SEANCE DU 14 JUIN 2001
SOMMAIRE
PRÉSIDENCE DE M. GUY ALLOUCHE
1.
Procès-verbal
(p.
0
).
2.
Transposition des directives communautaires.
- Adoption des conclusions de deux rapports d'une commission.
(Ordre du
jour réservé.)
(p.
1
).
Discussion générale commune : MM. Lucien Lanier,rapporteur de la commission des
lois ; Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement ; Hubert
Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne ; Aymeri de
Montesquiou, Daniel Hoeffel, Simon Sutour, James Bordas, Robert Bret.
Clôture de la discussion générale commune.
délais de transposition
des directives communautaires (p.
2
)
Article additionnel avant l'article unique (p.
3
)
Amendement n° 1 de M. Robert Bret. - MM. Robert Bret, le rapporteur, le ministre, Jacques Larché, président de la commission des lois ; Pierre Fauchon. - Rejet.
Article unique. - Adoption (p.
4
)
Intitulé. - Adoption (p.
5
)
Adoption, par scrutin public, de l'article unique de la proposition de loi constitutionnelle.
contrôle du parlement sur la transposition
des directives communautaires (p.
6
)
Article unique (p.
7
)
Adoption, par scrutin public, de l'article unique de la proposition de loi.
Suspension et reprise de la séance (p. 8 )
3.
Démission de membres de commissions et candidatures
(p.
9
).
4.
Création d'une commission départementale du patrimoine.
- Adoption des conclusions du rapport d'une commission.
(Ordre du jour
réservé.)
(p.
10
).
Discussion générale : MM. Philippe Richert, rapporteur de la commission des
affaires culturelles ; Michel Duffour, secrétaire d'Etat au patrimoine et à la
décentralisation culturelle ; Pierre Fauchon, Serge Lagauche, Pierre
Lefebvre.
MM. le secrétaire d'Etat, le rapporteur.
Clôture de la discussion générale.
Article 1er (p. 11 )
MM. Joseph Ostermann, le secrétaire d'Etat.
Adoption de l'article.
Article 2 (p. 12 )
Amendement n° 1 de M. Pierre Fauchon. - MM. Pierre Fauchon, le rapporteur. -
Retrait.
Adoption de l'article.
Articles 3 à 5. - Adoption (p.
13
)
Vote sur l'ensemble (p.
14
)
MM. Pierre Fauchon, le secrétaire d'Etat, le rapporteur.
Adoption de la proposition de loi.
5.
Création d'établissements publics à caractère culturel.
- Adoption des conclusions modifiées du rapport d'une commission.
(Ordre
du jour réservé.)
(p.
15
).
Discussion générale : MM. Ivan Renar, rapporteur de la commission des affaires
culturelles ; Michel Duffour, secrétaire d'Etat au patrimoine et à la
décentralisation culturelle ; Mmes Danièle Pourtaud, Danielle Bidard-Reydet.
Clôture de la discussion générale.
Article 1er (p.
16
)
Article L. 1431-1 du code général
des collectivités territoriales. - Adoption
(p.
17
)
Article L. 1431-2 du code précité
(p.
18
)
Amendement n° 1 du Gouvernement. - MM. le secrétaire d'Etat, le rapporteur. -
Rejet.
Amendement n° 2 du Gouvernement. - M. le rapporteur, le secrétaire d'Etat. -
Rejet.
Adoption de l'article du code.
Article L. 1431-3 du code précité. - Adoption
(p.
19
)
Article L. 1431-4 du code précité
(p.
20
)
Amendement n° 3 du Gouvernement. - MM. le secrétaire d'Etat, le rapporteur. -
Rejet.
Adoption de l'article du code.
Article L. 1431-5 du code précité. - Adoption
(p.
21
)
Article L. 1431-6 du code précité
(p.
22
)
Amendement n° 5 du Gouvernement. - MM. le secrétaire d'Etat, le rapporteur. -
Retrait.
Adoption de l'article du code.
Article L. 1431-7 du code précité (p. 23 )
Amendement n° 6 du Gouvernement. - MM. le secrétaire d'Etat, le rapporteur. -
Retrait.
Adoption de l'article du code.
Article L. 1431-8 du code précité (p. 24 )
Amendement n° 7 rectifié du Gouvernement. - MM. le secrétaire d'Etat, le
rapporteur. - Adoption.
Adoption de l'article du code, modifié.
Article L. 1431-9 du code précité. - Adoption (p. 25 )
Adoption de l'article 1er modifié.
Article additionnel après l'article 1er (p. 26 )
Amendement n° 8 du Gouvernement. - MM. le secrétaire d'Etat, le rapporteur. - Retrait.
Articles 2 et 3. - Adoption (p.
27
)
Intitulé. - Adoption (p.
28
)
Vote sur l'ensemble (p.
29
)
MM. Pierre Laffitte, le rapporteur, le secrétaire d'Etat, Adrien Gouteyron,
président de la commission des affaires culturelles ; le président.
Adoption de la proposition de loi.
6.
Nomination de membres de commissions
(p.
30
).
7.
Transmission d'un projet de loi
(p.
31
).
8.
Dépôt d'une proposition de loi
(p.
32
).
9.
Dépôt de rapports d'information
(p.
33
).
10.
Ordre du jour
(p.
34
).
COMPTE RENDU INTÉGRAL
PRÉSIDENCE DE M. GUY ALLOUCHE
vice-président
M. le président.
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à neuf heures cinquante.)
1
PROCÈS-VERBAL
M. le président.
Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.
2
TRANSPOSITION DES DIRECTIVES
COMMUNAUTAIRES
Adoption des conclusions
de deux rapports d'une commission
(ordre du jour réservé)
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion :
1. Des conclusions du rapport (n° 360, 2000-2001) de M. Lucien Lanier, fait au
nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du règlement et d'administration générale, sur la proposition de loi
constitutionnelle (n° 74, 2000-2001) de MM. Aymeri de Montesquiou, Hubert
Haenel et les membres du groupe du Rassemblement démocratique et social
européen, tendant à permettre à la France de respecter les délais de
transposition des directives communautaires, par l'inscription de ces textes à
l'ordre du jour du Parlement en cas de carence gouvernementale.
2. Des conclusions du rapport (n° 359, 2000-2001) de M. Lucien Lanier, fait au
nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du règlement et d'administration générale, sur la proposition de loi
(n° 183, 2000-2001) de MM. Hubert Haenel, Robert Del Picchia et Aymeri de
Montesquiou, complétant l'article 6
bis
de l'ordonnance n° 58-1100 du 17
novembre 1958 en vue de permettre un contrôle du Parlement sur la transposition
des directives communautaires.
La conférence des présidents a décidé qu'il serait procédé à une discussion
générale commune des conclusions de ces deux rapports.
Je rappelle au Sénat que cette discussion, comme toutes les discussions
inscrites à la séance d'aujourd'hui, intervient dans le cadre de l'ordre du
jour réservé.
Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le rapporteur.
M. Lucien Lanier,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Monsieur le
ministre, qu'il soit d'abord bien entendu entre nous que, en présentant ces
deux propositions de loi, la commission des lois du Sénat ne souhaite
manifester aucune acrimonie à votre égard ni aucune agressivité à l'encontre du
Gouvernement. Il s'agit non pas de s'exprimer en maîtres d'école, mais bien au
contraire de rechercher une meilleure coopération entre l'exécutif et le
législatif sur le sujet qui nous importe aujourd'hui, à savoir la remise en
ordre de la procédure de transposition des directives européennes, sujet qui
est au coeur de la politique européenne au moment où s'annoncent des années
décisives pour l'Union européenne.
Cependant, nos compatriotes ne cachent pas, actuellement, certaines
désillusions liées à quelques dysfonctionnements de l'Union européenne, qu'il
s'agisse de la complexité de son système institutionnel, de la juste
compréhension de la subsidiarité ou, et peut-être surtout, de la lenteur des
progrès qui intéressent le plus directement le citoyen.
Au regard de cet état de fait, nous portons certes tous une part de
responsabilité, ne serait-ce que par la lenteur et les retards que rencontre
l'application honnête de la procédure, combien complexe, de transcription des
directives européennes !
En effet, à la fin de l'an 2000, le Sénat, toutes tendances politiques
confondues, toutes commissions requises, était saisi par le Gouvernement de la
nécessité de recourir par voie d'ordonnances à la transposition d'une
soixantaine de directives en attente.
Pourquoi cette procédure inhabituelle ? Parce que, mise au pied du mur, la
France comptait, en septembre 2000, un stock - je dis bien un « stock » ! - de
176 en attente de transposition, dont 136 étaient alors en franc retard,
certaines d'entre elles remontant aux années quatre-vingt. Au tableau
d'affichage de novembre 2000, nous occupions ainsi la quatorzième place, sur
quinze membres de l'Union, pour l'exécution de la procédure de
transposition.
Toutefois, le Sénat donna son aval à la procédure des ordonnances, parce que,
monsieur le ministre, y recourir était inéluctable, encore que, ainsi que
l'indiquait fort bien, à l'époque, notre excellent collègue et rapporteur
Daniel Hoeffel, « la mise à l'écart du Parlement n'est certes pas le meilleur
moyen de faire progresser l'adhésion à la construction européenne ».
Nonobstant, nous étions tous conscients des conséquences déplorables
qu'entraînait notre inconfortable position.
Il s'agit, tout d'abord, d'une forte insécurité juridique, la Cour de justice
des Communautés européennes considérant que, sous certaines conditions, les
directives en retard de transposition pourraient être invoquées par les
particuliers.
Par ailleurs, notre pays se plaçait sous la menace de procédures
contentieuses, avec le risque, à terme, d'être condamné à de fortes amendes et
à de déplorables astreintes.
Enfin, la position de la France se trouvait fragilisée au regard de ses
partenaires européens et de la Commission, obligée de mettre notre pays en
demeure s'agissant de directives que la France, présente au Conseil de l'Union,
avait pourtant approuvées en amont : nous affranchir de règles que nous avions
nous-mêmes adoptées ne peut qu'amoindrir notre autorité.
M. Hubert Haenel,
président de la délégation pour l'Union européenne.
Voilà !
M. Lucien Lanier,
rapporteur.
Rappelons dès maintenant quelles sont les règles principales
relatives à l'application du droit communautaire à notre droit interne.
Il s'agit du règlement, de portée générale, qui est obligatoire et applicable
dans tous les Etats membres, et de la directive, précisément, que déterminent
le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen. Cette dernière doit
être transposée de manière compatible avec le droit des Etats, ce qui laisse
aux instances nationales le soin de déterminer la forme et les moyens de la
transposition, exercice particulièrement complexe et délicat, surtout lorsqu'il
concerne des directives visant des sujets d'importance pouvant mettre en cause
l'application du principe de subsidiarité, tels que le marché intérieur du gaz
naturel ou l'exercice de la profession d'avocat, entre bien d'autres
questions.
Cependant, c'est bien parce que ces directives sont de transposition délicate
qu'il convient de rechercher et de dégager les consensus nécessaires à leur
application.
Des sanctions sont en effet prévues contre ceux qui manqueraient à leurs
obligations, surtout par non-respect des délais fixés. Ces sanctions peuvent
entraîner, comme je l'ai déjà indiqué, la condamnation par la Cour de justice
des Communautés européennes à des amendes assorties de lourdes astreintes.
Quelles sont donc les causes d'une certaine carence française dans ce domaine
?
Il y a, reconnaissons-le, la lourdeur des procédures parlementaires, mais le
Gouvernement se plaît par trop à la considérer comme la cause essentielle, ce
qui le porte à s'interroger sur la nécessité de faire évoluer les règles de
transposition et, bien sûr, comme tout gouvernement, à préconiser d'alléger au
maximum l'intervention du Parlement dans le processus. Nous y reviendrons tout
à l'heure à l'occasion de l'examen d'un amendement ; mais est-ce la bonne
méthode ?
Le recours aux ordonnances offrirait certes plus de souplesse et permettrait
une adoption plus rapide des textes de transposition, mais elle aurait pour
conséquence - vous ne pouvez le nier, monsieur le ministre - de minimiser
durablement l'action du Parlement en matière de transposition des directives
relevant du domaine législatif.
Une telle méthode ne remédierait d'ailleurs pas à la cause la plus vraie et la
plus plausible des retards, à savoir un réel dysfonctionnement administratif.
Il ne s'agit nullement ici de critiquer une administration dont je sais la
qualité pour l'avoir servie pendant quarante ans, mais l'adaptation à l'Europe
se fait de plus en plus exigeante et impose bien la transposition de plus en
plus rapide des directives dans notre droit interne.
Or il semble que l'administration française est encore mal préparée au
processus des transpositions. L'adaptation des directives au droit français
requiert une attention soutenue et compétente et se révèle d'autant plus ardue
qu'elle se pratique, le plus souvent, à l'échelon interministériel - le mot est
prononcé ! - chacun des départements ministériels faisant valoir des
conceptions différentes, voire divergentes, sur tel ou tel sujet et, le plus
souvent, à juste titre. Le consensus demande du temps, si l'on veut éviter les
arbitrages drastiques, et plus encore s'il s'agit des réactions d'associations
ou d'organismes multiples dont le tempérament n'est pas forcément
progressif.
Et pourtant, reconnaissons-le, le Gouvernement s'est efforcé d'apporter
quelques remèdes à cette situation, et principalement aux difficultés
administratives. Il existe en effet une excellente circulaire du Premier
ministre datant du 9 novembre 1998. Son objet était d'éviter l'aggravation des
dysfonctionnements administratifs. Malheureusement, elle est restée en grande
partie inappliquée devant les résistances statiques. Elle a besoin aujourd'hui
d'être adaptée et remplacée par des définitions plus claires répondant mieux à
l'évolution du processus et, surtout, permettant d'éviter que de graves
difficultés ne surgissent après l'adoption des directives, rendant leur
transposition plus difficile, voire impossible.
Parce que la tâche est difficile, ce n'est pas en « tirant au renard », en
retardant les transpositions au-delà de l'acceptable, que nous résoudrons le
problème. Ce n'est pas non plus en accablant l'administration que l'on
déterminera les solutions idoines.
Le recours aux ordonnances doit rester une procédure exceptionnelle pour
répondre à l'urgence.
C'est pourquoi, en l'acceptant, à la fin de l'année 2000, lors des débats,
nombre d'orateurs, et notre rapporteur Daniel Hoeffel le premier, avaient
instamment demandé au Gouvernement de prendre l'engagement de rechercher les
mesures les plus adéquates pour apurer la situation.
Le Gouvernement s'y était engagé. Mais, hélas ! depuis, aucune réponse
tangible n'a fait écho aux remontrances, pourtant logiques, d'un Parlement bien
dans son rôle.
Voilà pourquoi deux de nos collègues sénateurs ont pensé qu'il était de leur
devoir de déposer deux propositions de loi : le 14 novembre 2000, M. Aymeri de
Montesquiou a présenté une proposition de loi constitutionnelle devant «
permettre à la France de respecter les délais de transposition des directives
communautaires » et, le 16 janvier 2001, le président de notre délégation pour
les affaires européennes, M. Hubert Haenel, a déposé une proposition de loi
simple devant « permettre un contrôle du Parlement sur la transposition des
directives communautaires ».
Sans réaction du Gouvernement, nos collègues ont alors demandé, après avis de
la commission des lois, l'inscription de ces textes à l'ordre du jour réservé,
aujourd'hui 14 juin.
L'inscription étant obtenue, le Gouvernement a réagi, mais un peu tardivement,
par une lettre cosignée de vous-même, monsieur le ministre, et du ministre
délégué chargé des affaires européennes, M. Pierre Moscovici : par cette lettre
adressée au président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, M.
Hubert Haenel, il était proposé qu'avant tout examen parlementaire des deux
propositions de loi un groupe de travail soit mis en place « très prochainement
» afin de parvenir « d'ici à l'automne prochain à des formules satisfaisantes
».
Quel que soit l'intérêt louable et recevable de créer un groupe de travail
ad hoc,
intérêt auquel nous souscrivons, il ne paraît pas inutile
d'examiner les propositions qui nous sont soumises et d'en débattre. Elles
traduisent notre volonté de coopération avec le Gouvernement. Elles serviront
d'incitateur et de révélateur, afin de rendre claires des méthodes simples, des
responsabilités établies, et des compétences juridiques éprouvées.
Cela étant dit, comment s'analyse chacune des propositions qui nous sont
soumises ?
La proposition de loi simple de M. Hubert Haenel, cosignée par nos excellents
collègues MM. Aymeri de Montesquiou et Robert Del Picchia, a donc pour objet
d'inciter le Gouvernement à appliquer normalement les obligations qu'il
s'impose à lui-même.
Cette proposition tend à compléter l'article 6
bis
de l'ordonnance du
17 novembre 1958 définissant la mission des délégations parlementaires pour
l'Union européenne. Elle prévoit, d'une part, la transmission aux délégations
parlementaires d'une étude d'impact juridique sur tous les projets des
Communautés ou de l'Union ayant des incidences législatives sur le droit
interne et, d'autre part, la transmission aux délégations parlementaires d'un
échéancier d'adoption des textes législatifs permettant d'étudier avec soin la
transposition en droit interne d'une directive définitivement adoptée par les
institutions communautaires.
Un tel dispositif a l'avantage de prendre en compte les causes des retards des
transpositions.
La commission des lois propose simplement de porter de un à deux mois le délai
de transmission aux délégations de l'étude d'impact, à partir de la
communication du texte au Conseil de l'Union européenne.
Sous réserve de cette seule modification, la commission des lois vous propose
d'adopter la proposition de loi de M. Hubert Haenel.
J'enchaînerai directement par l'étude de la seconde proposition qui nous est
soumise, proposition de loi constitutionnelle que présente notre excellent
collègue M. Aymeri de Montesquiou, et à laquelle s'associent M. Hubert Haenel
et les membres du Rassemblement démocratique et social européen.
Cette proposition tend, par son intitulé, à « permettre à la France de
respecter les délais de transposition des directives communautaires, par
l'inscription de ces textes à l'ordre du jour du Parlement en cas de carence
gouvernementale ».
Les auteurs des deux textes se sont associés dans cette présentation. Car,
loin d'être antinomiques, les deux propositions de loi sont, au contraire,
parfaitement complémentaires et méritent d'être examinées en ce sens.
Notre collègue M. Aymeri de Montesquiou propose d'insérer, dans le titre XV de
la Constitution, un article 88-5 qui dispose : « Tout projet de loi tendant à
transposer les dispositions de nature législative d'une directive... doit être
déposé devant le Parlement et inscrit à l'ordre du jour prioritaire six mois au
moins avant l'expiration du délai fixé par cette directive pour sa
transposition.
« A défaut, toute proposition ayant le même objet est inscrite de droit à
l'ordre du jour prioritaire. »
La commission des lois a reconnu que le dispositif, tel qu'il est proposé,
soulève certaines difficultés : tout d'abord, il ne garantit que l'inscription
à l'ordre du jour prioritaire de la première assemblée saisie, et non la
conduite de l'ensemble du processus législatif de transposition ; ensuite,
l'inscription obligatoire d'une proposition contraire à l'avis du Gouvernement
pourrait provoquer des initiatives concurrentes dans chaque assemblée, devenant
source de confusion.
C'est pourquoi, tout en respectant parfaitement l'esprit de la proposition de
M. Aymeri de Montesquiou, la commission des lois a souhaité une modification
destinée à compléter l'article 48 de la Constitution concernant l'ordre du jour
des assemblées : il s'agit de prévoir une séance par mois, dans chaque
assemblée, qui serait réservée à la transposition des directives communautaires
en même temps qu'à l'autorisation, déjà acquise d'ailleurs, de ratification ou
d'approbation des conventions internationales.
C'est par ce texte ainsi modifié, et plus simple à appliquer, que la
commission des lois vous propose d'adopter la proposition de loi
constitutionnelle de notre collègue M. Aymeri de Montesquiou.
Pour conclure, monsieur le ministre, permettez-moi de rappeler que, le 28 mai
dernier, la Commission européenne a publié son huitième tableau d'affichage du
marché intérieur.
Elle rappelle que, si nous voulons faire avancer l'Europe de manière tangible,
il convient que le déficit de transposition devienne inférieur ou tout au moins
égal à 1,5 % d'ici au printemps 2002. Or ce déficit était pour la France, le 30
avril dernier, de 3,5 %, bien qu'il ait déjà été réduit d'un quart depuis
novembre dernier.
Mais comme l'indique le rapport de la commission, « les Etats membres doivent
non seulement rattraper leur retard, mais également s'occuper des directives
dont la date de transposition est imminente ». Car « le processus de
transposition est continu et un grand nombre de nouvelles directives ou
d'amendements aux directives existantes devront être transposés pour le
printemps 2002, date fixée par le Conseil européen ». Il est certain que le
processus de transposition est continu, mais ce n'est pas un long fleuve
tranquille.
Il faut savoir ce que nous voulons : ou bien rester l'un des leaders d'une
Europe que nous avons plus que contribué à créer, dont nous définissons les
contours dans le respect de la subsidiarité ; ou bien traîner les pieds pour
accélérer ce qui nous convient et refuser ce qui peut nous gêner, attitude dont
le cynisme, voire l'hypocrisie, détruirait peu à peu notre autorité vis-à-vis
non seulement de nos partenaires, mais également du monde entier.
Pourquoi le Gouvernement serait-il hostile, monsieur le ministre,
a priori,
aux deux propositions de lois que nous demandons au Sénat d'adopter ?
Elles reflètent l'esprit même des prescriptions du Premier ministre dans sa
très bonne circulaire du 9 novembre 1998.
Elles mettent en garde contre une situation qui se détériorerait de plus en
plus si nous restions attentistes.
Elles proposent une saine coopération du législatif et de l'exécutif, chacun
dans la mission qui est sienne.
Elles suggèrent des solutions propres à alimenter les réflexions urgentes d'un
groupe de travail que vous souhaitez vous-même, groupe dont la mission devrait
porter sur l'ensemble du processus de transposition, afin qu'il réponde aux
exigences évolutives de son temps.
Elles ont le mérite d'inciter le Gouvernement à faire ses propres
propositions. Nous examinerons, le moment venu, mais sans tarder, si les nôtres
doivent être modifiées.
Il y a, dit Shakespeare, « dans le ventre du temps, bien des événements à
naître ». Soyons donc prêts à les prévoir pour y pourvoir, monsieur le
ministre.
(Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et
Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du
RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. le président de la délégation pour l'Union européenne.
M. Hubert Haenel,
président de la délégation pour l'Union européenne.
Monsieur le
président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je souhaite tout d'abord
saluer l'excellent rapport de notre collègue Lucien Lanier, au nom de la
commission des lois. Notre collègue a parfaitement rappelé le sens - c'est
important, monsieur le ministre - et l'objet de la démarche du Sénat.
Il ne s'agit pas de faire ici, comme l'on dit parfois, de la politique
politicienne. Le Sénat est donc tout à fait dans son rôle à la fois de veilleur
et d'aiguillon pour faire avancer, d'une certaine façon, la cause
européenne.
Mes chers collègues, l'an passé, le Sénat était confronté, comme d'ailleurs
l'Assemblée nationale, toutes tendances et toutes commissions confondues, aux
problèmes posés par la transposition d'une cinquantaine de directives par voie
d'ordonnances.
A cette occasion, nous avons été nombreux - si tout le monde avait pu
s'exprimer, sans doute aurions-nous été unanimes - à demander au Gouvernement
quelles mesures il comptait prendre pour que semblable situation ne se
reproduise pas. Nous devons constater que nous n'avons reçu aucune réponse - ni
même un commencement de réponse. Donc, je le redis en y insistant, monsieur le
ministre, nous sommes ici parfaitement dans notre rôle.
Il en va de la sécurité juridique de nos entreprises et de nos concitoyens. Il
en va aussi de la lisibilité du fonctionnement de l'Europe par l'opinion
publique. Traiter cette question, c'est, d'une certaine manière aussi,
contribuer au débat européen que le Président de la République et le Premier
ministre ont initié et qui doit aboutir, avant Laeken, à une synthèse qui sera
faite sur l'état de l'opinion française par rapport à l'Union européenne.
Les deux propositions de loi que nous examinons aujourd'hui, celle de notre
éminent collègue Aymeri de Montesquiou et la mienne, ont été déposées - le
rapporteur l'a rappelé à l'instant - respectivement le 14 novembre 2000 et le
16 janvier 2001. Elles n'ont provoqué - on l'a dit - aucune réaction du
Gouvernement.
C'est seulement lorsque ces deux propositions de loi ont été inscrites à
l'ordre du jour réservé que le Gouvernement s'est manifesté : il a annoncé
qu'il allait créer un groupe de travail et que, dans ces conditions, nos
propositions venaient trop tôt. Lors d'une réunion sur ce sujet, j'ai dit que
ce n'était pas suffisant, que nous maintenions donc l'examen de la proposition
de loi et que nous verrions si, d'ici à la fin de l'année, le Gouvernement
trouverait la solution la mieux adaptée à ce problème. Vous nous en direz
peut-être un mot tout à l'heure, monsieur le ministre.
A dire vrai, nous avons eu un avant-goût de ce que pourraient être, pour le
moment, les résultats de ce groupe de travail, puisque M. Moscovici, peut-être
un peu hâtivement, a précisé les intentions du Gouvernement, le 5 juin dernier,
devant l'Assemblée nationale. Il s'est avéré que, pour l'essentiel, son propos
n'allait pas plus loin qu'une meilleure information des délégations pour
l'Union européenne quant à l'état des procédures de transposition des textes
européens.
Soyons clairs : pour l'instant, une telle annonce - vous nous en direz
peut-être plus tout à l'heure, monsieur le ministre - ne répond aucunement au
problème. Elle n'est, selon moi, absolument pas à la mesure de la situation qui
s'est créée.
Car, malgré la loi d'habilitation de l'automne dernier, la France - M. le
rapporteur a eu raison de le souligner - continue à être, avec la Grèce, la
lanterne rouge en matière de transposition. La Commission européenne l'a
rappelé pas plus tard qu'il y a une quinzaine de jours.
En réalité, le stock de directives européennes non transposées ou
incomplètement transposées reste tel que, si nous ne faisons rien, ce
gouvernement ou un autre sera obligé d'avoir une nouvelle fois recours à la
procédure d'habilitation. Cela deviendra inévitable. Il faut donc agir sans
attendre, et nos propositions ne sont, dès lors, monsieur le ministre, ni
prématurées ni superflues.
Certes, je comprends que le Gouvernement voie sans plaisir la réouverture d'un
débat qui, à l'automne dernier, n'avait pas été très facile - pour lui, du
moins !
Je souhaiterais cependant que nos propositions soient examinées sans qu'on y
cherche - je le répète après le rapporteur - un arrière-plan polémique : il ne
s'agit pas de montrer du doigt le gouvernement actuel. Le problème que nous
avons à résoudre n'est pas apparu soudainement en 1997, même si notre retard
dans les transpositions s'est plutôt aggravé depuis cette date.
Dans quelques cas, la responsabilité du gouvernement actuel est clairement en
cause, c'est vrai : je pense, en particulier, aux directives concernant les
marchés du gaz et de l'électricité, dont la non-transposition entrave l'essor
de nos grandes entreprises nationales.
Mais, dans la plupart des cas, on est en présence de dysfonctionnements qui ne
sont pas nés avec le gouvernement actuel et qui ne disparaîtront pas avec lui,
si nous n'essayons pas de traiter le problème au fond, et donc à sa source.
Notre but n'est pas de mettre le Gouvernement dans l'embarras, monsieur le
ministre. Il est de mettre fin à une situation qui affaiblit la position de la
France en Europe et qui, sur le plan intérieur, nuit au bon fonctionnement de
notre démocratie parlementaire. Car, lorsqu'on est amené à transposer d'un seul
coup, par voie d'ordonnances, plusieurs dizaines de textes à caractère
législatif, parfois d'une grande portée, on s'éloigne d'un régime parlementaire
équilibré.
Nous devons même, dans cette affaire, aller au-delà des considérations
purement nationales. La construction européenne repose sur les Etats membres.
Ce sont eux qui, pour l'essentiel, ont la responsabilité de l'application du
droit communautaire. Qu'ils n'assument pas pleinement cette responsabilité, et
c'est tout l'édifice qui devient plus fragile, c'est la confiance mutuelle
entre les Etats membres qui est en quelque sorte altérée !
L'Union va bientôt accueillir de nouveaux membres. Nous insistons, à juste
titre, auprès d'eux pour qu'ils reprennent l'intégralité de l'acquis
communautaire et se montrent capables de le mettre en oeuvre. Mais quelle est
notre crédibilité quand nous tenons ce langage, si nous donnons nous-mêmes le
mauvais exemple ?
Il y a donc de vraies raisons pour s'attaquer sans délai aux causes de ce
retard.
Or ces causes sont bien connues. Lors de la négociation des textes européens,
le problème de la transposition en droit français n'est pas suffisamment pris
en compte. Dans certains cas, on a même le sentiment qu'il n'est pas pris en
compte du tout ! Disant cela, je ne fais que rappeler un constat fait par le
Conseil d'Etat lorsqu'il a publié un rapport sur le sujet il y a plus de dix
ans, en décembre 1989.
Le résultat, c'est que nous découvrons bien souvent après l'adoption d'une
directive qu'il va être très difficile de l'incorporer à notre droit ou même de
la mettre en oeuvre sur le terrain. Et dans cette situation, nous finissons,
évidemment, par renvoyer la transposition à plus tard, jusqu'à ce que la
Commission et la Cour de justice nous mettent l'épée dans les reins.
Mais il est inutile que j'insiste sur ce point et que je multiplie les
exemples ; vous en avez toutes et tous à l'esprit.
Je n'apprends rien à personne, et surtout pas au Gouvernement, qui connaît
parfaitement le problème, puisque monsieur le ministre, dans ce que j'oserai
appeler une « très bonne circulaire » du 9 novembre 1998, il a identifié les
causes et dégagé les solutions.
Que dit cette circulaire ? « Il est essentiel de prendre en considération, dès
le stade de l'élaboration et de la négociation des projets de directive, les
effets sur le droit interne des dispositions envisagées et les contraintes ou
difficultés qui pourront en résulter. »
Et pour que ce principe soit mis en oeuvre, la circulaire prévoit que chaque
proposition de directive devra faire l'objet d'une étude d'impact juridique
comprenant, notamment, la liste des dispositions de droit interne qu'il faudra
réviser en cas d'adoption de la directive, ainsi qu'un avis juridique sur les
problèmes que pourrait soulever la transposition.
La même circulaire, signée du Premier ministre, prévoit que chaque ministère
concerné devra élaborer « un échéancier d'adoption des textes relevant de ses
attributions ».
Tout est dit ! Le seul problème, c'est que cette circulaire, depuis deux ans
et demi, est restée lettre morte dans les administrations.
Dans ces conditions, comme l'a excellemment écrit notre rapporteur et éminent
collègue Lucien Lanier, il faut désormais « faire en sorte que le Gouvernement
mette en oeuvre les obligations qu'il s'est lui-même imposées ».
C'est l'objet de la proposition de loi que j'ai présentée avec plusieurs
collègues. Nous ne faisons que reprendre les principes posés, voilà deux ans et
demi, par le Gouvernement dans la circulaire, monsieur le ministre ! Seulement,
en prévoyant que les études d'impact juridique et les échéanciers de
transposition doivent être transmis aux délégations pour l'Union européenne,
nous créons une obligation légale qu'il sera plus difficile d'ignorer. En même
temps, cela va sans dire, le contrôle parlementaire prévu par l'article 88-4 de
la Constitution pourra s'effectuer dans de bien meilleures conditions.
Le problème de la transposition - c'est là le point essentiel - doit être
abordé au moment même où les textes sont en négociation. C'est pourquoi les
annonces de M. Moscovici dont j'ai parlé tout à l'heure passent à côté de la
question. Mieux informer le Parlement de l'état de transposition des directives
n'aidera en rien.
Quant à dire, comme il l'a fait, que c'est aux délégations pour l'Union
européenne d'alerter le Gouvernement sur les difficultés éventuelles que les
transpositions pourraient soulever, on peut estimer que c'est une suggestion
pour le moins étonnante. D'abord, parce que, je le répète, c'est pendant les
négociations, et non lorsqu'elles sont finies, qu'il faut examiner les
problèmes que la transposition pourrait poser. Ensuite, parce que le rôle du
Parlement est de contrôler le Gouvernement, et non de pallier les carences des
administrations.
C'est à chaque ministère d'examiner quels textes de droit interne devront être
modifiés si une directive en discussion est adoptée. C'est au Gouvernement de
prendre en compte cette information lorsqu'il négocie à Bruxelles. C'est au
Parlement de s'assurer que le Gouvernement ne néglige pas les difficultés
éventuelles. Ne renversons pas les rôles !
Mais je n'ai examiné que la première des raisons de nos retards. Il y en a une
seconde. Elle se situe davantage, quant à elle, à l'échelon politique, j'allais
dire finalement au vôtre, monsieur le ministre.
Dans certains cas, alors que tout est prêt, le projet de loi de transposition
n'est pas inscrit à l'ordre du jour. Pourquoi ?
Un gouvernement - le vôtre, un autre avant, un autre après - a tendance, c'est
normal, à donner la priorité aux textes qui portent sa marque, qui traduisent
sa politique. Rien de tel avec une loi de transposition : ce qu'il s'agit de
transposer, c'est un compromis négocié avec quinze Etats membres et avec le
Parlement européen. Dans certains cas, c'est un gouvernement antérieur qui a
conduit les négociations. Le Gouvernement en fonction ne se retrouve pas
toujours dans le résultat. C'est humain ! On le comprend. Alors, il est tentant
de remettre à plus tard la transposition. Mais comme il y a toujours d'autres
priorités, les textes en retard s'accumulent et les délais s'allongent.
Il y a aussi des cas où un gouvernement n'ose pas mettre un texte de
transposition à l'ordre du jour parce qu'il craint un débat difficile. C'est le
cas, aujourd'hui, des textes sur l'ouverture des marchés du gaz et de
l'électricité.
Mais, pour prouver mon impartialité, je prendrai aussi l'exemple d'un
gouvernement antérieur. Pourquoi est-ce seulement à l'automne 1997 que nous
avons transposé la directive sur la participation des ressortissants
communautaires aux élections municipales ? Parce que la directive avait été
négociée sans tenir compte des résolutions adoptées tant par l'Assemblée
nationale que par le Sénat et que le Gouvernement redoutait d'avoir à
s'expliquer. Ce n'est donc qu'après les élections législatives de 1997 que la
situation a pu se débloquer - elles ont eu au moins ce mérite ! Mais, là
encore, lorsque nous avons transposé la directive, nous avions dépassé de deux
ans la date limite et nous étions menacés d'une condamnation par la Cour de
justice.
