SEANCE DU 6 NOVEMBRE 2001
M. le président.
La séance est reprise.
Y a-t-il un orateur contre la motion n° 1 ?...
Quel est l'avis de la commission ?
M. Jacques Larché,
président de la commission spéciale.
Je veux remercier M. Autexier, qui a
procédé à une excellente analyse de la constitutionnalité de ce texte.
(Sourires sur les travées socialistes.)
M. Jean-Patrick Courtois.
Eh oui !
M. Jacques Larché,
président de la commission spéciale.
Il a démontré rapidement - mais avec
une conviction et une qualité juridique que nous avons tous notées - que les
propositions du Gouvernement aboutissaient à un véritable transfert de pouvoirs
dans le domaine législatif.
Nous avons entendu, au cours de nos auditions, deux éminents professeurs -
nous en avions choisi un pour et un contre, c'est la règle du jeu - et
l'éminent professeur qui était pour ce texte, M. Carcassonne, s'est enferré
dans une démonstration pour essayer de nous prouver qu'il n'y avait pas de
domaine législatif au sens de la Constitution. Or il oubliait que la loi se
définit, dans la pratique et dans ses principes, à partir de deux critères : le
critère matériel - on s'interroge sur le domaine concerné par le texte envisagé
- mais aussi le critère formel, car la loi, c'est ce qui résulte de la décision
du Parlement.
Ainsi, à partir du moment où un texte a été voté par le Parlement, il devient
législatif et ne peut plus être modifié que par la loi. Cet enchaînement,
relativement pervers, existe depuis 1958, car la Constitution de 1958 n'a
jamais été appliquée conformément aux principes souhaités par Michel Debré.
Nous en portons tous la responsabilité, dans la mesure où la séparation entre
le domaine de la loi et le domaine du règlement n'a jamais été respecté :
n'avons-nous pas tous tendance à introduire dans la loi des dispositions qui, à
l'évidence, ressortissent au domaine réglementaire, mais auxquelles nous
conférons un caractère formellement législatif à partir du moment où, à tort,
nous les avons introduites dans la loi ? Nous l'avons tous fait, nous le
faisons tous : dès lors qu'un sujet nous intéresse, nous déposons un
amendement, avec la complicité de chacun le plus souvent.
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
Heureusement !
M. Jacques Larché,
président de la commission spéciale.
« Heureusement », dit Michel
Dreyfus-Schmidt, sans doute parce que c'est lui qui présente le plus souvent de
tels amendements. Il est donc inévitable qu'il approuve ce que je suis en train
de dire !
(Sourires.)
C'est cet état de droit que M. Autexier a parfaitement souligné, et qui nous
gêne. En effet, aujourd'hui, ce que vous souhaitez transférer à l'Assemblée de
Corse, c'est le droit de mofidier des textes qui, même s'ils ne ressortissent
pas au domaine législatif, ont la forme législative. Or, dans l'état actuel de
la Constitution, nous ne le pouvons pas, et nous n'allons pas le faire.
A cet égard, la démonstration de M. Autexier est tellement solide que nous
allons nous en inspirer pour démontrer - et mon ami Paul Girod le fera à l'envi
lorsque nous examinerons l'article 1er - le dispositif qui nous est proposé.
Ainsi, le « désossement » auquel a procédé la commission spéciale est
remarquable : nous avons retenu les paragraphes I et IV, tout en supprimant les
paragraphes II et III.
M. Paul Loridant.
Alors, il faut voter notre motion !
M. Jean-Jacques Hyest.
C'est toute la question !
M. Jacques Larché,
président de la commission spéciale.
C'est en effet tout le problème ! Je
considère en tout cas que vos encouragements, monsieur Autexier, monsieur
Loridant, sont sympathiques, et je sais que vous transmettrez le caractère
amical de mon propos aux deux autres signataires de votre motion, en leur
faisant part du désir que j'aurais de vous faire plaisir mais de
l'impossibilité dans laquelle, évidemment, je me trouve de répondre à votre
souhait. Nous avons en effet prévu dans le détail les conséquences de
l'inconstitutionnalité que vous nous avez parfaitement démontrée et vous avez,
en quelque sorte, un texte de retard : votre exception d'inconstitutionnalité
s'applique à un texte que nous ne voterons pas et qui, de surcroît, est très
largement dépassé par celui qu'a préparé la commission.
Vous ne voulez tout de même pas priver le Sénat de la possibilité d'examiner
le travail de la commission dans le détail !
Cela étant, même si mon ton se veut léger, nous traitons là d'affaires
extrêmement sérieuses.
