SEANCE DU 12 JUIN 2001
M. le président.
« Art. 14. - En cas d'urgence, des décrets d'avance pris sur avis du Conseil
d'Etat et après avis des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat
chargées des finances peuvent ouvrir, sur le budget général, des crédits
supplémentaires sans affecter l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi
de finances. A cette fin, les décrets d'avance procèdent à l'annulation de
crédits ou constatent des recettes supplémentaires.
« La commission compétente de chaque assemblée fait connaître son avis au
Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification qui
lui a été faite du projet de décret. La signature du décret ne peut intervenir
qu'après réception des avis de ces commissions ou, à défaut, après l'expiration
du délai susmentionné.
« La ratification des modifications apportées par décret d'avance aux crédits
ouverts par la dernière loi de finances est demandée au Parlement dans le plus
prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée. »
Par amendement n° 186 rectifié, MM. Charasse, Angels et les membres du groupe
socialiste et apparentés proposent :
I. - Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, de remplacer
les mots : « après avis des commissions » par les mots : « après information
des commissions ».
II. - En conséquence, de supprimer le deuxième alinéa de cet article.
La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse.
Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues,
l'article 14 est relatif à la procédure du décret d'avance.
L'amendement que mon groupe et moi-même avons déposé vise à modifier le texte
qui nous est transmis par l'Assemblée nationale pour retirer l'avis préalable
obligatoire des commissions des finances avant toute intervention d'un décret
d'avance.
Cet amendement se justifie à la fois par des considérations de forme et par
des considérations de fond.
Il se justifie d'abord par des considérations de forme.
Le Conseil constitutionnel n'a jamais admis l'intervention, même consultative,
du pouvoir législatif dans l'exercice du pouvoir réglementaire. Or, à partir du
moment où il s'agit d'un décret, donc d'un acte réglementaire, on ne voit pas
comment le Conseil constitutionnel reviendrait sur sa jurisprudence, rendue non
pas à l'occasion de l'ordonnance organique sur les lois de finances, mais à
l'occasion de toutes les lois possibles et imaginables depuis 1958, en
admettant que, pour cette loi organique et pour elle seulement, il y ait la
possibilité d'exiger préalablement l'avis des commissions des finances.
La question peut toujours se poser de savoir si, à partir du moment où, en
matière d'autorisation budgétaire, le Parlement est seul compétent, on pourrait
considérer que ce sont de faux textes réglementaires ou des textes
provisoirement réglementaires. A cette question, la réponse me paraît être non,
puisqu'un décret, c'est un décret.
Car si nous étions dans le domaine de la loi, le Parlement ne pourrait
déléguer son pouvoir en ce domaine que par la voie des ordonnances et non pas
du décret. Donc, c'est bien un texte de caractère réglementaire, les
ordonnances aussi d'ailleurs tant qu'elles ne sont pas ratifiées, mais c'est
autre chose.
Par conséquent, cet avis obligatoire, assorti d'un délai, n'a, de mon point de
vue, aucune chance de prospérer devant le juge constitutionnel, qui sera le
juge final de cette loi.
Sur le fond, mes chers collègues, un décret d'avance, c'est quelque chose qui
intervient en cas d'urgence.
Comment peut-on imaginer que, s'il y a une urgence absolue, le Gouvernement
pourrait attendre les délais prévus par cet article qui nous vient de
l'Assemblée nationale, je le redis, et attendre que les commissions des
finances des deux assemblées aient donné leur avis ?
Que se passe-t-il si l'on ne siège pas, par exemple, entre Noël et le 1er
janvier ? Que se passe-t-il si l'on est en intersession, pendant les vacances
parlementaires, disons en juillet, août ou septembre, surtout en juillet et en
août ? Vous imaginez ? Les membres des commissions des finances sont, comme
l'ensemble du Parlement et l'ensemble des Français, un peu partout en vacances.
Alors, on va nous courir après, à travers le monde, pour nous chercher, pour
nous trouver, pour nous faire rentrer en catastrophe pour siéger ?
(Sourires.)