Dans des circonstances semblables, il faut un mécanisme qui, en quelque sorte,
protège le Gouvernement et sa majorité contre eux-mêmes, qu'il s'agisse de la
majorité présente ou d'une autre. C'est tout l'intérêt de la proposition de loi
déposée par notre collègue Aymeri de Montesquiou, qui me paraît tout à fait
complémentaire de la mienne, puisqu'elle s'attaque à l'autre grande cause de
nos retards.
Mais je ne vais pas aborder plus en détail cette seconde proposition de loi,
puisque son auteur est là pour l'expliquer et la défendre. Je veux seulement
souligner un point.
Dans le dispositif qu'elle nous propose, la commission des lois applique
également aux conventions internationales le mécanisme prévu pour faciliter
l'inscription des lois de transposition à l'ordre du jour. Je crois que c'est
une idée judicieuse. Je viens d'une région frontalière de la Suisse, et chaque
fois que je rencontre des représentants de ce pays, ils me demandent pourquoi
la France n'a toujours pas ratifié les accords bilatéraux entre l'Union et la
Suisse qui ont été signés voilà près de deux ans ; il m'est alors bien
difficile de donner une réponse !
M. Jean-Jack Queyranne,
ministre des relations avec le Parlement.
Me permettez-vous de vous
interrompre, monsieur Haenel ?
M. Hubert Haenel,
président de la délégation pour l'Union européenne.
Je vous en prie,
monsieur le ministre.
M. le président.
La parole est à M. le ministre, avec l'autorisation de M. le président de la
délégation.
M. Jean-Jack Queyranne,
ministre des relations avec le Parlement.
Monsieur Haenel, le projet de
loi autorisant la ratification de ces accords a été examiné par le conseil des
ministres hier. Il sera présenté au Parlement et adopté d'ici à la fin de cette
année.
M. Lucien Lanier,
rapporteur.
De la vertu de l'incitation !
(Sourires.)
M. Hubert Haenel,
président de la délégation pour l'Union européenne.
Cela confirme,
monsieur le ministre, que le Parlement, y compris le Sénat, peut avoir une
fonction de veilleur et d'aiguillon !
M. Jean-Jack Queyranne,
ministre des relations avec le Parlement.
Bien sûr !
M. le président.
Veuillez poursuivre, monsieur le président de la délégation.
M. Hubert Haenel,
président de la délégation pour l'Union européenne.
Faut-il croire qu'une
fois de plus nous avons découvert les difficultés seulement après la fin de la
négociation ? Toujours est-il que nous donnons parfois le sentiment de négliger
un pays voisin et ami ; mais la réflexion vaut pour ce pays-là comme pour un
autre.
Je crois donc que le Sénat a pleinement raison d'entreprendre aujourd'hui de
corriger les dysfonctionnements que nous constatons dans la transposition des
textes européens.
Nos propositions, loin d'être dirigées contre le Gouvernement, sont formulées
dans son intérêt bien compris - l'intérêt de ce gouvernement et de tout autre -
puisque nous reprenons des orientations qu'il a lui-même retenues.
Surtout, elles sont dans l'intérêt de la construction européenne. Nous sommes
dans une Communauté d'Etats membres, et, pour qu'une telle communauté reste
soudée, il faut que chacun y respecte tous ses engagements. Nous ne pouvons,
nous, Français, prétendre exercer une influence et, en même temps, nous dérober
à nos obligations.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, tel est le
sens de nos propositions qui, je le répète, ne sont pas formulées pour ranimer
la polémique de l'automne dernier mais, au contraire, n'ont d'autre ambition
que de faire en sorte que de telles polémiques n'aient plus jamais lieu d'être.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants
et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne,
ministre des relations avec le Parlement.
Monsieur le président,
mesdames, messieurs les sénateurs, comme l'ont souligné M. Lanier, rapporteur
de la commission des lois, et M. Haenel, président de la délégation du Sénat
pour l'Union européenne, l'Europe est une construction juridique à la fois
permanente et progressive.
Les directives qui sont élaborées au niveau des instances communautaires
doivent trouver leur traduction dans notre droit positif.
De nombreuses lois transposent aujourd'hui les directives, parfois de manière
incidente. Certaines ont eu cet objet exclusif ; d'autres ont transposé
certaines directives techniques relevant d'un même domaine.
L'ensemble de notre législation, il faut le constater, est désormais irrigué
par le droit communautaire. Pourtant, pour reprendre l'expression de M. Lanier,
le « stock » de directives non transposées s'accroît. C'est une situation
irritante, j'en conviens, et, au regard de la construction européenne, cela ne
place pas la France, pays fondateur, dans les meilleures conditions.
Ce phénomène est dû tant à la production normative de l'Union européenne, qui
demeure importante, qu'à des mécanismes nationaux de transposition qui
s'inscrivent dans le droit commun de la procédure parlementaire et qui
contribuent, de ce fait, à surcharger un calendrier parlementaire déjà très
fourni.
La directive est une norme juridique d'un caractère spécial dans ses effets
juridiques, puisqu'elle s'adresse aux Etats : elle n'a d'effet, en théorie,
qu'à leur égard. La jurisprudence communautaire a cependant admis, dès 1974,
leur effet direct pour pallier la carence ou la lenteur de la transposition par
certains Etats. Toutefois, le Conseil d'Etat ne partage pas cette conception et
refuse leur effet direct à l'égard des actes individuels. La jurisprudence
administrative s'est cependant attachée à offrir aux citoyens des recours pour
obtenir l'application du droit communautaire.
Mais la principale spécificité de la directive réside dans son mode
d'élaboration. En effet, c'est l'exécutif qui la négocie. L'administration est
appelée à intervenir dans le champ de l'article 34 de la Constitution et à
s'octroyer, à Bruxelles, les pouvoirs du législateur. Elle le fait, bien sûr,
sous le regard vigilant du Parlement et, depuis la révision constitutionnelle
de 1992 renforcée en 1999, les assemblées peuvent, en votant des résolutions,
orienter les négociations communautaires sur les propositions de directive.
Celles-ci sont ensuite soumises au Parlement pour ratification.
Toutefois, la marge de manoeuvre du législateur dépend étroitement du degré de
précision des directives. Deux tiers d'entre elles, il faut le souligner,
appellent des mesures de transposition de caractère réglementaire.
Ainsi, quand l'Union européenne stigmatise le retard de la France à transposer
des directives, il faut rappeler, et j'en conviens, que ce retard incombe
d'abord à l'administration. En 2000, le retard pris dans la transposition des
directives de nature législative était important, ancien et urgent à résoudre
compte tenu des actions contentieuses engagées par la France, qui présidait, à
cette époque, l'Union européenne. C'est pourquoi, pour « solder » ce retard, le
Gouvernement avait présenté un projet de loi l'habilitant à transposer par
ordonnances des directives.
Je l'ai rappelé au moment du débat, il s'agissait d'apurer le stock dont
l'accroissement relevait de la responsabilité de gouvernements successifs - des
directives de plus de vingt ans n'avaient toujours pas été ratifiées - et
d'améliorer ainsi la position de la France. Sur ce plan, nous n'avons pas
encore rejoint le peloton de tête des Etats membres.
Par ailleurs, la procédure des ordonnances doit rester d'utilisation
exceptionnelle. Certes, de grands pays européens, tels que l'Italie, la
Grande-Bretagne ou l'Allemagne, y ont recours ; mais cette procédure, comme l'a
rappelé M. Lanier, n'est pas la meilleure pour associer le Parlement à l'examen
au fond de dispositions européennes importantes.
Comment donc rénover nos mécanismes administratifs et parlementaires pour
réguler et fluidifier la transposition des directives ?
Une réflexion commune a été lancée le 15 mai dernier, avec la création d'un
groupe de travail qui associe le Gouvernement et les deux assemblées. Ce groupe
de travail s'est réuni le 30 mai pour envisager une amélioration des procédures
existantes. Je perçois donc de façon très positive la volonté de coopération
qui a été exprimée tant par M. Lanier que par M. Haenel et qui situe le débat
non sur le terrain de la polémique politicienne mais sur celui de
l'amélioration de nos procédures.
Venons-en maintenant aux deux textes qui nous sont présentés.
Le premier d'entre eux est une proposition de loi constitutionnelle,
c'est-à-dire qu'elle doit être adoptée dans les mêmes termes par l'Assemblée
nationale et par le Sénat et doit, ultérieurement, dans le cadre de la
procédure de l'article 89, être approuvée par référendum.
De ce point de vue, la démarche choisie ici peut paraître disproportionnée par
rapport à un sujet, certes, pertinent, mais qui nécessite sans doute une étude
plus approfondie pour déterminer des solutions institutionnelles.
Il faut d'ailleurs constater, dans les propositions institutionnelles qui ont
été formulées, un certain tâtonnement.
M. de Montesquiou, à l'origine, souhaitait insérer, dans la Constitution un
article 88-5 imposant l'inscription à l'ordre du jour des assemblées des
projets de loi de transposition ou, en cas de carence du Gouvernement, de
propositions de loi qui s'y substitueraient.
Le texte qui a été adopté par la commission vise, quant à lui, à compléter
l'article 48 de la Constitution, pour réserver une séance mensuelle à la
transposition des directives communautaires ainsi qu'à l'autorisation de
ratification de conventions internationales. Mais, dans son rapport, M. Lanier
indique que les difficultés de transposition s'expliquent peut-être moins par
la charge de travail du Parlement que par des dysfonctionnements d'ordre
administratif. Pour partager ce point de vue, je me demande justement pourquoi,
dans ces conditions, c'est l'organisation du travail parlementaire qu'il
faudrait modifier.
Certes, comme M. Haenel a eu l'objectivité de le constater en citant des
exemples - la transposition de la directive sur le droit de vote et
l'éligibilité des citoyens de l'Union européenne ou des directives concernant
le marché du gaz et de l'électricité - certaines directives posent des
problèmes politiques au gouvernement ou aux majorités en place.
Pour autant, en dehors de ces aspects politiques contraignants, la procédure
proposée ne permettrait pas d'atteindre l'objectif affiché.
En effet, si les projets de loi transposant les directives sont prêts la
responsabilité de leur inscription à l'ordre du jour doit continuer à relever
uniquement du Gouvernement, tant pour des raisons de gestion de calendrier
parlementaire que pour des questions d'opportunité politique. Cela étant, le
Gouvernement est rarement insensible aux menaces et aux perspectives de
contentieux devant la Cour de justice des Communautés européennes, et les
autorités communautaires connaissent suffisamment la mécanique parlementaire
pour laisser aux parlements des Etats le temps de transposer.
Toujours est-il que le Gouvernement doit conserver une faculté d'arbitrage.
Si, au contraire, les projets de loi ne sont pas prêts à l'issue du délai de
transposition, alors, vous prévoyez que des propositions de loi peuvent être
inscrites à l'ordre du jour et y pourvoir.
Cependant, cette transformation de projet de loi en proposition de loi ne nous
assure pas la transposition correcte de directives qui posent des problèmes
juridiques importants.
Au départ, il y a évidemment l'intervention de l'administration, en
particulier du secrétariat général du comité interministériel pour les
questions de coopération européenne, le SGCI, et du secrétariat général du
Gouvernement, mais il y a aussi la consultation du Conseil d'Etat, qui est
souvent une étape essentielle, et une proposition de loi partant d'une bonne
intention pourrait s'écarter des exigences d'une transposition correcte. Nous
avons, dans ce domaine, connu quelques expériences difficiles : les rapports
tant de la délégation que de la commission citent, notamment, la directive
Natura 2000 et la proposition de loi sénatoriale adoptée en 1998 : si le
Gouvernement n'a pas inscrit cette proposition de loi sénatoriale à l'ordre du
jour de l'Assemblée nationale, c'est bien parce qu'elle ne respectait pas les
prescriptions de la directive.
En outre, une proposition de loi pourrait très bien, dans son état initial,
respecter une directive et, suivant les débats parlementaires, être amendée de
telle sorte qu'elle ne la transposerait plus, voire la prendrait à contre-pied
: le débat sur la chasse a animé la soirée d'hier ; nous avons là un sujet
particulièrement sensible !
Un nombre important de directives ont un caractère très technique, et il est
souvent difficile de faire la distinction entre les mesures qui, au sein d'un
même article, relèvent du domaine réglementaire ou du domaine législatif. C'est
déjà un travail très ardu pour l'administration ; il le serait davantage pour
le Parlement, et je ne suis pas sûr que les auteurs de ces propositions de loi
aient eu ainsi l'ambition de partager la responsabilité de déterminer ce qui
ressortit au domaine réglementaire ou au domaine législatif.
C'est pourquoi le Gouvernement n'est pas favorable à cette proposition de loi.
Mesdames, messieurs les sénateurs, d'autres pistes peuvent être explorées.
La première réside dans la simplification de la procédure parlementaire, déjà
effective dans plusieurs pays. La proposition est peut-être valable aussi pour
des projets de loi ordinaires. Une réflexion d'ensemble me paraît nécessaire
aujourd'hui sur la place respective de l'examen en commission et de la séance
publique comme sur la pertinence de l'article 42 de la Constitution, pour ce
qui est du nombre, du rôle et de l'organisation de commissions permanentes.
Il y a quelques jours, à l'Assemblée nationale, lors de la conférence des
présidents, le problème de l'organisation des commissions a été posé : faut-il
ou non créer une commission distincte qui serait chargée des questions
européennes ? Le débat mérite d'être prolongé.
Quoi qu'il en soit, je pense qu'il est indispensable que cette question des
commissions, voire du pouvoir législatif ou d'évocation législative des
commissions soit posée dans les prochaines années.
On le voit bien ici, le travail législatif est souvent précipité, alourdi, et
les commissions pourraient, sur des textes de caractère technique, remplir tout
à fait leur rôle sans nuire au débat parlementaire.
La seconde piste, à plus long terme naturellement, réside dans la limitation
des flux de production de normes communautaires et la mise en oeuvre effective
du contrôle de subsidiarité.
Certains membres de la Haute Assemblée ont proposé de confier cette démarche à
un Sénat européen. Par ailleurs, vous le savez, le Premier ministre s'est
récemment prononcé en faveur de la création d'un organe commun, d'une
conférence permanente des Parlements, qui serait une instance de concertation
entre le Parlement européen et les Parlements nationaux. Cette piste aussi
pourrait être explorée.
La seconde proposition de loi, dont M. Haenel est le premier signataire, vise
à modifier l'article 6
bis
de l'ordonnance du 17 novembre 1958. Elle
prévoit la transmission aux délégations d'une étude d'impact juridique et d'un
échéancier d'adoption des textes législatifs.
Je crains que cette proposition ne réponde pas aux préoccupations légitimes
qui ont été exprimées. En effet, je constate, avec regret, comme M. le
rapporteur, que l'ambition des auteurs de la circulaire de 1998 sur ce point
précis était hors d'atteinte puisque la plupart de nos administrations n'ont
pas appliqué ou n'ont pas pu appliquer cette disposition. En effet, elle
supposerait, pour pouvoir être appliquée réellement, que le texte de la
proposition de directive à partir duquel est élaborée l'étude d'impact, avec la
liste des textes de droit interne dont la modification deviendrait nécessaire,
puisse être considéré d'emblée comme étant un texte définitif. Or, dans la
réalité du processus de décision communautaire, il n'en est rien.
Comme la proposition de directive est soumise à d'incessantes évolutions
négociées entre les Etats membres - aujourd'hui déjà au nombre de quinze,
peut-être vingt-huit, ou trente, dans quelques années - l'étude d'impact risque
d'être obsolète rapidement.
De surcroît, vous le savez, lorsqu'une administration se mobilise pour
négocier l'élaboration d'une directive, elle se concentre principalement sur la
substance de ce texte et s'efforce d'orienter la négociation dans le sens le
plus favorable à nos intérêts ; elle ne se consacre pas nécessairement à
l'établissement de la liste des textes internes susceptibles d'être
modifiés.
En réalité, la liste que souhaite M. Haenel ne peut être réalisée utilement
qu'après l'adoption de la directive par les instances communautaires.
La circulaire de 1998 était peut-être trop ambitieuse ; mais faut-il la
reprendre au niveau législatif ? Je ne le crois pas. Il nous faut donc
poursuivre nos discussions en vue d'améliorer le processus de transposition qui
doit permettre d'associer pleinement le Parlement à cette démarche.
Monsieur Haenel, vous avez cité les propos tenus par M. Moscovici, lors du
débat à l'Assemblée nationale du 5 juin dernier, en réponse aux interrogations
de M. Barrau, président de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union
européenne. M. Moscovici a alors souligné que, désormais, le Gouvernement
transmet aux délégations des deux assemblées, dès leur adoption, les directives
nécessitant une transposition et qu'il mentionne le délai de transposition de
façon que les assemblées soient pleinement informées. Cette pratique permettra
aux délégations d'adresser des observations éventuelles sur les difficultés que
cette transposition peut soulever.
Un document récapitulant l'état des procédures de transposition sera par
ailleurs régulièrement adressé aux délégations.
Enfin, une réunion annuelle de suivi des transpositions sera organisée sous
l'égide du cabinet du Premier ministre.
Le mérite de ces propositions est d'avoir exploré différents champs. De même
que l'attitude vigilante des deux délégations, présidées par M. Haenel au Sénat
et par M. Barrau à l'Assemblée nationale, a permis de faire avancer ce sujet,
sachez que, en tant que ministre des relations avec le Parlement, je souhaite
que nous enregistrions, au cours des prochains mois, des avancées sur ce
terrain.
Il n'est jamais très plaisant de présenter un « stock » d'ordonnances - je
reprends l'expression de M. le rapporteur - dont beaucoup présentent des
problèmes, en ayant le sentiment de déposséder le Parlement d'une partie de son
pouvoir délibératif.
Je crois que le groupe de travail qui a été constitué et qui associe les deux
délégations pour l'Union européenne saura trouver des solutions concrètes
pouvant éventuellement déboucher sur une modification de la circulaire de
1998.
Il n'est pas non plus interdit, monsieur le président, d'explorer la voie des
modifications constitutionnelles qui pourraient s'avérer nécessaires. Là, le
débat revêt évidemment une autre nature à la veille des échéances importantes
de 2002. Mais, au fur et à mesure que progresse l'intégration européenne, il
est bien évident que nous devons nous situer dans une perspective nouvelle de
travail parlementaire, et aussi d'action de l'exécutif.
Selon moi, il faut lever les obstacles d'ordre administratif et faire évoluer
nos procédures parlementaires. Cette démarche s'impose pour que la France
participe pleinement à la construction européenne. Ce débat s'inscrit dans ce
cadre, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs. Il peut être
utile s'il fait progresser notre réflexion et les propositions que nous
pourrons soumettre dans les prochains mois sur l'amélioration de nos
procédures.
J'ai dit, dans mon propos liminaire, que nous abordions un sujet irritant
parce que les parlementaires ressentent le sentiment légitime d'être dépossédés
de leur pouvoir et parce que notre pays ne se situe pas au meilleur rang pour
la construction européenne dans ce domaine. Je souhaite, moi aussi, que des
améliorations soient apportées à cette question de la transposition des
directives.
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. de Montesquiou.
M. Aymeri de Montesquiou.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, voilà huit
mois, le Gouvernement demandait au Parlement de l'habiliter à prendre des
ordonnances afin de transposer une cinquantaine de directives communautaires.
Il s'était alors engagé à prendre des mesures pour ne plus avoir à recourir à
cette procédure exceptionnelle.
Aujourd'hui, convenez-en, monsieur le ministre, les promesses n'ont pas été
tenues : le Gouvernement n'a toujours pas proposé de mécanisme améliorant les
délais de transposition.
C'est, hélas ! un mauvais service rendu à l'Europe. Nous faisons ainsi encore
plus baisser l'enthousiasme, s'il existe toujours chez nos concitoyens. Alors
que les directives ont été approuvées par notre pays, il constatent que nous
préférons, si celles-ci ne sont pas politiquement porteuses, retarder leur
transposition. Nous préférons toujours l'intérêt politique immédiat à une
intégration affirmée et démontrée dans l'élaboration du futur européen.
Le résultat du référendum irlandais sur la ratification du traité de Nice a
surpris, mais ce résultat ne mérite ni l'enthousiasme des souverainistes ni la
consternation des pro-européens. Ils ne peuvent en tirer de conclusions
favorables à leurs positions.
Pour les autres Etats membres, il représente un signal qui ne saurait être
ignoré et passé en pertes et profits, comme semble le faire le commissaire
européen à l'élargissement.
En substance, on peut faire l'hypothèse que le « non » irlandais dénonce les
insuffisances d'un peuple qui, s'il a conscience d'avoir été un grand
bénéficiaire de l'Europe, craint sans doute pour sa neutralité et considère que
le poids relatif des petits pays a diminué.
La France doit considérer le résultat irlandais avec une attention
particulière, car il reflète aussi le refus de l'élargissement alors même que
l'Europe des Quinze ne fonctionne pas de manière satisfaisante.
Les imperfections dans l'application des règles du marché intérieur sont
nombreuses, en particulier, - et cela est essentiel dans le débat d'aujourd'hui
- en raison des distorsions engendrées par la non-transposition des
directives.
Je fais ici référence à la désinvolture de tous les gouvernements français -
et je dis bien « de tous » - devant l'application du droit communautaire.
De fait, je le répète, on préfère toujours ménager l'esprit national,
peut-être dans un souci électoraliste, en retardant la transposition du droit
communautaire en droit français. Pourtant, une des spécificités de cette
construction acceptée par la France, et ce dès sa naissance, est l'édiction de
règles ayant une valeur supérieure au droit interne.
Les gouvernements successifs ont montré dans le domaine européen, de manière
particulièrement préoccupante, les symptômes d'une schizophrénie aiguë : ses
représentants sont pro-européens à Bruxelles et ils y défendent les intérêts du
pays, mais ils rentrent à Paris en ayant oublié les directives qu'ils ont
pourtant âprement négociées et finalement signées.
J'aborde en termes peut-être trop légers une situation grave, mais la dérision
aide parfois à prendre conscience.
Le constat est affligeant pour notre pays qui se veut encore moteur dans la
construction européenne et se retrouve avant-dernier avant la Grèce chacun l'a
répété, pour son application du droit communautaire !
Je n'insisterai pas sur le constat en matière de retard de transposition qui a
été dressé avec regret par M. le rapporteur. Je rappellerai seulement que la
France est aussi montrée du doigt en raison du nombre de procédures dont elle
fait l'objet devant la justice européenne pour infractions aux règles du marché
intérieur : notre pays est cité dans 254 procédures !
Quels remèdes proposer pour lutter contre cette maladie chronique ?
La création de projets de loi portant diverses dispositions d'ordre
communautaire est sans doute utile, mais, apparemment, elle est insuffisante.
Ces projets de loi et la transposition par ordonnances ne permettent qu'une
rémission passagère, sans conduire à la guérison de cette maladie endémique. Il
faut donc un remède simple et efficace pour venir à bout de ce mal qui a frappé
tous nos gouvernements.
Je suis donc heureux que le Sénat ait choisi d'inscire à son ordre du jour
réservé, et dans des délais particulièrement courts, deux textes visant à
améliorer la transposition du droit communautaire en droit français.
Le Gouvernement a aujourd'hui l'occasion d'affirmer sa volonté d'améliorer le
dispositif et d'entendre le Parlement.
Je voudrais maintenant insister sur la grande complémentarité décrite par M.
le rapporteur entre les deux textes.
La proposition de loi constitutionnelle de M. Hubert Haenel vise à permettre
au Parlement de mieux contrôler la transposition, par la transmission d'une
étude d'impact juridique sur tout projet ou proposition d'acte communautaire
ayant une incidence sur des dispositions législatives françaises. La
transmission d'un échéancier d'adoption des textes législatifs permet la
transposition des directives ; elle accroît également les compétences du
Parlement. Cette information permet une prise de conscience, et donc une
réaction. Ainsi, le Parlement peut suivre au plus près l'évolution des éléments
techniques de transposition.
Des questions demeurent néanmoins : qu'adviendra-t-il notamment si le
Gouvernement ne tient pas ses engagements, non par mauvaise volonté, mais par
embarras politique ? Si les échéances ne sont pas tenues, le Parlement ne
pourra que regretter cet état de fait !
Certes, l'article 49, alinéa 2, de la Constitution, qui prévoit le vote d'une
motion de censure, peut être utilisé par l'Assemblée nationale, mais l'on sait
que cette arme n'est guère envisageable en pratique. Quant au Sénat, il est
démuni en la matière.
De plus, il faut rappeler - et vous l'avez fait, monsieur le ministre - que le
dispositif préconisé ne répond qu'aux directives de nature législative. Le
retard de transposition des mesures réglementaires demeurera. Elles
représentent les deux tiers des textes en souffrance.
Je rappellerai à mon tour, après MM. Lanier et Haenel, la circulaire du
Premier ministre en date du 9 novembre 1998, relative à la procédure de suivi
de la transposition des directives communautaires en droit interne. Elle n'a
toujours pas été exécutée avec la diligence requise. Elle précise pourtant que
chaque ministère assume, dans son domaine propre, la responsabilité de la
transposition du droit communautaire en droit interne, cette responsabilité
devant s'exercer en amont de l'adoption des directives par le Conseil.
Il est essentiel, en effet, de prendre en considération, dès le stade de
l'élaboration et de la négociation des projets de directive, leurs effets sur
le droit interne.
Je vous demande, monsieur le ministre, de nous informer des procédés que vous
envisagez de mettre en place afin d'imposer une réorganisation administrative.
Vous l'avez suggéré, mais je pense que vous pouvez être plus convaincant en la
matière.
Par ailleurs, j'ai souhaité déposer une proposition de loi constitutionnelle à
l'issue de la discussion du projet de loi qui habilitait le Gouvernement à
transposer une cinquantaine de directives par ordonnances. Dans sa version
initiale comme dans sa nouvelle version, elle permet de raccourcir les délais
de transposition, ce qui est notre objectif à tous, monsieur le ministre.
Dans sa version initiale, ce texte encadre la transposition grâce à un
calendrier contraignant. Puisque les directives mentionnent une date butoir de
transposition, il était efficace de prévoir un dispositif inscrivant à l'ordre
du jour un projet de loi six mois avant la date butoir. Cette systématisation
aurait rendu impossible un retard de transposition de vingt ans tel qu'on a pu
le constater en octobre dernier ! Ce dispositif prévoyait, de plus, une action
du Parlement en cas de carence de l'exécutif.
J'accepte, certes, la remarque de fait concernant l'atteinte à la maîtrise de
l'ordre du jour. En revanche, si le dispositif proposé n'entraîne effectivement
que l'inscription à l'ordre du jour d'une assemblée, il appartient seulement au
Gouvernement de poursuivre l'examen du texte devant la seconde assemblée. C'est
d'ailleurs déjà le cas de toutes les propositions de loi adoptées par le biais
de la fenêtre parlementaire.
Selon la commission des lois, le dispositif initial poserait des difficultés
pour les directives techniques. Or la possibilité de transposer par voie de
proposition de loi ne pose pas de difficulté particulière. Permettez-moi de
vous rappeler que les directives sont en effet de plus en plus précises,
certaines transpositions étant purement formelles, comme l'ont rappelé les
décisions de la Cour de justice.
Qui plus est, la proposition de loi constitutionnelle initiale portait
seulement sur l'inscription à l'ordre du jour du texte concernant la
transposition des directives. Il appartenait aux services des assemblées de
s'adapter à cette nouvelle mission, et à l'administration d'agir. C'est elle
qui, alors, se mettrait en position d'être amenée à cette transposition.
Le nouveau dispositif vise à compléter l'article 48 de la Constitution en
précisant qu'une séance mensuelle est réservée à la transposition des
directives et à la ratification des conventions internationales.
Le texte proposé par la commission des lois ne paraît pas être plus incitatif,
mais il est plus acceptable par le Gouvernement, et je regrette que vous ne
sembliez pas disposé à l'accepter, monsieur le ministre. Dans l'intérêt de
notre engagement européen, il est essentiel que nous trouvions un compromis.
D'une part, il place le Gouvernement face à ses responsabilités : on voit mal
une séance mensuelle, sans inscription de textes. Monsieur le ministre, il vous
est facile de prendre aujourd'hui l'engagement que cette séance mensuelle ne
restera pas une possibilité non utilisée.
D'autre part, d'un point de vue politique, ce nouveau dispositif s'inscrit
dans la dynamique parlementaire que vous souhaitez, monsieur le ministre. En
effet, il ne m'a pas échappé que, dans ses projets de réforme institutionnelle
formulés tout récemment, le parti socialiste souhaite revaloriser le Parlement,
notamment en lui accordant deux à trois séances mensuelles pour son ordre du
jour réservé.
Une séance mensuelle réservée à la transposition des directives semble donc
pouvoir parfaitement s'intégrer dans ce projet et vous satisfaire.
La proposition de loi constitutionnelle pourra, certes, être ratifiée par
référendum, ce qui est une procédure très lourde pour un texte qui apparaît
très éloigné des préoccupations quotidiennes de nos concitoyens. Le dépôt d'un
projet de loi reprenant le dispositif suivi de la réunion du Parlement en
Congrès semble plus pragmatique. L'inscription de ces textes à l'ordre du jour
de l'Assemblée nationale dans de brefs délais serait un geste que l'Européen
que vous êtes ne manquera pas de faire ; en tout cas, nous l'espérons tous.
Cela contribuerait à redonner à la France son rôle de puissance européenne
pilote.
Monsieur le ministre, je regrette qu'après votre analyse critique, certes
argumentée, vous ne proposiez pas de solution à une situation que nous jugeons
tous mauvaise.
Au nom du groupe du Rassemblement démocratique et social européen, Européen
engagé et pragmatique, j'aurais souhaité que soient votés ces deux textes et
que, convaincu de leur utilité, vous ayez la volonté de les transformer en
projets de loi. J'aurais également souhaité, comme nombre de mes collègues,
que, pour mettre fin à une situation qui devient consternante, vous nous
proposiez une voie plus tonique que celle de la création d'un groupe de
travail.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants,
du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le groupe de
l'Union centriste votera les excellentes propositions présentées par notre
collègue Lucien Lanier au nom de la commission des lois. Nous partageons en
effet l'analyse de la situation et nous approuvons les remèdes présentés et
adoptés par la commission des lois sur le fondement des deux propositions de
lois relatives, l'une, au contrôle du Parlement et, de l'autre, aux délais de
transposition des directives.
En cela, la discussion d'aujourd'hui se situe dans la parfaite continuité du
débat approfondi que nous avons eu en octobre 2000 à l'occasion de la dicussion
du projet de loi habilitant le Gouvernement à transposer les directives
européennes par ordonnances.
Nous partageons l'analyse de la situation car, à l'époque, la France se
situait incontestablement parmi les pays connaissant le plus grand retard - je
suis d'accord avec les propos de notre collègue Aymeri de Montesquiou, -,
retard dû à l'action, ou à l'inaction, des gouvernements successifs au-delà de
toutes les alternances. Le Sénat avait accepté d'apporter sa contribution à la
résorption de ce retard.
Le recours aux ordonnances pour la transposition d'environ cinquante
directives - dont certaines, comme l'élaboration ou la révision du code de la
mutualité, la directive Natura 2000 ou la réforme du financement des
autoroutes, sont essentielles - constitue, pour le Parlement, un grand
sacrifice, puisque cela revient pour lui à renoncer à un débat de fond sur des
problèmes aussi fondamentaux.
Le Sénat avait accepté d'apporter sa contribution, car il avait reçu
l'assurance de M. Moscovici, ministre chargé des affaires européennes, lors
d'une audition de la commission des lois, que le recours à un projet de loi
portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire n'était
qu'une première réponse pour améliorer la situation actuelle, mais qu'une
réflexion serait menée en commun par le Parlement et le Gouvernement.
Nous constatons aujourd'hui qu'aucun calendrier précis n'a été établi et
qu'aucun contact n'a même été pris avec le Parlement sur ce sujet. Il en
résulte que la France se situe, avec la Grèce, en queue de peloton des pays
chargés de transposer les directives européennes.
Les quatre inconvénients majeurs de cette situation ont été rappelés tant par
M. le rapporteur que par les auteurs des deux propositions de loi et les
différents intervenants.
Le premier est évidemment une insécurité juridique dans les domaines
fondamentaux concernés par les directives. Cela n'est pas satisfaisant.
Le deuxième est le nombre important de procédures contentieuses et les risques
de condamnation à des astreintes.
Le troisième est, il faut le reconnaître, l'image altérée de la France dans le
concert européen. Notre pays, qui prétend être, et qui doit être, le moteur de
la construction européenne, se révèle être plutôt un mauvais élève.
Enfin, quatrième et dernier inconvénient, nous avons eu au mois d'octobre
dernier, et nous avons encore aujourd'hui, le sentiment que l'on cherche à
réduire les droits du Parlement, car le fait de ne pas avoir de débat
approfondi sur des domaines fondamentaux provoque inévitablement un sentiment
de frustration. Alors qu'un grand débat sur l'idée européenne est engagé dans
le pays, comment peut-on justifier que le Parlement, dans sa légitimité, soit
privé d'une participation effective, active et dynamique au processus de
construction et de consultation de notre pays ?
M. Hubert Haenel,
président de la délégation pour l'Union européenne.
Très bien !
M. Pierre Fauchon.
Bravo !
M. Daniel Hoeffel.
J'en viens aux remèdes.
Dans son rapport, notre collègue M. Lanier analyse, en proposant des remèdes,
les causes de la situation actuelle qui, nous l'avons entendu, seraient de deux
ordres.
La lourdeur invoquée de la procédure parlementaire apparaît plus comme un
prétexte que comme une raison de fond.
M. Aymeri de Montesquiou.
Tout à fait !
M. Daniel Hoeffel.
Il faut que les choses soient sans équivoque à ce propos.
Quant aux dysfonctionnements administratifs et au « manque de courage
politique » face à une réalité en certaines circonstances, évoqué dans le
rapport de M. Lanier, je vous rassure, monsieur le ministre, je n'accable pas
que le gouvernement actuel. Je fais en effet aussi mon
mea culpa
pour la
petite part qui m'incombait dans les retards qui ont pu être provoqués dans le
passé.
Permettez-moi d'ouvrir une parenthèse sur les dysfonctionnements
administratifs et les retards qui en découlent.
Ces dysfonctionnements n'affectent pas que la transposition des directives
européennes, monsieur le ministre. Ils affectent aussi, en raison des retards
que nous accumulons en ce domaine, la ratification d'un certain nombre de
conventions internationales. Je ne citerai qu'un exemple : le projet de loi de
ratification de la convention Unidroit. Cette convention, qui sur les biens
culturels volés ou illicitement exportés, doit mettre fin au pillage des
oeuvres d'art sur le continent européen a été signée par la France en 1995.
Année après année, par le biais de questions orales, je rappelle la nécessité
de sa ratification au Gouvernement et, année après année, les ministres de la
culture répondent que cette ratification est imminente ! Je sais que les
éléments de ratification ont été déposés sur le bureau de l'Assemblée nationale
en janvier dernier.