Ce texte contient ainsi des dispositions qui sont attendues de nos
compatriotes de Corse et qui sont utiles. Dans ces conditions, il ne vous
aurait pas fallu beaucoup d'efforts, monsieur le ministre, pour accepter nos
propositions ! Mais je ne crois pas que vous soyez en état, compte tenu des
circonstances, de le faire. C'est dommage, car nous aurions abouti ensemble à
un très bon texte, qui aurait été immédiatement applicable sans que plane sur
les dispositions adoptées la moindre menace de saisine du Conseil
constitutionnel.
Ce qu'attendent nos compatriotes, ce sont des dispositions utiles sur
l'enseignement de la langue corse. Or nous sommes tout à fait prêts à les
accepter, à la condition, bien sûr, comme M. le rapporteur l'a parfaitement
établi, qu'elles ne soient assorties d'aucun caractère obligatoire.
Sur ce point, nous allons être obligés d'être un peu sévères vis-à-vis de
votre collègue de l'éducation nationale, car il a comparu devant la commission
spéciale avec une certaine légèreté. Il ne connaissait pas son dossier, pas
plus que les commissaires du Gouvernement qui l'accompagnaient, et ce sur des
points infiniment plus graves, finalement, que le simple enseignement de la
langue corse compte tenu des perspectives qui pouvaient découler des mesures
que l'on nous propose.
Ce texte qu'attendent nos compatriotes, nous voulons donc le voter, mais
entendons-nous bien : ce sera après en avoir examiné toutes les dispositions,
grâce au travail de la commission et de son rapporteur.
Je me retourne donc vers vous, chers amis qui êtes signataires de cette motion
: vous comprendrez que je sois obligé, dans ces conditions, de suggérer un vote
négatif - certes paradoxal, mais négatif tout de même - sur votre motion
tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité. En effet, vous avez raison et
vous avez tort en même temps parce que, encore une fois, vous vous trompez de
texte.
M. Paul Loridant.
Vous parlez du texte à venir mais, pour l'instant, le texte, c'est celui-ci
!
M. Jacques Larché,
président de la commission spéciale.
Peut-être, mais il faut toujours
croire en l'avenir !
(Rires et applaudissements sur les travées des
Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur
certaines travées du RDSE.)
Moi, je me situe toujours dans la perspective du progrès et je considère que
vous êtes un peu passéistes en défendant cette motion et en vous opposant au
texte proposé par le Gouvernement. Certes, dans une perspective éclairée par le
passé et au nom de principes que nous partageons, vous avez tout à fait raison.
Toutefois, ne nous en voulez pas, nous sommes tournés vers le futur, vers le
destin de la Corse et vers celui de la France. Au-delà du texte relatif à la
Corse, nous savons bien, en effet, que sont en jeu des problèmes fondamentaux,
qui intéressent le destin du pays tout entier.
Voilà le sens du vote que nous allons émettre. Nous nous prononcerons, à cette
heure tardive, sans acrimonie et sans illusion sur la qualité et la pertinence
des propos que j'aurai tenus pour m'opposer à votre motion, mais je ne pouvais
pas faire autrement !
(Applaudissements sur les travées des Républicains et
Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées
du RDSE.)
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite
que Jean-Yves Autexier comprenne, également en toute amitié, que je vais m'en
tenir, pour ce qui me concerne, à une réponse juridique sur la motion tendant à
opposer l'exception d'irrecevabilité qu'il a défendue.
J'indique tout de suite que je ne peux qu'inviter le Sénat à rejeter cette
motion.
Le Gouvernement estime, en effet, que le présent projet de loi, après son
adoption en première lecture par l'Assemblée nationale, n'est pas contraire à
la Constitution. Je ne prétends pas, disant cela, que M. Autexier met en cause
le travail de l'Assemblée nationale, qui serait inconstitutionnel, et je
respecte, pour ma part, le Parlement dans ses deux composantes.
La démarche retenue par le Gouvernement, tout au long de la préparation de ce
projet de loi, s'inscrit dans la jurisprudence fixée par le Conseil
constitutionnel en 1982 et en 1991, lorsqu'il fit application à la Corse des
dispositions relatives à la libre administration des collectivités locales.
Dès sa décision du 25 février 1982, le Conseil constitutionnel a rappelé que
la Constitution ne s'opposait nullement à ce que le législateur créât une
catégorie de collectivités territoriales qui ne comprendrait qu'une seule
unité.
Dans sa décision du 9 mai 1991, le Conseil constitutionnel a une nouvelle fois
validé l'organisation spécifique de la collectivité territoriale de Corse.
Le Gouvernement est resté dans le cadre ainsi tracé en 1991, en allant le plus
loin possible dans les avancées que le caractère particulier de la Corse
commandait.
