proportion est de 70 % ou 80 %. J'attendais des propositions pour ces villes-là aussi !
Si l'on veut « dédensifier » les zones urbaines sensibles, il ne suffit pas de démolir, monsieur le ministre ! J'ai entendu vos chiffres tout à l'heure : c'est bien de passer de 5 000 démolitions à 10 000 ou 12 000 par an ; c'est bien d'essayer d'inciter les communes à construire 20 000 logements à la place, mais j'ai des suggestions à vous faire, notamment deux.
Tout d'abord, il faut se donner les moyens du renouvellement urbain, qui implique, notamment, des opérations de rénovation lourde et qui ne devrait pas être cantonné dans le seul intitulé de ce projet de loi.
Prenons un exemple : pour la rénovation dans l'ancien, l'Etat apporte aujourd'hui une aide de 8 %, qui plus est plafonnée, contre 10 % voilà quelques années. Pourquoi ne vous engagez-vous pas en faveur d'une subvention à un taux de 20 % ? Ce serait manifester une véritable ambition politique !
Ensuite, il faut construire des logements sociaux en zone périurbaine et dans les campagnes. De nombreuses communes rurales sont prêtes à les accueillir, car c'est parfois le seul moyen de la survie de ces communes, de leurs écoles, de leurs commerces, du maintien des jeunes. Seulement, lotir en milieu rural est souvent plus coûteux, car il faut construire tous les réseaux en matière d'eaux usées, d'assainissement, d'électricité, de téléphone, de voirie. Il faut donc aider ces communes en favorisant des solutions innovantes et des interventions conjointes de l'Etat et de toutes les collectivités locales.
M. Hilaire Flandre. Très bien !
M. Ladislas Poniatowski. Je le répète, ce texte fait le mauvaix choix en matière de logement et d'urbanisme. La page des grands ensembles - lesquels ont eu leur rôle dans l'histoire urbaine française - doit être définitivement tournée, non seulement dans la réalité, en se donnant les moyens de réhabiliter complètement ces cités, mais aussi dans nos manières de concevoir le logement et l'urbanisme.
Enfin, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, je crains que le Gouvernement ne se fourvoie en employant une méthode calamiteuse : vous sanctionnez au lieu de convaincre ; vous agissez dans l'urgence au lieu de favoriser la réflexion et la concertation ; vous recentralisez au lieu de faire confiance aux élus.
Nous sommes nombreux - au-delà de nos trois rapporteurs - à avoir déposé des amendements qui, je l'espère, seront adoptés afin d'améliorer substantiellement ce texte. Ce sera d'ailleurs à cette condition que mon groupe votera ce projet de loi, ce qu'il ne pourrait faire en l'état.
Je conclurai en vous disant, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous ne rendez pas service à la démocratie en décrétant l'urgence pour un texte qui, je crois, méritait beaucoup mieux, méritait au moins un débat parlementaire complet ! (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Lassourd.
M. Patrick Lassourd. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je tiens avant toute chose à réaffirmer haut et fort l'attachement de la majorité sénatoriale à une politique de l'habitat et de l'urbanisme plus juste, plus équilibrée, plus proche des attentes des Français.
Depuis longtemps, les gouvernements de droite ont oeuvré en ce sens et la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 a constitué une notable avancée, particulièrement en matière de mixité sociale.
L'objectif affiché du projet qui nous est soumis aujourd'hui nous tient donc très à coeur, quoi que l'on ait pu entendre à l'Assemblée nationale à travers des propos manichéens, terriblement sectaires et caricaturaux, opposant communes riches et communes pauvres, droite et gauche, cela dans une confusion digne des temps héroïques de la lutte des classes !
Ce langage est d'autant plus inacceptable au Sénat que nous sommes nombreux, élus locaux, élus de proximité, à être confrontés quotidiennement à la dimension humaine du logement social, et soucieux d'en améliorer la qualité et de l'adapter aux besoins.
Nous sommes en effet les premiers interlocuteurs, et souvent le dernier recours, des populations démunies qui cherchent un logement décent pour leur famille.
Cette mise au point a son importance, car elle révèle le désaccord profond de notre Haute Assemblée face à l'idéologie qui sous-tend ce texte, à savoir une vision unique du logement social, celle du locatif à tout crin, un mépris des réalités locales, un dispositif global et autoritaire fondé sur la contrainte et sur la sanction. L'égalitarisme à tout prix est toujours générateur d'inégalités, et ce texte en est la preuve !
L'égalité forcée porte atteinte à la liberté, celle des communes comme celle des citoyens, lesquels doivent avoir le droit de choisir non seulement leur mode d'habitat et le type de leur logement, mais aussi leur quartier.
De plus, la volonté réelle d'écarter la propriété qui ressort de ce projet procède bien, disons-le clairement, d'une vision communiste partisane de la société. (Protestations sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Dominique Braye. Bravo !
M. Patrick Lassourd. Aucune place n'est faite à cette aspiration à la propriété, pourtant si profondément ancrée dans la population, comme si l'unique façon de se loger en France relevait du seul secteur locatif ! Nous, nous préférons un système fondé sur la concertation, la responsabilité, la confiance faite aux élus et le libre choix donné aux citoyens.
M. André Vezinhet. Voyez Juppé ou Sarkozy ! (Rires.)
M. Patrick Lassourd. Nous préférons la contractualisation entre l'Etat et les collectivités et, surtout, la diversité du logement social.
M. Guy Fischer. Les châteaux, oui ! (Rires.)
M. Patrick Lassourd. Seule l'application de ces notions, absentes de ce projet, permettra de réussir le pari de la qualité, de la mixité et de la diversité auxquelles aspirent les Français.
Mon expérience d'élu local et de président de l'OPAC de mon département d'Ille-et-Vilaine...
M. Guy Fischer. Oh, là là !
M. Patrick Lassourd. J'ai une expérience du logement social au moins aussi importante, si ce n'est plus, que la vôtre !
Mon expérience, disais-je, me fait voir dans ce texte, plus particulièrement dans son volet « habitat », de nombreux dangers.