Six ans après la signature de la convention, le problème n'a pas évolué, et le
pillage des oeuvres d'art à travers l'Europe peut donc continuer dans un climat
d'impunité que nous n'avons pas le droit d'encourager.
Je ferme cette parenthèse, mais j'estime que, dans ce contexte, il était bon,
opportun et judicieux que nos collègues déposent leurs propositions de loi. Il
faut en effet absolument résorber le stock des 176 directives. Telle est la
volonté qui s'exprime à travers les deux propositions de loi qui sont
proposées.
Monsieur le rapporteur, pour notre part, nous approuvons la proposition de loi
constitutionnelle visant à permettre de respecter les délais de transposition
des directives. Nous approuvons le fait qu'une séance par mois soit réservée à
la transposition de directives et à l'autorisation de ratification de
conventions internationales. J'estime que, dans l'ordre de priorité des travaux
parlementaires, ces directives et ces conventions doivent occuper une place de
choix.
M. Hubert Haenel,
président de la délégation pour l'Union européenne.
Très bien !
M. Daniel Hoeffel.
Nous approuvons aussi la proposition qui prévoit d'accorder un délai de deux
mois au Gouvernement pour transmettre l'étude d'impact aux délégations pour
l'Union européenne de l'Assemblée nationale et du Sénat. Cela devrait permettre
au Parlement d'assurer un meilleur contrôle, car, pour l'instant, il n'est pas
assez associé au contrôle de la transposition des directives, tout comme il
n'est pas associé à la préparation de l'élaboration de ces directives au niveau
européen. Je profite de l'occasion pour le rappeler.
Si nous voulons améliorer la perception de l'Europe par les Français, il faut
commencer par promouvoir une meilleure implication des assemblées
parlementaires dans la préparation des directives ainsi que dans le contrôle de
leur application.
Mes chers collègues, la France se doit de donner l'exemple. Il y va de son
influence. Il y va de son crédit. Il y va de son engagement concret dans le
processus de construction européenne. Et, dans ce processus, le Parlement doit
tenir tout son rôle en matière de transposition. Le peuple doit être associé, à
travers le Parlement, à la construction européenne. Si l'on veut qu'il approuve
l'idée européenne, il faut qu'il ait le sentiment d'y être impliqué à travers
ses représentants légitimement élus.
Enfin, monsieur le ministre, le Gouvernement doit faire preuve de volontarisme
pour remédier à ces dysfonctionnements. Au demeurant, les propos que vous avez
tenus tout à l'heure montrent votre prise de conscience de la situation
actuelle. Nous vous faisons donc confiance pour qu'après les débats qui doivent
avoir lieu en juin et en octobre 2001 le volontarisme succède à la léthargie !
(
Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Sutour.
M. Simon Sutour.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, lors du
débat sur le projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer,
par voie d'ordonnances, des directives communautaires qui a eu lieu au Sénat le
25 octobre dernier, nous étions tous d'accord, parlementaires et Gouvernement,
sur la nécessité d'engager une réflexion sur l'amélioration de la procédure de
transposition des directives.
Nous devons en effet éviter, d'une part, de nous retrouver devant une
accumulation de directives en retard de transposition, d'autre part, comme je
l'avais souligné alors, de devoir une nouvelle fois avoir recours à une telle
procédure de transposition par ordonnances, laquelle doit n'être
qu'exceptionnelle et ne pas devenir le moyen habituel d'éviter de nouvelles
condamnations pour non-transposition de directives communautaires. Le
Gouvernement lui-même l'a reconnu.
Je voudrais une nouvelle fois rappeler que la responsabilité de la situation
dans laquelle nous nous sommes trouvés incombe à tous les gouvernements qui se
sont succédé depuis le début des années quatre-vingt et donc, entre autres, aux
gouvernements dirigés par MM. Chirac, Balladur et Juppé.
Parce que la manière dont l'Union européenne travaille et les domaines dans
lesquels elle légifère sont en constante évolution, il apparaît indispensable
aujourd'hui que, nous aussi, nous changions notre manière d'appréhender et de
traiter la transposition de la législation communautaire.
M. Hubert Haenel,
président de la délégation pour l'Union européenne.
Très bien !
M. Simon Sutour.
A cet égard, il nous faut travailler à l'amélioration du suivi législatif, à
la fois au niveau européen et au niveau national, et renforcer le rôle de
veille de la délégation pour l'Union européenne.
La proposition de loi de M. Haenel a le mérite d'insister sur la qualité de
l'information des parlementaires. En effet, plus l'information du Parlement sur
un domaine qui va donner lieu,
via
un projet de directive, à une
intervention dans le champ de compétences du législateur est précoce, plus
celui-ci a de chances d'exercer, sur le processus d'élaboration puis de
transposition de la norme communautaire, l'influence correspondant à sa mission
constitutionnelle.
Ainsi, le groupe socialiste est favorable à la proposition de loi visant à
demander au Gouvernement de mieux informer le Parlement sur l'élaboration des
directives communautaires...
M. Hubert Haenel,
président de la délégation pour l'Union européenne.
Très bien !
M. Simon Sutour.
... et sur leur application, à travers la communication d'études d'impact
juridique. Cette exigence aurait pu être satisfaite par une simple demande
officielle d'application de la circulaire du Premier ministre et par un
engagement du Gouvernement à mieux la respecter.
Je pense aussi qu'il faudrait réfléchir à ce que nous pouvons faire, en tant
que parlementaires, pour améliorer le suivi, en amont et en aval, des
transpositions des directives communautaires.
L'intérêt majeur - je n'irai pas jusqu'à dire le seul intérêt - du débat que
nous avons aujourd'hui est de poser le problème.
En effet, je ne pense pas que nous ayons adopté la bonne méthode pour le
traiter. J'ai le sentiment que tout le travail réalisé autour de la proposition
de loi constitutionnelle de M. de Montesquiou a été accompli dans une certaine
précipitation, comme si le texte ne pouvait pas aboutir. Nous savons en effet
que l'adoption de la modification constitutionnelle exigerait le recours à un
référendum.
Le rapporteur de la commission des lois, M. Lanier, a suggéré de modifier
radicalement le dispositif proposé par M. de Montesquiou qui consistait à
ajouter un article 88-5 à la Constitution, pour finalement choisir de compléter
l'article 48 de la Constitution afin de prévoir qu'une séance mensuelle serait
réservée à la transposition des directives communautaires et à l'autorisation
de ratification ou d'approbation des conventions internationales. Mais une
proposition de loi constitutionnelle est une affaire sérieuse, dont on ne
traite pas tous les jours. Je m'étonne donc - et je l'ai souligné en commission
- que l'on puisse ainsi jongler avec les articles de la Constitution.
Pour moi, je le répète il n'est vraiment pas sérieux de vouloir faire subir
ainsi à l'objet de cette proposition constitutionnelle un tour de passe-passe
en la mettant au service de ce qui apparaît alors, et je le regrette, comme de
la politique politicienne !
A mon sens, nous ne nous situons pas non plus au bon niveau de réflexion et de
proposition. Cette question de la transposition des directives communautaires
n'est ici abordée que par le petit bout de la lorgnette. Nous devons nous
demander si nous posons effectivement les bonnes questions. Nous devons donc
mener une réflexion d'ensemble sur la fonction même de transposition de la
législation européenne.
Contrairement à ce que pensent certains, je ne crois pas que ce débat aurait
pour conséquence de limiter le droit de regard et le pouvoir de contrôle du
Parlement. Il serait au contraire l'occasion de tenter de revaloriser et de
conforter la place du Parlement français dans l'édifice communautaire.
En effet, le véritable enjeu est celui de la place et du rôle du Parlement
français dans la construction juridique européenne, dans la mise en oeuvre de
la norme communautaire. Il se pourrait même que cette question concerne
l'ensemble de l'édifice communautaire, en particulier le processus de
l'élaboration du droit communautaire dans sa globalité, et que nous nous
apercevions que l'amélioration de la procédure de transposition ne dépend pas
du seul niveau national.
Nous ne pouvons faire l'économie d'une telle réflexion si nous voulons éviter
que le Parlement ne devienne, à l'échelon européen, selon les termes employés
par le ministre des relations avec le Parlement devant le Sénat les 25 octobre
et 21 décembre derniers, qu'une simple « chambre de ratification ou
d'enregistrement », à la merci d'un rythme qui n'est pas le sien.
Pour mener à bien une telle réforme, nous devons arrêter une méthode de
travail.
Pour nous, l'importance de cette question et, surtout, l'efficacité - je me
permets d'insister sur le mot « efficacité » - rendent indispensable une
réflexion conjointe avec l'Assemblée nationale et le Gouvernement. Ce dernier,
lors de l'examen de la loi d'habilitation, avait exprimé son accord pour une
démarche de ce type. L'Assemblée nationale, de son côté, a, elle aussi, déposé
ces derniers mois des propositions que la majorité sénatoriale ne peut ignorer.
Le Sénat ne peut dialoguer seul avec le Gouvernement ; l'Assemblée nationale a
également un rôle important à jouer.
Par conséquent, nous nous félicitons de l'engagement pris par le Gouvernement
de créer un groupe de travail commun pour élaborer une proposition d'ensemble
cohérente. Cela nous semble la méthode la plus appropriée. La délégation pour
l'Union européenne de l'Assemblée nationale a, d'ores et déjà, donné son
accord.
Nous ne pouvons que regretter la précipitation de la majorité sénatoriale dans
cette affaire ; néanmoins, nous nous félicitons que le débat de fond soit enfin
engagé et nous espérons que le Sénat, l'Assemblée nationale et le Gouvernement
parviendront ensemble rapidement à définir des propositions efficaces et
cohérentes sur ce sujet.
Le groupe socialiste se prononcera donc pour la proposition de loi de M.
Haenel relative à l'amélioration du contrôle du parlement sur la transposition
des directives communautaires, mais il ne votera pas la proposition de loi
constitutionnelle portant sur l'instauration d'une séance mensuelle réservée
supplémentaire, préférant que soit menée une réflexion plus sérieuse et plus
approfondie sur cette question.
M. Jacques Larché,
président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Je demande
la parole.
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission.
M. Jacques Larché,
président de la commission des lois.
Je n'ai pas voulu interrompre, voilà
un instant, notre collègue M. Sutour, qui participe aux travaux de la
commission des lois avec beaucoup d'assiduité et, parfois, beaucoup de
pertinence. Mais je voulais lui faire part de mon étonnement à l'entendre
utiliser l'expression « tour de passe-passe ». Je ne sache pas, à moins qu'il
soit prestidigitateur - peut-être, l'est-il, après tout, je n'en sais rien ! -
qu'il ait pu voir la commission des lois se livrer à quelque tour de
passe-passe que ce soit. Ce qu'il qualifie ainsi, c'est simplement le travail
d'une commission qui a exprimé le souhait de prendre en compte une proposition
sérieuse et d'y apporter des amendements susceptibles de l'améliorer. Vous
savez trop ce qu'est le travail d'une commission, mon cher collègue, pour ne
pas comprendre le sens de mon intervention.
M. Simon Sutour.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. Sutour.
M. Simon Sutour.
L'expression « tour de passe-passe » était sans doute excessive.
Je voulais simplement indiquer qu'il existait un problème de fond : la
proposition de loi de notre collègue M. de Montesquiou visait à ajouter un
article à la Constitution ; mais le dispositif proposé par la commission est
radicalement différent, puisqu'il vise à une modification de l'article 48.
Peut-être la réflexion n'était-elle pas totalement aboutie.
Quoi qu'il en soit, monsieur le président de la commission, je retire ma
formule « tour de passe-passe ».
M. Aymeri de Montesquiou.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. de Montesquiou.
M. Aymeri de Montesquiou.
Lors de la rédaction de la proposition de loi constitutionnelle, je n'ai
jamais eu de préoccupation politicienne. J'ai même pris le soin, de dire - et
j'en suis effectivement convaincu - que tous les gouvernements successifs
étaient responsables. Je n'ai cherché, et les cosignataires de cette
proposition avec moi, qu'à améliorer une situation que tout le monde trouve
très mauvaise, voire consternante.
M. le président.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Bordas.
M. James Bordas.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les deux
initiatives dont nous sommes aujourd'hui saisis m'apparaissent comme
particulièrement opportunes et judicieuses. Elles permettent, en effet, de
placer le Gouvernement devant ses responsabilités.
La France reste l'un des plus mauvais élèves de la classe européenne en
matière de transposition des directives communautaires. Cette situation peu
glorieuse est d'autant plus gênante que notre pays est rarement le dernier à
donner des leçons aux autres en matière européenne.
Si la France veut être écoutée, elle doit d'abord être exemplaire.
La seule solution proposée par le Gouvernement pour résorber le retard en
matière de transposition a consisté à demander au Parlement d'adopter un projet
de loi l'habilitant à transposer par ordonnances plus de cinquante directives
communautaires.
Lors de l'examen de ce projet de loi, le 25 octobre dernier, j'ai critiqué
cette méthode qui permet au Gouvernement de légiférer à la place du Parlement
et lui accorde une véritable « loi en blanc », certes encadrée, mais au contenu
bien flou.
La méthode est d'autant plus critiquable que le Parlement n'est pour rien dans
les retards accumulés depuis des années.
C'est pourquoi nous avons été nombreux, dans cet hémicycle, à souhaiter qu'une
solution soit recherchée pour éviter le renouvellement de ce type de procédure,
qui porte gravement atteinte aux droits des assemblées.
Il me paraît essentiel que le Parlement français puisse pleinement jouer son
rôle dans le concert européen, et j'ai cru comprendre que vous partagiez cette
idée, monsieur le ministre.
Au sein de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, j'ai souvent pu
mesurer le pouvoir limité des parlements nationaux. Or la réduction du fossé
qui se creuse entre les citoyens et la construction européenne passe
indiscutablement par une meilleure association de la représentation nationale,
et ce n'est évidemment pas en laissant le Gouvernement légiférer à notre place
que nous y parviendrons ; ce n'est pas en laissant se développer une Europe
gouvernementale et technocratique que nous pourrons construire une Europe
politique et citoyenne.
Le Parlement doit donc exercer pleinement ses pouvoirs législatifs et de
contrôle en matière européenne, même s'ils sont limités. Il doit, en
particulier, utiliser toutes les marges de manoeuvre dont il dispose à
l'occasion de la transposition des directives communautaires.
Les deux propositions de loi que nous examinons aujourd'hui vont dans le bon
sens, car elles devraient nous permettre d'éviter l'accumulation de nombreux
retards en la matière. Aussi, tout en appuyant les propos de mes deux
excellents collègues de la délégation pour l'Union européenne, j'approuve pour
ma part la proposition de la commission des lois tendant à réserver une séance
par mois à la transposition des directives communautaires et à l'autorisation
de ratification ou d'approbation des conventions internationales.
De la même manière, il paraît judicieux de renforcer l'information et le
contrôle des délégations parlementaires pour l'Union européenne.
Le groupe des Républicains et Indépendants votera donc les conclusions de la
commission des lois, en souhaitant que le message du Sénat soit clairement
entendu par le Gouvernement et en attendant qu'une nouvelle réforme des
institutions européennes donne aux parlements nationaux une place qui soit à la
hauteur de leur légitimité démocratique.
(Applaudissements sur les travées
des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, sur ainsi que
sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, mon propos
sera bref, d'autant que j'aurai l'occasion d'intervenir à nouveau tout à
l'heure pour défendre l'amendement que j'ai déposé avec mes collègues du groupe
communiste républicain et citoyen ; c'est d'ailleurs le seul amendement dont
nous aurons à débattre ce matin.
Les propositions de loi dont nous sommes saisis sont importantes de par leurs
thèmes mais, malheureusement, bien insuffisantes quant à leur contenu.
Les modalités de l'intervention du Parlement national dans la construction
européenne constituent de toute évidence un sujet essentiel pour le devenir de
la démocratie dans les pays de la Communauté. Ce sont, en effet, les capacités
des pays, par l'intermédiaire de leurs représentants, à peser sur les choix des
autorités européennes, en amont et en aval, qui sont en jeu lorsqu'on aborde la
question de la transposition des directives dans les droits nationaux.
Pourquoi ce débat aujourd'hui ? Comme l'a indiqué le rapporteur, notre
collègue Lucien Lanier, c'est la discussion, le 25 octobre dernier, du projet
de loi tendant à habiliter le Gouvernement à transposer par voie d'ordonnances
cinquante et une directives qui a mis en lumière la véritable mise à l'écart du
Parlement dans la construction normative de l'Europe.
J'avais alors, avec mon amie Nicole Borvo, développé notre argumentation sur
la pratique des ordonnances prévues par l'article 38 de la Constitution et sur
le déficit démocratique de la construction européenne.
Concernant la pratique des ordonnances, je rappellerai seulement aujourd'hui
notre opposition depuis 1958 à cette procédure qui prive le Parlement de son
pouvoir législatif.
Cette utilisation de l'article 38 paraissait singulièrement abusive pour les
directives visées. Pour mémoire, ces directives touchaient à des sujets aussi
importants que le code de la nationalité, les droits sociaux et le travail de
nuit des femmes, le développement des infrastructures autoroutières, l'avenir
du service postal ou la libéralisation des télécommunications.
Nous avons souligné que ce projet de loi, devenu loi depuis lors, mettait en
relief le dessaisissement du Parlement national de l'élaboration des normes
européennes.
Nous ne fûmes pas les seuls à nous émouvoir de cette situation. En effet, M.
Daniel Hoeffel, rapporteur du projet de loi examiné le 25 octobre dernier
déclarait ceci : « La mise à l'écart du Parlement en matière de droit
communautaire n'est sans doute pas le meilleur moyen de faire progresser
l'adhésion à la construction européenne. » Il a encore fait la même observation
aujourd'hui.
Notre collègue Hubert Haenel, quant à lui, indiquait que « même si le recours
aux ordonnances est une procédure constitutionnelle, nous ne devons pas
sous-estimer l'ampleur de l'attente qui est portée en l'occurrence aux droits
du Parlement. »
La question que nous devons donc nous poser aujourd'hui est de savoir si les
conclusions de la commission des lois vont permettre ou non de renforcer
l'intervention du Parlement dans la construction européenne.
Quelles sont ces propositions ?
La première tend essentiellement à transférer dans le domaine législatif une
circulaire du Premier ministre en date du 9 novembre 1998.
Il s'agirait, pour le Gouvernement, d'établir, premièrement, une étude
d'impact sur chaque proposition d'acte communautaire et, deuxièmement, un
échéancier des tranpositions de directives adoptées en Conseil des ministres
européens.
La proposition de loi constitutionnelle a été, on le sait, remaniée de manière
importante. A l'origine, le texte prévoyait un délai impératif de dépôt et
d'examen des projets de loi de transposition : six mois au moins avant
l'expiration du délai fixé par la directive en cause. La commission des lois a
préféré instituer une journée mensuelle d'examen des directives et conventions
internationales dans chaque assemblée.
Il convient de noter que la commission des lois a substitué au texte originel,
non par un « tour de passe-passe » mais à l'issue d'un travail, un texte
radicalement différent sur le fond et sur la forme.
La proposition de loi constitutionnelle était, à l'origine, cohérente avec le
contenu des rapports. Le discours est clair : il faut transposer dans les
meilleurs délais, être parmi les bons élèves de l'Europe pour y jouer un rôle
moteur. Or, aujourd'hui, la France est en queue de peloton pour la
transposition de directives et en tête pour les rappels à l'ordre de Bruxelles
!
Si l'on suivait les auteurs des textes qui nous sont soumis, les pouvoirs du
Parlement seraient-ils revalorisés du simple fait d'une meilleure organisation
de l'adoption des directices européennes ? Les citoyens seraient-ils mieux
associés à la prise des décisions, à la définition du projet européen ? Je ne
le pense pas. Bien au contraire, l'établissement d'une certaine automaticité
dans l'examen des directives priverait notre pays d'un moyen d'examiner en
profondeur les textes, de peser les enjeux, d'entendre les différentes parties
concernées.
Qui pourrait croire un seul instant que les difficultés de résorption du «
stock » de directives communautaires, c'est-à-dire de mise en oeuvre de la
politique européenne dans notre pays, seraient liées à un quelconque
laisser-aller de l'administration ou du Parlement ? Le retard pris dans la
traduction des normes européennes n'est-il pas plutôt imputable à l'existence
des spécificités françaises, notamment en ce qui concerne les services publics
et la politique sociale ?
Les retards pris dans l'application des directives concernant l'électricité
sont un bon exemple. Il a fallu de longs mois avant que ne soit élaboré un
compromis qui permette d'éviter - pour l'instant du moins - une libéralisation
à outrance de ce secteur.
Je constate d'ailleurs que M. le rapporteur évoque la directive sur la
libéralisation du marché du gaz comme emblématique des retards pris en matière
de transposition.
Vouloir accélérer la mise en oeuvre de ces dispositions, c'est faire fi de la
réalité économique et sociale de notre pays, de nos institutions, faire fi
aussi des souhaits des salariés, du mouvement social et, surtout, de notre
peuple, de l'expression du suffrage universel.
Une réflexion naît naturellement de ces dernières remarques : pour permettre
une intégration plus rapide des normes européennes dans notre droit national,
ne faut-il pas améliorer considérablement la concertation en amont de
l'adoption des directives européennes ? Le déficit démocratique si souvent
évoqué trouve sa source à ce niveau, et seulement à ce niveau. Qui élabore les
normes ? Qui détermine les priorités ? Certainement pas les peuples, ni même
leurs représentants !
Je rejoins tout à fait, le président de la commission des lois, M. Jacques
Larché, quand il affirme, comme il l'a fait au sein de la commission, que « le
problème de la transposition des directives est important mais que celui de
l'intervention du Parlement avant l'adoption de ces directives l'est plus
encore ».
Selon M. Larché, en particulier, « le Parlement n'est pas suffisamment
associé, lors de l'élaboration des textes communautaires, et les résolutions
adoptées ne sont pas prises en compte ».
La vraie réponse au problème posé par les directives réside donc non dans
l'aménagement des méthodes d'enregistrement du Parlement, sous la pression des
menaces d'astreintes ou de recours de particuliers, entreprises comprises,
contre l'Etat français, mais bien dans la manière d'associer les parlements à
leur élaboration.
Si nous approuvons la proposition du Gouvernement de mettre en place un groupe
de travail commun à nos deux assemblées, nous proposerons dès aujourd'hui au
Sénat un amendement à la proposition de loi constitutionnelle, au terme duquel
il serait précisé : « Une loi organique définit les conditions dans lesquelles
le Gouvernement négocie au sein du Conseil européen dans le respect
d'orientations définies par le Parlement et lui en rend compte. »
Cette disposition n'a rien de maximaliste ou d'irréaliste puisqu'un pays comme
le Danemark a conféré à son Parlement ce droit dès 1992.
La question de la transposition en aval nous apparaît donc comme
secondaire.
Nous avons tous conscience ici que l'inquiétude de nos concitoyens et de
nombreux autres peuples d'Europe grandit. Le « non » de l'Irlande à la
ratification du traité de Nice en est une illustration frappante. Les
incertitudes concernant l'euro, la domination d'une vision financière de la
construction européenne sur une vision de progrès social : tout cela inquiète
les Européens, notamment les Français.
Le 28 juin, le Sénat examinera la ratification du traité de Nice. Ce sera
l'occasion de faire le point sur la grande absente de l'actuelle construction
européenne : la démocratie. Nous aurons, ce jour-là, l'occasion d'en reparler
plus longuement.
Pour l'heure, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen ne
voteront pas ces textes dont ils rejetaient clairement les ambitions initiales
et qui, au bout du compte, ne revêtent qu'un caractère bien fade. Ils
s'abstiendront donc.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale commune ?...
La discussion générale commune est close.
DÉLAIS DE TRANSPOSITION
DES DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES
M. le président.
Nous passons à la discussion des conclusions du rapport de la commission des
lois sur la proposition de loi constitutionnelle n° 74 (2000-2001).
Article additionnel avant l'article unique
M. le président.
Par amendement n° 1, M. Bret, Mme Borvo et les membres du groupe communiste
républicain et citoyen proposent d'ajouter, avant l'article unique, un article
additionnel ainsi rédigé :
« L'article 88-4 de la Constitution est complété
in fine
par un alinéa
ainsi rédigé :
« Une loi organique définit les conditions dans lesquelles le Gouvernement
négocie au sein du Conseil européen dans le respect d'orientations définies par
le Parlement et lui en rend compte. »
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Je pense n'avoir surpris personne en déposant avec mon amie Nicole Borvo et
les membres du groupe communiste républicain et citoyen cet amendement de fond,
qui porte sur la nature des rapports entre parlements nationaux et institutions
européennes dans le cadre de la construction européenne.
Depuis des années, et encore aujourd'hui, chacun parle du déficit démocratique
qui prévaut en Europe. Dès 1992, face au traité de Maastricht et à
l'éloignement considérable des centres de décision qu'entraînait le transfert
de compétences incontesté qu'il induisait, le Sénat préconisait le vote de
résolutions portant sur les propositions d'acte communautaire.
Pour notre part, nous avions vigoureusement souligné - j'ai relu les
interventions remarquées de notre regretté ami Charles Lederman - le caractère
purement consultatif de ces résolutions, qui n'engageaient en rien le
Gouvernement.
Depuis, nous vous proposons régulièrement d'instituer une nouvelle procédure
qui imposera au Gouvernement une orientation à respecter dans les négociations
et un compte rendu de ces dernières à présenter devant les assemblées.
Le débat de ce matin au sein de la commission des lois, le débat ici même,
mais surtout l'inquiétude que j'évoquais, le désarroi croissant de nos
concitoyens à l'égard d'une construction européenne qui leur échappe de plus en
plus, exigent, mes chers collègues, de prendre des mesures fortes et de
modifier l'article 88-4 de notre Constitution pour rétablir un lien entre les
peuples, par l'intermédiaire de leurs représentants, et l'exécutif européen.
La rédaction de notre amendement n'est assurément pas parfaite, et j'entends
déjà les remarques de certains de mes collègues de la commission des lois sur
la nécessité de la retravailler. S'ils veulent déposer un sous-amendement à
notre amendement, je suis preneur !
Cela ne doit pas pour autant servir de prétexte à un nouveau recul face aux
décisions qu'il est nécessaire de prendre.
Le vote, aujourd'hui, d'un tel amendement par le Sénat serait un signe fort
qui marquerait notre volonté que le Parlement national retrouve une place dans
la construction européenne, afin de rapprocher celle-ci des aspirations
populaires. Notre Parlement passerait ainsi du rôle de simple chambre
d'enregistrement à celui d'acteur dans la construction européenne - sauf, mais
ce n'est pas notre souhait, à ne pas vouloir lui faire jouer son rôle, et tout
son rôle.
Le dispositif en aval proposé par les textes que nous examinons ce matin
n'aura qu'une portée particulièrement limitée, nous en avons tous conscience.
Il faut enfin traduire dans la loi ce que chacun affirme en privé ou
publiquement : l'Europe ne réussira pas sans l'adhésion des peuples. Pour
l'instant, ces derniers, ainsi que leurs représentants, en sont écartés.
La disposition que je propose n'a rien de maximaliste ni d'irréaliste par
rapport à ce que font nos partenaires. Je l'ai rappelé, le Danemark, par
exemple, a conféré ce droit à son Parlement dès 1992, et le système fonctionne
bien, sans blocage ni retard pour l'institution européenne, tout simplement
parce que le Parlement national est associé à la démarche de construction
européenne.
Nous vous proposons donc solennellement, par cet amendement, d'engager
aujourd'hui un processus visant à remettre l'Europe sur ses pieds.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Lucien Lanier,
rapporteur.
La commission des lois a examiné cet amendement avec un grand
sérieux. Force est en effet de reconnaître, comme l'a souligné M. Bret, qu'il
pose une question de fond.
Au fur et à mesure de l'évolution du processus continu qui nous est soumis, au
fur et à mesure de l'avancement de la construction de l'Union européenne, il
apparaît que le problème de fond réside dans le fait que, de plus en plus, le
Parlement est non pas mis en demeure - je m'empresse de le préciser, car il
nous faut peser nos mots -, mais amené à accepter ou à rejeter des dispositions
qui ont déjà été « bouclées » très en amont par le Gouvernement. Au demeurant,
je ne sous-estime aucunement les difficultés de ce dernier, car il est certain
qu'en ces matières européennes il faut parvenir à des compromis quelquefois
difficiles puisqu'ils doivent en même temps garantir le principe de
subsidiarité et protéger les intérêts nationaux dans la lente évolution vers
l'Europe, alors qu'ils s'achèvent quelquefois à quatre heures du matin, dans
une fatigue généralisée à laquelle il ne faut pas céder.
Cela étant posé, il est temps - et c'est en définitive ce qui nous occupe
aujourd'hui -, pour la transposition des directives européennes comme pour la
ratification des conventions internationales, que le Gouvernement comprenne
qu'il doit associer le Parlement plus en amont dans la discussion, afin que
celui-ci puisse se déterminer. Ce doit être l'objet de la réflexion du groupe
de travail que demande le Gouvernement, et dont nous ne rejetons pas du tout
l'idée.
Si la commission des lois a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 1,
c'est pour des raisons de forme, en l'occurrence pour son caractère très
général. S'il était adopté en l'état, il contraindrait à définir « les
conditions dans lesquelles le Gouvernement négocie au sein du Conseil européen
dans le respect d'orientations définies par le Parlement ». Le Gouvernement
rencontrerait alors de très grosses difficultés dans les discussions de l'Union
européenne, puisqu'il serait tenu dans un carcan imposé par le Parlement, ce
qui limiterait considérablement les possibilités de trouver des compromis avec
les autres Etats.
Reste qu'il faut trouver le moyen que le Parlement ne soit plus mis au pied du
mur et amené à accepter des directives simplement parce qu'elles sont le
résultat d'un compromis.
Tel est le problème de fond qu'il nous faut résoudre. Le Parlement ne peut
plus être considéré ainsi. C'était à la rigueur valable dans les débuts,
lorsqu'il y avait peu de décisions à prendre : nous pouvions en discuter, nous
pouvions les modifier. Maintenant que le processus se précipite, il faut
regarder les choses en face.
Le Parlement doit absolument être associé à la réflexion beaucoup plus en
amont ; il doit alerter le pouvoir exécutif sur ce que sont, selon lui, les
limites de la discussion.
Une difficulté surgit immédiatement à la lecture de la proposition présentée
dans l'amendement n° 1. En effet, elle pourrait conduire, en pratique, à un
régime d'assemblée. Il nous faut donc être très attentifs à ce processus, afin
de laisser également à l'exécutif le soin d'exercer ses prérogatives.
Les propositions que nous formulerons doivent être applicables. Or,
l'amendement n° 1, même sous-amendé, ne le sera pas. Notre rôle n'est pas de
travailler ainsi !
Monsieur le ministre, la question qui est posée revêt une très grande
importance ; il s'agit même d'une question de fond. Je souhaite donc très
vivement que vous mettiez en place le plus rapidement possible le groupe de
travail que nous avons déjà évoqué afin qu'il puisse l'examiner très
attentivement.
En conclusion, mes chers collègues, si la commission prend en grande
considération le problème posé par l'amendement, elle ne peut l'accepter pour
des raisons de forme et, à certains égards, de fond. Elle a donc émis un avis
défavorable.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Jack Queyranne,
ministre des relations avec le Parlement.
M. Bret a rappelé que
l'amendement n° 1, déposé au nom du groupe communiste républicain et citoyen,
avait déjà été examiné, bien que sous une forme quelque peu différente, le 17
décembre 1998, lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle modifiant
les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution.
Comme vous l'avez souligné, monsieur le sénateur, cet amendement s'inspire
d'un dispositif qui existe déjà dans un autre pays européen, le Danemark. Le
Parlement danois, le
Folketing
- je rappelle qu'il s'agit d'un système
monocaméral - donne au Gouvernement des orientations pour les négociations
communautaires. Il s'agit non pas d'un mandat impératif, puisque l'exécutif
n'est pas lié, article par article, pour l'examen de chaque directive, mais
plutôt d'orientations générales.
Votre amendement, monsieur le sénateur, s'inspire de ce mécanisme et tend à
ajouter une nouvelle procédure à celle de l'article 88-4 de la Constitution,
qui n'est pourtant pas muet sur ce point puisque le Parlement peut déjà voter
des résolutions valant orientation pour la négociation.
Le principal ajout à l'article 88-4 de la Constitution serait le caractère
plus systématique de la procédure et l'obligation pour le Gouvernement de
rendre compte au Parlement des négociations communautaires. Ces deux points ne
nous paraissent pas recevables, et cela à un double titre.
Tout d'abord, sur le plan constitutionnel, vous savez que nous sommes dans un
système bicaméral. Il faudrait donc que les deux chambres votent un texte
d'orientation dans des termes identiques, afin de définir des orientations
communes. Cela me semble difficile.
Mais la raison principale de mon opposition est qu'une telle disposition
modifierait l'équilibre des pouvoirs et entamerait notamment le pouvoir de
négociation dont dispose, au sein des instances communautaires, notre exécutif
- en premier lieu le Président de la République -, en vertu de la
Constitution.
L'article 88-4 de la Constitution, tel qu'il est rédigé aujourd'hui, a marqué
un progrès dans l'association du Parlement aux discussions relatives à
l'élaboration des directives. Je ne crois pas qu'il faille aller plus loin ni
lier le Gouvernement par une procédure parlementaire contraignante. Cela ne
serait pas conforme à l'esprit des institutions.
J'ajoute, comme l'a fait remarquer M. Lanier, qu'une telle contrainte rendrait
très difficile l'exécution de ce mandat dans les négociations européennes, dont
nous avons constaté, par exemple à l'occasion des discussions du traité de Nice
- bien qu'il ne s'agisse pas là d'une directive -, quelle capacité d'initiative
et quel sens du compromis elle exigent de la part de l'exécutif quand il s'agit
d'harmoniser les positions des quinze pays membres.
Le Gouvernement est donc défavorable à votre amendement.
Je terminerai en précisant à M. Lanier que le groupe de travail dont il a été
question vient d'être constitué. Il devra faire des propositions pour sortir de
la situation que nous connaissons, et je considère notre débat de ce matin
comme une « piqûre de rappel » du caractère vraiment désagréable pour le
Parlement, mais également irritant à l'égard de la construction européenne, de
la procédure actuelle de transposition des directives.
Ce groupe de travail, qui associe le Gouvernement et les deux délégations pour
l'Union européenne, celle du Sénat et celle de l'Assemblée nationale, devrait
nous donner la possibilité d'avancer vers des propositions concrètes, voire de
suggérer des pistes constitutionnelles permettant d'apporter une amélioration
indispensable.
M. Jacques Larché,
président de la commission des lois.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. Jacques Larché,
président de la commission des lois.
J'ai noté avec intérêt, monsieur le
ministre, que vous étiez tout disposé à accroître les pouvoirs du Sénat,
puisque vous avez évoqué l'adoption d'orientations en termes identiques : nous
n'avons jamais eu l'outrecuidance de vous demander une telle chose !