Vous noterez tout d'abord que l'organisation générale des organes de la
collectivité territoriale n'est pas modifiée par le présent projet. Ce dernier
vise au contraire, dans ses différents aspects, à renforcer l'efficacité du
pouvoir politique de la collectivité territoriale sur ses institutions.
C'est la raison pour laquelle le projet tend à modifier les règles de
fonctionnement des offices en Corse, dans le sens d'une meilleure maîtrise des
élus sur l'administration générale des établissements publics de la
collectivité territoriale.
Le projet du Gouvernement se veut par ailleurs ambitieux dans sa démarche de
responsabilisation des élus de la Corse pour régler les difficultés
particulières que rencontre l'île.
Conforme au relevé de conclusions du 20 juillet 2000, le projet de loi a pour
objet d'accroître les compétences de la collectivité territoriale en
distinguant le plus possible des blocs de compétences en faveur de la
collectivité territoriale, tout particulièrement dans des domaines où tant
l'histoire que la géographie ou la sociologie de l'île commandent des solutions
spécifiques. Je fais là allusion aux domaines de l'éducation, de la langue, de
la culture, ou bien encore au développement de l'économie ou du territoire de
la Corse.
La question de la constitutionnalité du présent projet de loi s'est focalisée
sur certains articles, notamment sur l'article 1er et sur l'article 7 consacré
à la langue corse. Je souhaite, là aussi, rappeler les fondements sur lesquels
le Gouvernement assoit son projet.
L'article 1er affiche un cadre juridique dual : l'affirmation, d'une part,
d'une compétence réglementaire posée par le législateur et, d'autre part, d'une
capacité d'expérimentation législative sous le contrôle du Parlement.
Sur ces deux sujets, je ne peux que souligner le travail important de
réécriture de certaines dispositions du projet effectué par l'Assemblée
nationale avec, je puis vous le confirmer, l'accord du Gouvernement. Cette
réécriture ne s'écarte pas du relevé de conclusions du 20 juillet 2000, mais
elle assure une plus grande sécurité de ces dispositions.
Deux aspects méritent d'être évoqués : d'une part, la capacité réglementaire
d'application des lois ; d'autre part, l'expérimentation législative.
Le premier aspect discuté dans cet article 1er est celui du pouvoir
réglementaire de la collectivité territoriale de Corse.
Si, en vertu de l'article 21 de la Constitution, le Premier ministre est
chargé de l'exécution des lois, il ne manque pas d'exemples dans lesquels le
législateur a confié à une autorité autre que le Gouvernement le soin de
prendre les mesures nécessaires à l'application des dispositions qu'il
arrête.
Sans prendre l'exemple des autorités administratives indépendantes auxquelles
le Conseil constitutionnel a reconnu, depuis plus de dix ans, une capacité
réglementaire, je voudrais rappeler que l'assemblée de Corse est dotée, depuis
1991, de la capacité de prendre les mesures réglementaires nécessaires à la
fixation du régime des interventions économiques dans l'île, alors que, partout
ailleurs, ce pouvoir appartient au Gouvernement. Ces dispositions sont issues
de la loi du 13 mai 1991 et ne firent à l'époque l'objet d'aucune remarque de
la part du Conseil constitutionnel, qui ne trouva rien à redire sur cette
compétence réglementaire confiée directement à la collectivité territoriale.
Le projet du Gouvernement s'inspire de ce dispositif et l'applique à d'autres
domaines que celui des interventions économiques. Il s'agit, là aussi, dans des
matières où elle a reçu compétence par le législateur, de permettre à la
collectivité territoriale de prendre des dispositions réglementaires
d'application de la loi.
L'affirmation de cette capacité réglementaire me paraît être le corollaire
naturel d'une décentralisation responsable. N'oublions pas en effet que la
capacité à prendre des règlements a été reconnue aux autorités décentralisées
depuis de nombreuses années sans que quiconque ne s'en émeuve. Les arrêtés de
police ou les règlements d'urbanisme sont des exemples anciens et très forts
d'une capacité réglementaire des collectivités locales.
L'extension du pouvoir réglementaire des collectivités ne méconnaît pas les
exigences du principe d'égalité lorsque l'objectif poursuivi par le législateur
est tel que la réglementation la mieux adaptée sera celle qui sera capable de
prendre en compte la diversité des situations locales, parce qu'elle pourra se
fonder sur une appréciation concrète de ces réalités.