Premièrement, ce texte est un danger pour la démocratie parlementaire. En effet, une fois de plus, le Gouvernement impose au Parlement l'examen en urgence d'un texte qui engage pourtant l'avenir des collectivités locales et qui aurait mérité bien plus de concertation et de simulations. L'exception devient donc dangereusement la règle, puisque le procédé a déjà été employé pour les lois Voynet et Chevènement.
Faire fi du Parlement de la sorte, c'est, d'une certaine manière, refuser le dialogue avec les élus et ceux qu'ils représentent ; c'est aussi limiter le débat. Cette précipitation, dont les visées électorales ne nous échappent pas, nous a contraints à examiner dans des délais dérisoires un texte qui modifie profondément le code de l'urbanisme, les règles en matière de logement social, les compétences relatives aux transports, en un mot un texte qui bouleverse à bien des égards l'exercice des mandats locaux.
A l'évidence, le Gouvernement ne souhaitait pas que les parlementaires interviennent sur ce texte, ni pour le modifier ni, surtout, pour l'enrichir. C'est donc, à nos yeux, un véritable scandale que d'obliger le Parlement à légiférer de la sorte sur un sujet dont l'importance, la densité et la diversité auraient, pour plus de cohérence, mérité au moins deux, voire trois projets de loi distincts.
M. Dominique Braye. Très bien !
M. Patrick Lassourd. Je dois vous dire, monsieur le ministre, que j'ai une réelle admiration pour nos trois collègues rapporteurs de ce projet de loi ainsi que pour les administrateurs qui les ont aidés. Travailler de la sorte ressemblait à de l'acrobatie, et je ne suis pas sûr que nous parvenions in fine à un projet de loi tout à fait cohérent.
M. Dominique Braye. C'est M. Jospin qui l'a voulu !
M. Patrick Lassourd. Deuxièmement, ce texte est un danger pour la démocratie locale.
M. André Vezinhet. C'est la mafia des vétérinaires qui s'exprime ! (Rires.)
M. Patrick Lassourd. Ce n'est pas une mafia, monsieur Vezinhet !
M. Dominique Braye. Et la mafia des profs, alors ?
M. Patrick Lassourd. Les vétérinaires sont des gens de terrain ! Ils savent ce dont ils parlent, notamment quand ils parlent de logement social !
Outre son caractère bureaucratique, qui opacifie encore davantage le travail des élus, ce projet de loi porte une atteinte très grave à l'autorité communale. A la fois contraignant et restrictif, il instaure des taxes qui sanctionnent aveuglément le refus réel et le refus supposé de construire des logements sociaux ; plus grave, il sanctionne l'impossibilité des communes de satisfaire aux exigences irréalistes de la loi.
Or les maires n'ont pas attendu ce texte pour s'atteler à la recherche d'un partage équilibré de l'espace urbain et d'une solidarité envers les plus démunis. Pourquoi alors les décourager, voire les révolter ? Et cela vaut pour les élus de droite comme pour les élus de gauche !
M. Dominique Braye. Absolument !
M. Patrick Lassourd. Ces communes montrées du doigt, qui n'ont pas le quota arbitraire de 20 % de logements sociaux, ce sont bien souvent celles qui ont porté leur effort sur la diversité de l'habitat, vraie source de mixité.
M. André Vezinhet. Comme à Neuilly !
M. Patrick Lassourd. Pourquoi ce défaut de confiance à l'égard des élus ?
Je souhaite dénoncer l'incohérence d'un projet qui va territorialiser le pays au travers de syndicats mixtes multiples pour le logement social, qui vont entrer en concurrence avec tous les établissements publics de coopération intercommunale, les EPCI créés par la loi Chevènement ! Les élus et les citoyens ne s'y retrouveront plus dans cet enchevêtrement de structures. La confusion qui en découlera entre les échelons de décision, alors même que les élus ont fait de réels efforts pour s'impliquer dans les EPCI, constitue un vrai danger pour la démocratie locale.
Ce texte témoigne aussi d'un mépris manifeste des lois de décentralisation.
Avec le dispositif de substitution rendu automatique par l'Assemblée nationale, qui autorise le préfet, après constatation de la carence d'une commune, à faire construire des logements sociaux en lieu et place des collectivités locales, le maire se voit soumis au bon vouloir de ce dernier. La logique des récentes lois Chevènement et Voynet, qui ont redonné depuis deux ans un pouvoir de sanction aux préfets et qui, plus généralement, instaurent une reconcentration des pouvoirs, se voit donc confirmée.
Et, pourtant, les lois de décentralisation avaient été saluées comme un progrès pour l'autonomie locale !
Un tel système répressif incitera certaines communes à acheter leur droit à ne pas construire, comme d'autres ont acheté un droit à polluer. Il est donc très pervers, d'autant que les communes qui construiront devront, de surcroît, verser une contribution qui accompagnera la réalisation de logements sociaux.
Quel marge de manoeuvre laissez-vous aux élus qui, en théorie, ont la compétence de l'urbanisme sur leur commune, monsieur le ministre ? Les règles de la décentralisation sont donc bafouées.
Cette dépossession des pouvoirs locaux est très sensible dans le volet « transports » du texte.
Sous couvert de régionalisation du transport ferroviaire régional, la loi transfère le maximum de charges aux régions - prise en charge des dépenses d'infrastructures et de matériels - sans leur accorder de compensation financière en retour. Les régions se retrouvent ainsi prisonnières d'un système qui leur fait perdre une grande liberté d'action.
En outre, au-delà du transfert de compétences des pouvoirs d'urbanisme des maires aux préfets, le choix du seul échelon communal s'avère inadapté pour déterminer le nombre de logements sociaux manquants et la contribution financière qui en découle. Les maires de communes intégrées de force dans les schémas de cohérence territoriale ne pourront tout simplement pas faire face à leurs obligations faute de réserves foncières ou financières ! Pourquoi taxer une commune quand l'EPCI auquel elle appartient a plus de 20 % de logements sociaux ?
C'est en effet au niveau intercommunal - au niveau des communautés d'agglomération, au sens de la loi Chevènement, qui ont compétence en matière d'habitat - qu'il faut raisonner, et c'est le sens de certains des amendements déposés par la commission des affaires économiques.