(Sourires.)
Sur le fond, je crois que M. Bret a posé le véritable problème, qui se situe
non pas en aval - même si nous essayons de traiter ce point important - mais en
amont.
En effet, nous nous trouvons dans une situation qui n'a pas été prévue par la
Constitution de 1958 et nous sommes devenus un législateur à compétence
liée.
Ainsi, nous devons examiner des directives à l'élaboration desquelles nous
n'avons pas participé et qui sont le fruit d'un travail gouvernemental.
Certaines d'entre elles ne nous sont d'ailleurs jamais soumises, puisque le
Gouvernement, par exemple, ne souhaite pas que nous nous penchions sur les
questions relatives aux marchés du gaz et de l'électricité...
Par conséquent, nous ne disposons que d'un pouvoir extrêmement faible. Tout se
passe comme si un projet de loi nous était présenté, auquel nous n'aurions pas
le droit de toucher ! Or le nombre de cas dans lesquels jouera la compétence
liée s'accroît sans cesse, nous le savons bien.
Un problème de fond extrêmement grave se pose donc, et M. Bret l'a très bien
expliqué. Nous cherchions d'ailleurs à lui donner une solution lorsque nous
avons arraché - cela n'a pas été commode ! - le droit de voter des résolutions.
Mais si nous élaborons des résolutions, le Gouvernement n'en tient jamais
compte ! Que l'on me cite un seul exemple de résolution importante dont on
aurait trouvé la traduction dans une directive finalement adoptée ! Il n'y en a
pas, ou peut-être un ou deux tout au plus...
Le système est donc difficile à mettre en oeuvre. De plus, il est inefficace,
parce que le Gouvernement accueille les résolutions votées par nous avec la
politesse requise mais n'en fait aucun cas. Par conséquent, comme je
l'indiquais, il ne nous reste qu'à accepter le texte de la directive : le
pouvoir législatif disparaît véritablement dans ce domaine.
Il convient à mon sens d'être très attentif à ce problème. Je pense même,
monsieur le ministre, qu'il faudra réfléchir - vous y avez d'ailleurs fait
allusion tout à l'heure - à un aménagement d'ensemble des procédures
parlementaires, car nous n'allons pas jouer éternellement - je l'ai souvent dit
et répété - cette sorte de fiction qu'est le débat parlementaire en séance
plénière.
M. Hubert Haenel,
président de la délégation pour l'Union européenne.
Très bien !
M. Jacques Larché,
président de la commission des lois.
Les propositions que j'ai déjà
faites à cet égard n'ont pas été retenues, mais, un jour, il sera absolument
nécessaire d'apporter une solution au problème extrêmement important posé par
mon ami Robert Bret.
M. Hubert Haenel,
président de la délégation pour l'Union européenne.
Très bien !
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 1.
M. Robert Bret.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Les membres du groupe communiste républicain et citoyen ont bien conscience de
poser un problème de fond s'agissant non seulement des rapports entre
l'exécutif et le législatif, mais aussi des relations de notre pays avec les
institutions européennes.
M. le ministre a indiqué que nous proposons tout simplement de modifier les
équilibres, notamment en matière de pouvoir de négociation de la France avec
les instances communautaires. Mais, de ce point de vue, pourquoi ce qui est
possible pour le Danemark ne le serait-il pas pour la France ? Il me semble
qu'il y a là deux poids, deux mesures, et qu'il faut quand même savoir si l'on
veut vraiment faire avancer les choses.
Par ailleurs, on m'objecte toujours qu'il faut se donner le temps de la
réflexion. Mais, mes chers collègues, cela fait neuf ans que l'on réfléchit !
Aujourd'hui, je crois qu'il faut agir, d'autant que l'on sent bien que des
inquiétudes, des désarrois, des mécontentements se font jour à l'égard de
l'Europe : les résultats du référendum organisé en Irlande sur le traité de
Nice l'ont montré. Si les peuples, et donc les parlements nationaux, ne sont
pas davantage associés aux décisions, c'est toute la construction européenne
qui pourrait en pâtir.
Enfin, on a évoqué la création d'un groupe de travail, à laquelle j'ai tout à
l'heure donné mon accord ; mais pensez-vous vraiment, mes chers collègues, que
le calendrier électoral qui nous attend permettra à ce groupe de s'atteler à la
tâche et que nous pourrons avoir un débat sur ces questions dans les mois à
venir ? Quand on entend les grandes déclarations des candidats potentiels à
l'élection présidentielle sur ce point, on comprend à quoi ce débat va se
résumer...
Nous sommes donc placés devant nos responsabilités : nous ne pourrons pas nous
dérober ! C'est pourquoi nous avons déposé cet amendement. Il est évident que,
de notre point de vue, et comme cela a été rappelé par M. le rapporteur, les
problèmes doivent être traités en amont, par le bais d'une concertation
associant étroitement le Parlement à l'ensemble du processus normatif, que nous
souhaitons plus équilibré et plus efficace. Le Gouvernement aurait lui aussi
tout à y gagner, quelle que soit sa couleur politique.
Tels sont les élements que nous voulions apporter au débat et sur lesquels le
Sénat doit prendre position aujourd'hui. Avec cet amendement, je vous renvoie,
mes chers collègues, à vos responsabilités !
M. Pierre Fauchon.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Fauchon.
M. Pierre Fauchon.
L'affaire qui nous occupe est en effet très importante, mais il faut être
réaliste et avoir conscience de ce que les institutions françaises sont à
l'origine des maux dont nous nous plaignons.
En effet, la Constitution de la Ve République, chacun le sait, donne une marge
d'action considérable au Gouvernement et ne facilite pas le contrôle du
Parlement. Nous constatons que, en Grande-Bretagne et au Danemark par exemple,
la liaison entre l'exécutif et le législatif se fait mieux ; mais les
institutions et les pratiques en vigueur dans ces pays sont différentes des
nôtres.
Cela étant même dans le cadre de nos propres institutions, la pression exercée
sur le Gouvernement serait peut-être déjà un peu plus forte si nous étions plus
nombreux à assister à cette séance... Par conséquent, balayons devant notre
porte !
D'ailleurs, l'Assemblée nationale a les moyens de se faire entendre du
Gouvernement et pourrait l'interpeller avec la vigueur voulue, y compris en
menaçant de voter une motion de censure. Elle a le dernier mot - M. le
président de la commission des lois a rappelé tout à l'heure que nous ne
prétendions pas lui imposer notre volonté - et dispose largement des moyens de
jouer son rôle dans les processus décisionnels de l'Union européenne.
Pour autant, mesurons aussi les limites de l'exercice. A cet égard, tout
dépend de ce que l'on recherche, et je me demande quelle était tout à l'heure
l'intention de M. Bret. Cherche-t-il à mieux faire fonctionner l'Union
européenne ?
M. Robert Bret.
Dans sa dimension sociale et non pas libérale, mon cher collègue !
(Sourires.)
M. Pierre Fauchon.
Je n'en suis pas totalement sûr, je suis obligé de vous l'avouer ! Or il faut
bien se dire que, si l'on cherche réellement à mieux faire fonctionner l'Union
européenne, on ne peut pas espérer que la multiplication et l'accumulation des
délibérations au sein de tous les parlements nationaux permettent de déboucher
sur un processus législatif vraiment satisfaisant. Ne tombons pas non plus dans
cette illusion !
Quel est le problème qui se pose à nous ? C'est de faire entendre, dans le
domaine législatif, la voix de chaque Etat, marquée par ses particularismes,
son système de valeurs, ses traditions juridiques, etc. La seule façon de faire
entendre cette voix pour elle-même et non pas au travers de l'expression qu'en
donne le Gouvernement lors des délibérations des différents conseils, c'est de
créer une seconde chambre à l'échelon européen, associée à la décision et donc
au processus législatif et apportant, par un recrutement approprié, la
contribution effective des Etats-nations, avec leurs particularités.
Cette seconde chambre pourrait être du même type que le
Bundesrat.
Je
ne sais d'ailleurs pas pourquoi l'on a critiqué les suggestions qui ont été
formulées à cet égard, car c'est la forme qui permettrait le mieux de respecter
la singularité et l'originalité de chacun des membres de ce que l'on n'ose pas
appeler « une fédération », puisque l'on a toujours plus peur des mots que des
réalités. Quoi qu'il en soit, cette seconde chambre pourrait aussi être
constituée de représentants des parlements nationaux, ce qui serait plus
satisfaisant à tous points de vue. On peut imaginer plusieurs formules, mais
c'est dans cette direction, me semble-t-il, qu'il faudrait chercher la vraie
solution aux problèmes dont nous débattons aujourd'hui.
M. Jean-Jack Queyranne,
ministre des relations avec le Parlement.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne,
ministre des relations avec le Parlement.
A la suite de l'intervention de
M. le président de la commission des lois, je voudrais souligner que, de par
l'article 88-4 de la Constitution, le Parlement dispose, avec le vote des
résolutions, de moyens de renforcer son influence en matière d'élaboration des
normes communautaires.
Je voudrais également indiquer aux membres de la commission des lois que deux
propositions de résolution ayant été déposées par la délégation du Sénat pour
l'Union européenne sont en attente d'examen : l'une porte sur le regroupement
familial, l'autre sur la protection temporaire des réfugiés ; je crois qu'il
serait intéressant de connaître l'avis de la commission des lois du Sénat sur
ces deux textes. En outre, l'Assemblée nationale examinera, avant la fin de
cette session, une proposition de résolution sur les transports publics de
voyageurs et l'organisation du service public.
Le Parlement dispose donc de moyens d'action. Certes, il est incontestable,
sur le plan institutionnel, que la construction européenne conduit, d'une
certaine façon, à une compétence liée puisque le Gouvernement investit,
via
Bruxelles, le champ du législatif et de l'article 34 de la Constitution ;
mais peut-être faudrait-il, dans un premier temps, que l'article 88-4 soit bien
appliqué à l'échelon du Sénat. C'est pourquoi je tenais à évoquer deux exemples
actuels à cet égard.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1, repoussé par la commission et par le
Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Article unique
M. le président.
«
Article unique. -
L'article 48 de la Constitution est complété par un
alinéa ainsi rédigé :
« Une séance par mois est réservée à la transposition des directives
communautaires et à l'autorisation de ratification ou d'approbation des
conventions internationales. L'ordre du jour de cette séance est fixé par le
Gouvernement ou, à défaut, par chaque assemblée. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique.
(L'article unique est adopté.)
Intitulé
M. le président.
La commission des lois propose de rédiger ainsi l'intitulé de la proposition
de loi constitutionnelle : « Proposition de loi constitutionnelle tendant à
prévoir dans chaque assemblée parlementaire une séance mensuelle réservée à la
transposition des directives et à l'autorisation de ratification des
conventions internationales. »
M. Pierre Fauchon.
C'est trop court...
M. le président.
Il n'y a pas d'opposition ?...
L'intitulé de la proposition de loi constitutionnelle est ainsi rédigé.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les conclusions du rapport de la commission des lois sur la
proposition de loi constitutionnelle n° 74 (2000-2001).
En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public est de
droit.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du
règlement.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président.
Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.)
| Nombre de votants | 318 |
| Nombre de suffrages exprimés | 224 |
| Majorité absolue des suffrages | 113 |
| Pour l'adoption | 224 |
CONTRÔLE DU PARLEMENT SUR LA TRANSPOSITION
DES DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES
M. le président.
Nous passons à la discussion des conclusions du rapport de la commission des
lois sur la proposition de loi n° 183 (2000-2001).
«
Article unique. -
Après le deuxième alinéa du IV de l'article 6
bis
de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au
fonctionnement des assemblées parlementaires, sont insérés deux alinéas ainsi
rédigés :
« Sur tout projet ou proposition d'acte des Communautés européennes ou de
l'Union européenne ayant une incidence sur des dispositions de nature
législative, le Gouvernement leur communique, dans le délai de deux mois à
partir de la transmission de ce projet ou de cette proposition au Conseil de
l'Union, une étude d'impact juridique. Cette étude comprend la liste des textes
législatifs de droit interne dont l'élaboration ou la modification sera
nécessaire en cas d'adoption du texte, un avis sur le principe du texte sous
l'angle juridique et celui de la subsidiarité ainsi qu'un tableau comparatif
des dispositions communautaires et nationales. Elle est adaptée au vu des
évolutions qu'est susceptible de connaître la proposition ou le projet.
« Dans les trois mois suivant la notification d'une directive, le Gouvernement
leur communique un échéancier d'adoption des textes législatifs permettant sa
transposition en droit interne. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les conclusions du rapport de la commission des lois sur la
proposition de loi n° 183 (2000-2001).
Je suis saisi d'une demande de scrutin public, émanant du groupe du
Rassemblement pour la République.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président.
Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.)
| Nombre de votants | 318 |
| Nombre de suffrages exprimés | 301 |
| Majorité absolue des suffrages | 151 |
| Pour l'adoption | 301 |
Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à douze heures vingt, est reprise à quinze heures.)
M. le président. La séance est reprise.
3
DÉMISSION DE MEMBRES DE COMMISSIONS
ET CANDIDATURES
M. le président.
J'ai reçu avis de la démission de M. Jacques Machet comme membre de la
commission des affaires sociales et de celle de M. Gérard Dériot, comme membre
de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du règlement et d'administration générale.
Le groupe intéressé a fait connaître à la présidence le nom des candidats
proposés en remplacement.
Ces candidatures vont être affichées et les nominations auront lieu
conformément à l'article 8 du règlement.
4
CRÉATION D'UNE COMMISSION
DÉPARTEMENTALE DU PATRIMOINE
Adoption des conclusions du rapport d'une commission
(ordre du jour réservé)
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 356,
2000-2001) de M. Philippe Richert fait au nom de la commission des affaires
culturelles sur la proposition de loi (n° 294, 2000-2001) de M. Pierre Fauchon,
relative à la création d'une commission départementale du patrimoine.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Richert,
rapporteur de la commission des affaires culturelles.
Monsieur le
président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la proposition
de loi dont nous débattons aujourd'hui s'inscrit dans la continuité de la loi
du 28 février 1997, dont il me faut brièvement rappeler les intentions et les
dispositions afin d'expliquer ce que la commission des affaires culturelles a
cherché à obtenir en élaborant ses conclusions sur la proposition de loi de
notre collègue Pierre Fauchon.
En adoptant la loi du 28 février 1997, le Parlement avait souhaité inciter les
architectes des Bâtiments de France, ou ABF, à exercer de façon dynamique le
rôle pédagogique et incitatif que requiert la protection efficace du patrimoine
architectural dans un monde où il n'est plus de mise d'édicter et de disposer
sans avoir au préalable justifié et cherché à convaincre.
Le Parlement avait donc décidé de soumettre les décisions des architectes des
Bâtiments de France à un large dialogue organisé, estimant, en outre, que
l'exercice solitaire du pouvoir d'avis conforme comportait de nombreux
inconvénients pratiques, compte tenu, en particulier, de la diversité, voire
parfois la disparité de la chronologique et locale des doctrines appliquées.
C'est pourquoi la loi de 1997 a institué une procédure permettant aux préfets
de région de réformer, après avoir consulté une commission régionale du
patrimoine et des sites, les avis conformes rendus par les architectes des
Bâtiments de France sur les projets de travaux intéressant le patrimoine bâti
dans le périmètre de protection des monuments historiques et dans les secteurs
sauvegardés.
Cette loi, bâtie sur le modèle des dispositions instituées en 1983 dans les
zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, les
ZPPAUP, adaptait aux exigences de la démocratie moderne le fonctionnement des
procédures de protection du patrimoine architectural.
L'intention était, en outre, d'associer les collectivités locales au
fonctionnement de ces procédures très largement étatiques. C'est ainsi que le
législateur avait demandé, en 1997, que la composition des commissions
régionales traduise un équilibre entre l'Etat et les collectivités locales.
Craignant que les nouvelles commissions régionales n'aient à faire face à un
afflux de recours difficilement gérable, le législateur avait, enfin, décidé de
réserver le pouvoir de faire appel aux maires ou aux autorités chargées de
délivrer le permis de construire.
Où en est-on aujourd'hui ? Je rappelle, tout d'abord que, publié deux ans
après l'entrée en vigueur de la loi, après une laborieuse gestation...
M. Pierre Fauchon.
C'est le cas de le dire !
(Sourires.)
M. Philippe Richert,
rapporteur.
... le décret d'application n'a prévu que huit représentants
des collectivités locales parmi les trente membres de la commission
régionale.
En ce qui concerne la mise en oeuvre de la procédure d'appel, il me suffira
d'indiquer, en guise de bilan rapide, que le nombre des recours a été de
vingt-sept en 1999 et 2000. L'avis des ABF a été infirmé six fois par le
préfet, dans quatre cas sur proposition de la commission.
Si l'on se réfère aux quelque six cent mille dossiers instruits chaque année
par les architectes des Bâtiments de France, ces chiffres révèlent un
fonctionnement très insatisfaisant du dispositif institué en 1997, sauf à
créditer les architectes des Bâtiments de France d'une infaillibilité qu'ils ne
songent sans doute pas eux-mêmes à revendiquer.
(M. Hyest fait un signe dubitatif.)
Chacun conviendra alors de la nécessité de réexaminer le fonctionnement de
ces procédures afin de rendre possible le dialogue souhaité en 1997. J'ai
d'ailleurs constaté, au cours d'une rencontre avec les représentants du cabinet
et des services du ministère de la culture, que vos services, monsieur le
secrétaire d'Etat, réfléchissaient à une amélioration du dispositif de 1997 et
se montraient favorables à certains éléments de notre proposition de loi.
Je pense que le débat d'aujourd'hui montrera l'utilité de ce travail. J'ajoute
qu'il serait indispensable que vous procédiez, en outre, à un bilan approfondi
du fonctionnement de la procédure d'avis conforme, afin d'envisager les moyens
d'introduire un peu plus de cohérence dans les pratiques. On critique, à juste
titre, l'exercice solitaire pour les ABF d'un pouvoir d'empêcher. Je crois que
les conséquences en seraient moins gênantes et moins critiquées si le ministère
était en mesure de proposer une réflexion globale sur l'exercice de ce pouvoir
et de tracer des lignes de conduite. Je doute que le pouvoir d'évocation
attribué par la loi au ministre soit très utile à cet égard. Il faudrait
vraiment, monsieur le secrétaire d'Etat, lancer une évaluation nationale des
pratiques en matière de protection du patrimoine architectural.
Sans attendre l'aboutissement, toujours imprévisible, nous le savons bien, des
réflexions ministérielles et administratives, notre collègue Pierre Fauchon a
eu l'heureuse initiative de lancer le débat en déposant une proposition de loi
dont l'objectif - il convient de le souligner avec force - n'est en aucune
manière de porter atteinte à un dispositif de protection auquel nous tenons
tous et qui a fait ses preuves, ni de limiter l'action des architectes des
Bâtiments de France, dont je tiens à saluer le travail remarquable dans un
contexte marqué par la complexité des situations à régler et par le très grand
nombre de dossiers instruits chaque année.
Les conclusions que je vais maintenant vous présenter ont été adoptées à
l'unanimité, sans abstention, par la commission des affaires culturelles, après
un large débat qui a permis de prendre en compte les propositions de l'ensemble
des intervenants.
Nous avons cherché à définir la meilleure façon de lancer un dialogue effectif
entre les architectes des Bâtiments de France et leurs différents
interlocuteurs, au sein d'une instance dont la composition et la compétence
territoriale soient une garantie d'efficacité.
Nous avons estimé qu'il fallait, à cette fin, tirer du système mis en place en
1997, dont le mérite est d'innover sans rompre, tout ce qu'il est possible d'en
tirer.
La première de nos propositions est l'ouverture des recours aux
pétitionnaires.
Comme je l'ai déjà indiqué, le choix avait été fait, en 1997, de ne pas ouvrir
l'appel aux pétitionnaires.
L'expérience de deux années d'application de la loi démontre cependant que
l'ouverture de l'appel aux principaux intéressés serait le moyen le plus
efficace de faire entrer la procédure dans les habitudes et de former ainsi
l'administration à la pratique du dialogue.
Il est improbable que les commissions seront immédiatement débordées par un
afflux de demandes : il faudra du temps pour passer d'une vingtaine de dossiers
en deux ans à un chiffre plus représentatif de la réalité vécue sur le terrain.
Au demeurant, la départementalisation de la procédure permettra d'accélérer le
traitement des dossiers, même s'ils sont sensiblement plus nombreux.
Notre deuxième proposition est en effet la localisation des recours au niveau
départemental.
Des commissions départementales du patrimoine seraient chargées d'examiner les
appels formés contre les avis des ABF et d'y substituer éventuellement leur
avis.
Le traitement des dossiers au niveau départemental permettra de faire face
dans les meilleures conditions à l'augmentation souhaitée du nombre des
recours.
En outre, le département apparaît généralement, spécialement face à
l'hétérogénéité de certaines grandes régions sur le plan du patrimoine, comme
le cadre le plus adéquat pour un réexamen des avis des ABF.
Enfin, compte tenu du nécessaire rééquilibrage de la composition de l'instance
d'appel, la représentation des collectivités sera plus facile à organiser au
niveau du département. La prise en compte des diversités régionales dans une
commission au sein de laquelle le nombre des élus serait invariablement fixé à
trois aurait en effet posé des problèmes difficiles à régler.
J'insiste sur le fait, qui n'apparaît sans doute pas très clairement à la
lecture de la proposition de loi, compte tenu du fait que nous avons conservé
la structure des textes existants, qu'il n'y aura aucune confusion ni aucun
recouvrement entre, d'une part, les commissions départementales du patrimoine,
dont la seule compétence sera l'examen des appels contre les avis des ABF, et,
d'autre part, les commissions régionales du patrimoine et des sites, qui
conserveront les missions héritées en 1997 des commissions régionales du
patrimoine historique, archéologique et ethnologique, les COREPHAE, et des
collèges régionaux du patrimoine et des sites, c'est-à-dire l'émission d'avis
sur les propositions de classement parmi les monuments historiques et les
propositions d'inscription sur l'inventaire supplémentaire des monuments
historiques ainsi que l'émission d'avis sur les projets de création de
ZPPAUP.
La troisième proposition est le rééquilibrage de l'instance de dialogue.
Il convient manifestement de préciser dans la loi la composition des
commissions départementales du patrimoine, afin d'équilibrer la représentation
des trois catégories de membres amenés à participer à leurs travaux.
La commission a donc fixé le nombre des membres des commissions
départementales du patrimoine à huit. Elles seraient présidées par le préfet du
département ou son représentant. Elles comprendraient, en outre, le directeur
régional des affaires culturelles ou son représentant, un architecte des
Bâtiments de France affecté dans le département désigné par le préfet, deux
membres du conseil général élus en son sein, un maire désigné par le président
de l'association départementale des maires et deux personnalités qualifiées
désignées, l'une, par le préfet, l'autre, par le président du conseil général.
Ainsi serait parfaitement assuré l'équilibre entre la représentation de
l'administration et celle des collectivités, et dissipé tout soupçon de
mainmise de l'administration étatique sur la procédure d'appel.
J'en arrive enfin aux deux derniers points de notre proposition.
C'est la commission départementale du patrimoine, et non plus le préfet, qui
émettra un avis substitué à celui de l'architecte des Bâtiments de France.
La commission a aussi estimé utile de fixer à deux mois le délai dans lequel
la commission départementale devra se prononcer.
Mes chers collègues, telle est la substance du texte que nous avons élaboré
afin de mieux réaliser les objectifs que nous avions définis en 1997. Je vous
ai plusieurs fois rappelé ces objectifs au cours de cette présentation. S'il me
fallait les résumer en une phrase, je dirais que nous tentons inlassablement
d'effacer du droit de la construction un adage inconnu des jurisconsultes : «
On ne discute pas des goûts et des couleurs ». Il faut du temps pour le faire,
et je vous propose d'avancer un peu aujourd'hui.
(Applaudissements sur les
travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants. - M.
Renar applaudit également.)
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat au patrimoine et à la décentralisation culturelle.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, la proposition de loi
que vous allez examiner a pour ambition d'améliorer les possibilités de recours
sur les avis des architectes des Bâtiments de France dans les trois zones de
protection patrimoniale que sont les abords des monuments historiques, les
secteurs sauvegardés et les ZPPAUP.
Cette proposition est intéressante dans la mesure où, si elle était adoptée,
elle permettrait à l'ensemble des Français de bénéficier directement du
dispositif créé par la loi du 28 février 1997 en matière de recours contre les
avis des ABF.
De plus, je retiens aussi de cette proposition le souci qu'elle manifeste de
garantir la collégialité des décisions, en quelque sorte par la
contre-expertise. Sur ce point, on ne peut que saluer la convergence des
préoccupations du rapporteur et du Gouvernement concernant la transparance des
décisions et le dialogue nécessaire qui doit s'installer autour et à propos de
la qualité architecturale.
Mais - car il y a malheureusement un « mais » - la création, à l'échelon
départemental, d'une commission ayant un caractère paritaire - élus et
administration - dont l'avis se substituerait aux décisions de l'Etat - ABF et
préfet de région - ne peut pas être acceptée par le Gouvernement.
Je voudrais revenir sur l'histoire encore très récente de la loi du 28 février
1997, qui, sur l'initiative des parlementaires, a permis notamment que le maire
puisse saisir le préfet de région d'un recours contre l'avis défavorable de
l'architecte des Bâtiments de France. C'est une loi dans laquelle la Haute
Assemblée et vous-même, monsieur le rapporteur, avez joué un grand rôle.
Quels qu'aient été les retards dans la rédaction des décrets d'application de
la loi de 1997, les éléments d'analyse dont nous disposons nous conduisent à
nuancer le jugement d'inefficacité à laquelle la présente proposition de loi
veut remédier.
Comment critiquer, en effet, un mécanisme dont la mise en oeuvre est si
récente ?
A certains égards, il est objectivement bien trop tôt pour procéder au bilan
critique de la procédure que vous aviez adoptée.
M. Alain Gournac.
Il n'est jamais trop tôt !
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Quelques indices, cependant, peuvent attester la
pertinence de cette procédure, en tout cas dissuader de la condamner si
rapidement.
Ainsi, depuis l'application concrète de la loi du 28 février 1997 - le décret
d'application a été publié le 5 février 1999 - les commissions régionales du
patrimoine et des sites, les CRPS, ont dû se prononcer sur quatre saisines en
1999 et sur vingt-trois en 2000.
Dans six cas, vous l'avez rappelé, l'avis de l'architecte des Bâtiments de
France a été infirmé. Je vois là deux signes : la possibilité de recours fait
son chemin - les saisines passent de quatre à vingt-trois sur deux ans et, sur
les 600 000 avis annuels émis par les ABF, les avis favorables ou les solutions
de compromis sont, de fait, très nombreux.
Enfin, la procédure telle qu'elle est proposée par la commission des affaires
culturelles me conduit à une remarque critique : la qualité architecturale en
espaces protégés me semble passer un peu au second plan, par rapport au souci
de surmonter un avis négatif de l'architecte des Bâtiments de France.
On peut rappeler que les lois de 1913, de 1962 et de 1983 disposent
expressément que la qualité architecturale est une responsabilité de l'Etat.
J'ai déjà eu l'occasion de défendre devant vous ce point de vue : la
responsabilité de l'Etat tient normalement dans la capacité qui est la sienne à
faire prévaloir - fût-ce en l'adaptant - un intérêt général, qu'il soit d'ordre
scientifique, patrimonial ou architectural, sur des intérêts locaux dont la
valeur n'est pas contestable, mais dont le caractère disparate parfois, voire
conjoncturel, pourrait porter atteinte à l'intérêt national du patrimoine et de
la mémoire. Je pense aux débats relatifs à la loi sur l'archéologie préventive,
ainsi qu'à nos premières discussions sur la proposition de loi relative à la
protection du patrimoine de M. Lequiller, député.
Vous avez déjà introduit, en 1997, des aménagements de la procédure d'avis
tels qu'ils permettent à un maire de saisir le préfet de région contre l'avis
de l'architecte des Bâtiments de France. Ainsi, le législateur a d'ores et déjà
organisé une possibilité de substituer à l'avis de l'architecte des Bâtiments
de France celui du préfet de région après consultation de la CRPS.
Je rappelle ce point, monsieur le rapporteur, car il me semble s'inscrire dans
le droit-fil de votre préoccupation, qui est d'ouvrir à la discussion l'avis de
l'ABF, institution que l'on peut estimer trop coupée des réalités du contexte
local.
Cela me conduit à ma troisième observation sur les termes de la
proposition.
En créant une instance départementale pour statuer sur la question des recours
et en prévoyant une composition paritaire élus - représentants de
l'administration, vous modifiez tout de même profondément la réforme instaurée
par le législateur en 1997 qui ouvre déjà une possibilité de recours devant une
commission, la commission régionale du patrimoine et des sites.
La composition de la CRPS reflète évidemment la collégialité scientifique de
l'avis rendu, mais permet aussi de disposer d'un lieu unique de débat sur la
notion de qualité architecturale, mise en oeuvre à l'occasion tant de
l'inscription à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques que de
l'examen des ZPPAUP ou encore de l'examen des recours contre les avis des ABF
aux abords des monuments, dans les secteurs sauvegardés, ou bien dans les
ZPPAUP.
La commission départementale que vous proposez place la discussion non plus à
l'échelon régional, qui est, à notre avis, le bon niveau pour apprécier la
cohérence de la mise en oeuvre des politiques publiques en ce domaine, mais à
l'échelon départemental.
En outre, s'agissant d'une procédure de recours contre les avis d'une autorité
placée à l'échelon du département - l'ABF -, il est indispensable de s'élever à
l'échelon régional, c'est-à-dire au-dessus du niveau de gestion des dossiers et
des discussions et compromis qui ont échoué à ce premier niveau. Votre
proposition peut donc créer flou et ambiguïté.
M. Jacques Machet.
C'est le contraire !
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
En outre, la séparation du traitement des questions
patrimoniales entre la commission départementale et la CRPS ne pourra être que
préjudiciable à l'unité, voire à l'égalité de traitement des questions en
débat.
Ensuite, cette commission ne peut, à mon sens, se substituer au représentant
de l'Etat, comme vous le prévoyez. Si nous convenons, en effet, que le dialogue
autour de la qualité architecturale réside dans le rapprochement, dans la
confrontation et la conciliation des analyses et des points de vue, qu'ils
soient de gestion, de valorisation ou scientifiques, il est indispensable, à
mon avis, de conserver au préfet de région, représentant de l'Etat, la
compétence ultime, comme l'avait prévu la loi de 1997.
Pour l'ensemble de ces raisons, la proposition de réforme me paraît à la fois
prématurée
(M. Jacques Machet s'exclame)
et non satisfaisante pour les
intérêts dont l'Etat a la charge en matière de qualité architecturale et
auxquels veillent au quotidien et, dans la plupart des cas, à la satisfaction
générale les architectes des Bâtiments de France.
M. Jean-Pierre Schosteck.
Non, la satisfaction n'est pas toujours générale !
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
En tout cas, monsieur le sénateur, elle a été
remarquée par M. le rapporteur lui-même, qui soulignait l'intérêt du travail de
ces personnels.
Je souhaite néanmoins confirmer que le Gouvernement, singulièrement le
ministre de la culture et de la communication, est prêt à travailler, en
concertation avec vous, à l'amélioration du dispositif prévu en 1997. Par
exemple, permettre à tout pétitionnaire de déposer un recours auprès de la CRPS
et du préfet de région me semblerait utile. De même pourrait-on envisager un
allongement du délai de recours et une réflexion sur l'amélioration de
l'information de nos concitoyens et des élus, ainsi que sur les développements
souhaitables de la collégialité et d'une meilleure association des élus. Au
préalable, je pense cependant préférable que l'on procède à un bilan
contradictoire de l'application, sur trois ans au moins, de la loi de 1997 et
de son dispositif d'application.
Telles sont les pistes que le Gouvernement privilégie, car elles visent, en
fait, à travailler à l'amélioration du dispositif mis en application en 1999
sans en bouleverser ni l'économie ni les fondements en termes de responsabilité
de l'Etat et de niveau pertinent pour appréhender les difficultés
d'appréciation en matière de qualité architecturale.
Je voudrais conclure mon propos en rappelant que Mme la ministre de la culture
et de la communication s'est engagée, par les protocoles de décentralisation
culturelle et par l'appui à la proposition de loi qui sera examinée
ultérieurement, sur les voies et moyens de redéfinir les compétences et les
responsabilités respectives des collectivités territoriales et de l'Etat.
Le Gouvernement a d'ailleurs déposé, à l'occasion du projet de loi relatif à
la démocratie de proximité, un amendement qui a pour objet de permettre une
large expérimentation de décentralisation culturelle en matière patrimoniale
pour lever ainsi les obstacles que rencontre le développement des protocoles de
décentralisation culturelle en matière de transfert de compétences et de
crédits.
Il s'agit donc, pour nous, non pas de camper frileusement ou ombrageusement
sur des usages ou des compétences, mais de mettre en jeu ces usages et ces
compétences, par l'expérimentation, dans les domaines qui vous préoccupent et
sur lesquels vous êtes, vous aussi, des parties prenantes très engagées.
Au nom de la protection du patrimoine et de la qualité architecturale, il est,
aujourd'hui, plus important de réfléchir à la répartition des responsabilités,
de ménager les lieux de collégialité et de décision que de bouleverser le
régime existant, qui, à ce jour, n'a pas fait complètement ses preuves, certes,
mais n'a pas le moins du monde démérité.
La qualité architecturale aura beaucoup à y gagner, et c'est, j'en suis
certain, notre ambition commune.
(Applaudissements sur les travées du groupe
communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées
socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Fauchon.
M. Pierre Fauchon.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues,
l'excellent travail de la commission des affaires culturelles et de son
rapporteur, notre non moins excellent collègue M. Richert, me dispense
d'analyser la démarche qui a conduit au dépôt de la présente proposition de
loi, à l'invitation d'ailleurs - je me permets de l'indiquer - du président de
la Haute-Assemblée à l'occasion d'une récente réunion des maires du
Loir-et-Cher.
Je me bornerai donc à préciser l'esprit de cette proposition de loi. Celui-ci
ne vise en aucune façon - je tiens à le dire avec force - à abaisser le niveau
de protection de l'environnement de nos monuments historiques ou des sites
remarquables. Il tend simplement à modifier la procédure et l'esprit de cette
protection, en passant d'un système autoritaire, archaïque, mal accepté et mal
compris, à un système de responsabilité partagée entre les spécialistes et les
responsables élus de l'aménagement local.
M. Jacques Machet.
Très bien !
M. Pierre Fauchon.
Je considère comme archaïque un système qui permet à des hommes d'exercer
seuls un pouvoir quasiment discrétionnaire.
La bonne volonté, la qualification de ces hommes n'est pas en cause et, après
M. le rapporteur, je rends très volontiers hommage à l'immense travail accompli
quotidiennement par les services des monuments historiques. Leurs moyens - nous
le constatons dans chaque département - n'ont rien d'excessifs, ils sont même
quelquefois réduits et ils exigent beaucoup de ceux qui assument ces
responsabilités, je puis en témoigner.