Mais s'il y a une urgence absolue ? Je me souviens avoir vu dans le passé des
cas d'urgence absolue, lorsque, en février 1984, les poids lourds bloquaient le
tunnel du Mont-Blanc, et qu'il a fallu, en pleine nuit, dépêcher le
trésorier-payeur général local pour distribuer au bord de la route des
indemnités d'urgence. Faudra-t-il, demain, si cela recommence, attendre l'avis
des commissions des finances pour débloquer le tunnel ?
Je propose donc de remplacer l'avis obligatoire par l'information obligatoire,
ce qui, bien entendu, n'interdit pas aux commissions des finances de faire part
au Gouvernement des observations que le projet de décret qui leur est transmis
pour information peut appeler de leur part.
Tel est l'objet de l'amendement n° 186 rectifié, qui n'a été rectifié que
parce que des signataires supplémentaires se sont ajoutés à ma signature.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert,
président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes
économiques de la nation, rapporteur.
Pour que les explications soient
complètes, il convient de rappeler qu'il s'est agi d'encadrer la dérogation au
principe de l'autorisation parlementaire de la dépense que constitue la
procédure de décret d'avance.
La logique retenue par l'Assemblée nationale consistait à introduire plus de
cohérence et plus de contrôle parlementaire dans une procédure au terme de
laquelle le législature organique admet, pour des raisons pratiques, une
exception à la règle constitutionnelle de détermination des charges de l'Etat
par les lois de finances.
Notre collègue Michel Charasse, craignant que l'exécutif n'ait à subir des
retards, voire des complications, propose donc de substituer une information à
l'avis qui a été requis par l'Assemblée nationale.
On doit être sensible aux arguments qui ont été avancés par Michel Charasse.
Ce dernier a évoqué les cas de l'urgence et des circonstances exceptionnelles ;
ils feront l'objet de plusieurs autres amendements, le sien et celui d'Yves
Fréville, sur lesquels nous reviendrons tout à l'heure.
Pour l'instant, nous nous situons plutôt sur le principe général.
S'agissant du principe général, la question est de savoir si le Parlement est
attaché à exercer la mission qui lui a été confiée par le peuple français.
C'est ce qui a conduit la commission à être, dans un premier temps, assez peu
favorable à cet amendement, étant précisé que j'ai reçu mandat d'exprimer un
avis que je peux légitimement interpréter après avoir entendu le Gouvernement
sur cet amendement.
M. le président.
Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat au budget.
Sur ce point, le Gouvernement s'en remet à
la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président.
Quel est maintenant l'avis de la commission ?
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Monsieur le président, cette sagesse donne à méditer.
(Sourires.)
M. Michel Charasse.
Ah oui !
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Je pense que Mme la secrétaire d'Etat ne souhaite pas que son
avis, qui pourraît être favorable ou défavorable, puisse apparaître comme en
rupture par rapport à la logique de la réforme conçue par l'Assemblée
nationale.
(Mme le secrétaire d'Etat opine.)
Nous nous situons dans une logique qui vise à refonder le Parlement dans ses
missions. C'est ce qui me conduit, mes chers collègues, à regret en raison de
la qualité de l'auteur de l'amendement, à confirmer l'avis défavorable de la
commission.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 186 rectifié.
M. Michel Charasse.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse.
Tout cela est trop simple. Je souhaiterais que le Gouvernement, dans cette
affaire, prenne une position un peu plus claire.
A l'évidence, la disposition est inconstitutionnelle et risque d'être
annulée.
Monsieur le rapporteur, si elle est annulée, l'annulation portera sur
l'ensemble des dipositions qui visent les commissions des finances,
c'est-à-dire que nous ne serons même plus informés ! Là, il y a un risque
majeur.
En outre, pensez-vous vraiment, mes chers collègues, que, s'il y a obligation,
en plein été, d'assurer la continuité de l'Etat et de la vie nationale, qui
sont des principes de valeur constitutionnelle, on aura le temps d'attendre un
mois, trois semaines ou quinze jours que tous les membres de la commissions des
finances aient été retrouvés ici et là et se prononcent ? Et comment le
feront-ils ? Par téléphone, de Bali, de Ouagadougou ou d'ailleurs ? Car nous
serons tous répandus un peu partout dans le monde ou dans le fin fond de nos
provinces !
(Protestations sur les travées du RPR.)