Les communes, pressées par le temps et dépourvues de moyens, risquent de s'engager dans des programmes massifs de mauvaise qualité, ...
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Le dispositif s'étend sur vingt ans !
M. Patrick Lassourd. Même sur vingt ans, monsieur le ministre,...
M. Dominique Braye. Elles paieront entre-temps !
M. Patrick Lassourd. ... elles vont s'engager dans des programmes massifs de mauvaise qualité, ce qui est en opposition totale avec l'objectif visé pour la politique de la ville.
M. Hilaire Flandre. Si vous n'aviez pas vidé les campagnes, il n'y aurait pas de problèmes !
M. Patrick Lassourd. L'Etat se permet ainsi d'intervenir en matière d'urbanisme à la place des communes, dont c'est la compétence, selon un procédé que je n'hésite pas à qualifier de perfide.
M. Dominique Braye. De scélérat !
M. Patrick Lassourd. En effet, alors que sont édictées à l'encontre des communes des règles contraignantes assorties de sanction, on observe parallèlement un désengagement de l'Etat, qui, avec des financements insuffisants et pas toujours adaptés, n'assume pas sa compétence traditionnelle en matière de logement social.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. On a fait mieux !
M. Patrick Lassourd. Carence financière, empiètement de compétences, reconcentration illégale, voilà la conception de la décentralisation que nous propose l'Etat dans ce texte. Messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, ce n'est pas notre conception !
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Nous n'avons pas lu le même texte !
M. Patrick Lassourd. Mais si, monsieur le secrétaire d'Etat !
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. En commission, vous êtes plus sérieux !
M. Patrick Lassourd. Je suis très sérieux en commission comme à cette tribune !
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Vous n'êtes plus le même !
M. Dominique Braye. Soyez sérieux vous-même, monsieur le secrétaire d'Etat !
M. Patrick Lassourd. Le texte révèle ainsi le refus de l'Etat d'assumer ses compétences régaliennes. Le plus urgent et le plus utile est non pas de construire à tout prix de nouveaux logements, mais d'assurer dans les grands ensembles les missions régaliennes de l'Etat : la sécurité, la justice, la scolarité, l'emploi, les services.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. La solidarité !
M. Patrick Lassourd. La solidarité, certes.
Or ces missions ne sont pas remplies, loin s'en faut ! Pas un mot ne figure dans le texte sur les communes ou les agglomérations qui dépassent - parfois au-delà du raisonnable - les quotas de 20 %, 30 %, 40 % ou 50 %.
M. Dominique Braye. Et comment !
M. Patrick Lassourd. Ces communes devraient être pourtant en première ligne, car c'est à la racine qu'il faut s'attaquer au mal.
M. Dominique Braye. Absolument !
M. Patrick Lassourd. L'Etat impose la réalisation d'un grand nombre de logements sociaux sans se soucier des graves problèmes qui existent dans les grands ensembles, lesquels deviennent progressivement des zones de non-droit. Dans les cités, la mixité sociale est un objectif illusoire faute d'équipements et faute de financements suffisants de la part de l'Etat.
Je crois donc essentiel de vous rappeler, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, les attentes de ces communes à problèmes - ou des communes qui n'ont pas de réserves financières - vis-à-vis des pouvoirs publics, dont le premier devoir est d'agir concrètement sur le terrain, auprès des élus et des citoyens, dans les compétences qui leur sont dévolues.
Ce projet constitue aussi une atteinte au réalisme et au bon sens ! Il a le grand défaut de plaquer un schéma unique sur des réalités multiples. Il ne procède pas de l'expérience, pourtant si bonne conseillère, grande absente de ce texte technocratique.
Ainsi, que pourront faire, avec toute la bonne volonté du monde, les communes dépourvues de réserves foncières ? J'estime qu'elles devraient être d'emblée exclues du dispositif. La rareté et le coût des terrains, contraintes fixes, ne sont pas pris en compte. Le seuil de 20 %, défini une fois pour toutes à l'article 25, globalise les situations très diverses des mille soixante-dix-huit communes concernées, logées à la même enseigne malgré leurs spécificités, et il ne répond pas à la variété des attentes.
Vous avez répondu avec une certaine désinvolture que, faute de terrains, on pouvait réhabiliter. Vous savez comme moi que cela ne suffira pas à remplir l'objectif des 20 % ! Il faut que ce seuil soit modulé en fonction du rapport entre l'offre et la demande et des caractéristiques de chaque commune. C'est cela le réalisme !
Plus grave, ce texte déçoit les attentes des citoyens. En faisant l'impasse sur l'accession, exclue de la définition du logement social, votre projet méprise une attente forte, ancrée chez nos concitoyens : celle du légitime désir de posséder son logement, que les élus tentent de favoriser. Vous confinez les citoyens dans le seul locatif social, horizon unique et désespérant pour tous ceux qui aspirent à progresser dans leur niveau et leur qualité de vie. Selon un sondage récent, 85 % de la population rejette les logements locatifs et souhaite accéder à la propriété et à la maison individuelle. Assurer au citoyen la liberté de choix de son logement, collectif ou pavillonnaire, est notre premier devoir. Cela suppose également de lui offrir la possibilité de choisir son quartier, son environnement, aéré ou urbain. Voilà le vrai chemin de la mixité !
Le véritable objet d'une politique de l'urbanisme, c'est de concevoir le logement social comme une étape vers l'accession !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Oui !
M. Patrick Lassourd. Le logement des familles modestes doit prendre des formes variées, et c'est la qualité qui doit être la priorité absolue.
Votre dispositif instaure donc un assistanat généralisé et procède à un nivellement par le bas, qui n'est ni souhaitable ni souhaité. La suppression de l'obligation faite aux locataires qui bénéficient d'aides de l'Etat de contribuer pour partie au paiement du loyer symbolise cette déresponsabilisation regrettable, à l'heure où il faut au contraire encourager les efforts des accédants. Le projet pénalise ainsi les collectivités qui, à travers le prêt à taux zéro, oeuvrent en faveur de l'accession.