C'est le caractère personnel, discrétionnaire, de la décision qui rend
celle-ci trop souvent incompréhensible.
En outre, ce caractère personnel permet non seulement de faire respecter des
règles générales qui sont aisément justifiables, mais aussi d'étendre le
contrôle et d'imposer un point de vue personnel sur des détails.
(M. Machet
acquiesce.)
Je ne citerai pas d'exemples pour ne pas allonger le débat, mais je pourrais
dresser un florilège qui vous ferait certainement sourire et qui, parfois,
pourrait même surprendre, monsieur le secrétaire d'Etat.
Ces détails n'ont aucun lien évident avec la défense de l'intérêt général. En
revanche, le caractère personnel de l'appréciation est ressenti comme d'autant
plus choquant que les points de vue varient selon les auteurs des décisions. Et
il suffit quelquefois d'attendre le changement de l'architecte des Bâtiments de
France d'un département pour voir ce qui était proscrit hier devenir conseillé
ou, en tout cas, admis aujourd'hui.
M. Philippe Nogrix.
Très bien !
M. Pierre Fauchon.
Cette attitude pose un problème. On passe ainsi insensiblement - et je crois
qu'il faut signaler cette dérive - de la protection du patrimoine, spécialement
des monuments, à l'appréciation personnelle portée sur un projet de
construction ou de démolition de bâtiments qui sont situés dans un périmètre de
protection sans être par eux-mêmes l'objet de cette protection.
C'est une chose de dire si tel ou tel projet concernant tel ou tel bâtiment
situé dans le périmètre protégé affecte ce qu'il s'agit de protéger ; c'est une
autre chose que d'apprécier, comme si c'était pour soi le projet de la
construction en question. Or la compétence de l'architecte des Bâtiments de
France ne correspond qu'à la première hypothèse, et non pas à la seconde. Dans
la pratique, cette seconde préoccupation se substitue pourtant fréquemment à la
première.
Nous avions cru, vous aviez cru remédier à ces dérives par la création d'une
commission régionale d'appel ; mais le fonctionnement de ce recours a été
aménagé, non sans quelque malice ou arrière-pensée, me semble-t-il, de sorte
qu'il ne fonctionne pas. Disons-le clairement, monsieur le secrétaire d'Etat,
cela ne fonctionne pas !
D'où l'idée de rapprocher la commission du terrain en la situant dans le cadre
départemental, de lui donner un caractère authentiquement mixte. J'évite de
dire un caractère « paritaire », parce qu'il ne s'agit pas de mettre face à
face les demandeurs de permis et ceux qui donnent les autorisations. Je préfère
employer le qualificatif « mixte », puisque cette commission réunit, d'un côté,
les élus et, de l'autre, les spécialistes, ce qui n'est pas du tout la même
chose.
L'idée d'ouvrir le recours à tout pétitionnaire correspond par ailleurs à un
principe fondamental en matière de service public, du moins dans un Etat de
droit.
Deux objections seront sans doute formulées. La première rappellera - je
l'entends souvent dire - que les architectes des Bâtiments de France
détiendraient seuls la compétence nécessaire pour apprécier les questions dont
nous parlons.
Je ne heurterai pas de front la notion de compétence et de spécialisation dans
le domaine artistique et culturel, où cependant l'histoire nous enseigne que
les spécialistes font à peine moins d'erreurs que les amateurs.
M. Philippe Nogrix.
Très bien !
M. Pierre Fauchon.
Je me bornerai à faire observer qu'il ne s'agit pas ici des travaux à exécuter
sur les ouvrages protégés. Si c'était le cas, bien entendu, ces travaux
requerraient un certain professionnalisme, je ne le conteste pas du tout. Il
s'agit de travaux en eux-mêmes banals, et de leur incidence éventuelle à
l'égard des ouvrages et des sites protégés.
Ce jugement s'appuie sur une question de goût, sur une conception générale,
presque philosophique, de l'environnement. Les uns aiment que l'on intègre des
éléments modernes et actuels dans des contextes qui ne le sont pas, et d'autres
estiment, au contraire, qu'il faut garder l'homogénéité. Les deux écoles se
défendent, il faut le reconnaître. Si les hommes ont inventé l'architecture,
c'est probablement parce que, à certaines périodes de l'histoire de l'humanité,
on a admis un certain nombre de nouveautés.
Pour illustrer mon propos, je peux aussi rappeler l'histoire bien connue des
trois petits cochons. Le premier petit cochon a fait une maison en paille ;
s'il y avait eu un ABF, il n'aurait pas été autorisé à la construire parce
qu'il n'y avait pas de maison de paille auparavant. Le deuxième, qui, ensuite,
a fait sa maison en bois, n'aurait pas été autorisé à la bâtir car les maisons
étaient en paille. Enfin, le troisième, qui a construit sa maison en pierre,
n'y aurait pas été autorisé pour les mêmes raisons. Evidemment, cela aurait été
une situation terrible, et trop avantageuse pour le grand méchant loup !
(Sourires.)
En l'occurrence, il s'agit d'une question de goût et de conception générale,
presque de philosophie. Et, ici encore, avertis par l'Histoire, gardons-nous de
conférer à personne le moindre monopole en matière de bon goût. Bien sûr, cela
n'exclut pas les avis.
La seconde objection consistera à dénoncer le laxisme en quelque sorte
inéluctable de la commission départementale, qui est supposée
a priori
se préoccuper avant tout de ne pas déplaire aux demandeurs.
Cette considération nous amène au coeur du problème, particulièrement ressenti
dans cette enceinte : il s'agit de savoir si les intérêts publics peuvent être
confiés sans péril à des élus. C'est tout le problème de la
décentralisation.
Nous sommes tous ou presque de ceux qui pensent que les affaires publiques
sont aussi bien gérées - je ne dirai pas toujours mieux, mais en tout cas aussi
bien - par les élus que par les spécialistes, les techniciens, à deux
conditions essentielles : premièrement, de rendre les élus effectivement
responsables, et c'est ce que nous essayons de faire ; deuxièmement,
d'organiser entre élus et techniciens une coopération ouverte, transparente,
dynamique.
C'est la combinaison des deux points de vue qui garantit, le mieux me
semble-t-il, la valeur de la décision à prendre. Et c'est l'objet essentiel de
cette proposition de loi. A cet égard, nous avons ménagé, d'un commun accord,
deux sécurités : d'abord, la présidence de la commission par le préfet, qui est
le gardien des intérêts généraux, et, ensuite, le droit d'évocation par le
ministre dans tous les cas qui lui paraîtraient excessifs.
Dans le domaine dont nous traitons, cette démarche ne fait que rejoindre et
prolonger celle de la commission des affaires culturelles. Je remercie
celle-ci, son président et son rapporteur de l'avoir parfaitement compris, en
la réintégrant en quelque sorte dans leur propre démarche, ce à quoi je me
rallie bien volontiers. Il me paraît en effet de très bonne logique qu'un large
consensus se manifeste dans cette assemblée pour mettre les élus locaux en
mesure d'assurer d'une manière plus effective, plus réelle, les responsabilités
qui sont tout de même d'abord et avant tout les leurs.
(Très bien ! applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et
des Républicains et Indépendants.)
M. le président.
La parole est à M. Lagauche.
M. Serge Lagauche.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il
nous est proposé aujourd'hui de créer dans chaque département une commission
constituant une alternative aux architectes des Bâtiments de France, corps dont
les avis, il y a encore vingt ans, ne souffraient aucune contestation.
Le rôle des architectes des Bâtiments de France est régulièrement et de plus
en plus fréquemment contesté et remis en cause. On leur reproche notamment leur
pouvoir discrétionnaire, le manque de voie de recours contre leurs décisions,
la surfacturation de leurs actes, l'obligation de recourir à certains
prestataires pour les travaux qu'ils ordonnent, leur statut irrévocable...
Au sein de la profession d'architecte, il est par ailleurs fréquent
d'entendre, très souvent à tort, que ceux qui ont opté pour cette fonction sont
les moins doués, car ils n'ont pas réussi comme architectes libéraux !
Une première brèche a été ouverte dans l'omnipotence des architectes des
Bâtiments de France par les lois de décentralisation de 1983, mais pour les
seules zones de protection du patrimoine architectural et urbain créées par les
communes.
Cette possibilité de recours contre les décisions des architectes des
Bâtiments de France a été encore améliorée, comme l'a longuement rappelé M. le
rapporteur, sur l'initiative du Sénat, par la loi du 28 février 1997 relative à
l'instruction des autorisations de travaux dans le champ de visibilité des
édifices classés ou inscrits et dans les secteurs sauvegardés, en instituant, à
l'échelon régional, une commission du patrimoine et des sites dont les limites
semblent, malheureusement, avoir été révélées par la pratique. Les recours dont
a été saisie cette commission restent de l'ordre de l'anecdotique, et ses
infirmations des décisions des architectes des Bâtiments de France représentent
moins d'un quart des contentieux dont elle a été saisie.
La proposition de loi de notre collègue Pierre Fauchon qui nous est soumise
aujourd'hui prévoit une solution plus radicale, quoique atténuée par la
commission des affaires culturelles.
S'il est légitime de vouloir laisser aux pétitionnaires et aux élus concernés
une possibilité de discussion avec les architectes des Bâtiments de France, je
crains que le texte soumis à la Haute Assemblée ne soit d'abord guidé par
l'idée selon laquelle les architectes des Bâtiments de France constituent une
caste aux privilèges exorbitants et ne sont que des empêcheurs de tourner en
rond détenant un pouvoir sans partage et dont la compétence laisserait à
désirer.
M. Philippe Richert,
rapporteur.
Ce n'est pas le cas !
M. Serge Lagauche.
Je reprends les propos de M. Fauchon...
Il faut néanmoins avoir à l'esprit que les architectes des Bâtiments de France
jouent, en matière de protection du patrimoine, un rôle essentiel de prévention
puisque tout projet de construction ou de travaux, dans un périmètre situé à
500 mètres d'un édifice protégé au titre des différentes lois sur les monuments
historiques, secteurs sauvegardés ou zones de protection du patrimoine
architectural et urbain, est conditionné à leur avis.
En soumettant à une délégation départementale de la commission régionale du
patrimoine et des sites, composée en grande partie de représentants d'élus
locaux, les avis contestés des architectes des Bâtiments de France, je crains
que certaines de ces commissions ne soient enclines au laxisme, compte tenu des
intérêts locaux qu'elles auront à défendre, et ce au détriment du patrimoine
national.
Je l'ai dit en commission, et je tiens à le redire ici : en décentralisant à
l'extrême la procédure de recours contre les décisions des architectes des
Bâtiments de France, l'unicité de la politique en faveur de la protection du
patrimoine sera remise en cause, car des disparités de traitement ne manqueront
pas d'apparaître selon les départements.
M. Jacques Machet.
Et aujourd'hui ?
M. Jean-Pierre Schosteck.
Ces disparités existent déjà aujourd'hui ! Ce qui est vrai à Cahors n'est pas
vrai à Montauban !
M. Serge Lagauche.
C'est un point de vue, nous en avons un autre.
Depuis les années soixante, la France a peu à peu pris conscience de
l'importance de son patrimoine et s'est dotée de lois permettant de le
sauvegarder et d'éviter les démolitions sauvages, les restaurations ne
respectant pas le projet initial ainsi que les ajouts et les constructions
détériorant un site classé ou sauvegardé. Les architectes des Bâtiments de
France ont joué un rôle inestimable en la matière.
Je pense donc qu'il faut faire preuve d'une grande prudence lorsque l'on
souhaite repenser d'une manière ou d'une autre la politique en faveur du
patrimoine. Le texte dont nous débattons constitue précisément une entrave à la
politique en faveur du patrimoine national.
Pour toutes ces raisons, même si je suis globalement favorable au principe
d'un recours contre toute décision administrative, et à ce titre contre celles
des architectes des Bâtiments de France, je ne saurais néanmoins cautionner
pleinement ce texte qui, selon moi, ouvre une porte à de possibles excès qui
entameront le patrimoine français. C'est pourquoi, au nom du groupe socialiste,
je m'abstiendrai sur la proposition de loi.
M. le président.
La parole est à M. Lefebvre.
M. Pierre Lefebvre.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la
protection des abords des monuments historiques, la protection au titre des
secteurs sauvegardés, et, enfin, les fonds de protection du patrimoine
architectural urbain et paysager sont trois régimes faisant intervenir, comme
l'a souligné notre collègue M. Pierre Fauchon, l'architecte des Bâtiments de
France.
Jusqu'en 1946, les avis de l'architecte des Bâtiments de France n'étaient
susceptibles d'aucun appel, excepté pour les zones de protection du patrimoine
architectural, urbain et paysager.
Sur proposition de la Haute Assemblée, une loi adoptée en 1997 a institué une
procédure d'appel auprès d'une commission régionale du patrimoine et des
sites.
Il apparaît aujourd'hui que les décisions, notamment les avis de l'architecte
des Bâtiments de France, sont rarement remis en cause.
Pour autant, s'agit-il de remettre en cause aussi souvent que possible les
avis de l'architecte des Bâtiments de France ?
A un moment où les questions du respect du patrimoine apparaissent, et c'est
heureux, comme fondamentales pour un grand nombre de nos concitoyens, on ne
peut que s'enorgueillir de l'existence de dispositifs législatifs permettant un
respect strict de notre patrimoine.
A cet égard, d'ailleurs, je souhaite rappeler le rôle éminent de l'architecte
des Bâtiments de France dans la sauvegarde et la valorisation de notre
patrimoine.
Pour autant, le fait que les avis de l'architecte des Bâtiments de France
puissent faire l'objet d'un appel ne nous semble pas être une aberration. La
réponse à la question de savoir si l'échelon départemental sera mieux à même
d'appréhender les problèmes relatifs au patrimoine que l'échelon régional ne
nous paraît pas tranchée, même si, une fois encore, la procédure de l'appel de
l'avis nous paraît un gage de démocratie.
Comme l'auteur de la proposition de loi qui nous est soumise, nous pensons
qu'il y a place,
a fortiori
dans un contexte de décentralisation, pour
un dialogue et une concertation entre les élus locaux et l'architecte des
Bâtiments de France. Nous avons apprécié ainsi la tonicité du rapport de notre
collègue Philippe Richert.
A ce titre d'ailleurs, la proposition de loi prévoit un dispositif qui mérite
notre attention et qui a fait l'objet d'une vive discussion au sein de notre
groupe.
Néanmoins, compte tenu des enjeux locaux de la protection du patrimoine, la
division régionale de la commission du patrimoine et des sites nous paraît plus
adéquate que le niveau départemental.
(Applaudissements sur les travées du
groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur les travées socialistes
- MM. Fauchon et Hyest applaudissent également.)
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Monsieur Fauchon, la procédure de recours, telle
qu'elle existe à l'heure actuelle, doit permettre de remédier à tous les
inconvénients que vous avez soulignés, et qui sont certainement bien réels.
Améliorons la procédure de recours - ce que je proposais dans mon propos - et
je suis sûr que nous résoudrons les problèmes que vous avez évoqués.
Vous avez, les uns et les autres, souligné le travail des architectes des
Bâtiments de France, leur qualité et leur professionnalisme. Il s'agit non pas
d'une autorité indépendante qui aurait le monopole du bon goût, mais - vous
l'avez dit vous-même - de fonctionnaires qui ont une solide formation et qui
exercent les compétences de l'Etat.
Il nous faut aussi garder à l'esprit la nouvelle procédure de recours. La
discussion n'avait pas été simple en 1996. Un de mes prédécesseurs vous avait
fait quelques remarques. Il avait fallu que vous le poussiez ! Aujourd'hui,
vous avez devant vous un ministre encore plus sensible à vos arguments.
Je vous félicite pour le travail qui a été mené en 1996. La procédure qui a
été adoptée alors permet, grâce à des discussions préalables entre élus et
fonctionnaires, de résoudre de nombreux problèmes.
De plus, sans avoir suivi dans le détail les débats sur la loi relative à la
solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU, je sais que ses
dispositions apportent une souplesse supplémentaire et permettent, pour tout le
périmètre autour des monuments historiques, de rendre le diagnostic beaucoup
plus fin, plus pertinent, sur proposition de l'Etat et en accord avec les
collectivités territoriales.
Monsieur Lagauche, je vous remercie de votre intervention, qui a bien montré
les dangers que pouvait receler cette proposition. Lorsque j'étais - dans une
vie antérieure !
(Sourires)
- membre, au sein de cette assemblée, de la
commission des lois, les juristes éminents que je côtoyais m'avaient enseigné
que, pour apporter des modifications législatives, il fallait être très prudent
et se garder de toute précipitation. Je pensais donc, monsieur Fauchon, que
vous alliez aujourd'hui appuyer la démarche prudente qui est la mienne !
M. Pierre Fauchon.
La commission des lois enseigne d'être prudent, mais résolu !
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
J'entends bien, monsieur le sénateur, mais, quand nous
demandons au moins trois années d'expérimentation, nous ne sommes pas excessifs
! Nous sommes résolus et prudents en même temps.
Monsieur Lefebvre, au regard de la responsabilité départementale et régionale,
vous avez apporté des éléments forts, et je vous en remercie.
Monsieur le rapporteur, comme je l'ai dit à la tribune, je ne suis pas hostile
à une réflexion globale et à une évaluation nationale. Les exercices que nous
conduisons au travers des protocoles de décentralisation nous permettront
d'alimenter cette réflexion en liaison avec les élus. Par ailleurs, nous
travaillons évidemment au bilan de la loi de février 1997. Ces divers axes nous
permettront d'atteindre les objectifs d'amélioration que nous nous étions fixés
ensemble.
M. Philippe Richert,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Richert,
rapporteur.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers
collègues, je voudrais d'abord me féliciter de ce débat. Je constate que
l'aspect essentiel, à savoir l'ouverture des recours aux pétitionnaires, a
recueilli l'accord de tous ceux qui se sont exprimés.
M. Jean-Jacques Hyest.
C'est quand même la moindre des choses !
M. Philippe Richert,
rapporteur.
Le Gouvernement comme l'ensemble de ceux qui siègent sur ces
travées se sont déclarés favorables à ce principe qui était le coeur de la
proposition de loi et qui a été repris par la commission.
Ensuite, il y a débat pour savoir si le niveau d'appel doit être départemental
ou régional. Après avoir discuté avec vos services, monsieur le secrétaire
d'Etat, j'avais proposé que ce soit une délégation de la commission régionale.
Nous nous sommes laissé convaincre par l'insistance particulière et le talent
de l'orateur passionné et du spécialiste qu'est M. Dreyfus-Schmidt d'opter pour
le niveau départemental, et, reprenant la position de l'auteur de la
proposition de loi, nous avons finalement basculé vers une commission
départementale indépendante. Lorsque j'avais appelé à la prudence en disant que
le Gouvernement aurait du mal à nous suivre, M. Dreyfus-Schmidt nous avait
répondu que cela ne devrait pas poser de problème. Vous pourrez retrouver tous
ces propos dans le compte rendu de nos débats.
Monsieur le secrétaire d'Etat, nous sommes d'accord sur l'essentiel. La
navette nous permettra maintenant d'affiner pour savoir s'il faut une
commission départementale ou une délégation départementale de la commission
régionale.
Dans l'immense majorité des cas, les avis rendus par les architectes des
Bâtiments de France non seulement sont respectés, mais ont permis de conserver
à notre pays la richesse d'un patrimoine et son environnement qui est
remarquable.
En 1996, lorsque nous avons débattu de ce qui allait devenir la loi de février
1997, le ministre qui occupait votre place, M. Douste-Blazy, qui était d'une
autre sensibilité politique, avait la même position que vous sur ce dossier. Il
a fallu une proposition d'origine sénatoriale adoptée par la Haute Assemblée et
transmise à l'Assemblée nationale pour faire évoluer le dossier, ce dont tout
le monde se félicite aujourd'hui !
La navette va nous donner encore le temps de la réflexion. Quant à vos
services, monsieur le secrétaire d'Etat, ils auront tout loisir de procéder à
une évaluation et de nous en proposer les conclusions. Sachez qu'au sein de la
commission des affaires culturelles nous sommes prêts au dialogue et au travail
afin d'aboutir dans les meilleures conditions à une réforme qui respecte tant
le patrimoine que les libertés individuelles.
(Applaudissements sur les
travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et
Indépendants.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Article 1er
M. le président.
« Art. 1er. - L'article premier de la loi n° 97-179 du 28 février 1997
relative à l'instruction des autorisations de travaux dans le champs de
visibilité des édifices classés ou inscrits et dans les secteurs sauvegardés
est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Une commission départementale du patrimoine est instituée dans chaque
département. Elle est présidée par le représentant de l'Etat dans le
département ou son représentant. Elle comprend en outre le directeur régional
des affaires culturelles ou son représentant, un architecte des Bâtiments de
France affecté dans le département désigné par le préfet, deux membres élus par
le conseil général en son sein, un maire désigné par le président de
l'association départementale des maires et deux personnalités qualifiées
désignées l'une par le préfet et l'autre par le président du conseil général.
»
La parole est à M. Ostermann.
M. Joseph Ostermann.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je
suis heureux que le Sénat soit à nouveau amené à débattre de la question du
recours à l'égard des décisions des architectes des Bâtiments de France.
Comme j'ai déjà eu l'occasion de le souligner à cette tribune en 1997, il ne
s'agit nullement de remettre en cause l'action globalement positive menée par
les architectes des Bâtiments de France conjointement avec les élus locaux,
élus qui sont - il convient de le rappeler - particulièrement attachés à la
conservation du patrimoine historique de leur commune ainsi qu'à l'amélioration
et à la préservation de l'environnement et du cadre de vie dans lequel
s'intègrent ces monuments.
Certaines décisions excessives doivent toutefois être évitées. Il arrive, par
exemple, que la démolition d'un immeuble particulièrement dégradé en vue de
créer un parking en milieu urbain devienne source de conflit faute de dialogue
alors que la responsabilité en matière de sécurité incombe au maire. Or, créer
un parking en milieu urbain nécessite souvent, sinon toujours, la démolition
d'un immeuble ancien.
La possibilité d'introduire un recours non contentieux à l'encontre des
décisions des architectes des Bâtiments de France est donc nécessaire, mais il
s'agit malheureusement d'un véritable « serpent de mer ».
Force est en effet de constater que la loi du 28 février 1997 n'a pas produit
les effets escomptés, et ce notamment du fait de l'inadaptation du décret
relatif à la composition et au fonctionnement des commissions.
Non seulement il a fallu attendre deux ans pour que ce décret soit publié,
mais, en plus, il n'est nullement satisfaisant pour plusieurs raisons.
Premièrement, comme le soulignent notre collègue Pierre Fauchon dans l'exposé
des motifs de sa proposition de loi et notre rapporteur Philippe Richert, ces
commissions, composées de trente membres, ne comprennent que huit élus qui
sont, de plus, nommés par le préfet de région. Par conséquent, les avis des
architectes des Bâtiments de France ne sont que rarement contestés.
L'esprit de la décentralisation est donc manifestement bien lointain dans
cette organisation.
En outre, il faut bien avouer qu'il est extrêmement difficile de réunir trente
personnes. Il est par conséquent nécessaire et urgent d'introduire davantage de
souplesse dans la composition des commissions et de veiller à un meilleur
équilibre entre personnalités qualifiées et élus.
Il me paraît en effet important, dans l'esprit de la décentralisation, non
seulement de développer un dialogue entre l'Etat et les collectivités locales
sur les mesures nécessaires à la préservation du patrimoine, mais aussi de
mettre fin au caractère unilatéral des décisions prises par l'Etat, en
l'occurrence par certains architectes des Bâtiments de France.
Tel était d'ailleurs l'objet de la proposition de loi que j'ai déposée en
1995. Elle visait à créer une commission, départementale également, qui avait
une composition souple et équilibrée : elle comprenait ainsi trois maires, deux
personnalités qualifiées, un architecte désigné par l'ordre, l'architecte des
Bâtiments de France et le directeur départemental des affaires culturelles ; le
tout étant présidé par le préfet.
Le texte que nous examinons aujourd'hui relève approximativement du même
esprit en créant une commission départementale à structure allégée et
équilibrée. J'y suis, par conséquent, tout à fait favorable. Il me semble
d'ailleurs important que le législateur fixe lui-même dans la loi la
composition de ces commissions, afin de s'assurer de l'efficacité du dispositif
voté, l'expérience de la loi de 1997, loi qui laissait ce soin au Gouvernement
par décret, n'étant pas à renouveler.
Je tiens toutefois à émettre une réserve quant aux propositions de notre
rapporteur sur les articles suivants. Il me paraît, en effet, peu souhaitable
de permettre à chaque pétitionnaire de saisir la commission. Cette possibilité
risque, à mon sens, d'entraîner un engorgement de la commission et de conduire,
par conséquent, une fois encore à son inefficacité. Il serait ainsi préférable
de réserver les possibilités de recours au maire ou à l'autorité compétente
pour délivrer les autorisations.
Dans cet esprit, je souhaite au moins que la saisine de la commission émanant
d'un pétitionnaire soit immédiatement portée à la connaissance du maire ou du
service instructeur.
Cette réserve étant faite, je me rallie à la proposition qui vient d'être
présentée par M. le rapporteur.
(Applaudissements sur les travées du RPR, de
l'Union centriste, des Républicains et Indépendants.)
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Je souhaite rappeler que le Gouvernement est
défavorable à la création de cette commission du fait des pouvoirs qui lui sont
donnés et du niveau administratif qui est choisi.
En effet, le niveau départemental n'est pas le plus pertinent pour réunir en
nombre suffisant les experts compétents et pour apprécier avec le recul
indispensable le recours contre une décision d'une autorité administrative. Ce
n'est qu'au niveau de la région qu'on peut attendre un travail scientifique
satisfaisant et recueillir des avis suffisamment compétents.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 1er.
(L'article 1er est adopté.)
Article 2
M. le président.
« Art. 2. -
I. Le troisième alinéa de l'article 13
bis
de la loi
du 31 décembre 1913 sur les Monuments historiques est ainsi rédigé :
« En cas de désaccord soit du maire ou de l'autorité compétente pour délivrer
l'autorisation ou le permis de construire, soit du pétitionnaire avec l'avis
émis par l'architecte des Bâtiments de France, la commission départementale du
patrimoine émet un avis qui se substitue à celui de l'architecte des Bâtiments
de France. La commission émet son avis dans un délai de deux mois à compter de
sa saisine, après avoir entendu l'architecte des Bâtiments de France et le
pétitionnaire s'il en fait la demande. »
« II. Dans le quatrième alinéa du même article, les mots : "le représentant de
l'Etat dans la région" sont remplacés par les mots : "la commission
départementale du patrimoine" ».
Par amendement n° 1, M. Fauchon propose de compléter
in fine
le texte
présenté par le I de cet article pour le troisième alinéa de l'article 13
bis
de la loi du 31 décembre 1913 par une phrase ainsi rédigée : « En
l'absence de décision à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable. »
La parole est à M. Fauchon.
M. Pierre Fauchon.
Monsieur le président, je vais être très bref.
M. le président.
Monsieur Fauchon, vous avez tout votre temps.
M. Pierre Fauchon.
Monsieur le président, ce n'est pas une raison pour traîner. S'il vous plaît,
ne me faites pas perdre mon latin, car je n'en ai pas plus qu'il n'en faut !
(Sourires.)
M. le président.
J'ai la certitude que vous ne le perdrez pas, monsieur Fauchon.
M. Ivan Renar.
Il va nous dire qu'il n'a pas eu le temps d'être bref !
(Nouveaux
sourires.)
M. Pierre Fauchon.
Pour ma part, j'avais fixé à un mois le délai dans lequel la commission
départementale devait émettre un avis. La commission des lois a pensé qu'un
délai de deux mois était plus raisonnable. Je crois qu'elle a raison.
Je me suis dit alors que la commission pouvait ne pas prendre de décision dans
les deux mois, dans ce cas, qu'adviendrait-il ? J'ai donc pensé qu'il serait
peut-être bon de prévoir un dispositif, comme cela se fait dans beaucoup de
domaines, selon lequel l'avis serait réputé favorable en l'absence de décision
dans les délais.
On m'a fait observer tout à l'heure, avant la séance, que ce serait manifester
une sorte de défiance à l'égard de la commission, du préfet qui la préside,
défiance qui pourrait être ressentie comme désobligeante, alors que le choix
départemental pouvait permettre d'espérer un fonctionnement plus rapide. Aussi,
je serais tenté de retirer mon amendement mais, auparavant, je souhaiterais
entendre l'avis de la commission.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Richert,
rapporteur.
La commission a débattu de cet amendement lors de sa première
réunion, et les avis étaient alors divergents.
En effet, le délai d'un an que vous fixiez semblait trop court pour permettre
de réunir une commission, même à l'échelon départemental. Il nous a donc paru
nécessaire d'allonger ce délai à deux mois.
Dès lors, est-il nécessaire de prévoir que la décision sera réputée favorable
à partir du moment où la commission n'aura pas émis son avis dans les deux mois
? Nous ne le pensons pas.
C'est la raison pour laquelle la commission a repoussé votre amendement,
monsieur Fauchon, en souhaitant que vous le retiriez.
M. le président.
L'amendement est-il maintenu, monsieur Fauchon ?
M. Pierre Fauchon.
Je comprends que nous devions témoigner de notre confiance dans le
fonctionnement de cette commission et dans le préfet qui la présidera pour que
le système fonctionne correctement. Aussi, il me semble en effet raisonnable,
au moins en l'état actuel des choses, de s'en tenir au délai de deux mois. Je
retire donc l'amendement n° 1.
J'indique dès maintenant que je retire également les amendements n°s 2 et 3
dans la mesure où il s'agissait du même texte décliné dans les différents
articles.
M. le président.
L'amendement n° 1 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 2.
(L'article 2 est adopté.)
Article 3
M. le président.
« Art. 3. - I. Le quatrième alinéa de l'article L. 313-2 du code de
l'urbanisme est ainsi rédigé :
« En cas de désaccord entre, d'une part, l'architecte des Bâtiments de France
et, d'autre part, soit le maire ou l'autorité compétente pour délivrer
l'autorisation, soit le pétitionnaire sur la compatibilité des travaux avec le
plan de sauvegarde et de mise en valeur ou sur les prescriptions imposées au
propriétaire, la commission départementale du patrimoine émet un avis qui se
substitue à celui de l'architecte des Bâtiments de France. La commission émet
son avis dans un délai de deux mois à compter de sa saisine, après avoir
entendu l'architecte des Bâtiments de France et le pétitionnaire s'il en fait
la demande.
« II. - Dans le cinquième alinéa du même article, les mots "le représentant de
l'Etat dans la région" sont remplacés par les mots "la commission
départementale du patrimoine" ».
Par amendement n° 2, M. Fauchon proposait de compléter
in fine
le texte
présenté par le I de cet article pour le quatrième alinéa de l'article L. 313-2
du code de l'urbanisme par une phrase ainsi rédigée : « En l'absence de
décision à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable. »
Mais cet amendement vient d'être retiré par son auteur.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 3.
(L'article 3 est adopté.)
Article 4
M. le président.
« Art. 4. - I. - Le deuxième alinéa de l'article 71 de la loi n° 83-8 du 7
janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les
départements, les régions et l'Etat est ainsi rédigé :
« En cas de désaccord soit du maire ou de l'autorité compétente pour délivrer
le permis de construire, soit du pétitionnaire avec l'avis émis par
l'architecte des Bâtiments de France, la commission départementale du
patrimoine émet un avis qui se substitue à celui de l'architecte des Bâtiments
de France. La commission émet son avis dans un délai de deux mois à compter de
sa saisine, après avoir entendu l'architecte des Bâtiments de France et le
pétitionnaire s'il en fait la demande. »
« II. - Dans le troisième alinéa du même article, les mots "le représentant de
l'Etat dans la région" sont remplacés par les mots "la commission
départementale du patrimoine" ».
Par amendement n° 3, M. Fauchon proposait de compléter
in fine
le texte
présenté par le I de cet article pour le deuxième alinéa de l'article 71 de la
loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 par une phrase ainsi rédigée : « En l'absence de
décision à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable. »
Mais cet amendement vient d'être retiré par son auteur.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 4.
(L'article 4 est adopté.)
Article 5
M. le président.
« Art. 5. - Les conditions d'application de la présente loi sont fixées par
décret en Conseil d'Etat. » -
(Adopté.)
Vote sur l'ensemble
M. le président.
Avant de mettre aux voix l'ensemble des conclusions du rapport de la
commission des affaires culturelles, je donne la parole à M. Fauchon, pour
explication de vote.
M. Pierre Fauchon.
Il y a évidemment de fortes probabilités pour que je vote ce texte.
(Sourires.)
Mais, auparavant, je souhaiterais éclaircir un point.
Etant donné les précédents, j'éprouve quelque inquiétude à propos des décrets
d'application. M. le secrétaire d'Etat entend-il faire en sorte que la
publication de ces décrets d'application ne tarde pas trop ? Ils devraient être
pris pendant que ce gouvernement est encore en place, sinon on « changerait de
compartiment de terrain », comme on dit dans l'armée... Je voudrais donc
connaître les intentions de M. le secrétaire d'Etat sur ce point.
M. Jacques Machet.
Bonne question !
M. le président.
Monsieur Fauchon, je tiens à vous rappeler que, avant de penser aux décrets,
il faut que le texte soit examiné par l'Assemblée nationale !
(Rires.)
M. Pierre Fauchon.
Il faut vivre d'espoir, monsieur le président !
M. le président.
Pour vous, l'adoption du texte par l'Assemblée nationale est déjà acquis. Vous
avez raison : l'optimisme est contagieux !
M. Pierre Fauchon.
L'intérêt du texte est tellement évident !...
M. le président.
Monsieur le secrétaire d'Etat, souhaitez-vous répondre à M. Fauchon ?
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Vous avez parfaitement répondu, monsieur le
président.
M. le président.
Je ne suis pourtant pas ministre !
(Sourires.)
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Etant très respectueux du Parlement, j'allais rappeler
à M. Fauchon que l'Assemblée nationale existe, et qu'il faut quand même que ce
texte y soit discuté !
M. Pierre Fauchon.
Cela ne me renseigne pas beaucoup !
M. Philippe Richert,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Richert,
rapporteur.
Vous avez dit tout à l'heure, monsieur le secrétaire d'Etat,
que, sur le fond, vous étiez favorable et que vous souhaitiez que le débat
puisse avancer.
En conséquence, je souhaiterais que vous fassiez tout ce qui est en votre
pouvoir pour que, dans cet esprit de dialogue que nous avons rappelé les uns et
les autres, cette proposition de loi, si elle est adoptée, soit inscrite à
l'ordre du jour de l'Assemblée nationale et que la navette s'effectue dans des
délais raisonnables. J'espère qu'ensuite les décrets d'application seront pris
suffisamment rapidement pour que notre éminent collègue Pierre Fauchon ait
entière satisfaction.