C'est la réalité ! Je le dis à nos collègues d'en face : jamais le général de
Gaulle n'aurait accepté cela en 1958, parce que c'est vraiment la continuité de
la vie nationale qui est en cause.
Madame le secrétaire d'Etat, il n'est pas suffisant de dire que vous vous en
remettez à la sagesse du Sénat, parce que cela pose non seulement un problème
constitutionnel, mais aussi un problème pratique, un problème de vie budgétaire
quotidienne : imaginez que, demain, les maires n'aient plus le droit dont il
jouissent aujourd'hui de faire des transferts de crédits entre les chapitres et
soient contraints de réunir leur conseil municipal un 15 août, pour régler un
problème urgent ! Ce n'est pas pensable !
Je maintiens donc mon amendement, souhaitant que le Sénat y réfléchisse à deux
fois. Ce n'est pas parce que l'Assemblée nationale en a décidé ainsi...
M. Robert Calméjane.
Très bien !
M. Michel Charasse.
... que l'on doit aller dans le mur avec elle ! Or on y va directement.
Moi, je ne me laisse pas conduire comme cela !
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Le texte répond bien évidemment à une logique, mais il
y a aussi une incertitude juridique. En effet, l'avis du Conseil d'Etat n'est
pas aussi affirmatif dès lors qu'il ne s'agit pas d'une compétence propre du
pouvoir réglementaire, la loi organique peut prévoir qu'il exerce cette
compétence déléguée en recueillant l'avis des commissions compétentes.
Cela dit, je comprends bien l'objection formulée par M. Charasse quant à
l'aspect pratique de cette question. La suite de nos débats permettra
d'éclaicir ce point qui doit effectivement être soulevé car il y va de la
continuité des pouvoirs publics.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Monsieur Charasse, nous nous efforcerons de procéder à une
lecture complète et approfondie de ce texte. Des amendements seront adoptés.
L'article 14 ne sera donc pas voté conforme de sorte qu'il restera en navette
et les observations formulées par M. Charasse pourront être méditées à la fois
par le Gouvernement et par l'Assemblée nationale.
Par ailleurs, la question des circonstances exceptionnelles sera traitée dans
un instant, puisqu'elle fait l'objet de deux amendements, l'un de M. Charasse
et l'autre de M. Fréville.
M. le président.
L'amendement est-il maintenu, monsieur Charasse ?
M. Michel Charasse.
Je préfère ne pas prendre le risque de voir cet amendement repoussé, car il
est juridiquement fondé, et je le retire compte tenu des propos de M. le
rapporteur. Cela dit, je ne retire rien à mon raisonnement !
(Sourires.)
M. le président.
L'amendement n° 186 rectifié est retiré.
Par amendement n° 40, M. Lambert, au nom de la commission, propose, dans la
première phrase du premier alinéa de l'article 14, de supprimer les mots : « ,
sur le budget général, ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Nous espérons légiférer pour cinquante ans et le temps que
nous prenons pour avoir des travaux préparatoires de qualité n'est donc pas du
temps perdu.
Dans le texte de l'Assemblée nationale, les seuls crédits pouvant être ouverts
par décret d'avance sont ceux du budget général. Or des crédits budgétaires
sont parfois ouverts sur des budgets annexes ou des comptes spéciaux, et il
n'est pas impossible que l'urgence - vous voyez, monsieur Charasse, que j'en
tiens compte - puisse conduire à augmenter lesdits crédits.
Il paraît donc souhaitable de lever la restriction figurant dans le texte
adopté par l'Assemblée nationale. Tel est l'objet de l'amendement n° 40.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 40, accepté par le Gouvernement.
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 41, M. Lambert, au nom de la commission des finances,
propose de compléter le premier alinéa de l'article 14 par une phrase ainsi
rédigée : « Le montant cumulé des crédits ainsi ouverts ne peut excéder 1 % des
crédits ouverts par la loi de finances de l'année. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 187 rectifié, déposé par
MM. Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés, et
tendant à compléter
in fine
le texte proposé par l'amendement n° 41 par
les mots suivants : « , sauf s'il y a lieu d'assurer la continuité de la vie
nationale ou de sauvegarder les intérêts fondamentaux de la France ».