C'est un faux argument que d'affirmer que l'accession se fait au détriment du locatif. Les deux notions ne s'opposent pas, elles se complètent. Dans certaines communes, l'accession est le moyen de réaliser des logements sociaux et d'aboutir à la mixité. C'est pourquoi je souhaite permettre aux organismes d'HLM de diversifier leur activité, et ce au titre de l'article 1er du projet de loi prônant le principe de la mixité. Rappelons que ce sont les organismes qui font de l'accession qui sont les plus efficaces en matière de locatif ! Il est donc essentiel d'inclure l'accession dans la définition du logement social.
Enfin, le projet de loi met en danger le droit lui-même, rendu plus complexe.
Loin de simplifier les mécanismes, le texte opacifie considérablement les règles d'urbanisme. Il fait perdre notamment aux anciens POS toute notion normative. Vous rendez en effet facultatifs les deux principes fondamentaux du POS que sont la détermination de la destination des sols et la fixation des règles de construction. Il me paraît dangereux de supprimer ces normes, car le désordre administratif et institutionnel qui ne manquera pas d'en découler créera fatalement un contentieux important. C'est donc le juge, plus que le législateur, qui écrira la loi, ce qui n'est jamais souhaitable.
Telles sont les remarques que je souhaitais formuler concernant les dangers inhérents à ce texte.
Au demeurant, notre opposition est constructive et nous avons des projets alternatifs à proposer.
Réaliser les 450 000 logements sociaux manquants par la contrainte financière imposée aux communes, par la priorité de la densification au détriment de la qualité n'est ni possible, ni souhaitable. C'est pourquoi je propose un dispositif tenant compte des flux de logements sociaux à construire et non des stocks existants. Il s'agirait de donner une orientation ferme sur le pourcentage de logements sociaux à construire : 25 % de logements sociaux par an sur l'ensemble des logements à construire à partir de maintenant semble un objectif réalisable.
Ce dispositif permettrait de respecter les diversités financières et foncières des communes concernées, ainsi que les plans d'urbanisme. Il laisserait en outre à l'élu la marge d'appréciation qui lui revient et rendrait, de ce fait, l'intervention du préfet sans objet. C'est bien là toute la différence qui existe entre votre vision autoritaire et centralisatrice du logement social et notre conception incitative, fondée sur le contrat, le réalisme et la liberté.
Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, le groupe du RPR ne votera pas ce texte dans la rédaction qui nous est proposée aujourd'hui. Il proposera, malgré le peu de temps que vous nous avez laissé pour les bâtir et les défendre, des projets alternatifs constructifs.
Le Sénat présentera en effet un texte amendé, où le mot « renouvellement » prendra tout son sens, un texte visant à ne pas reproduire les erreurs qui ont marqué dans le passé notre urbanisme.
Votre projet de loi, en l'état, consitue une régression que nous voulons éviter. A la fois complexe et simpliste, il ne définit pas une politique de l'urbanisme souhaitable, il ne définit pas une politique de l'urbanisme souhaitée et n'oriente pas les communes vers la voie du progrès social que nos concitoyens appellent de leurs voeux. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je tiens tout d'abord à dire que je regrette et condamne les propos que le président du groupe politique le plus important de notre assemblée a tenus et, pour ma part, je déplore vraiment qu'il ait stigmatisé les quartiers populaires et leurs habitants, affichant son profond mépris pour eux.
M. Hilaire Flandre. C'était une citation !
M. Guy Fischer. Je m'honore, pour ma part, d'être le conseiller général des Minguettes et d'y travailler depuis trente et un ans ! (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
« Rendre la ville à ses habitants » : je fais mienne cette formule définissant le présent projet de loi, que ma collègue Odette Terrade a placée en exergue de son intervention au début de la discussion générale.
C'est en effet peu de dire que l'une des raisons essentielles qui a pu conduire aux profonds déséquilibres que connaissent nos zones urbaines réside dans l'absence de la démarche démocratique ou dans son caractère marginal, dans l'absence d'une démarche associant largement les populations à la conception générale des projets urbains de l'époque. Mais des besoins immenses furent satisfaits, des millions de Français, dont j'étais, accédaient enfin au confort d'un logis.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Ils ne savent pas ce que cela veut dire, à droite !
M. Guy Fischer. Mon expérience d'élu d'une grande collectivité de l'agglomération lyonnaise, Vénissieux, m'amène naturellement à mesurer les effets les plus discutables des choix qui ont pu être opérés par le passé, mais aussi à me faire l'écho, dans le cadre de ce débat, de ce qui provient des aspirations de la population de ma ville, comme à souligner que le présent projet de loi, si l'on n'y prend pas garde, pourrait être, dans la pratique, vidé de son contenu et dénaturé, cristallisant par là même un peu plus les inégalités que nous connaissons aujourd'hui.
Je ne manquerai pas de souligner que mon expérience n'a pas de valeur absolue pour l'ensemble des quartiers urbains de notre pays, mais je crois cependant qu'elle présente, en de nombreux aspects, de multiples points communs avec ce que vivent, à des degrés divers, des élus d'autres quartiers urbains et périphériques dans notre pays. Je me crois autorisé, dès lors, à en tirer toutes les leçons et à en utiliser la teneur pour éclairer la portée de ce projet de loi.
Les points essentiels ont été rappelés par ma collègue Odette Terrade. Je me permettrai donc de rappeler rapidement les caractéristiques de la situation.
A Vénissieux comme en d'autres communes urbaines, nous sommes directement confrontés au problème d'intégration des grands quartiers d'habitat collectif que connaissent la plupart des communes de banlieue ou les villes dites « centres » pour leurs propres quartiers de ce type. Toutes les difficultés sociales peuvent s'y complèter, s'y conforter, s'y superposer, voire s'y démultiplier.
La problématique est connue : difficulté d'insertion professionnelle, notamment des jeunes, du fait d'une insuffisance de la formation initiale, faiblesse des ressources des ménages, taux important de sous-emploi, image dégradée des quartiers d'habitat collectif, parfois insuffisance de la présence des services publics - plus spécifiquement des services publics de l'Etat -, alors même que, bien souvent, les municipalités mènent des politiques volontaristes de présence de services dans les quartiers, insuffisance également des possibilités de liaison avec la ville-centre pour ce qui est des transports collectifs.