Telle est la supplique que je souhaitais vous adresser, monsieur le secrétaire
d'Etat, puisque c'est vous qui détenez la clé de la solution, la responsabilité
de faire inscrire ce texte à l'Assemblée nationale incombant au
Gouvernement.
M. Jean-Jacques Hyest.
Ou aux députés !
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix les conclusions du rapport de la commission des affaires
culturelles sur la proposition de loi n° 294 (2000-2001).
M. Serge Lagauche.
Le groupe socialiste s'abstient.
M. Pierre Lefebvre.
Le groupe communiste républicain et citoyen également.
(La proposition de loi est adoptée.)
5
CRÉATION D'ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
À CARACTÈRE CULTUREL
Adoption des conclusions modifiées
du rapport d'une commission
(ordre du jour réservé)
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 357,
2000-2001) de M. Ivan Renar fait au nom de la commission des affaires
culturelles sur la proposition de loi (n° 288, 1998-1999) de M. Ivan Renar, Mme
Hélène Luc, Jack Ralite, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Jean-Luc Bécart, Mmes
Danielle Bidard-Reydet, Nicole Borvo, MM. Robert Bret,
Michel Duffour
,
Guy Fischer, Thierry Foucaud, Gérard Le Cam, Pierre Lefebvre, Paul Loridant et
Mme Odette Terrade, portant création d'établissements publics à caractère
culturel.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Ivan Renar,
rapporteur de la commission des affaires culturelles.
Monsieur le
président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la création
d'établissements publics culturels est une idée déjà ancienne, puisqu'elle
figurait dans un projet de loi sur les musées déposé en 1993, et toujours
actuelle, puisqu'elle a été reprise dans les propositions de la commission
Mauroy pour l'avenir de la décentralisation culturelle.
Entre-temps, elle a fait l'objet de propositions de loi déposées en 1996, à
l'Assemblée nationale, par mon collègue Christian Vanneste, élu du Nord, et par
deux fois par moi-même et les quinze sénateurs du groupe communiste républicain
et citoyen.
Elle n'a pas encore abouti, et la commission des affaires culturelles espère,
comme vous j'en suis sûr, monsieur le secrétaire d'Etat, que notre débat
d'aujourd'hui lui permette de connaître enfin un commencement de réalisation,
car il est plus exaltant de passer son temps à poser des rails qu'à construire
des garde-fous et de sortir enfin de cette espèce de dynamique de l'enlisement
dont je parlais à mes collègues de la commission des affaires culturelles.
La suite dépendra de nos collègues de l'Assemblée nationale mais aussi de
vous, monsieur le secrétaire d'Etat, et cela conforte nos espoirs, car si
quelqu'un peut faire avancer un pareil projet, c'est bien un ancien sénateur
chargé au Gouvernement du portefeuille de la décentralisation culturelle !
Mes chers collègues, la proposition de loi que j'ai l'honneur de vous
présenter aujourd'hui, au nom de la commission des affaires culturelles, est
elle-même issue d'une longue élaboration. Le tableau comparatif qui met en
regard, dans le rapport écrit, la proposition initiale de 1999 - dont vous
étiez, monsieur le secrétaire d'Etat, l'un des signataires - et les conclusions
adoptées la semaine dernière à l'unanimité par la commission fait apparaître
d'importantes évolutions.
Ces évolutions sont le produit de nombreuses réunions et rencontres que j'ai
eues avec des élus, des artistes, des responsables d'institutions culturelles,
des représentants du ministère de la culture. Elles ont bénéficié aussi des
contacts très directs établis d'abord avec Mme Trautmann, puis avec vous,
monsieur le secrétaire d'Etat, et des débats que nous avons eus en
commission.
Cette proposition de loi, déposée au départ par un élu dont l'engagement est
connu, est devenue un texte qui n'a rien de partisan : il est le fruit du
travail de la commission, de son président, de ses membres, des services... et
de votre serviteur ; il a été élaboré dans un esprit digne d'une assemblée qui,
plus que le Grand conseil des communes de France, devient le Grand conseil de
l'ensemble des collectivités territoriales et qui, en l'occurrence, le
prouve.
Le dispositif que nous vous proposons est centré sur une double nécessité.
Il faut offrir aux collectivités territoriales et à leurs groupements un
instrument à la mesure du rôle qui est aujourd'hui le leur dans le domaine de
l'action culturelle.
Mais il faut aussi, et peut-être surtout, créer une structure qui permette
d'organiser, pour gérer des services culturels d'intérêt à la fois local et
national, un partenariat entre l'Etat, les collectivités territoriales et leurs
groupements, et doter ces « équipements structurants » d'un statut qui leur
donne les mêmes atouts que les grands établissements nationaux.
C'est une nécessité et même une urgence, car le partenariat de l'Etat et des
collectivités territoriales en matière culturelle est une réalité
irréversible.
Les lois de décentralisation, en faisant très largement échapper la culture à
la logique des blocs de compétence, ont en effet libéré le pouvoir d'initiative
des collectivités locales, qui ont très rapidement investi ce secteur et y
consacrent aujourd'hui deux fois plus de moyens que l'Etat.
Il convient de s'en féliciter, car cet engagement des collectivités
territoriales, qui a répondu à une forte demande de la population, a très
largement renouvelé et « dépoussiéré » l'action culturelle. Il en a fait un
instrument privilégié d'intégration et de renforcement du lien social, en
quelque sorte un élément de « civilisation décentralisée ».
J'espère, pour ma part, que le projet de loi de décentralisation que l'on nous
annonce tiendra compte de ce rôle fondamental de la politique culturelle, qui
devrait d'ailleurs être reconnu et défini par une loi d'orientation, voire par
une loi-cadre, compte tenu de la dimension prise par le sujet.
Cette évolution, je l'ai dit, me paraît en tout cas irréversible. Je crois
que, dans des domaines comme l'aide à la création, la valorisation du
patrimoine, le soutien à la production et à la diffusion culturelle -
c'est-à-dire le spectacle vivant -, l'Etat et les collectivités territoriales
garderont des compétences concurrentes et devront apprendre, pour agir
efficacement, à s'entendre, à travailler ensemble et à associer leurs
moyens.
Lorsque nous vous avons entendu en commission, en décembre dernier, monsieur
le secrétaire d'Etat, vous nous avez dit que ce « partenariat » commençait à
s'organiser, d'une part, au niveau contractuel à travers les contrats de plan
Etat-région ou les nouveaux protocoles de décentralisation culturelle et,
d'autre part, au niveau de l'élaboration, en cours, du schéma collectif des
services culturels. C'est vrai ! Encore que, pour ce qui est du schéma, nous
aurions peut-être souhaité que l'Etat joue plus « collectif » avec ses
partenaires.
Toutefois, il n'existe pas de structure de gestion des services permettant
d'institutionnaliser ce partenariat et de doter d'un statut opérationnel les
institutions culturelles d'intérêt à la fois local et national. C'est ce qu'a
constaté le rapport de Mme Chiffert sur la rénovation des instruments
juridiques des services culturels locaux.
Nous le savons tous d'ailleurs par expérience, puisque nous sommes encore
souvent obligés de recourir à la formule de l'association, avec tous les
risques qu'elle comporte.
Or c'est l'Etat lui-même qui nous propose, en pratique, de constituer des
associations pour gérer des services en commun avec lui. C'est le cas pour les
centres de formation des enseignants de la danse et de la musique. C'est aussi
le cas, dans ma région, pour le Studio national des arts contemporains Le
Fresnoy, que vous connaissez bien, monsieur le président, pour avoir, avant
moi, présidé à ses destinées.
Pour combler ce vide, le rapport Chiffert suggérait, par conséquent, de créer
un « établissement public culturel à vocation mixte ». Vous préfériez quant à
vous, monsieur le secrétaire d'Etat, l'appellation d'« établissement public de
coopération culturelle », ou EPCC. Comme vous le constatez, la commission a
ratifié votre choix.
C'est donc sous cet intitulé que nous vous proposons de créer une nouvelle
catégorie d'établissements publics, qui permettrait à l'Etat et aux
collectivités locales - sous la stricte condition de leur volonté - de gérer
ensemble les grands équipements qui jouent un rôle essentiel dans l'aménagement
culturel du territoire.
Mais cet « outil », je l'ai déjà indiqué, serait aussi à la disposition des
collectivités et de leurs groupements.
Le dispositif que nous vous proposons correspond à trois objectifs : créer un
cadre d'organisation adapté à la spécificité des services culturels ; répondre
aux nécessités de la gestion des différentes catégories d'entreprises
culturelles ; permettre un partenariat équilibré, sur la base du volontariat,
entre l'Etat et les collectivités.
Je serai bref sur le premier point, qui correspond à une idée simple : le
statut d'établissement public s'impose parce qu'il permet à chaque entreprise
culturelle d'affirmer son individualité, de nouer des partenariats, de
développer son influence et son rayonnement.
C'est ce que l'on constate pour les grands établissements parisiens. Bien sûr,
certains, comme le musée du Louvre ou la Comédie-Française, doivent aussi leur
« personnalité », qui n'est pas seulement juridique, à une longue histoire ;
mais le Centre Georges-Pompidou, qui est un « jeune » établissement public, a
su lui aussi conquérir très rapidement une place importante et originale dans
la vie culturelle nationale.
L'an dernier, le rapport de la mission de l'Assemblée nationale sur les musées
recommandait d'ailleurs que tous les musées nationaux deviennent des
établissements publics.
Nous devons aussi offrir cette chance d'exister et de s'affirmer aux grands
établissements en région qui pourront devenir des EPCC.
C'est à ce souci qu'entendent répondre les règles d'organisation des EPCC.
Le conseil d'administration de l'établissement devra comporter, bien sûr, une
majorité de représentants des collectivités publiques associés à la création de
l'établissement, mais aussi des personnalités qualifiées, des représentants du
personnel et, dans le cas où l'EPCC sera un établissement d'enseignement
supérieur, des représentants des étudiants.
Le président du conseil sera élu en son sein, mais pas obligatoirement parmi
les représetnants des collectivités publiques.
Le directeur serait, quant à lui, nommé également par le conseil
d'administration, sur une liste de candidats établie d'un commun accord par les
personnes publiques représentées au conseil. Je crois que c'est important à la
fois pour que le directeur jouisse d'une certaine autonomie et pour qu'il ne
puisse être « imposé » à aucune des collectivités publiques participant à
l'EPCC.
J'ai conscience, en formulant cette proposition, d'ouvrir un débat. Croyez
bien, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, que je le fais en
toute sérénité mais aussi avec une tranquille fermeté.
Les directeurs des centres dramatiques nationaux sont, nous le savons tous,
attachés à la procédure des nominations par le ministre. Cette procédure
remonte à ce que j'appellerai la « première décentralisation culturelle »,
celle qui fut réalisée par André Malraux et Jeanne Laurent et qui avait permis
une véritable dissémination artistique sur l'ensemble du territoire : grand
moment de l'histoire de la culture et de la création artistique dans notre pays
!
Cependant, à l'époque, c'est l'Etat qui prenait en charge ces structures dans
leur intégralité. Depuis, le monde a changé : ces structures sont largement
financées par les collectivités territoriales. Il est donc normal que la
nomination de leur directeur se fasse en concertation entre l'Etat et ces
collectivités. C'est d'ailleurs souvent - mais pas toujours - ce qui se passe
actuellement, et cela ne peut que conforter l'autorité et la liberté d'action
des intéressés, qui tiendraient donc leur autorité de l'ensemble des
partenaires institutionnels, à la fois de l'Etat et des élus du suffrage
universel, dont la capacité à gérer les situations et les dossiers les plus
complexes a été démontrée avec l'application des lois de décentralisation.
C'est ce qui me fait dire que l'Etat, c'est désormais nous tous.
En l'occurrence, il ne s'agit pas seulement d'intervention financière ; au
demeurant, la collectivité locale n'a pas vocation à n'être simplement qu'un
guichet. Je crois surtout que, notamment pour ce qui concerne les centres
dramatiques, c'est une garantie supplémentaire de liberté de création :
celle-ci ne saurait être seulement décrétée à Paris ; elle doit s'exercer
pleinement sur l'ensemble du territoire de la République.
J'ai relevé, dans un courrier adressé à Mme la ministre de la culture et de la
communication, et dont l'organisation concernée m'a transmis une copie, des
termes aussi blessants qu'inacceptables : les auteurs de la lettre s'y
inquiétaient « d'une application arbitraire et non réfléchie d'une réforme
considérable, dont nul ne peut aujourd'hui mesurer les effets ».
Je veux donc dire avec une certaine solennité que la volonté du législateur
est non de contraindre ou de limiter l'autonomie d'action et la liberté de
création des artistes mais, bien au contraire, de les garantir et de les
développer, et cela au contact étroit de nos populations qui, comme le souhaite
la Haute Assemblée, méritent le meilleur, quels que soient les catégories
sociales et les points du territoire.
Il faut faire confiance au peuple et à ses représentants. Le peuple souverain
est aussi respectable à l'échelon local qu'à l'échelon national. Il ne faut pas
opposer, comme c'est encore trop souvent le cas, le national et le local. Les
artistes, pour qui j'ai beaucoup d'estime et d'amitié, le savent bien :
l'universel, qui est leur domaine, c'est le local sans les murs, pour reprendre
la belle expression du philosophe Torga. Je les invite à fréquenter plus
assidûment les deux chambres du Parlement ; ils pourront vérifier que, pour les
élus, l'histoire de la peinture n'est pas seulement celle du pinceau !
J'en viens au deuxième point : il faut aussi que l'établissement puisse avoir
un statut adapté à la diversité des services culturels.
Schématiquement, trois catégories de services culturels pourraient avoir
vocation à devenir des EPCC : des institutions patrimoniales - notamment les
musées -, des établissements d'enseignement supérieur artistique et des
entreprises « de spectacle vivant » : orchestres, théâtres lyriques,
dramatiques ou chorégraphiques.
Nous jugeons donc indispensable que l'EPCC puisse être soit un établissement à
caractère administratif, quand il gérera un musée ou un établissement
d'enseignement, soit un établissement industriel et commercial, quand il gérera
une entreprise de spectacles.
Cette possibilité de choix simplifiera en outre les problèmes de personnel et
facilitera, en particulier, la transformation des structures existantes en
EPCC, notamment dans le domaine du spectacle vivant.
Bien sûr, la création des EPCC ne réglera pas tous les problèmes de toutes les
catégories de personnels employés dans les services culturels locaux. En
particulier, la filière culturelle de la fonction publique territoriale est
encore loin de répondre à tous les besoins des collectivités, et je sais,
monsieur le secrétaire d'Etat, que vous êtes très conscient de ce problème.
Cependant, cela ne dépend pas du texte que nous examinons aujourd'hui. Nous
nous sommes simplement efforcés, pour notre part, de faciliter la création des
EPCC en apportant des éléments de souplesse.
Nous avons ainsi prévu que les EPCC pourraient recourir pour certains emplois
à des contrats à durée indéterminée publics, en nous inspirant d'une solution
retenue par la loi sur l'innovation et la recherche pour permettre de recruter
des personnels chargés de fonctions industrielles et commerciales dans les
services de valorisation de la recherche. Cela ne représentera sans doute pas
beaucoup de monde, mais pourra permettre, par exemple, à un musée d'organiser
plus facilement un service de communication et de diffusion.
Nous proposons aussi que, dans le cas où un organisme privé serait transformé
en EPCC administratif - je pense, par exemple, à certains établissements
d'enseignement -, les personnels de l'ancien organisme recrutés par l'EPCC
puissent garder le bénéfice de leur contrat antérieur, y compris pour la durée
de celui-ci.
J'en viens à présent au troisième objectif : assurer un partenariat équilibré
entre l'Etat et les collectivités ou leurs groupements.
L'EPCC ne sera pas le premier cas d'établissement public associant l'Etat et
des collectivités territoriales : il y en a d'autres exemples, et d'abord
l'établissement public local d'enseignement. Mais nous serons là dans un
domaine où l'Etat et les collectivités partagent les mêmes compétences, et il
faut que le statut de l'EPCC traduise un véritable partenariat, qu'il ne porte
aucune atteinte à l'autonomie des collectivités.
Pour cela, nous avons prévu un certain nombre de garde-fous.
D'abord, l'initiative de la création de L'EPCC ne pourra appartenir qu'aux
collectivités territoriales et devra être demandée par toutes les collectivités
ou tous les groupements concernés. L'Etat sera, pour sa part, libre d'accepter
ou de refuser sa création. De la sorte, aucune des personnes publiques
partenaires ne pourra être contrainte de participer à un EPCC.
Ensuite, les statuts, le nombre et la répartition des sièges au conseil
d'administration devront être fixés d'un commun accord.
Il est en outre prévu qu'en aucun cas l'Etat ne puisse disposer de plus de la
moitié des sièges attribués aux autres collectivités publiques. Ainsi, même si
un EPCC n'associait que l'Etat et une seule collectivité ou un seul groupement,
l'Etat n'aurait que le tiers des sièges attribués à l'ensemble des partenaires
publics.
Enfin, nous avons voulu que le maire de la commune où l'EPCC a son siège soit
membre de droit du conseil d'administration, pour ne pas rompre, même si
l'établissement est géré par un groupement, le lien fondamental qui existe avec
la ville où il est installé.
Telles sont, monsieur le président, mes chers collègues, les grandes lignes du
dispositif que la commission des affaires culturelles vous demande d'adopter,
en espérant offrir ainsi aux responsables d'établissements culturels locaux
l'outil dont ils ont besoin pour faire progresser la décentralisation
culturelle.
Le texte dont nous discutons est un texte représentatif de la
décentralisation. En effet, il substitue une logique partenariale à une logique
d'autorité ou à une logique de guichet et permet de renforcer l'identité du
service public de la culture et de faciliter l'exercice de leurs compétences
par les collectivités.
Je n'ai pas l'habitude d'être rapporteur, et c'est même la première fois que
je me livre à cet exercice. Je voudrais pour terminer remercier le président de
la commission, M. Adrien Gouteyron, et mes collègues de la commission, tous
groupes confondus, pour m'avoir permis de faire ce travail. Il n'y a pas eu d'a
priori, ni d'un côté ni de l'autre, dans les discussions que nous avons
menées.
Je voudrais également remercier M. le secrétaire d'Etat et ses services pour
les échanges fructueux et complexes, mais patients, que nous avons eus. Et,
s'ils ont été quelquefois un peu tendus - la formule est un euphémisme ! -,
cela ne nous a pas empêchés de travailler dans un climat de collaboration
intéressant.
Enfin, je voudrais remercier les services de la commission, qui m'ont
accompagné et aidé dans un parcours, parfois semé d'embûches, où n'ont pas
manqué les chausse-trapes.
(Applaudissements sur les travées du groupe
communiste républicain et citoyen et sur les travées socialistes, ainsi que sur
celles des Républicains et Indépendants.)
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat au patrimoine et à la décentralisation culturelle.
Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames les sénatrices,
messieurs les sénateurs, permettez-moi de commencer mon propos en exprimant ici
une nouvelle fois mon plaisir très sincère de participer, sur l'initiative de
la Haute Assemblée, à cette discussion qui porte sur la place de la culture
dans notre pays ainsi que sur le rôle et les responsabilités des collectivités
territoriales dans ce domaine.
C'est de coopération culturelle que nous allons discuter à présent, grâce à
l'initiative de M. le sénateur Ivan Renar. La proposition de loi relative à la
création d'établissements publics de coopération culturelle vise en effet à
confier la responsabilité première de créer un établissement de coopération -
sur la spécialité culturelle - aux collectivités territoriales, quel que soit
leur niveau. Il s'agit ainsi d'une initiative plurielle et décentralisée de
coopération en matière culturelle, sur l'initiative des collectivités
territoriales.
La coopération culturelle est une donnée fondamentale de notre développement
culturel, ainsi que le met en évidence le rapport très pertinent élaboré par la
commission.
Il est vrai que les lois de décentralisation - je cite le rapport d'Ivan Renar
- ont « laissé l'action culturelle en dehors de la logique des blocs de
compétence » et que, depuis une vingtaine d'années, les collectivités
territoriales ont singulièrement contribué à l'aménagement culturel durable du
territoire.
Une récente étude du département « Etudes et prospective » du ministère de la
culture - il porte, certes, sur les dépenses culturelles consolidées de 1996 de
l'ensemble des collectivités territoriales - situait à un peu plus de 30
milliards de francs l'effort, désormais stabilisé, de ces collectivités, soit
une contribution une fois et demie supérieure à l'effort budgétaire de
l'Etat.
Pour autant, la contribution de l'Etat à cet effort a été plus soutenue ces
dernières années, puisque le budget global du ministère de la culture, en
approchant du 1 % du budget de l'Etat, a connu une augmentation significative
des crédits d'intervention du titre IV, crédits déconcentrés, au titre tant du
développement culturel que du spectacle vivant. C'est donc bien d'une démarche
conjointe de financement qu'il s'agit, démarche qui, dans ses masses mêmes,
traduit, je crois, l'effet multiplicateur du franc public investi.
Lors de mes déplacements en région, de mes rencontres avec les élus, de mes
réunions de travail avec les services déconcentrés de notre ministère, j'ai pu
éprouver la puissance de l'engagement des villes, départements et régions tant
dans les champs culturels couverts par les lois de décentralisation - la
politique des archives, le succès incontestable de la lecture publique
l'attestent -, que « hors champs », et je pense là autant à l'enseignement
spécialisé des arts et au patrimoine qu'à la diffusion du spectacle vivant.
Le trait majeur du paysage culturel, aujourd'hui, est le partenariat. C'est
une caractéristique de toute évidence incontestable qui est le produit de notre
histoire singulière, entre volontarisme des pouvoirs publics et foisonnement
des expressions artistiques.
C'est sur la base de ce constat que nous nous sommes engagés depuis un an,
Catherine Tasca et moi-même, à redéfinir des figures possibles de partenariat.
Ce sont les huit « protocoles de décentralisation culturelle », dont la
signature conjointe avec les élus devrait intervenir entre la fin de ce mois de
juin et la rentrée de septembre. C'est par ailleurs ce qu'on retrouve au coeur
du projet de loi relatif à la démocratie de proximité dont débattent les
députés.
Nous sommes engagés désormais dans un dialogue stimulant. C'est un dialogue
certes complexe - non qu'il le soit par nature, mais bien plutôt du fait de la
complexité même de nos outils de partenariat actuels, j'y reviendrai -, mais un
dialogue avant tout stimulant, parce que nous sommes, lorsqu'il s'agit de
politique culturelle, au coeur du débat toujours latent entre indépendance de
l'artiste et responsabilité publique.
Lorsque nous avons entrepris, Catherine Tasca et moi-même, de proposer les
termes d'une approche renouvelée de la responsabilité culturelle de l'Etat qui
s'inscrive dans cette double réalité de la liberté de la création et de la
liberté d'initiative des collectivités territoriales - nos réflexions ont
rejoint les vôtres sur l'établissement public de coopération culturelle -, nous
avons constamment gardé en tête ce souci : il n'est pas de création vivante, il
n'est pas de connaissance de notre histoire qui s'accommoderait d'une
instrumentalisation des artistes et de la fonction créative.
Il ne faut pas se cacher que toute intervention dans le champ culturel suscite
les craintes que soient menacées cette liberté de la création et l'indépendance
du créateur. Il nous incombe de faire en sorte de les lever et, dans nos
propositions, de poser les moyens réels de la garantie de ce droit. A cet
égard, je ne peux que me féliciter des termes de la proposition de loi sur la
nomination du directeur.
Fondée avant tout sur l'accord unanime des personnes publiques fondatrices de
l'établissement de coopération culturelle sur une liste de noms, cette modalité
de nomination traduit la démarche de concertation que Mme la ministre de la
culture et de la communication s'efforce par ailleurs de mettre en oeuvre pour
la nomination des directeurs d'institutions culturelles dans lesquelles l'Etat
est très engagé.
Il nous incombe de créer les conditions du plein exercice de la liberté de
création ou de veiller à les garantir et d'en organiser le déploiement social.
C'est fondamentalement ce qui distingue le domaine culturel des autres champs
du social et du politique. C'est ce qui caractérise une politique culturelle
d'une politique d'équipement ou des diverses formes de prestations publiques,
directes ou déléguées, visant à organiser un service à la population.
Il n'était donc que temps de proposer et de faire aboutir l'idée d'un outil
spécifique à ce partenariat, inscrit dans l'histoire et dans l'expérience de
notre développement culturel, offert comme mode de conception et de gestion
d'une politique culturelle à ceux des partenaires publics qui souhaiteraient
s'engager durablement dans l'aménagement culturel des territoires et dans la
gestion de ses équipements structurants.
J'ajoute que votre proposition de loi s'inscrit dans les dispositifs existants
et les complète en se présentant comme une alternative possible, et non
obligatoire, de modes de gestion éprouvés ou récents ; je pense aux régies
personnalisées ou aux associations.
La proposition de loi que nous allons discuter participe d'une triple
volonté.
D'abord, elle en finit avec cette sorte de résignation qui a pesé sur la
création d'établissements publics culturels locaux. Votre rapporteur, M. Renar,
dont je tiens à saluer le talent et la ténacité, a rappelé qu'entre le projet
de loi relatif aux musées de 1993, les deux propositions de loi de 1996, celle
de M. Vanneste, député, comme celle qu'il a lui-même déposée, ou encore la
proposition de loi de 1997 visant à « faciliter la création d'établissements
publics locaux », les aléas des calendriers parlementaires semblaient s'être
acharnés sur cette initiative, dans une sorte - je vous cite, monsieur Renar -
de « dynamique de l'enlisement ».
Ensuite, elle aborde la décentralisation culturelle à partir de sa réalité
quasi trentenaire, c'est-à-dire la coopération décentralisée au sein d'un
établissement public local spécifique, sur l'initiative des collectivités
territoriales.
Enfin, elle donne un cadre possible à cette coopération, dès lors que celle-ci
peut impliquer l'Etat du fait de ses objectifs, certes territoriaux, mais aussi
d'intérêt national. Elle donne aussi un cadre juridique propre à la coopération
intercollectivités territoriales lorsque, là encore, le développement culturel
dépasse les frontières territoriales ou bien s'inscrit dans des notions
d'aménagement du territoire neuves dans notre organisation, - je pense aux «
pays », ainsi qu'aux activités culturelles en réseaux -, qu'il s'agisse des
agences de coopération entre bibliothèques ou, dans le champ des musées, de
l'organisation collective de missions techniques telles que la restauration et
la conservation préventives des oeuvres.
Je ne peux que me réjouir, au nom du Gouvernement, que ces deux aspects
d'association possible - entre collectivités territoriales et Etat dans
certains cas, ou entre collectivités territoriales seules, lorsqu'elles le
désirent - soient inscrits respectivement dans les articles 1er et 2 de la
proposition de loi.
J'aimerais m'arrêter un instant, si vous le voulez bien, sur la place de cette
nouvelle catégorie d'établissements au sein des outils de gestion, dont le
nombre est d'ores et déjà abondant, au point d'ailleurs que certains ont pu
penser qu'il était suffisant.
S'il est vrai, comme nous le pensons vous et moi, que la coopération
culturelle est une réalité, il est vrai aussi que son renforcement se heurte
souvent à l'absence d'une structure permettant aux collectivités territoriales
et à l'Etat d'assurer ensemble la gestion pérenne d'une politique culturelle
dans des conditions de visibilité et de sécurité juridique suffisantes.
Mes nombreuses rencontres avec les élus et les services déconcentrés de l'Etat
m'ont conforté dans cette perception et vous l'évoquez aussi, monsieur Renar,
dans votre rapport. Les « financements croisés », pourtant essentiels à la
vitalité du tissu culturel, sont obscurs parfois, précaires aussi, et tout
autant source de « course épuisante aux subventions » de la part des acteurs
culturels que de démultiplication juxtaposée des financements.
Je crois donc qu'avec les financements croisés s'impose l'idée d'associer
juridiquement les « conceptions convergentes » de la politique culturelle.
Cette remarque, vous vous en doutez bien, n'a pas pour objet de remettre en
cause les modalités actuelles des partenariats dans le domaine culturel.
J'observe cependant que nombre de ces outils, pour avoir fait leurs preuves,
peuvent parfois rencontrer des limites lorsqu'ils sont appliqués au domaine
culturel. J'évoquerai deux cas.
Il en va ainsi de la possibilité de coopération entre collectivités
territoriales, telle qu'elle a été récemment aménagée par le décret sur les
régies personnalisées de service public administratif ou de service public
industriel et commercial, en application de la loi de juillet 1999 relative au
renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale : la
pluralité des ordres de collectivités territoriales n'est pas possible dans les
régies personnalisées. Il en est de même de l'association avec l'Etat.
Dans son rapport, M. Renar évoquait aussi les associations. Je rappellerai ici
qu'une circulaire du Premier ministre reconnaissait en 1988 que, dans le
domaine culturel, l'association constituait une forme possible de partenariat.
J'observe cependant que les élus, comme les services du ministère de la
culture, ont à faire face à une sorte de dévoiement de l'esprit de
l'association régie par la loi de 1901, qui, d'institution indépendante,
organisée autour d'un projet ou d'une activité culturelle, s'est transformée en
structure de gestion quasi déléguée ouvrant sur l'insécurité juridique, avec
les risques de « gestion de fait » que mentionnent souvent les observations des
chambres régionales des comptes.
En cette année de célébration du centenaire de la loi de 1901, je tiens à dire
ici que la proposition de loi que nous allons discuter, en ce qu'elle clarifie
et permet d'organiser une démarche collective des collectivités publiques,
permettra, de ce fait même, de construire des relations saines avec les
associations dans l'accompagnement de leur projet, bref, d'établir les termes
clairs d'une relation citoyenne avec le projet associatif.
En toute hypothèse, et j'y insiste, le caractère facultatif de l'établissement
public de coopération culturelle, la liberté de choix laissée aux partenaires
dans la détermination de son caractère administratif ou industriel et
commercial, joints aux innovations importantes apportées par les lois de 1999
sur l'intercommunalité et l'aménagement durable du territoire, la rénovation du
cadre réglementaire des régies, concourront à donner une importance
particulière à la libre expérimentation des partenaires. Vous n'êtes pas sans
savoir que c'est là aussi une préoccupation constante du Gouvernement.
Quant à la présence de l'Etat en tant que cofondateur et membre d'un
établissement public de coopération culturelle, c'est une possibilité ouverte
par la proposition de loi dès lors que la politique culturelle envisagée
croisera deux dimensions : la fixation d'objectifs à l'échelon national, d'une
part, à l'échelon du territoire, d'autre part.
Je voudrais souligner ici que la rédaction présente à mon sens deux qualités
majeures.
La première est une qualité « politique », dans la mesure où il est posé que
la traduction du partenariat est locale. L'établissement de coopértion est un
établissement public local.
La seconde qualité de la rédaction me semble résider dans son « pragmatisme ».
Il est en effet clair que l'Etat ne saurait, en termes ni de politique
nationale ni de moyens, participer à toutes les créations d'établissement
public de coopération culturelle.
J'aurai l'occasion, lors de la discussion des articles de la proposition de
loi, de présenter, au nom du Gouvernement, quelques amendements à propos
desquels j'indiquerai simplement ici qu'ils auront pour objet de préciser, avec
l'accord du Sénat, certains des aspects du texte.
En effet, j'ai compris, à la lecture de la proposition de loi, que vous
souhaitiez, monsieur le rapporteur, inscrire l'instauration de l'établissement
de coopération culturelle dans le droit-fil de l'esprit des lois de
décentralisation de 1983, ainsi que dans l'ensemble législatif et réglementaire
que j'évoquais précédemment. Je crois en effet important de conforter les
constructions, notamment statutaires - je pense, monsieur le rapporteur, que
c'est aussi l'une de vos préoccupations - et de conserver en tout état de cause
aux personnels d'un établissement public de coopération culturelle le bénéfice
des avancées intervenues au titre des conventions collectives des entreprises
artistiques et culturelles. La détermination du caractère administratif ou
industriel et commercial de l'établissement de coopération cultuirelle doit y
contribuer.
De ce point de vue, la commission des affaires culturelles, sur l'initiative
de son rapporteur, a proposé, s'agissant des emplois dans les EPCC à caractère
administratif, d'ouvrir la possibilité de procéder à des recrutements de
personnels sous contrats à durée indéterminée.
Si la proposition de loi pose très légitimement la question du statut des
agents publics qui, assurant des fonctions permanentes, sont recrutés sous
contrats à durée déterminée, elle me semble cependant comporter, en l'état, un
double risque.
En premier lieu, elle pourrait induire un recours systématique aux personnels
contractuels. A tout le moins, la portée de la proposition de la commission
devrait être limitée aux emplois sans équivalent dans la fonction publique.
En second lieu, elle aborde ponctuellement un sujet qui concerne l'ensemble
des fonctions publiques, notamment la fonction publique de l'Etat et la
fonction publique territoriale, alors que le Gouvernement s'est engagé à
traiter globalement la question de l'emploi précaire.
J'émets donc une réserve sur la rédaction proposée pour le deuxième alinéa de
l'article L. 1431-6 du code général des collectivités territoriales.
Je pense par ailleurs que, s'agissant des statuts des établissements publics
de coopération culturelle, leur élaboration me paraît relever plutôt de
l'initiative des partenaires « fondateurs ».
Pour conclure, je tiens à souligner l'intérêt très réel du Gouvernement pour
ce texte d'initiative parlementaire et à témoigner de notre volonté de traiter
ici de la décentralisation en termes de coopération décentralisée.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen
et sur les travées socialistes. - M. le président de la commission et M. le
rapporteur applaudissent également.)
M. le président.
La parole est à Mme Pourtaud.
Mme Danièle Pourtaud.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues,
nous débattons d'un texte qui tient énormément à coeur à son auteur et
rapporteur depuis plusieurs années. Que celui-ci soit remercié du travail qu'il
a effectué, car nombre d'élus locaux souhaitent vivement la création d'une
nouvelle entité juridique, afin de pouvoir mener à bien leurs projets
culturels. En tant qu'élue parisienne, très impliquée dans la vie culturelle de
son arrondissement et de sa ville, je suis dans ce cas.
Les structures traditionnelles permettant à des élus ou à une collectivité de
mettre en oeuvre un projet destiné aux citoyens ne sont guère adaptées aux
activités culturelles : l'association ne permet pas une gestion financière
souple, conforme aux contraintes économiques actuelles, et présente des dangers
juridiques pour ses responsables ; la régie, même personnalisée, engendre des
lourdeurs administratives ne convenant pas davantage à la gestion culturelle,
enfin, je ne reviendrai pas sur les groupements d'intérêt public ou sur les
sociétés d'économie mixte, à propos desquels M. le rapporteur s'est longuement
exprimé.