La démarche proposée par le Gouvernement fait une synthèse de ces différentes
jurisprudences en affichant une capacité réglementaire reconnue désormais aux
collectivités territoriales dans le cadre des principes de la libre
administration, sous le contrôle du juge, et dans le cadre de l'exercice normal
de leurs compétences. Il continuera naturellement d'appartenir au Gouvernement
et au Premier ministre de veiller à l'application de la loi et de prendre,
lorsque le législateur l'estimera nécessaire, les mesures réglementaires qui
s'imposent. Il ne s'agit pas là d'afficher une compétence concurrente entre
l'Etat et les collectivités territoriales, il s'agit tout simplement de
rappeler les principes de libre administration reconnus par l'article 72 de la
Constitution.
S'agissant du second aspect, l'expérimentation législative, c'est le Conseil
constitutionnel lui-même qui, par sa décision du 28 juillet 1993 relative aux
établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, a
tracé la voie de l'expérimentation législative.
Il a rappelé qu'il était loisible au législateur de prévoir la possibilité
d'expériences comportant des dérogations aux règles en vigueur de nature à lui
permettre d'adopter par la suite, au vu des résultats de celles-ci, des règles
nouvelles appropriées à l'évolution des missions de la catégorie
d'établissements dont le projet de loi soumis à examen en 1993 tentait de
modifier l'économie générale.
Il a rappelé également qu'il appartenait au législateur de préciser la nature
et la portée des expérimentations, les cas dans lesquels celles-ci pouvaient
être entreprises, ainsi que les conditions et les procédures selon lesquelles
elles doivent faire l'objet d'une évaluation conduisant à leur maintien, à leur
modification, à leur généralisation ou à leur abandon.
En 1996, le Conseil constitutionnel rappelait cette possibilité en matière de
négociation collective.
C'est sur ces fondements constitutionnels que le Gouvernement a rédigé le
paragraphe III de l'article 1er du projet de loi. Je me dois de rappeler que
cet article n'organise nullement une délégation du pouvoir législatif
comparable à celle qui est prévue par l'article 38 de la Constitution avec les
ordonnances.
Il s'agit simplement de fixer les modalités particulières selon lesquelles le
législateur, et lui seul, peut autoriser l'Assemblée de Corse à prendre, pour
une période limitée, sous son étroit contrôle ainsi que sous celui du juge
administratif, les mesures nécessaires à l'adaptation de dispositions
législatives que l'assemblée de Corse estime difficiles à appliquer dans l'île.
Cet article est, à ce stade, un article de procédure qui n'ouvre, par lui-même,
aucune capacité législative à l'Assemblée de Corse.
S'agissant de l'enseignement de la langue corse, l'Assemblée nationale, avec
le soutien du Gouvernement, a repris la rédaction de l'article 115 de la loi
sur la Polynésie française qui précise que la langue tahitienne est une matière
enseignée dans le cadre de l'horaire normal des écoles.
Dans sa décision du 9 avril 1996, le Conseil avait validé cet enseignement,
sous réserve qu'il ne revête pas de caractère obligatoire pour les élèves et
qu'il ne soustraie pas ces derniers des droits et obligations applicables à
l'ensemble des usagers des établissements qui assurent le service public de
l'enseignement ou sont associés à celui-ci. Le projet de loi reprend donc, pour
les écoles maternelles et élémentaires de Corse, la rédaction applicable à la
Polynésie française dans la lecture faite par le Conseil constitutionnel, qui
s'impose à tous.
Pour l'ensemble de ces motifs, le Gouvernement vous propose de rejeter
l'exception d'irrecevabilité et de poursuivre la discussion du projet de
loi.
M. le président.
Je vais mettre aux voix la motion n° 1 tendant à opposer l'exception
d'irrecevabilité.
M. Paul Girod,
rapporteur.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Girod,
rapporteur.
Monsieur le ministre, le vote négatif qui sera émis par
nombre d'entre nous ne vaut en aucune manière approbation de votre
argumentation de l'instant, d'autant qu'elle me semble - pardonnez-moi ce
langage familier - un peu « tirée par les cheveux ».
Assimiler un établissement public à une collectivité territoriale est pour le
moins hardi !...
Proposer une rédaction pour une loi sous réserve d'une interprétation du
Conseil constitutionnel sur une autre loi et en espérant qu'à un moment
quelconque l'opposition enverra le texte devant le même Conseil constitutionnel
est, au minimum, un abus de méthode.
C'est parce que nous voulons délibérer d'un texte modifié, qui serait, cette
fois, compatible avec la Constitution, que nous allons rejeter cette motion
d'irrecevabilité.
Qu'il soit entendu que cette décision s'applique à ce stade de la discussion.
(Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et
Indépendants.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix la motion n° 1, repoussée par la commission et par le
Gouvernement.
Je rappelle que son adoption entraînerait le rejet du projet de loi.
(La motion n'est pas adoptée.)
M. le président.
Mes chers collègues, la suite de la discussion est renvoyée à la prochaine
séance.
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