Est-il utile de le préciser, le taux de chômage à Vénissieux est bien supérieur à celui de l'agglomération ou du département du Rhône.
S'agissant du revenu des ménages, les chiffres, là encore, traduisent cette réalité locale spécifique : 26 630 francs environ par habitant en 1999, contre 59 550 francs à Lyon, 47 330 francs à Villeurbanne, et une moyenne nationale de 51 365 francs. Ces chiffres, nous les retrouvons dans les états de la dotation de solidarité urbaine.
Pour autant, il convient de ne pas noircir le tableau inutilement, comme on le fait très souvent dès lors que l'on parle de villes comme la mienne et des grands quartiers d'habitat collectif.
En effet, rien ne serait, à mon avis, plus négatif que de penser que tout n'est allé que de mal en pis dans ces quartiers et dans ces villes, alors même que l'énergie et la combativité des habitants ont bien souvent, avec la participation des élus, permis d'engranger de notables succès et de réaliser des avancées.
Que les choses soient claires : Vénissieux, comme d'autres villes, a connu les conventions HVS - habitat et vie sociale, les conventions DSQ - développement social des quartiers - le classement des établissements scolaires en zone d'éducation prioritaire, la mise en place du dispositif des missions locales jeunes, et sa sociologie l'a naturellement conduite à bénéficier de la dotation de solidarité urbaine.
Elle a expérimenté, notamment dans le quartier Démocratie, ce que pouvait constituer comme outil la maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale, qui tend à devenir aujourd'hui, au travers de la requalification des espaces urbanisés, la pierre angulaire de la politique de la ville.
Il n'en demeure pas moins que les attentes restent fortes et que nous attendons de ce projet de loi qu'il puisse les prendre en compte. Et il le fait.
Le grand projet de ville ne pourra d'ailleurs que concourir à la mise en oeuvre effective de cette solidarité et de ce renouvellement urbains.
Certains aspects me paraissent fondamentaux de ce point de vue.
Ainsi, d'aucuns, sur les travées de la majorité, souhaitent dénaturer la volonté affichée de construire des logements sociaux en limitant la portée de l'article 25 de telle sorte que le pourcentage fixé - 20 % en vingt ans - soit atteint dans le cadre de l'agglomération.
Penser comme cela consisterait, pour ce qui concerne l'agglomération lyonnaise, à figer pour l'essentiel la situation. Les surfaces disponibles dans la ville de Lyon pourraient ainsi être utilisées pour accentuer les déséquilibres internes aux différents quartiers de la ville - quoi de commun entre les quartiers de la Tête d'Or et des Etats-Unis ? - tandis que les communes du Mont-d'Or et, plus généralement, de l'ouest lyonnais continueraient d'être dispensées de construire des logements sociaux, au détriment de l'est lyonnais.
Dans un autre ordre d'idées, certains souhaitent utiliser la mise en discussion des plans de déplacements urbains, sous prétexte de rechercher une meilleure cohérence des transports, et ce à titre expérimental, pour instaurer un certain nombre de mesures aussi populaires que la mise en place de péages urbains - un amendement en ce sens suscitera, je crois, un vaste débat - ou encore la majoration sensible du prix du stationnement dans certains quartiers ou sur certaines voies particulièrement empruntées par les véhicules de toute nature.
De telles orientations, si elles étaient suivies, pourraient, de mon point de vue, être contraires au principe même du projet de loi, dont je rappelle qu'il est relatif à la « solidarité et au renouvellement urbains ».
Nous ne pouvons évidemment suivre ce type de proposition qui ne fait - je l'ai souligné au début de mon intervention - que nourrir et conforter les inégalités devant ce que l'on pourrait appeler le droit à la vie dans la ville.
Pour autant, c'est en témoin vigilant de l'application du présent projet de loi que j'interviens aujourd'hui. « Témoin » n'est d'ailleurs pas le mot juste, car il faut aussi être acteur du changement et tirer parti des potentiels nombreux inscrits dans le projet de loi, d'ores et déjà profondément amélioré par l'Assemblée nationale.
S'inscrivant dans un cadre délimité par la loi Voynet sur l'aménagement et le développement durable du territoire, par la loi Chevènement sur l'intercommunalité, à laquelle il donne d'ailleurs un contenu plus projectif et plus prospectif, et par le pacte de croissance et de solidarité entre les collectivités locales et l'Etat, le présent projet de loi doit apporter des réponses aux aspirations profondes des habitants de nos villes.
Fasse que ce débat permette de les entendre, de les prendre en compte et, in fine , de leur donner force de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Joly.
M. Bernard Joly. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, trop de précipitation - l'urgence était-elle bien nécessaire ? - trop hybride dans la construction - le plan d'occupation des sols voisine avec la politique de stationnement - trop coercitif et réducteur des pouvoirs des collectivités locales - le représentant de l'Etat les exerçant dans certains cas - comment peut-on être enthousiaste devant ce texte, dont l'annonce a pourtant fait l'objet d'un très bel emballage en termes de communication ?
Comment pourrait-on cependant s'opposer à la mixité sociale à moins d'être sans coeur ou, pis, conservateur, en somme de droite !
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Absolument !
M. Guy Fischer. On ne vous le fait pas dire !
M. Bernard Joly. Le projet de loi comptait 87 articles lors de son dépôt à l'Assemblée nationale ; dans la version qui nous est transmise, il en totalise 157. Néanmoins, la présentation qui en a été faite a réduit l'objet du texte au quota des 20 % de logements sociaux que toute commune devra posséder sous peine de sanction.
Ainsi, avant même que le Parlement soit saisi du texte, ont pu être désignées certaines collectivités sur qui l'opprobre a été jeté pour incivisme. Cette manipulation de l'opinion est tout à fait inadmissible.
M. Jacques Machet. Très bien !
M. Bernard Joly. S'agissant du volet traitant de l'urbanisme, que l'on substitue aux schémas directeurs les schémas de cohérence territoriale, soit ! Mais encore faut-il que ceux-ci reposent sur une bonne définition du contenu, des objectifs et des moyens !