La forme d'établissement public à caractère culturel, ou plutôt « de
coopération culturelle », pour reprendre la dénomination retenue par la
commission, devrait permettre de mener à bien nombre de projets d'envergure
qui, pour l'heure, n'ont pas trouvé « chaussure à leur pied ». Il est quand
même dommage que certains centres régionaux dont les missions sont de portée
internationale et suscitent des échos bien au-delà de nos frontières existent
encore sous la forme d'associations. M. le rapporteur a cité le Studio national
des arts contemporains Le Fresnoy, mais beaucoup d'autres exemples similaires
pourraient être évoqués.
Ainsi, même à Paris, nombre de structures culturelles ont encore un statut
associatif, qui n'est pas forcément adapté à leur mode de gestion actuel :
c'est le cas des théâtres et des conservatoires municipaux.
Quoi qu'il en soit, le nouveau statut d'établissement public de coopération
culturelle me semble infiniment préférable à celui de régie, auquel il aurait
sans doute bien fallu finir par recourir tôt ou tard.
Enfin, je vouderais m'attarder sur une question plus générale et souligner
l'importance de l'amendement n° 7, déposé par le Gouvernement à l'article 1er,
qui vise à permettre de déroger, s'agissant des projets des établissements
publics de coopération culturelle, aux dispositions des articles L. 2224-2 et
L. 3241-5 du code général des collectivités territoriales.
Ces deux articles interdisent aux collectivités territoriales de subventionner
les services industriels et commerciaux, du moins à l'heure actuelle, en ce qui
concerne les régies. La possibilité de dérogation offerte aux futurs
établissements publics de coopération culturelle est tout à fait logique,
puisque, sur le plan national, les théâtres nationaux et de nombreuses autres
grandes institutions culturelles - la Cité de la musique, la Cité des sciences
-, bénéficiant tous du statut d'établissement public à caractère industriel et
commercial, sont très largement subventionnés. Ce qui est bon pour l'Etat le
sera donc désormais pour les collectivités territoriales et leurs
établissements publics de coopération culturelle.
Pour conclure, je souhaite que la navette nous donne l'occasion d'étudier de
manière plus précise s'il ne serait pas opportun de prévoir des dispositions
spécifiques pour la loi relative à l'organisation administrative de Paris,
Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale,
dite « loi PLM », à la suite des aménagements que nous proposons s'agissant du
texte relatif à la démocratie de proximité.
Telles sont les remarques que m'inspire la proposition de loi relative à la
création d'établissements publics de coopération culturelle. Au nom des élus
locaux de mon groupe, que je représente ici, je voterai ce texte, qui constitue
une avancée importante pour la vie culturelle de notre pays.
(Applaudissements sur les travées socialistes. - M. le président de la
commission et M. le rapporteur applaudissent également.)
M. le président.
La parole est à Mme Bidard-Reydet.
Mme Danielle Bidard-Reydet.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la
proposition de loi qui nous est soumise témoigne de la ténacité de notre ami
Ivan Renar et de tous ceux qui l'ont accompagné dans l'élaboration de ce texte,
qui vise à doter les collectivités territoriales de notre pays d'un instrument
adapté à l'ensemble des dimensions de la vie culturelle.
Enseignement artistique, structures culturelles de production, spectacle
vivant... La liste de tous les établissements susceptibles de s'inscrire dans
ce nouveau dispositif serait longue à établir.
Il convient certes d'allouer aux collectivités territoriales et à leurs
groupements un instrument qui tienne compte du rôle de l'échelon local en
matière d'action culturelle, mais aussi de formaliser le partenariat entre
l'Etat et les collectivités locales dans le domaine culturel.
A ce titre, et comme l'indiquait M. le rapporteur, le projet de loi de
décentralisation doit mieux prendre en considération la politique culturelle.
Nous comptons d'ailleurs sur votre détermination, monsieur le secrétaire
d'Etat, pour faire avancer le nécessaire débat sur la politique culturelle dans
notre pays.
Le dispositif proposé inscrit la politique culturelle dans le cadre de la
responsabilité publique et confirme l'originalité de notre pays dans ce
domaine.
La proposition de loi offre un cadre relativement souple, laissant aux
collectivités le libre choix de s'approprier ou non ce nouvel instrument.
Au-delà du texte lui-même, qu'il conviendra, nous n'en doutons pas, de
parfaire, au-delà des décrets d'application qui appelleront ici ou là des
aménagements et à propos desquels nous devrons rester attentifs, le débat sur
l'opportunité de doter notre pays d'un instrument adapté à la chose culturelle
se tient enfin !
A cet égard, l'accueil réservé à ce texte par la Haute Assemblée rend compte
de la nécessité d'instaurer un tel type de structure. Au-delà, je souhaite
attirer de nouveau votre attention, monsieur le secrétaire d'Etat, sur le fait
qu'il est impératif de moderniser notre fonction publique par la création de
nouveaux cadres d'emploi. En effet, la vie culturelle appelle l'apparition de
nouveaux métiers, et bien des filières sont, de fait, inexistantes, ce qui ne
reflète pas l'évolution des missions tant des collectivités locales que de
l'Etat.
Un débat s'ouvre ; souhaitons qu'il débouche sur la structuration des
établissements publics culturels. Des inquiétudes se manifestent pourtant chez
certains protagonistes du spectacle vivant quant à la difficulté réelle de
concilier financement public, fonction publique et gestion culturelle. Le
problème est sérieux et mérite que l'on s'attache à le résoudre, notamment dans
l'optique de l'élaboration d'une loi d'orientation sur la politique culturelle
dans notre pays.
Cela étant, la proposition de loi de notre collègue et ami Ivan Renar
constitue, nous le pensons, une avancée réelle en matière de gestion
culturelle. Nous la voterons et, au-delà, nous souhaitons que le débat
s'enrichisse des réflexions du Parlement sur ces questions.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste, républicain et
citoyen ainsi que sur les travées socialistes.)
M. Adrien Gouteyron,
président de la commission des affaires culturelles.
Très bien !
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Article 1er
M. le président.
« Art. 1er. - Le livre IV de la première partie du code général des
collectivités territoriales est complété par un titre III ainsi rédigé :
« TITRE III
«
ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
DE COOPÉRATION CULTURELLE
« Chapitre UNIQUE
« Art. L. 1431-1. -
Les collectivités territoriales et leurs
groupements peuvent constituer avec l'Etat un établissement public de
coopération culturelle chargé de la gestion d'un service public culturel
présentant un intérêt pour chacune des personnes morales en cause et
contribuant à la réalisation des objectifs nationaux dans le domaine de la
culture. Sont toutefois exclus les services qui, par leur nature ou par la loi,
ne peuvent être assurés que par la collectivité territoriale elle-même.
« Dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière, les
établissements publics de coopération culturelle sont des établissements
publics à caractère administratif ou à caractère industriel et commercial,
selon l'objet de leur activité et les nécessités de leur gestion.
«
Art. L. 1431-2. -
La création d'un établissement public de
coopération culturelle ne peut intervenir qu'à la demande de l'ensemble des
collectivités territoriales ou des groupements intéressés, exprimée par des
délibérations concordantes de leurs conseils ou de leurs organes
délibérants.
« Elle peut être décidée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans la
ou les régions concernées.
« La composition du conseil d'administration et la répartition des sièges sont
fixées par accord amiable de l'ensemble des collectivités territoriales ou des
groupements intéressés et de l'Etat.
«
Art. L.1431-3. -
L'établissement public de coopération culturelle est
administré par un conseil d'administration et son président ainsi qu'un
directeur.
« Les statuts de l'établissement peuvent prévoir d'instituer, auprès du
directeur, un conseil consultatif d'orientation composé de personnalités
qualifiées.
«
Art. L. 1431-4. -
I. - Le conseil d'administration de l'établissement
public de coopération culturelle est composé :
« 1° Pour la majorité de ses membres, de représentants des collectivités
territoriales ou de leurs groupements, désignés en leur sein par leurs conseils
ou leurs organes délibérants, et de représentants de l'Etat.
« Le maire de la commune siège de l'établissement est membre de droit du
conseil d'administration.
« Le nombre des représentants de l'Etat ne peut être supérieur à la moitié du
nombre des représentants des collectivités territoriales et de leurs
groupements.
« 2° De personnalités qualifiées désignées par les collectivités
territoriales, leurs groupements et l'Etat.
« 3° De représentants élus du personnel.
« Le conseil d'administration des établissements publics de coopération
culturelle dont l'objet est de dispenser des enseignements ou des formations
professionnelles artistiques comprend en outre des représentants élus des
étudiants.
« Le président du conseil d'administration est élu en son sein.
« II. - Le conseil d'administration détermine, par délibération statutaire
prise à la majorité absolue de ses membres, les statuts de l'établissement,
conformément aux dispositions du présent chapitre et des décrets pris pour son
application.
« Il détermine la politique de l'établissement, approuve son budget et en
contrôle l'exécution.
« Il approuve les créations, modifications et suppressions d'emplois et fixe
les caractéristiques des emplois à pourvoir.
«
Art. L. 1431-5. -
Le directeur de l'établissement public de
coopération culturelle est nommé par le conseil d'administration parmi une
liste de candidats établie d'un commun accord par les personnes publiques
représentées au sein de ce conseil.
« Les décrets prévus à l'article L. 1431-9 déterminent les catégories
d'établissement public de coopération culturelle dont le directeur doit relever
d'un statut ou être titulaire d'un diplôme figurant sur une liste établie par
ces décrets.
«
Art. L.1431-6.
- I. - Les personnels des établissements publics de
coopération culturelle à caractère administratif sont soumis aux dispositions
de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale.
« Toutefois, par dérogation aux dispositions du troisième alinéa de l'article
3 de la même loi, les agents contractuels recrutés pour occuper des emplois
permanents peuvent être engagés par des contrats à durée indéterminée.
« II. - Les personnels des établissements publics de coopération culturelle à
caractère industriel et commercial, à l'exclusion du directeur et de l'agent
comptable, sont soumis aux dispositions du code du travail.
« III. - Les fonctionnaires de l'Etat peuvent être détachés ou mis à
disposition auprès d'établissements publics de coopération culturelle.
«
Art. L. 1431-7. -
Sous réserve des dispositions des décrets en
Conseil d'Etat prévus à l'article L.1431-9, sont applicables à l'établissement
public de coopération culturelle :
« - les dispositions du titre III du livre Ier de la troisième partie
relatives au contrôle de légalité et au caractère exécutoire des actes des
autorités départementales ;
« - les dispositions des chapitres II et VII du titre unique du livre VI de la
première partie relatives au contrôle budgétaire et aux comptables publics.
«
Art. L. 1431-8. -
Les ressources de l'établissement public de
coopération culturelle peuvent comprendre :
« 1. Les subventions et autres concours financiers de l'Etat, des
collectivités territoriales et de leurs groupements, et de toute personne
publique ;
« 2. Les revenus de biens meubles ou immeubles ;
« 3. Les produits de son activité commerciale ;
« 4. La rémunération des services rendus ;
« 5. Les produits de l'organisation de manifestations culturelles ;
« 6. Les produits des aliénations ou immobilisations ;
« 7. Les libéralités, dons, legs et leurs revenus ;
« 8. Toutes autres recettes autorisées par les lois et règlements en
vigueur.
«
Art. L. 1431-9. -
Des décrets en Conseil d'Etat déterminent les
conditions d'application du présent chapitre. »
ARTICLE L. 1431-1 DU CODE GÉNÉRAL
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
M. le président.
Sur le texte proposé pour l'article L. 1431-1 du code général des
collectivités territoriales, je ne suis saisi d'aucun amendement.
Personne ne demande la parole ?...
Je le mets aux voix.
(Ce texte est adopté.)
ARTICLE L. 1431-2 DU CODE GÉNÉRAL
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
M. le président.
Par amendement n° 1, le Gouvernement propose de rédiger ainsi le deuxième
alinéa du texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 1431-2 du code
général des collectivités territoriales :
« Elle est approuvée par un arrêté du représentant de l'Etat dans la région
siège de l'établissement. »
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Cet amendement est rédactionnel. Il s'agit en
l'occurrence de reconnaître dans l'arrêté du représentant de l'Etat un acte
d'approbation de la création de l'EPCC, dont les statuts auront été établis au
préalable par les collectivités publiques partenaires, au nombre desquelles
figure l'Etat.
Il y a donc une cohérence entre les amendements n°s 1, 2 et 3 du Gouvernement,
qui visent les statuts et les modalités de création de l'EPCC.
La proposition de loi soulève une difficulté - pardonnez-moi de le dire aussi
franchement, monsieur le rapporteur - en ce qu'elle remet à la première réunion
du conseil d'administration le travail d'élaboration des statuts, que l'on peut
prévoir long et donnant lieu à un compromis. Ces statuts ne seraient adoptés
qu'à la majorité des membres fondateurs, alors que l'unanimité de ceux-ci
apparaît indispensable sur un tel sujet.
Outre le fait que l'on ne voit pas bien quelle existence peut avoir le conseil
d'administration d'un établissement public dont les statuts ne sont pas encore
élaborés, il est difficile de concevoir que les partenaires pourront s'engager
dans un établissement public dont les missions, les modalités de
fonctionnement, la désignation du directeur, notamment, ne seraient pas encore
définies et qui pourraient être adoptées sans avoir recueilli au préalable leur
entière adhésion.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Ivan Renar,
rapporteur.
Les amendements que vous proposez, monsieur le secrétaire
d'Etat, sont plus que rédactionnels : ils concernent également le fond.
Cet amendement a un double objet.
Il prévoit, en premier lieu, que la création de l'EPCC est approuvée par le
représentant de l'Etat, parce que la décision aurait été prise au préalable.
Cette interprétation ne me paraît pas conforme au texte du Sénat. Nous
suggérons, en effet, d'abord, que les collectivités territoriales ou leurs
groupements aient seuls l'initiative de proposer la création de l'EPCC - il
n'est pas question qu'on puisse leur « forcer la main » -, ensuite, que l'Etat,
c'est-à-dire son représentant, puisse ou non décider de cette création.
Nous proposons cela parce que c'est cohérent non seulement avec la compétence
du représentant de l'Etat en cas de création d'autres établissements publics,
mais également et surtout avec notre conception de l'EPCC. Les collectivités
territoriales ont le pouvoir de proposition. L'Etat, qui sera membre de l'EPCC,
a le droit d'accepter ou de refuser cette proposition. Pour nous, aucune des
personnes publiques partenaires ne doit être contrainte de participer à
l'EPCC.
C'est un choix de notre part, mais c'est aussi une nécessité, car, si tel
n'était pas le cas, l'entreprise serait vouée à l'échec.
Nous ne sommes donc pas favorables à cette première idée.
La seconde idée correspond à la crainte que notre texte ne crée une
incertitude sur la détermination du représentant de l'Etat compétent.
Excusez-moi, monsieur le secrétaire d'Etat, mais je ne vois pas où est
l'incertitude : ou bien l'ensemble des collectivités et groupements
appartiendront à la même région, et l'arrêté sera pris par le préfet de la
région ; ou bien ils appartiendront par exemple à deux régions différentes - et
pourquoi pas, car le découpage des régions n'a pas toujours été cohérent avec
les solidarités culturelles anciennes - et, dans ce cas, l'arrêté sera pris par
les deux préfets de région. C'est exactement ce qui est prévu par le code
général des collectivités territoriales quand un établissement de coopération
intéresse des collectivités appartenant à plusieurs départements, et cela ne
nous paraît poser aucun problème.
Telles sont les raisons pour lesquelles, monsieur le secrétaire d'Etat, la
commission ne pourrait pas être favorable à cet amendement, s'il était
maintenu.
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Il est évident qu'il n'a jamais été question de
contraindre qui que ce soit, mais les statuts déterminent la composition exacte
du conseil d'administration. La question est donc la suivante : comment ce
conseil peut-il se réunir avant même d'avoir été composé ? Nous ne cherchions
qu'à répondre à cette question.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1, repoussé par la commission.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 2, le Gouvernement propose, après le deuxième alinéa du
texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 1431-2 du code général des
collectivités territoriales, d'insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Les statuts de l'établissement public, annexés à cet arrêté, définissent les
missions de l'établissement public, ses objectifs, ses règles générales
d'organisation et de fonctionnement ainsi que la collectivité territoriale de
rattachement. »
Cet amendement a déjà été défendu.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Ivan Renar,
rapporteur.
Cet amendement a également un double objet : il prévoit,
d'une part, que les statuts de l'établissement public soient annexés à l'arrêté
de création et, d'autre part, que l'EPCC ait une collectivité territoriale de
rattachement.
Sur le premier point, nous avons prévu une solution différente.
Bien sûr, monsieur le secrétaire d'Etat, l'Etat et les collectivités
territoriales se seront mis d'accord, préalablement, sur les règles
d'organisation et de fonctionnement qui ne seront pas déjà prévues par la loi
et les décrets d'application.
Mais nous tenons à affirmer l'autonomie des collectivités territoriales et, je
l'ai dit tout à l'heure, l'individualité des EPCC. Nous ne voulons pas que les
statuts soient annexés à l'arrêté de création, un peu comme s'ils étaient, en
quelque sorte, « octroyés ». Nous souhaitons qu'ils soient adoptés formellement
par le conseil d'administration, comme c'est le cas, par exemple, pour les
universités.
Sur le fond, monsieur le secrétaire d'Etat, je suis d'accord avec vous : cela
ne changera sans doute pas grand-chose. Mais il nous semble que, dans ces
affaires, la forme aussi est importante. Nous souhaitons donc que tous les
membres du conseil d'administration puissent participer à cet acte fondateur
que sera l'approbation des statuts.
J'ajoute que nous avons aussi prévu un accord préalable, entre toutes les
collectivités partenaires, sur la composition du conseil et la répartition des
sièges.
J'en viens au deuxième point de l'amendement : le choix de la collectivité de
rattachement. Je serai clair : pour nous, ce problème ne se pose pas.
Dans le cas d'un EPCC purement local, créé par une collectivité territoriale,
un groupement ou un syndicat mixte, il va de soi que l'EPCC sera rattaché à
cette collectivité, à ce groupement ou à ce syndicat.
Et dans le cas d'un EPCC associant l'Etat et des collectivités ou des
groupements, il va de soi qu'il n'y aura pas de collectivité de
rattachement.
Qu'est-ce, en effet, que l'établissement public de coopération culturelle
sinon, comme son nom l'indique, un « établissement public de coopération »
entre plusieurs collectivités ?
Une communauté d'agglomération ou un syndicat mixte ont-ils une collectivité
de rattachement ? Non, bien évidemment !
Pardonnez-moi cette comparaison audacieuse mais, pour nous, l'établissement
public de coopération culturelle, c'est un peu « un syndicat mixte culturel
avec l'Etat ». Il associe des collectivités publiques différentes, mais, s'il
regroupe, par exemple, une commune, une région et l'Etat, ce ne sera ni un
établissement communal, ni un établissement régional, ni encore moins un
établissement d'Etat.
C'est donc intentionnellement que nous n'avons pas prévu de collectivité de
rattachement.
Mais nous avons prévu, bien sûr - cela figure à l'article L. 1431-7 -, des
règles de contrôle de légalité et de contrôle financier, qui sont d'ailleurs
inspirées de celles qui sont applicables au syndicat mixte, qui, lui aussi,
peut rassembler différentes catégories de personnes publiques.
Par conséquent, la commission n'est pas favorable à cet amendement et elle en
demande le retrait.
M. le président.
Monsieur le secrétaire d'Etat, l'amendement est-il maintenu ?
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Nos références ne sont pas identiques, monsieur le
rapporteur.
La détermination de la collectivité territoriale de rattachement fait partie
des critères distinctifs d'une nouvelle catégorie d'établissement public.
Compte tenu de la diversité des situations que l'EPCC sera conduit à
rencontrer, nous proposions que cette question soit réglée dans les statuts.
En tout état de cause, la collectivité de rattachement ne sera jamais l'Etat :
ce serait contraire à l'objectif de décentralisation qui est le nôtre
aujourd'hui.
Ces précisions nous semblaient nécessaires, et c'est pourquoi nous avons
présenté cet amendement, qui est maintenu.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2, repoussé par la commission.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le texte proposé pour l'article L. 1431-2 du code général des
collectivités territoriales.
(Ce texte est adopté.)
ARTICLE L. 1431-3 DU CODE GÉNÉRAL
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
M. le président.
Sur le texte proposé pour l'article L. 1431-3 du code général des
collectivités territoriales, je ne suis saisi d'aucun amendement.
Personne ne demande la parole ?...
Je le mets aux voix.
(Ce texte est adopté.)
ARTICLE L. 1431-4 DU CODE GÉNÉRAL
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
M. le président.
Par amendement n° 3, le Gouvernement propose :
I. - De supprimer le premier alinéa du II du texte présenté par l'article 1er
pour l'article L. 1431-4 du code général des collectivités territoriales.
II. - En conséquence, au début du deuxième alinéa du même texte, de remplacer
le mot : « II » par les mots : « Le conseil d'administration ».
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Il est proposé de supprimer la première phrase du II
de l'article L. 1431-4 qui confie au conseil d'administration le soin de
déterminer les statuts de l'établissement public par une délibération prise à
la majorité absolue de ses membres. Il est en effet essentiel que la création
de l'établissement public de coopération culturelle soit précédée d'un accord
de l'ensemble des partenaires sur les contenus des statuts qu'ils ont à
élaborer en commun.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Ivan Renar,
rapporteur.
Cet amendement tend à supprimer la règle que nous avons
prévue pour l'adoption des statuts. C'est la continuité du débat que nous avons
depuis tout à l'heure.
En conséquence, la commission émet également un avis défavorable sur cet
amendement.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 3, repoussé par la commission.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?
Je mets aux voix le texte proposé pour l'article L. 1431-4 du code général des
collectivités territoriales.
(Ce texte est adopté.)
ARTICLE L. 1431-5 DU CODE GÉNÉRAL
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
M. le président.
Sur le texte proposé pour l'article L. 1431-5 du code général des
collectivités territoriales, je ne suis saisi d'aucun amendement.
Personne ne demande la parole ?...
Je le mets aux voix.
(Ce texte est adopté.)
ARTICLE L. 1431-6 DU CODE GÉNÉRAL
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
M. le président.
Par amendement n° 5, le Gouvernement propose, dans le III du texte présenté
par l'article 1er pour l'article L. 1431-6 du code général des collectivités
territoriales, après les mots : « les fonctionnaires de l'Etat », d'insérer les
mots : « et des collectivités territoriales ».
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Cet amendement vise à permettre aux fonctionnaires des
collectivités territoriales d'être détachés ou mis à disposition auprès
d'établissements publics de coopération culturelle.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Ivan Renar,
rapporteur.
Il n'est pas besoin d'un texte pour permettre aux
fonctionnaires de la fonction publique territoriale - et non pas « des
collectivités territoriales » - d'être détachés ou mis à disposition d'un
établissement public local.
En revanche, un texte est nécessaire pour ouvrir cette possibilité aux
fonctionnaires de l'Etat. C'est la raison pour laquelle le texte de la
commission ne parle que des fonctionnaires de l'Etat. Mais cela ne veut pas
dire, de toute évidence, que les EPCC ne pourront pas bénéficier du détachement
ou de la mise à disposition de fonctionnaires territoriaux.
Je crois, monsieur le secrétaire d'Etat, que cette explication peut suffire à
éclaircir ce point. C'est pourquoi la commission vous demande de retirer cet
amendement, sachant qu'il est pris en compte dans le texte même de la loi.
M. le président.
Monsieur le secrétaire d'Etat, l'amendement est-il maintenu ?
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Je le retire, monsieur le président.
M. le président.
L'amendement n° 5 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le texte proposé pour l'article L. 1431-6 du code général des
collectivités territoriales.
(Ce texte est adopté.)
ARTICLE L. 1431-7 DU CODE GÉNÉRAL
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
M. le président.
Par amendement n° 6, le Gouvernement propose de rédiger ainsi le texte
présenté par l'article 1er pour l'article L. 1431-7 du code général des
collectivités territoriales :
«
Art. L. 1431-7. -
L'établissement public de coopération culturelle
est soumis aux contrôles prévus par la loi dans les conditions fixées pour la
collectivité territoriale de rattachement. »
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
L'établissement public de coopération culturelle doit
être soumis au contrôle de légalité ainsi qu'aux contrôles financiers
applicables à la collectivité territoriale de rattachement.
La rédaction actuelle de la proposition de loi ne permet pas de définir en
pratique quelles sont les autorités compétentes pour exercer ces différents
contrôles. L'amendement proposé vise à résoudre cette difficulté.
Cela rejoint ce que nous avons déjà dit.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Ivan Renar,
rapporteur.
La commission, après avoir émis un avis défavorable sur
l'amendement n° 2, ne peut naturellement pas être favorable à celui-ci.
J'ai déjà expliqué, en effet, pourquoi nous n'envisagions pas que les
établissements publics de coopération culturelle auxquels participe l'Etat
soient rattachés à une collectivité territoriale.
Nous préférons nous en tenir à notre texte, qui est plus précis, qui reprend -
j'attire votre attention sur ce point, monsieur le secrétaire d'Etat -, les
textes applicables aux syndicats mixtes, mais qui renvoie aussi aux décrets
d'application prévus à l'article L. 1431-9 nouveau.
La commission demande donc au Gouvernement de bien vouloir retirer son
amendement.
M. le président.
L'amendement est-il maintenu, monsieur le secrétaire d'Etat ?
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président.
L'amendement n° 6 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le texte proposé pour l'article L. 1431-7 du code général des
collectivités territoriales.
(Ce texte est adopté.)
ARTICLE L. 1431-8 DU CODE GÉNÉRAL
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
M. le président.
Par amendement n° 7, le Gouvernement propose de compléter
in fine
le
texte présenté par l'article 1er pour l'article L. 1431-8 du code général des
collectivités territoriales par un alinéa ainsi rédigé :
« L'établissement public de coopération culturelle peut recevoir des
subventions de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements,
par dérogation le cas échéant aux articles L. 2224-2 et L. 3241-5 du présent
code. »
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Cet amendement, qui traite des subventions, que Mme
Pourtaud a évoquées dans son intervention, vise à permettre aux établissements
publics de coopération culturelle de recevoir, par dérogation, des subventions
de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Ivan Renar,
rapporteur.
Le problème soulevé est réel. Cet amendement explicite ce que
notre texte dit implicitement. Pour autant, nous ne sommes pas contre le
principe d'une explicitation.
En fait c'est la rédaction de l'amendement qui nous pose problème. D'une part,
elle conduirait à ce que l'article contienne deux alinéas à peu près
identiques. D'autre part, il nous semble qu'il faut être plus précis dans les
références aux articles L. 2224-2 et L. 3241-5 du code général des
collectivités territoriales.
Aussi pourrions-nous accepter cet amendement s'il visait, dans le deuxième
alinéa (1) du texte proposé par l'article 1er pour l'article L. 1431-8 du code
général des collectivités territoriales, après les mots : « et de leurs
groupements », à insérer les mots : par dérogation, le cas échéant, aux
dispositions du premier alinéa de l'article L. 2224-2 et du premier alinéa de
l'article L. 3241-5 ».
M. le président.
Que pensez-vous de cette suggestion, monsieur le secrétaire d'Etat ?
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Je l'accepte, et je rectifie donc mon amendement en ce
sens, monsieur le président.
M. le président.
Je suis donc saisi d'un amendement n° 7 rectifié, présenté par le
Gouvernement, et tendant, dans le deuxième alinéa (1) du texte proposé par
l'article 1er pour l'article L. 1431-8 du code général des collectivités
territoriales, après les mots : « et de leurs groupements », à insérer les mots
: « par dérogation, le cas échéant, aux dispositions du premier alinéa de
l'article L. 2224-2 et du premier alinéa de l'article L. 3241-5 ».
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 7 rectifié, accepté par la commission.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, le texte proposé pour l'article L. 1431-8 du
code général des collectivités territoriales.
(Ce texte est adopté.)
ARTICLE L. 1431-9 DU CODE GÉNÉRAL
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
M. le président.
Sur le texte proposé pour l'article L. 1431-9 du code général des
collectivités territoriales, je ne suis saisi d'aucun amendement.
Personne ne demande la parole ?...
Je le mets aux voix.
(Ce texte est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble de l'article 1er, modifié.
(L'article 1er est adopté.)
Article additionnel après l'article 1er
M. le président.
Par amendement n° 8, le Gouvernement propose d'insérer, après l'article 1er,
un article additionnel ainsi rédigé :
« Le II de l'article L. 1612-20 du code général des collectivités
territoriales est complété
in fine
par un alinéa rédigé comme suit :
« - aux établissements publics de coopération culturelle. »
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Cet amendement vise à compléter les dispositions de
l'article L. 1612-20 du code général des collectivités territoriales, qui
établit la liste des établissements publics soumis au contrôle des chambres
régionales des comptes. Dans un souci d'exhaustivité et de précision juridique,
il apparaît utile d'étendre ces dispositions aux établissements publics de
coopération culturelle.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Ivan Renar,
rapporteur.
La commission répond aux préoccupations exprimées par le
Gouvernement dans son amendement, puisque le texte proposé par elle pour
l'article L. 1431-7, en son troisième alinéa, prévoit déjà que s'appliquent aux
établissements en cause les dispositions du chapitre II du titre unique du
livre VI de la première partie du code général des collectivités
territoriales.
Aussi demande-t-elle le retrait de cet amendement redondant.
M. le président.
L'amendement est-il maintenu, monsieur le secrétaire d'Etat ?
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
M. le rapporteur me semble bien sévère par rapport aux
enrichissements que nous nous proposons d'apporter au texte et qui n'avaient
d'autre objet que d'améliorer sur certains points la rédaction.
Cela étant dit, je retire l'amendement.
M. le président.
L'amendement n° 8 est retiré.
Articles 2 et 3
M. le président.
« Art. 2. - Il est inséré, après l'article L. 1412-2 du code général des
collectivités territoriales, un article L. 1412-3 ainsi rédigé :
«
Art. L. 1412-3
. - Les collectivités territoriales, leurs
établissements publics, les établissements publics de coopération
intercommunale ou les syndicats mixtes peuvent individualiser la gestion d'un
service public culturel relevant de leur compétence par la création d'un
établissement public de coopération culturelle soumis aux dispositions du
chapitre unique du titre III du présent livre. » -
(Adopté.)
« Art. 3. - Les personnels employés par une personne morale de droit privé
créée avant la date de promulgation de la présente loi dont la dissolution
résulte du transfert intégral de son objet et de ses moyens à un établissement
public de coopération culturelle à caractère administratif et qui sont recrutés
par cet établissement peuvent continuer à bénéficier des stipulations de leur
contrat de travail antérieur lorsqu'elles ne dérogent pas aux dispositions
légales et réglementaires régissant les agents non titulaires de la fonction
publique territoriale. Toutefois, ne sont pas applicables à ces contrats les
conditions de durée résultant du troisième alinéa de l'article 3 de la loi n°
84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale.
« Par dérogation à l'article L. 122-9 du code du travail, les personnes
recrutées dans les conditions fixées à l'alinéa précédent ne perçoivent pas
d'indemnités au titre du licenciement lié à la dissolution de la personne
morale de droit privé. -
(Adopté.)
Intitulé
M. le président.
La commission des affaires culturelles propose de rédiger ainsi l'intitulé de
la proposition de loi : « Proposition de loi relative à la création
d'établissements publics de coopération culturelle ».
Il n'y a pas d'opposition ?...
L'intitulé de la proposition de loi est ainsi rédigé.
Vote sur l'ensemble
M. le président.
Avant de mettre aux voix l'ensemble des conclusions du rapport de la
commission des affaires culturelles, je donne la parole à M. Laffitte, pour
explication de vote.
M. Pierre Laffitte.
A la fin de ce débat, je veux saluer son caractère extraordinairement
consensuel et remercier tous nos collègues qui l'ont initié de nous avoir
permis d'aborder ainsi l'un des points majeurs de ce que j'appelle la « grande
politique » de la France, qui doit certainement être, d'abord et avant tout,
une politique culturelle, au sens large, c'est-à-dire recouvrant à la fois la
culture traditionnelle, la recherche et le développement d'une culture
innovatrice.
Dans mon département d'origine, les Alpes-Maritimes, nous avons depuis
longtemps une stratégie : nous considérons que la culture, d'une part, et les
nouvelles technologies, d'autre part, sont les deux sources prioritaires de
notre identité, de l'identité du département, de la région Provence-Alpes-Côte
d'Azur, de la France et, d'une certaine façon, de l'Europe.
Au regard de cette stratégie qui me paraît très consensuelle, je veux
féliciter notre collègue Ivan Renar et la commission d'avoir adopté, dans ce
domaine, une position tout à fait unanime et fortement réfléchie.
Bien entendu, avec mon groupe, je voterai ce texte.
M. Ivan Renar,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Ivan Renar,
rapporteur.
Monsieur le secrétaire d'Etat, j'ai senti dans vos propos un
léger reproche, celui d'avoir en quelque sorte refusé les enrichissements que
vous proposiez.
En fait, comme en témoigne l'intitulé même de la proposition de loi, c'est un
roman que nous avons commencé à écrire aujourd'hui. Nous ne sommes pas près
d'en finir avec l'établissement public de coopération culturelle ! Le roman
n'est pas terminé. L'Assemblée nationale sera saisie du texte, je l'espère,
dans la première quinzaine d'octobre. Ensuite, il y aura les décrets
d'application, les lois sur la décentralisation, etc. Le combat n'est pas
terminé.
Il y a eu de nombreux échanges depuis que nous avons décidé que la loi
redevenait d'initiative parlementaire, et je crois que les préoccupations des
uns ont rejoint les préoccupations des autres. Cela étant, que sur un certain
nombre de points précis le Sénat ait préféré sa rédaction ne traduit aucune
volonté d'opposition systématique ou de refus.
Louis Jouvet, parlant de la scène de théâtre, disait : « Ici, l'ordre naît
d'un désordre ». Eh bien ! aujourd'hui, nous commençons à mettre fin à un
désordre, grâce à la structuration juridique de toutes les institutions
culturelles - associations, régies directes, SARL, sociétés d'économie mixte,
etc.
Alors qu'il y avait le plus grand désordre, une espèce d'ordre - pas au sens
de « L'ordre qui règne à Varsovie », bien évidemment ! - est en train de se
construire, qui va offrir des possibilités qui n'existaient pas jusqu'à
maintenant et qui reflètent l'originalité culturelle française.
L'essentiel, aujourd'hui, c'est qu'un pas a été franchi, et non que le Sénat
ait refusé des amendements du Gouvernement.
Le maître mot, maintenant, c'est celui de partenariat : partenariat entre les
collectivités et l'Etat, mais partenariat aussi avec les artistes, les
professionnels de la culture, par-delà les incompréhensions dont nous aurons,
Parlement comme Gouvernement, à nous expliquer devant nos mandants : électeurs,
acteurs culturels, artistes, tous citoyens à part entière de ce pays.