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 41.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
L'Assemblée nationale n'a pas prévu de plafonner les
ouvertures de crédits réalisées par décret d'avance. Il a semblé préférable à
notre commission de prévoir un tel plafond et un seuil de 1 % des crédits
ouverts dans la loi de finances de l'année nous a paru raisonnable. Tel est le
sens de cet amendement.
M. le président.
La parole est à M. Charasse, pour présenter le sous-amendement n° 187
rectifié.
M. Michel Charasse.
Même si la procédure du décret d'avance ne peut quêtre exceptionnelle, limiter
le montant cumulé des crédits ouverts, comme le propose la commission des
finances, à 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année, c'est
vraiment réduire à l'extrême cette possibilité. Quinze, 16, 17, 18 milliards de
francs ce n'est pas beaucoup si survient, par exemple, une deuxième guerre du
Golfe. On ne sait jamais ce qui peut arriver.
Je propose donc de compléter l'amendement de M. Lambert pour préciser que la
règle du 1 % ne s'applique pas si la continuité de la vie nationale ou la
sauvegarde des intérêts fondamentaux de la France l'exigent.
Si l'on se trouve dans une situation d'urgence absolue où il faut réagir, je
ne vois pas très bien comment on pourrait le faire avec une telle limitation
budgétaire.
M. le président.
Je vais maintenant appeler en discussion l'amendement n° 254 rectifié, qui
traite du même sujet, et par lequel MM. Fréville, Arthuis et Badré proposent de
compléter
in fine
l'article 14 par un alinéa ainsi rédigé :
« En cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national, des crédits
supplémentaires peuvent être ouverts par décrets d'avance pris en conseil des
ministres sur avis du Conseil d'Etat. Un projet de loi de finances portant
ratification de ces crédits est déposé immédiatement ou à l'ouverture de la
plus prochaine session du Parlement. »
La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville.
L'article 11 de l'ordonnance organique de 1959 prévoyait deux procédures de
décrets d'avance : l'une en cas d'urgence, mais dans le respect de l'équilibre
financier, et l'autre en cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt
national, la contrainte de l'équilibre financier disparaissant.
Je propose de revenir à ce dispositif.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 187 rectifié et sur
l'amendement n° 254 rectifié ?
M. Alain Lambert,
rapporteur.
La commission a examiné ce sous-amendement et cet amendement
qui s'inspirent de la même préoccupation. Mais je précise d'ores et déjà que la
commission a une préférence pour l'amendement n° 254 rectifié de M.
Fréville.
Vous n'avez pas d'orgueil d'auteur, je le sais, monsieur Charasse. Mais il me
semble que le texte de M. Fréville satisfait complètement votre légitime
préoccupation et qu'il y répond même de manière plus précise. En conséquence,
je vous demande de vous rallier à l'amendement n° 254 rectifié, qui, dans cette
hypothèse, recueillerait l'avis favorable de la commission.
M. le président.
Monsieur Charasse, maintenez-vous votre sous-amendement n° 187 rectifié ?
M. Michel Charasse.
Si j'ai bien compris, M. le rapporteur souhaite que je retire mon
sous-amendement et que je me rallie l'amendement n° 254 rectifié, mais il
maintient son amendement n° 41.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Tout à fait.
M. Michel Charasse.
Monsieur le président, je retire donc le sous-amendement n° 187 rectifié, mais
je voudrais sous-amender l'amendement n° 254 rectifié de M. Fréville.
Cet amendement répond effectivement au souci que mon groupe et moi-même avons
exprimé, mais il pose un problème en ce sens qu'il ne précise pas expressément
que les procédures prévues aux alinéas antérieurs, c'est-à-dire, d'une part, la
consultation obligatoire de la commission des finances et, d'autre part, le
plafonnement de 1 %, ne s'appliquent pas.
Il existe une simple différence de procédure entre les décrets simples et les
décrets qui doivent être délibérés en conseil des ministres ; or, dans cet
amendement, la distinction n'est pas suffisamment forte du point de vue de la
procédure.
Mon sous-amendement aurait donc pour objet, après les mots : « En cas
d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national, des crédits
supplémentaires peuvent être ouverts », d'ajouter les mots : « sans conditions
et par dérogation aux dispositions du présent article », le reste sans
changement.