La commission des affaires économiques et la commission des lois ont considéré que les réponses qui nous sont proposées étaient insuffisantes. La promotion d'une véritable dynamique territoriale demande un cadre juridique lisible dans lequel le rôle des acteurs décentralisés sera inscrit mais dans lequel, également, seront inclus les outils mis à leur disposition afin de procéder à des restructurations équilibrées.
J'apprécie que, par voie d'amendement, il soit proposé d'associer les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement à l'élaboration de ces documents. Il me semble cependant qu'il aurait été heureux d'élargir cette consultation aux organismes d'HLM, dont la compétence d'opérateurs urbains n'est plus à démontrer.
Toutefois, les schémas de cohérence territoriale ne doivent pas s'imposer aux petites communes qui ne souhaitent pas y souscrire. De même, les maires des communes et les représentants des établissements publics de coopération intercommunale voisins d'un schéma de cohérence territoriale doivent être consultés. On a vu, notamment en matière d'intercommunalité, que toute obligation de contracter conduit tôt ou tard à des rejets.
Dans une vision continue du territoire, une cohérence entre les différents niveaux qui interviennent s'impose. On ne peut ni ignorer les dispositions relatives à la coopération intercommunale ni laisser de côté les plans d'occupation des sols. L'espace n'est pas sécable dans sa saisie, même s'il revêt des aspects différents : on ne peut opposer - on l'a déjà dit - espaces urbains et espaces ruraux, car il est évident qu'ils sont non pas juxtaposés mais liés entre eux par des continuités dont les composantes en font des zones d'appartenance plutôt aux uns qu'aux autres, et ainsi les articulent.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. C'est ce qu'on a dit !
M. Bernard Joly. La solidarité entre les communes en matière d'habitat avait déjà été introduite par la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville. Le dispositif proposé dans le projet de loi que nous examinons modifie sensiblement les données en alourdissant l'encadrement.
L'objectif de mixité sociale est retenu par un grand nombre d'élus locaux. Or les critères qualifiant le logement social pour en déterminer le quota sont restrictifs. Le fait d'écarter les aides à la personne ou à la pierre ainsi que l'accession à la propriété fausse la grille de lecture des besoins réels. Il aurait été opportun de retenir justement le critère d'éligibilité à ces aides et non les catégories de logements.
Dans les communes rurales, au-dessous du seuil retenu par le texte que nous examinons, la mixité sociale est une réalité bien vécue. Par le biais d'acquisitions, de réhabilitations ou de constructions, l'accueil de famillles qui, le plus souvent, ne peuvent être logées qu'en locatif, permet de stabiliser la population, voire de l'augmenter, de la rajeunir et ainsi de maintenir des services publics indispensables. Il n'y a aucune contrainte qui pèse sur les maires qui initient ces opérations, lesquelles sont pourtant nombreuses.
Or ce texte est contraignant et, par ailleurs - nos excellents rapporteurs l'ont souligné, ainsi que plusieurs orateurs avant moi - il est profondément contraire à l'esprit de la décentralisation.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Mais non !
M. Bernard Joly. En effet, comment admettre de voir le représentant de l'Etat se substituer au maire ? Il y a là une atteinte au principe de libre administration des communes.
Curieusement, Pierre Mauroy nous a dit tout à l'heure que la France avait une fâcheuse tendance à recentraliser et qu'il fallait donc voter cette loi, une loi qui favorise la recentralisation !
M. Pierre Mauroy. Ce n'est pas ce que j'ai dit !
M. Bernard Joly. De plus, le processus de décentralisation n'a pas été mené à son terme et il est souvent malmené. L'exemple le plus récent concerne la taxe d'habitation dont la part régionale serait supprimée, ce qui donnerait lieu à une compensation.
Il est de nouveau question de compensation pour le transfert à l'ensemble des régions, le 1er janvier 2002, des compétences que détient l'Etat en qualité d'organisateur du transport ferroviaire d'intérêt régional de voyageurs.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. C'est la loi de décentralisation !
M. Bernard Joly. Mais on l'oublie parfois dans le présent projet de loi, monsieur le ministre !
Les régions contracteraient avec la SNCF pour les conditions d'exploitation et le financement des services.
Une expérimentation impliquant sept collectivités territoriales a fait ressortir que la compensation était insuffisante. Les tarifs sociaux déséquilibrent les comptes d'exploitation et le renouvellement du matériel roulant n'est que partiellement assuré par la dotation.
Il y a là, de nouveau, une ambiguïté sur la capacité donnée aux collectivités territoriales à s'administrer. Il ne s'agit pas seulement de transférer des pouvoirs, il faut également fournir les moyens de les assumer, et pas seulement par dotations. L'abandon de certains prélèvements par l'Etat aboutirait à une meilleure initiative en matière financière pour ces collectivités, qui conduiraient alors les politiques qu'elles entendent mettre en oeuvre dans tous les domaines.
En conclusion, au moment où l'Europe des régions se construit, il est des pesanteurs qui handicapent l'avenir. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Plancade.
M. Jean-Pierre Plancade. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, notre assemblée examine un grand projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains, un grand projet car il se situe dans la logique de solidarité développée depuis plus de deux ans par le gouvernement de M. Lionel Jospin. C'est ainsi qu'il fait suite à la loi de Mme Martine Aubry sur la lutte contre les exclusions, puis à celle de Mme Dominique Voynet sur l'aménagement et le développement durable du territoire et, enfin, à la loi sur l'intercommunalité, présentée par M. Jean-Pierre Chevènement.
Le présent projet de loi comprend trois volets : le premier est relatif à la réforme de l'urbanisme, le deuxième concerne le logement social et la mixité sociale et le troisième a trait aux déplacements.
D'abord, ce texte comporte une réforme de l'urbanisme devenue nécessaire pour favoriser le développement de politiques urbaines plus cohérentes. Elle permettra aux collectivités de définir de véritables projets urbains dans les agglomérations où les schémas de cohérence territoriale permettront d'harmoniser les politiques de déplacements, d'habitat et d'urbanisme. Enfin, nos concitoyens seront, par la loi, associés à la définition des politiques urbaines.