M. le secrétaire d'Etat et ses services, que je veux remercier, ont eu un rôle
ingrat ; il est en effet ingrat de ne pas voir acceptée par la représentation
nationale des propositions que l'on estime intéressantes. Mais qu'on ne voie là
aucune manifestation d'ingratitude ou d'hostilité. C'est le jeu normal du débat
démocratique.
Je veux remercier également mes collègues de la Haute Assemblée d'avoir permis
à la vie culturelle dans ce pays de faire un progrès que j'espère important.
Le train est sur ses rails - j'ai toujours à l'esprit la comparaison
ferroviaire ! Il lui faudra encore franchir de nombreux passages à niveau, des
viaducs, etc. On a vu que le lancement du TGV Paris-Marseille n'était pas aussi
simple qu'on pouvait le penser ; j'espère que ce sera beaucoup plus facile pour
l'établissement public de coopération culturelle !
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
Je tiens à dissiper tout malentendu, si malentendu il
y a. Mon propos ne contenait aucun reproche, monsieur le rapporteur. Je sais
l'importance du travail accompli, et je vous en félicite.
Si vous avez peut-être senti un peu d'impatience dans mes réactions, c'est que
je souhaite réduire au minimum le nombre des passages à niveaux et des viaducs
qu'il nous faudra peut-être emprunter,...
M. Ivan Renar,
rapporteur.
Sans compter les mines !
M. Michel Duffour,
secrétaire d'Etat.
... et qui, chacun le sait, peuvent, en certaines
circonstances, faire perdre un temps précieux. Soucieux des réactions des
différents ministères, ayant encore en mémoire les rencontres des dernières
semaines et compte tenu de l'intérêt que suscite ce texte dans toutes les
sphères de l'Etat, je n'avais d'autre intention que d'en améliorer encore la
rédaction et, tant mon impatience est grande, de faire en sorte que
l'établissement public de coopération culturelle voie le jour le plus vite
possible.
Mais je profite de l'occasion qui m'est donnée pour féliciter la commission
et, au-delà, l'ensemble du Sénat pour le travail qui a été accompli.
Mesdames, messieurs les sénateurs, c'est une importante proposition de loi que
vous allez voter aujourd'hui.
M. Adrien Gouteyron,
président de la commission des affaires culturelles.
Je demande la
parole.
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission.
M. Adrien Gouteyron,
président de la commission des affaires culturelles.
Monsieur le
président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, au terme de ce
débat et au moment où, je l'espère, vont être adoptées les conclusions de la
commission sur cette proposition de loi, je voudrais d'abord me féliciter de ce
que le Sénat ait consacré la séance de cet après-midi à un ordre du jour
réservé à deux propositions de loi émanant de membres de la commission des
affaires culturelles et examinées par elle. C'est une satisfaction pour le
président de cette commission, vous le comprendrez, et je tenais à
l'exprimer.
J'ai un autre motif de satisfaction : le débat s'est déroulé dans un climat
non seulement détendu, mais aussi de compréhension mutuelle. Il est vrai que la
culture peut opposer ; ce n'est pas dans sa vocation, mais cela arrive. Je
constate que, aujourd'hui, sur deux sujets difficiles et importants, ont eu
lieu des échanges qui ont permis aux uns et aux autres d'exprimer leur
position.
Je constate aussi, pour m'en réjouir, monsieur le secrétaire d'Etat, que le
Gouvernement s'est montré prêt à avancer sur ces deux sujets.
En ce qui concerne la protection du patrimoine et la création d'une commission
départementale du patrimoine, nous avons, les uns et les autres, exposé nos
arguments. Nous avons constaté que l'Etat avait avancé, certes lentement -
pardon de le dire, monsieur le secrétaire d'Etat, mais je ne critique aucun
gouvernement plus qu'un autre dans cette affaire - mais il a avancé, et
j'espère avec force que le pas qui a été franchi ici, au Sénat, d'une manière
somme toute suffisamment consensuelle, sera suivi d'un autre, à l'Assemblée
nationale. Je suis persuadé que, sur ce texte-là, un accord est possible.
Quant aux conclusions de la commission sur la proposition de loi de M. Renar
et de ses collègues, M. le rapporteur a pris lui-même la précaution de dire
que, tant en commission que dans les travaux extérieurs à la commission, tout
s'était passé dans les meilleures conditions. Je m'en félicite, évidemment.
Les conclusions de la commission sur cette seconde proposition de loi seront,
je l'espère, adoptées par le Sénat, et bien adoptées. Le texte permettra
d'abord de mettre fin à certaines situations juridiquement instables ou peu
satisfaisantes. Elle permettra surtout - mais n'était-ce pas l'objectif
principal ? - de doter les collectivités locales et l'Etat lui-même d'un nouvel
instrument renforçant le dynamisme de notre action culturelle et faisant faire
à notre pays une avancée extrêmement importante dans ce domaine.
Je me réjouis donc, au terme de ce débat, de la manière dont se sont déroulés
nos travaux et, monsieur le secrétaire d'Etat, et je vous en remercie.
M. le président.
Monsieur le secrétaire d'Etat, il n'est pas fréquent qu'un président de séance
manifeste son opinion lors d'un débat. Permettez-moi cependant de me réjouir à
haute voix du texte qui va être adopté.
Je voudrais ensuite remercier M. le président de la commission des affaires
culturelles d'avoir fait étudier cette proposition de la loi déposée par M.
Renar et ses collègues, comme je veux aussi, par honnêteté politique et
intellectuelle, remercier M. Christian Vanneste, député RPR de 1993 à 1997, qui
avait fait adopter par l'Assemblée nationale une proposition de loi allant dans
le même sens.
M. Renar a fait allusion tout à l'heure à une structure d'action culturelle de
la région du Nord-Pas-de-Calais que j'ai présidée pendant de nombreuses années,
avec un budget de l'Etat et de la région ô combien important. Chaque année,
nous devions plaider notre cause, M. Renar et moi-même, car nous étions presque
rappelés à l'ordre par la chambre régionale des comptes : il nous fallait
beaucoup d'astuces juridiques pour passer au travers des mailles de la gestion
de fait !
Ce texte arrive donc à point nommé. J'espère, monsieur le secrétaire d'Etat,
qu'il fera son chemin à l'Assemblée nationale et que, d'ici à la fin de
l'année, il pourra être adopté définitivement, pour la plus grande satisfaction
de l'ensemble des collectivités territoriales.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix les conclusions modifiées du rapport de la commission des
affaires culturelles sur la proposition de loi n° 288 (1998-1999).
(La proposition de loi est adoptée.)
M. le président.
Je constate que la proposition de loi a été adoptée à l'unanimité.
6
NOMINATION DE MEMBRES
DE COMMISSIONS
M. le président.
Je rappelle au Sénat que le groupe de l'Union centriste a présenté une
candidature pour la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du réglement et d'administration générale et une
candidature pour la commission des affaires sociales.
Le délai prévu par l'article 8 du règlement est expiré.
La présidence n'a reçu aucune opposition.
En conséquence, je déclare ces candidatures ratifiées et je proclame :
- M. Jacques Machet, membre de la commission des lois constitutionnelles, de
législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale,
en remplacement de M. Gérard Dériot, démissionnaire ;
- M. Gérard Dériot, membre de la commission des affaires sociales, en
remplacement de M. Jacques Machet, démissionnaire.
7
TRANSMISSION D'UN PROJET DE LOI
M. le président.
J'ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté avec
modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, de modernisation
sociale.
Le projet de loi sera imprimé sous le numéro 384, distribué et renvoyé à la
commission des affaires sociales.
8
DÉPÔT D'UNE PROPOSITION DE LOI
M. le président.
J'ai reçu de MM. Ivan Renar, Robert Bret, Thierry Foucaud, Jean-Yves Autexier,
Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Jean-Luc Bécart, Mmes Danielle Bidard-Reydet,
Nicole Borvo, MM. Guy Fischer, Gérard Le Cam, Pierre Lefebvre, Paul Loridant,
Mme Hélène Luc, MM. Roland Muzeau, Jack Ralite, Mme Odette Terrade et M. Paul
Vergès une proposition de loi relative aux fonctions électives locales.
La proposition de loi sera imprimée sous le numéro 385, distribuée et renvoyée
à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du règlement et d'administration générale, sous réserve de la
constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues
par le règlement.
9
DÉPÔT DE RAPPORTS D'INFORMATION
M. le président.
J'ai reçu de MM. Charles Descours, Jean-Louis Lorrain et Alain Vasselle un
rapport d'information fait au nom de la commission des affaires sociales sur
l'application des lois de financement de la sécurité sociale : les fonds
sociaux.
Le rapport d'information sera imprimé sous le numéro 382 et distribué.
J'ai reçu de M. Gérard Braun un rapport d'information fait au nom de la
commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de
la nation sur le fonds pour la réforme de l'Etat.
Le rapport d'information sera imprimé sous le numéro 383 et distribué.
J'ai reçu de M. André Ferrand un rapport d'information fait au nom de la
mission commune d'information chargée d'étudier l'ensemble des questions liées
à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises.
Le rapport d'information sera imprimé sous le numéro 386 et distribué.
10
ORDRE DU JOUR
M. le président.
Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment
fixée au mardi 19 juin 2001 :
A neuf heures trente :
1. Discussion du projet de loi (n° 399, 1999-2000) autorisant l'approbation de
l'avenant n° 2 à la convention de sécurité sociale du 16 janvier 1985 entre le
Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de
Côte d'Ivoire.
Rapport (n° 162, 2000-2001) de Mme Paulette Brisepierre, fait au nom de la
commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
2. Discussion du projet de loi (n° 19, 2000-2001) autorisant l'approbation du
protocole relatif aux zones et à la vie sauvage spécialement protégées à la
convention pour la protection et la mise en valeur du milieu marin de la région
des Caraïbes (ensemble trois annexes).
Rapport (n° 161, 2000-2001) de M. André Boyer, fait au nom de la commission
des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
3. Discussion du projet de loi (n° 70, 2000-2001) autorisant l'approbation de
l'accord sous forme d'échange de notes entre le Gouvernement de la République
française et le Conseil fédéral suisse concernant l'interprétation de la
convention relative au service militaire des doubles nationaux du 16 novembre
1995.
Rapport (n° 143, 2000-2001) de M. Robert Del Picchia, fait au nom de la
commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
4. Discussion du projet de loi (n° 100, 2000-2001) autorisant l'approbation du
protocole portant amendement à la convention européenne sur la télévision
transfrontière.
Rapport (n° 284, 2000-2001) de M. Guy Penne, fait au nom de la commission des
affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
5. Discussion du projet de loi (n° 127, 2000-2001) autorisant l'approbation du
protocole à l'accord entre le Gouvernement de la République française et le
Gouvernement de la Fédération de Russie relatif à la coopération dans le
domaine de l'exploration et de l'utilisation de l'espace à des fins pacifiques
en date du 26 novembre 1996.
Rapport (n° 283, 2000-2001) de M. Xavier Pintat, fait au nom de la commission
des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
6. Discussion du projet de loi (n° 173, 2000-2001) autorisant l'approbation de
la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de
la République française et le Gouvernement de la République dominicaine.
Rapport (n° 228, 2000-2001) de M. Hubert Durand-Chastel, fait au nom de la
commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
7. Discussion du projet de loi (n° 174, 2000-2001) autorisant l'approbation de
la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de
la République française et le Gouvernement de la République argentine.
Rapport (n° 229, 2000-2001) de M. Robert Del Picchia, fait au nom de la
commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
8. Discussion du projet de loi (n° 175, 2000-2001) autorisant l'approbation de
la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de
la République française et le Gouvernement de la République de Cuba.
Rapport (n° 230, 2000-2001) de M. André Rouvière, fait au nom de la commission
des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
9. Discussion du projet de loi (n° 290, 2000-2001) autorisant l'approbation de
l'Accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du
Grand-Duché de Luxembourg portant rectification de la frontière
franco-luxembourgeoise.
Rapport (n° 349, 2000-2001) de M. Robert Del Picchia, fait au nom de la
commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
A seize heures et à vingt-deux heures trente :
10. Discussion, en nouvelle lecture, du projet de loi (n° 367, 2000-2001),
adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture,
relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à
l'allocation personnalisée d'autonomie.
Rapport (n° 375, 2000-2001) de M. Alain Vasselle, fait au nom de la commission
des affaires sociales.
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 18 juin 2001, à dix-sept
heures.
11. Discussion de la proposition de loi (n° 134, 2000-2001), adoptée par
l'Assemblée nationale, relative à la mise en place d'une allocation d'autonomie
pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans.
Rapport (n° 371, 2000-2001) de M. Roland Muzeau, fait au nom de la commission
des affaires sociales.
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 18 juin 2001, à dix-sept
heures.
12. Déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat d'orientation
budgétaire.
Délai limite pour les inscriptions de parole dans le débat : lundi 18 juin
2001, à dix-sept heures.
Délais limites pour les inscriptions de parole
et pour le dépôt des amendements
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après déclaration
d'urgence, portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles
contre les accidents du travail et les maladies professionnelles (n° 303,
2000-2001).
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale :
mardi 19 juin 2001, à dix-sept heures.
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 19 juin 2001, à dix-sept
heures.
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux droits du
conjoint survivant (n° 224, 2000-2001).
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale :
mercredi 20 juin 2001, à dix-sept heures.
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 19 juin 2001, à dix-sept
heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.
(La séance est levée à dix-sept heures trente-cinq.)
Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON
NOMINATIONS DE MEMBRES
DE COMMISSIONS PERMANENTES
Dans sa séance du jeudi 14 juin 2001, le Sénat a nommé :
- M. Jacques Machet membre de la commission des lois constitutionnelles, de
législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale,
en remplacement de M. Gérard Dériot, démissionnaire ;
- M. Gérard Dériot membre de la commission des affaires sociales, en
remplacement de M. Jacques Machet, démissionnaire.
NOMINATIONS D'UN RAPPORTEUR
COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DE LA DÉFENSE
ET DES FORCES ARMÉES
M. Guy Penne a été nommé rapporteur du projet de loi n° 380 (2000-2001)
autorisant la ratification de l'accord entre la Communauté européenne et ses
Etats membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre part, sur la
libre circulation des personnes.
Le Directeur du service du compte rendu intégral, DOMINIQUE PLANCHON QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)
Organisation des concours de recrutement
de la fonction publique territoriale
1113.
- 4 juin 2001. -
M. José Balarello
appelle l'attention de
M. le ministre de la fonction publique
sur les difficultés rencontrées par les autorités organisatrices de concours
d'accès aux cadres d'emplois de la fonction publique territoriale résultant de
certaines contradictions entre les dispositions du décret n° 85-1229 du 29
novembre 1985 modifié par le décret n° 2000-734 du 31 juillet 2000 relatif aux
conditions générales de recrutement des agents de la fonction publique
territoriale et les décrets particuliers fixant les conditions d'accès et les
modalités d'organisation des concours de certains cadres d'emplois. En effet,
l'article 14 du décret de 1985 précité dispose notamment que les « jurys
comportent au moins six membres répartis en trois collèges égaux représentant
les fonctionnaires territoriaux, les personnalités qualifiées et les élus
locaux ». Parallèlement existent des décrets régissant les concours d'accès à
certains cadres d'emplois comportant des dispositions qui ne peuvent être
conciliées avec ce texte. A titre d'exemple, on peut citer le décret n° 93-398
du 18 mars 1993 relatif aux concours de la filière médico-sociale qui dispose
en son article 4 que le « jury comprend au moins trois membres et au plus cinq
membres ». Les décrets particuliers d'organisations des concours des cadres
d'empois précisent également souvent de façon détaillée les titres au vu
desquels des personnes peuvent être désignées comme membre du jury et, le cas
échéant, la procédure à respecter pour leur désignation. Par exemple, l'article
6 du décret n° 94-932 du 25 octobre 1994 relatif au coucours d'agent de police
municipale prévoit la participation au jury d'un magistrat de l'ordre
judiciaire appartenant au siège ou au parquet désigné sur proposition, selon le
cas du premier magistat de la cour d'appel ou du procureur général près ladite
cour d'appel dans le ressort de laquelle se trouve le siège du centre de
gestion compétent ou la commune organisatrice du concours, or le décret du 20
novembre 1985 modifié ne précise pas si et dans quelle mesure, nonobstant le
respect des trois collèges égaux et de l'effectif minimal de six membres du
jury, les autorités organisatrices de concours doivent continuer à tenir compte
de telles dispositions. La question se pose pour les autorités organisatrices
de concours de savoir, compte tenu de ces discordances entre les textes, si
elles ne doivent tenir compte que des seules règles de composition des jurys
fixées par le décret en Conseil d'Etat n° 85-1229 du 20 novembre 1985 qui
semblent devoir prévaloir sur les règles fixées pour chaque cadre d'emploi par
des décrets simples. Si tel n'est pas le cas, il apparaît urgent de procéder à
une harmonisation de ces différents textes afin de clarifier le droit
applicable en la matière et permettre aux organisateurs de concours de composer
leur jury à l'abri de tout risque d'illégalité. Il lui demande de bien vouloir
lui faire connaître son point de vue sur cette question et les mesures
éventuelles qu'il envisage de prendre pour remédier à ces difficultés.
ANNEXES AU PROCÈS-VERBAL
de la séance
du jeudi 14 juin 2001
SCRUTIN (n° 59)
sur l'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi
constitutionnelle tendant à prévoir dans chaque assemblée parlementaire une
séance mensuelle réservée à la transposition des directives et à l'autorisation
de ratification des conventions internationales.
| Nombre de votants : | 317 |
| Nombre de suffrages exprimés : | 224 |
| Pour : | 224 |
| Contre : | 0 |
Le Sénat a adopté.
ANALYSE DU SCRUTIN
GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN (17) :
Abstentions :
17.
GROUPE DU RASSEMBLEMENT DÉMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN (23) :
Pour :
23.
GROUPE DU RASSEMBLEMENT POUR LA RÉPUBLIQUE (99) :
Pour :
97.
N'ont pas pris part au vote :
2. _ MM. Christian Poncelet, président du
Sénat, et Maurice Ulrich.
GROUPE SOCIALISTE (77) :
Abstentions :
76.
N'a pas pris part au vote :
1. _ M. Guy Allouche, qui présidait la
séance.
GROUPE DE L'UNION CENTRISTE (51) :
Pour :
51.
GROUPE DES RÉPUBLICAINS ET INDÉPENDANTS (46) :
Pour :
46.
Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (7) :
Pour :
7.
Ont voté pour
Nicolas About
Philippe Adnot
Louis Althapé
Jean-Paul Amoudry
Pierre André
Philippe Arnaud
Jean Arthuis
Denis Badré
José Balarello
Janine Bardou
Bernard Barraux
Jacques Baudot
Jean-Michel Baylet
Michel Bécot
Claude Belot
Georges Berchet
Jean Bernadaux
Jean Bernard
Daniel Bernardet
Roger Besse
Laurent Béteille
Jacques Bimbenet
Jean Bizet
Paul Blanc
Maurice Blin
Annick Bocandé
André Bohl
Christian Bonnet
James Bordas
Didier Borotra
Joël Bourdin
André Boyer
Jean Boyer
Louis Boyer
Jean-Guy Branger
Gérard Braun
Dominique Braye
Paulette Brisepierre
Louis de Broissia
Guy-Pierre Cabanel
Michel Caldaguès
Robert Calmejane
Jean-Pierre Cantegrit
Jean-Claude Carle
Auguste Cazalet
Charles Ceccaldi-Raynaud
Gérard César
Jacques Chaumont
Jean Chérioux
Marcel-Pierre Cleach
Jean Clouet
Yvon Collin
Gérard Cornu
Charles-Henri de Cossé-Brissac
Jean-Patrick Courtois
Charles de Cuttoli
Xavier Darcos
Philippe Darniche
Désiré Debavelaere
Luc Dejoie
Robert Del Picchia
Jean Delaneau
Jean-Paul Delevoye
Gérard Delfau
Jacques Delong
Fernand Demilly
Christian Demuynck
Marcel Deneux
Gérard Deriot
Charles Descours
André Diligent
Jacques Dominati
Jacques Donnay
Michel Doublet
Paul Dubrule
Alain Dufaut
André Dulait
Ambroise Dupont
Jean-Léonce Dupont
Hubert Durand-Chastel
Daniel Eckenspieller
Jean-Paul Emin
Jean-Paul Emorine
Michel Esneu
Hubert Falco
Pierre Fauchon
Jean Faure
André Ferrand
Hilaire Flandre
Gaston Flosse
François Fortassin
Jean-Pierre Fourcade
Bernard Fournier
Alfred Foy
Serge Franchis
Philippe François
Jean François-Poncet
Yves Fréville
Yann Gaillard
René Garrec
Jean-Claude Gaudin
Philippe de Gaulle
Patrice Gélard
Alain Gérard
François Gerbaud
Charles Ginésy
Francis Giraud
Paul Girod
Daniel Goulet
Alain Gournac
Adrien Gouteyron
Francis Grignon
Louis Grillot
Georges Gruillot
Pierre Guichard
Hubert Haenel
Emmanuel Hamel
Anne Heinis
Marcel Henry
Pierre Hérisson
Rémi Herment
Alain Hethener
Daniel Hoeffel
Jean Huchon
Jean-Paul Hugot
Jean-François Humbert
Claude Huriet
Jean-Jacques Hyest
Pierre Jarlier
Charles Jolibois
Bernard Joly
André Jourdain
Alain Joyandet
Roger Karoutchi
Christian de La Malène
Jean-Philippe Lachenaud
Pierre Laffitte
Alain Lambert
Lucien Lanier
Jacques Larché
Gérard Larcher
Patrick Lassourd
Robert Laufoaulu
Edmond Lauret
René-Georges Laurin
Henri Le Breton
Jean-François Le Grand
Dominique Leclerc
Jacques Legendre
Guy Lemaire
Serge Lepeltier
Marcel Lesbros
Jean-Louis Lorrain
Simon Loueckhote
Roland du Luart
Jacques Machet
Kléber Malécot
André Maman
Max Marest
Philippe Marini
René Marquès
Pierre Martin
Paul Masson
Serge Mathieu
Louis Mercier
Michel Mercier
Lucette Michaux-Chevry
Jean-Luc Miraux
Louis Moinard
René Monory
Aymeri de Montesquiou
Georges Mouly
Bernard Murat
Philippe Nachbar
Paul Natali
Lucien Neuwirth
Philippe Nogrix
Nelly Olin
Paul d'Ornano
Joseph Ostermann
Georges Othily
Jacques Oudin
Lylian Payet
Michel Pelchat
Jacques Pelletier
Jean Pépin
Jacques Peyrat
Xavier Pintat
Bernard Plasait
Jean-Marie Poirier
Guy Poirieux
Ladislas Poniatowski
André Pourny
Jean Puech
Jean-Pierre Raffarin
Henri de Raincourt
Jean-Marie Rausch
Victor Reux
Charles Revet
Henri Revol
Henri de Richemont
Philippe Richert
Yves Rispat
Louis-Ferdinand de Rocca Serra
Josselin de Rohan
Michel Rufin
Jean-Pierre Schosteck
Bernard Seillier
Raymond Soucaret
Michel Souplet
Louis Souvet
Martial Taugourdeau
Henri Torre
René Trégouët
François Trucy
Alex Türk
Jacques Valade
André Vallet
Alain Vasselle
Albert Vecten
Jean-Pierre Vial
Xavier de Villepin
Serge Vinçon
Guy Vissac
Abstentions
Bernard Angels
Henri d'Attilio
Bertrand Auban
François Autain
Jean-Yves Autexier
Robert Badinter
Marie-Claude Beaudeau
Jean-Luc Bécart
Jean-Pierre Bel
Jacques Bellanger
Maryse Bergé-Lavigne
Jean Besson
Pierre Biarnès
Danielle Bidard-Reydet
Marcel Bony
Nicole Borvo
Yolande Boyer
Robert Bret
Claire-Lise Campion
Jean-Louis Carrère
Bernard Cazeau
Monique Cerisier-ben Guiga
Gilbert Chabroux
Michel Charasse
Marcel Charmant
Gérard Collomb
Raymond Courrière
Roland Courteau
Marcel Debarge
Jean-Pierre Demerliat
Dinah Derycke
Rodolphe Désiré
Marie-Madeleine Dieulangard
Claude Domeizel
Michel Dreyfus-Schmidt
Josette Durrieu
Bernard Dussaut
Claude Estier
Léon Fatous
Guy Fischer
Thierry Foucaud
Serge Godard
Jean-Noël Guérini
Claude Haut
Roger Hesling
Roland Huguet
Alain Journet
Philippe Labeyrie
Serge Lagauche
Roger Lagorsse
Dominique Larifla
Gérard Le Cam
Louis Le Pensec
Pierre Lefebvre
André Lejeune
Claude Lise
Paul Loridant
Hélène Luc
Philippe Madrelle
Jacques Mahéas
Jean-Yves Mano
François Marc
Marc Massion
Pierre Mauroy
Gérard Miquel
Michel Moreigne
Roland Muzeau
Jean-Marc Pastor
Guy Penne
Daniel Percheron
Jean-Claude Peyronnet
Jean-François Picheral
Bernard Piras
Jean-Pierre Plancade
Danièle Pourtaud
Gisèle Printz
Jack Ralite
Paul Raoult
Ivan Renar
Roger Rinchet
Gérard Roujas
André Rouvière
Claude Saunier
Michel Sergent
René-Pierre Signé
Simon Sutour
Odette Terrade
Michel Teston
Pierre-Yvon Tremel
Paul Vergès
André Vezinhet
Marcel Vidal
Henri Weber
N'a pas pris part au vote
M. Maurice Ulrich.
N'ont pas pris part au vote
MM. Christian Poncelet, président du Sénat, et Guy Allouche qui présidait la
séance.
Les nombres annoncés en séance avaient été de :
| Nombre de votants : | 318 |
| Nombre des suffrages exprimés : | 224 |
| Majorité absolue des suffrages exprimés : | 113 |
| Pour : | 224 |
| Contre : | 0 |
Mais, après vérification, ces nombres ont été rectifiés conformément à la liste ci-dessus.
SCRUTIN (n° 60)
sur l'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi complétant
l'article 6
bis
de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 en vue de
permettre un contrôle du Parlement sur la transposition des directives
communautaires.
| Nombre de votants : | 316 |
| Nombre de suffrages exprimés : | 299 |
| Pour : | 299 |
| Contre : | 0 |
Le Sénat a adopté.
ANALYSE DU SCRUTIN
GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN (17) :
Abstentions :
17.
GROUPE DU RASSEMBLEMENT DÉMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN (23) :
Pour :
23.
GROUPE DU RASSEMBLEMENT POUR LA RÉPUBLIQUE (99) :
Pour :
97.
N'ont pas pris part au vote :
2. _ MM. Christian Poncelet, président du
Sénat, et Maurice Ulrich.
GROUPE SOCIALISTE (77) :
Pour :
75.
N'ont pas pris part au vote :
2. _ MM. Guy Allouche, qui présidait la
séance, et Claude Haut.
GROUPE DE L'UNION CENTRISTE (51) :
Pour :
51.
GROUPE DES RÉPUBLICAINS ET INDÉPENDANTS (46) :
Pour :
46.
Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (7) :
Pour :
7.
Ont voté pour
Nicolas About
Philippe Adnot
Louis Althapé
Jean-Paul Amoudry
Pierre André
Bernard Angels
Philippe Arnaud
Jean Arthuis
Henri d'Attilio
Bertrand Auban
François Autain
Robert Badinter
Denis Badré
José Balarello
Janine Bardou
Bernard Barraux
Jacques Baudot
Jean-Michel Baylet
Michel Bécot
Jean-Pierre Bel
Jacques Bellanger
Claude Belot
Georges Berchet
Maryse Bergé-Lavigne
Jean Bernadaux
Jean Bernard
Daniel Bernardet
Roger Besse
Jean Besson
Laurent Béteille
Pierre Biarnès
Jacques Bimbenet
Jean Bizet
Paul Blanc
Maurice Blin
Annick Bocandé
André Bohl
Christian Bonnet
Marcel Bony
James Bordas
Didier Borotra
Joël Bourdin
André Boyer
Jean Boyer
Louis Boyer
Yolande Boyer
Jean-Guy Branger
Gérard Braun
Dominique Braye
Paulette Brisepierre
Louis de Broissia
Guy-Pierre Cabanel
Michel Caldaguès
Robert Calmejane
Claire-Lise Campion
Jean-Pierre Cantegrit
Jean-Claude Carle
Jean-Louis Carrère
Auguste Cazalet
Bernard Cazeau
Charles Ceccaldi-Raynaud
Monique Cerisier-ben Guiga
Gérard César
Gilbert Chabroux
Michel Charasse
Marcel Charmant
Jacques Chaumont
Jean Chérioux
Marcel-Pierre Cleach
Jean Clouet
Yvon Collin
Gérard Collomb
Gérard Cornu
Charles-Henri de Cossé-Brissac
Raymond Courrière
Roland Courteau
Jean-Patrick Courtois
Charles de Cuttoli
Xavier Darcos
Philippe Darniche
Marcel Debarge
Désiré Debavelaere
Luc Dejoie
Robert Del Picchia
Jean Delaneau
Jean-Paul Delevoye
Gérard Delfau
Jacques Delong
Jean-Pierre Demerliat
Fernand Demilly
Christian Demuynck
Marcel Deneux
Gérard Deriot
Dinah Derycke
Charles Descours
Rodolphe Désiré
Marie-Madeleine Dieulangard
André Diligent
Claude Domeizel
Jacques Dominati
Jacques Donnay
Michel Doublet
Michel Dreyfus-Schmidt
Paul Dubrule
Alain Dufaut
André Dulait
Ambroise Dupont
Jean-Léonce Dupont
Hubert Durand-Chastel
Josette Durrieu
Bernard Dussaut
Daniel Eckenspieller
Jean-Paul Emin
Jean-Paul Emorine
Michel Esneu
Claude Estier
Hubert Falco
Léon Fatous
Pierre Fauchon
Jean Faure
André Ferrand
Hilaire Flandre
Gaston Flosse
François Fortassin
Jean-Pierre Fourcade
Bernard Fournier
Alfred Foy
Serge Franchis
Philippe François
Jean François-Poncet
Yves Fréville
Yann Gaillard
René Garrec
Jean-Claude Gaudin
Philippe de Gaulle
Patrice Gélard
Alain Gérard
François Gerbaud
Charles Ginésy
Francis Giraud
Paul Girod
Serge Godard
Daniel Goulet
Alain Gournac
Adrien Gouteyron
Francis Grignon
Louis Grillot
Georges Gruillot
Jean-Noël Guérini
Pierre Guichard
Hubert Haenel
Emmanuel Hamel
Anne Heinis
Marcel Henry
Pierre Hérisson
Rémi Herment
Roger Hesling
Alain Hethener
Daniel Hoeffel
Jean Huchon
Jean-Paul Hugot
Roland Huguet
Jean-François Humbert
Claude Huriet
Jean-Jacques Hyest
Pierre Jarlier
Charles Jolibois
Bernard Joly
André Jourdain
Alain Journet
Alain Joyandet
Roger Karoutchi
Christian de La Malène
Philippe Labeyrie
Jean-Philippe Lachenaud
Pierre Laffitte
Serge Lagauche
Roger Lagorsse
Alain Lambert
Lucien Lanier
Jacques Larché
Gérard Larcher
Dominique Larifla
Patrick Lassourd
Robert Laufoaulu
Edmond Lauret
René-Georges Laurin
Henri Le Breton
Jean-François Le Grand
Louis Le Pensec
Dominique Leclerc
Jacques Legendre
André Lejeune
Guy Lemaire
Serge Lepeltier
Marcel Lesbros
Claude Lise
Jean-Louis Lorrain
Simon Loueckhote
Roland du Luart
Jacques Machet
Philippe Madrelle
Jacques Mahéas
Kléber Malécot
André Maman
Jean-Yves Mano
François Marc
Max Marest
Philippe Marini
René Marquès
Pierre Martin
Marc Massion
Paul Masson
Serge Mathieu
Pierre Mauroy
Louis Mercier
Michel Mercier
Lucette Michaux-Chevry
Gérard Miquel
Jean-Luc Miraux
Louis Moinard
René Monory
Aymeri de Montesquiou
Michel Moreigne
Georges Mouly
Bernard Murat
Philippe Nachbar
Paul Natali
Lucien Neuwirth
Philippe Nogrix
Nelly Olin
Paul d'Ornano
Joseph Ostermann
Georges Othily
Jacques Oudin
Jean-Marc Pastor
Lylian Payet
Michel Pelchat
Jacques Pelletier
Guy Penne
Jean Pépin
Daniel Percheron
Jacques Peyrat
Jean-Claude Peyronnet
Jean-François Picheral
Xavier Pintat
Bernard Piras
Jean-Pierre Plancade
Bernard Plasait
Jean-Marie Poirier
Guy Poirieux
Ladislas Poniatowski
André Pourny
Danièle Pourtaud
Gisèle Printz
Jean Puech
Jean-Pierre Raffarin
Henri de Raincourt
Paul Raoult
Jean-Marie Rausch
Victor Reux
Charles Revet
Henri Revol
Henri de Richemont
Philippe Richert
Roger Rinchet
Yves Rispat
Louis-Ferdinand de Rocca Serra
Josselin de Rohan
Gérard Roujas
André Rouvière
Michel Rufin
Claude Saunier
Jean-Pierre Schosteck
Bernard Seillier
Michel Sergent
René-Pierre Signé
Raymond Soucaret
Michel Souplet
Louis Souvet
Simon Sutour
Martial Taugourdeau
Michel Teston
Henri Torre
René Trégouët
Pierre-Yvon Tremel
François Trucy
Alex Türk
Jacques Valade
André Vallet
Alain Vasselle
Albert Vecten
André Vezinhet
Jean-Pierre Vial
Marcel Vidal
Xavier de Villepin
Serge Vinçon
Guy Vissac
Henri Weber
Abstentions
Jean-Yves Autexier
Marie-Claude Beaudeau
Jean-Luc Bécart
Danielle Bidard-Reydet
Nicole Borvo
Robert Bret
Guy Fischer
Thierry Foucaud
Gérard Le Cam
Pierre Lefebvre
Paul Loridant
Hélène Luc
Roland Muzeau
Jack Ralite
Ivan Renar
Odette Terrade
Paul Vergès
N'ont pas pris part au vote
MM. Claude Haut et Maurice Ulrich.
N'ont pas pris part au vote
MM. Christian Poncelet, président du Sénat, et Guy Allouche qui présidait la
séance.
Les nombres annoncés en séance avaient été de :
| Nombre de votants : | 318 |
| Nombre des suffrages exprimés : | 301 |
| Majorité absolue des suffrages exprimés : | 151 |
| Pour : | 301 |
| Contre : | 0 |
Mais, après vérification, ces nombres ont été rectifiés conformément à la liste ci-dessus.