Si cela correspond à ce que veut M. Fréville, et j'ai cru comprendre que
c'était le cas, cette précision me paraît utile pour éviter d'éventuels
contentieux ultérieurs.
M. le président.
Le sous-amendement n° 187 rectifié est retiré.
Je suis donc saisi d'un sous-amendement n° 286, présenté par M. Charasse, et
tendant, dans l'amendement n° 254 rectifié, après les mots : « d'intérêt
national », à insérer les mots : « sans conditions et par dérogation aux
conditions du présent article ».
M. Yves Fréville.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville.
Sur le fond, je suis d'accord avec M. Charasse mais, sur la forme, je ne suis
pas du tout certain qu'il faille compliquer les choses. La rédaction de
l'article 14 serait ainsi conforme à la formulation de l'article 11.
Dans le premier cas d'urgence, il faut l'avis des commissions des finances et
le respect de la barre de 1 % préconisée par la commission des finances. Dans
le second cas, ces conditions ne sont pas retenues. Il faudrait alors créer un
second alinéa pour éviter la difficulté que reconnaît M. Charasse.
M. le président.
Je suis donc saisi d'un amendement n° 254 rectifié
bis
, présenté par
MM. Fréville, Arthuis et Badré, et tendant, après le deuxième alinéa de cet
article, à insérer un alinéa ainsi rédigé :
« En cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national, des crédits
supplémentaires peuvent être ouverts par décrets d'avance pris en conseil des
ministres sur avis du Conseil d'Etat. Un projet de loi de finances portant
ratification de ces crédits est déposé immédiatement ou à l'ouverture de la
plus prochaine session du Parlement. »
Dans ces conditions, monsieur Charasse, maintenez-vous votre sous-amendement
n° 286 ?
M. Michel Charasse.
Je souhaiterais que M. le rapporteur me confirme que, dans la procédure
Fréville, il n'y a pas d'avis préalable des commissions des finances et la
règle du 1 % ne s'applique pas.
M. Yves Fréville.
Exactement !
M. Michel Charasse.
Si le rapporteur répond « oui », vous pouvez considérer, monsieur le
président, que mon sous-amendement n° 286 rectifié est retiré.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Oui, oui, oui !
M. Michel Charasse.
Retiré, retiré, retiré !
(Sourires.)
M. le président.
Le sous-amendement n° 286 est retiré.
Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 41 et 254 rectifié
bis
?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Je dirai moi aussi « oui » sur l'amendement n° 254
rectifié
bis
de M. Fréville et sur l'amendement n° 41 de la commission
des finances, sur lequel, au départ, ma position était plutôt de m'en remettre
à la sagesse de la Haute Assemblée. Je pense qu'ainsi précisé par l'amendement
de M. Fréville, il peut recueillir l'accord du Gouvernement.
M. Philippe Marini.
Bravo !
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 41, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 254 rectifié
bis
, accepté par la
commission et par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 42, M. Lambert, au nom de la commission des finances,
propose, dans la première phrase du deuxième alinéa de l'article 14, de
remplacer le mot : « compétente » par les mots : « chargée des finances ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 42, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 43, M. Lambert, au nom de la commission des finances,
propose de supprimer le dernier alinéa de l'article 14.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement de suppression par coordination,
monsieur le président.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Il s'agit de supprimer la disposition spécifique qui
exige une ratification législative des décrets d'avance.
Cet amendement est effectivement un amendement de cohérence mais, dans la
mesure où je ne suis pas favorable à l'amendement n° 123 dont il assure la
cohérence, comme j'aurai l'occasion de l'expliquer lors de son examen, il me
paraît difficile de l'accepter.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 43.
M. Michel Charasse.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse.
L'amendement n° 43 supprime l'alinéa de l'article sur les décrets d'avance qui
prévoit l'obligation existant aujourd'hui de les ratifier dans la prochaine loi
de finances. Cette disposition est-elle supprimée ou reprise ailleurs, monsieur
le rapporteur ?
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Elle est reprise ailleurs !
M. Michel Charasse.
La formalité demeure mais elle ne figure donc plus à l'article 14 ?
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Tout à fait !
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 43, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
Personne ne demande la parole ? ...
M. le président.
Je mets aux voix l'article 14, modifié.
(L'article 14 est adopté.)
Article 15