Ensuite, ce projet de loi autorise une politique de déplacements au service du développement durable. En effet, les plans de déplacements urbains permettront aux autorités organisatrices de mener des politiques volontaires de déplacements prenant en compte les transports collectifs, la gestion et l'organisation du stationnement ou encore la distribution des marchandises en ville. Dans ce domaine la grande innovation du projet de loi, c'est le prolongement de la décentralisation en confiant aux régions les services ferroviaires régionaux de transport de voyageurs. Par ailleurs, les régions, les départements et les autorités organisatrices pourront coopérer ensemble au sein d'un même syndicat mixte des transports.
Il s'agit là, incontestablement, d'une avancée formidable en faveur des transports régionaux, dont on ne mesure pas l'incidence dans les dix ans à venir. Cependant, compte tenu du bond en avant qu'ont fait nos collèges et nos lycées après les premières lois de décentralisation, on peut imaginer facilement que cette loi aura un effet extrêmement positif.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Absolument !
M. Jean-Pierre Plancade Certes, tout n'est pas réglé, notamment en ce qui concerne le plan financier et la répartition des charges. Il fallait cependant proposer cette loi pour faire avancer de façon décisive les transports régionaux de voyageurs. C'est fait, et c'est une excellente chose. Comme le disait tout à l'heure Pierre Mauroy, ainsi va le progrès !
Enfin, il s'agit d'une loi de solidarité urbaine qui vise à favoriser de façon volontaire la mixité sociale dans nos villes. Cette politique a déjà été entamée par M. Louis Besson avec la mise en place d'un dispositif pérenne d'aide de l'Etat aux bailleurs privés et, encore dernièrement, par la création des prêts locatifs à usage social.
Demain, les communes de plus de 3 500 habitants situées dans une agglomération de plus de 50 000 habitants et qui compteront moins de 20 % de logements sociaux devront mettre en oeuvre des mesures de rattrapage pour construire, rénover de tels logements. Elles seront certes assujetties à une contribution financière de 1 000 francs par an et par logement manquant si elles n'appliquent pas le quota de 20 %, mais, et cela n'a sûrement pas été suffisamment dit, elles auront vingt ans pour effectuer ce rattrapage. Ainsi, une commune qui n'aurait aucun logement social devrait construire l'équivalent de 1 % par an de son parc de logements avec des prêts consentis à des conditions exceptionnelles, remboursables en cinquante ans par les offices d'HLM. Nous savons tous, quelles que soient les travées sur lesquelles nous siégeons, que les offices d'HLM produisent aujourd'hui du logement de grande qualité, dans un environnement préservé et par petites unités où il fait bon vivre !
Beaucoup de choses ont été dites, écrites, mais, par-delà le caractère excessif des mots, des réactions et des propos, il reste, dans notre pays, une réalité : dans les grandes villes et les grandes agglomérations, des quartiers entiers sont exclus de la vie sociale, avec des populations enfermées dans des ghettos, des populations qui désespèrent ; dans le même temps, à côté, on trouve d'autres espaces urbains réservés de fait à des catégories plus aisées, en somme d'autres ghettos. Dès lors, si l'on n'y prend pas garde, les riches vont vivre avec les riches et les pauvres avec les pauvres.
Nous n'avons pas le droit de rester passifs, car nous prendrions le risque de mettre côte à côte, et probablement un jour face à face, deux mondes qui s'ignoreraient. Ce serait là, mes chers collègues, le contraire même de l'esprit qui anime et doit animer la République.
Certes, ce phénomène n'est pas encore généralisé - heureusement ! - mais c'est en tout cas la tendance forte qui se dégage depuis une dizaine d'années. Il faut bien reconnaître que, dans notre pays - et d'ailleurs au sein de toutes les formations politiques - s'est installée, pour reprendre un mot utilisé avec pertinence par M. Claude Bartolone, une « conspiration du silence » : si on ne construit pas d'HLM, il n'y aura pas de dépenses sociales ; s'il n'y a pas de logements sociaux, la valeur des terrains ne diminuera pas. C'est cette forme de pensée qui fait notamment que, chaque année, plus de 30 000 PLA ne sont pas utilisés, et ce sont autant de logements sociaux en moins.
Mais il s'agit là d'un raisonnement pernicieux. En effet, il entretient, à l'évidence, une confusion entre social et exclusion. C'est d'ailleurs très regrettable. En effet, nous connaissons tous des salariés qui débutent, des jeunes en situation de précarité mais qui revendiquent leur autonomie, des fonctionnaires qui disposent de faibles revenus, bref autant de personnes qui sont parfaitement intégrées dans le monde économique mais qui ne peuvent pas se loger dans le secteur privé car les loyers sont encore trop élevés.
Cependant, les pauvres existent aussi et il faut les loger, sauf à considérer qu'ils constitueraient une couche sociale dangereuse pour habiter nos villes. Mais alors il faut que chacun aille jusqu'au bout de sa pensée car, aujourd'hui, nous le savons, la ségrégation spatiale augmente, creuse les inégalités sociales. Nous savons tous, pour l'avoir vécu dans les grandes villes ces dernières années, que l'exclusion met en danger la cité, et donc la démocratie.
C'est pourquoi nous pensons que notre responsabilité politique est grande et qu'elle doit s'exercer afin d'autoriser, de permettre, d'organiser deux droits fondamentaux pour chaque individu : le droit de pouvoir bénéficier d'un logement décent et le droit de pouvoir choisir librement la ville, le village, le quartier où il veut vivre.
Cette loi est donc une grande loi. Certes, ne confondons pas, ne nous y trompons pas, il ne s'agit pas d'une thérapie urbaine visant à résoudre une crise sociale.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Effectivement !
M. Jean-Pierre Plancade. Ce projet de loi devrait permettre de recomposer la ville, qui doit rester, redevenir un lieu naturel de brassage, de métissage, une ville plurielle, généreuse, avez-vous dit tout à l'heure, monsieur le secrétaire d'Etat, où riches et pauvres peuvent se rencontrer. En effet, notre responsabilité politique collective demeure celle d'organiser la ville dans son cadre physique pour faire vivre à l'intérieur la cité, c'est-à-dire le lieu où peuvent se rassembler les citoyens pour débattre démocratiquement de leur vie.
Voilà pourquoi, monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le sécrétaire d'Etat, mes chers collègues, le groupe socialiste appuiera et votera avec conviction ce grand projet de loi. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains tend à concrétiser des objectifs comme la solidarité financière ou la mixité sociale auxquels on ne peut que souscrire, à condition que l'on s'accorde à donner à ces termes une signification réaliste, et le débat montre que cela n'est pas forcément aisé.
Mais ce texte, qui comportait initialement quatre-vingt-sept articles et qui en compte désormais cent cinquante-sept,...
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement. Et ce n'est pas fini ! (Sourires.)
M. Daniel Hoeffel. ... ce qui laisse mal augurer de la capacité d'atteindre l'objectif de la simplification, ne méritait pas un examen par le Parlement en urgence.
Il eût été par ailleurs indispensable de procéder préalablement à une concertation avec les organisations représentatives des collectivités territoriales, qui sont très directement concernées par sa mise en application.
Ces éléments étant rappelés, je limiterai mon propos à trois aspects concernant plus particulièrement la cohérence de ce projet de loi avec la décentralisation, avec la coopération intercommunale et avec la coopération transfrontalière, aspect qui n'a pas été évoqué jusqu'à présent.
Plusieurs dispositions risquent de remettre en cause les principes de la décentralisation. C'est vrai en ce qui concerne tant le volet urbanisme que le volet habitat. Certes, l'exigence d'une meilleure solidarité - et elle est grande - peut rendre opportun le recours à une démarche coercitive, ce qui se traduit nécessairement par un renforcement du rôle des préfets et par une diminution du rôle des élus locaux. Cette suspicion à l'égard des collectivités locales, déjà perceptible par leur non-consultation dans la phase de préparation du texte,...
M. Philippe Richert. Tout à fait !
M. Daniel Hoeffel. ... conduit inévitablement à l'application de schémas et de décisions qui ne tiennent pas assez compte de la très grande diversité des situations locales. C'est la raison pour laquelle je me rallierai aux amendements qui privilégieront le partenariat et le dialogue, garants de la libre administration des collectivités locales et de la décentralisation.
Le rôle des élus locaux doit être préservé dans l'élaboration des documents d'urbanisme. En ce qui concerne l'habitat social, qui ne saurait se réduire au locatif, l'incitation me paraît préférable à la coercition. Il convient de rétablir, dans l'un comme dans l'autre cas, les élus locaux en tant qu'acteurs responsables.
A l'heure où, dans d'autres enceintes - je pense en particulier à la commission présidée par notre collègue M. Pierre Mauroy -, sont examinés les voies et moyens relançant et élargissant la décentralisation, il ne faut pas que des textes viennent entraver la poursuite de ce processus plus que jamais nécessaire à la France. Je ne crois d'ailleurs pas, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'Etat, que telle est votre volonté.
Ma deuxième observation concerne la compatibilité entre, d'une part, le projet de loi que nous examinons et, d'autre part, la loi sur l'aménagement et le développement durable du territoire et la loi sur l'intercommunalité, qui sont entrées en vigueur l'année dernière.
Dans son rapport, notre collègue Pierre Jarlier met à juste titre l'accent sur le fait qu'« inscrite dans une dynamique territoriale, la réforme du droit de l'urbanisme doit être parfaitement cohérente avec le nouveau régime de la coopération intercommunale ».
La loi du 12 juillet 1999 prévoit, parmi les compétences qui doivent être transférées vers les communautés de communes, d'agglomération et les communautés urbaines, tout ce qui concerne l'aménagement de l'espace et l'équilibre social de l'habitat. Or, dans l'état actuel du projet de loi, rien ne garantit, dans ces compétences, le rôle des établissements publics de coopération intercommunale et le respect de leurs périmètres.
Si nous voulons - et nous le voulons - qu'il y ait complémentarité et cohérence entre les lois qui, à un titre ou à un autre, conditionnent la réussite d'un aménagement territorial à tous les niveaux, si nous voulons que l'ensemble des espaces urbains, périurbains et ruraux, que villes et villages soient parties prenantes dans l'aménagement du territoire, nous devons prendre en considération des propositions présentées à cet effet par les rapporteurs de nos trois commissions.
La troisième et dernière remarque a trait aux interférences entre le projet de loi et la coopération transfrontalière en ce qui concerne l'élaboration des documents d'urbanisme. Je rappellerai à ce propos qu'une politique efficace d'aménagement du territoire doit rechercher en dehors de la réduction des inégalités sur le plan national, une insertion de ce territoire dans l'espace européen environnant. Cela doit nécessairement se traduire, comme l'affirme le président de la mission opérationnelle transfrontalière, par « la reconnaissance législative de l'urbanisme transfrontalier et par le traitement des espaces urbains et naturels qui constituent les franges ou les coutures de notre pays avec l'Europe ».
D'ores et déjà, dans certains espaces frontaliers, des plans d'urbanisme ont été élaborés en concertation et en cohérence avec les secteurs géographiques voisins situés au-delà de la frontière.
Et le nouveau schéma directeur de l'agglomération strasbourgeoise, par exemple, est élaboré sur la base de réflexions menées de part et d'autre du Rhin.
C'est un aspect de l'Europe concrète qui mériterait d'être sécurisé juridiquement, car ce sont les espaces transfrontaliers qui constitueront de plus en plus le noyau à partir duquel se bâtira le schéma de développement de l'espace communautaire en voie d'élaboration.
Peut-on, partant de cet aspect, espérer que les lois relatives à l'urbanisme élaborées par les pays de l'Union européenne fassent, plus que par le passé, l'objet d'une réelle concertation et peut-être, progressivement, de rapprochements ? La concertation, sur ce point, à l'intérieur de l'Union européenne doit devenir un réflexe naturel.
Puisse le débat devant le Sénat y contribuer grâce à la qualité des travaux accomplis par les trois rapporteurs auxquels je rends hommage et grâce à un débat et à un échange qui doivent être marqués par une volonté constructive, compte tenu de l'ampleur des défis que nous avons à relever ensemble sur le plan de l'urbanisme, du logement comme des transports ! (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

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