SEANCE DU 20 NOVEMBRE 2001
VALIDATION DE L'IMPÔT FONCIER
SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES
EN POLYNÉSIE FRANÇAISE
Adoption des conclusions du rapport
d'une commission
(Ordre du jour réservé)
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 73,
2001-2002) de M. Lucien Lanier, fait au nom de la commission des lois
constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et
d'administration générale, sur la proposition de loi organique de M. Gaston
Flosse portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en
Polynésie française (n° 443, 2000-2001).
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Lucien Lanier,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Monsieur le
président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de loi
organique qui nous est soumis concerne la perception de l'impôt foncier perçu
depuis 1992 en Polynésie française sur les propriétés bâties.
Cette perception doit être régularisée avec effet rétroactif.
Pourquoi est-il nécessaire de valider par une loi organique la perception de
cet impôt ?
Par suite d'une interprétation erronée du statut d'autonomie que nous avons
voté en avril 1996, la perception de cet impôt est aujourd'hui entachée
d'illégalité, ainsi que l'a reconnu un jugement du tribunal administratif de
Papeete. Elle souffre aussi d'un défaut de base légale, à quoi s'ajoute un
problème d'incompétence.
C'est ainsi que, faute d'une validation portant régularisation rétroactive,
cette imposition, devenue litigieuse, est susceptible de donner lieu à la
restitution de sommes fort importantes, au point que leur remboursement
mettrait en péril non seulement les finances du territoire de la Polynésie
française mais aussi celles de ses communes, et compromettrait la continuité
des services publics.
Or une telle validation doit faire l'objet d'une loi organique, conformément à
l'article 74 de la Constitution, qui prévoit que les statuts des territoires
d'outre-mer sont définis par des lois organiques, ainsi que les modalités de
leur organisation particulière, après consultation de l'Assemblée
territoriale.
Cette consultation a eu lieu le 8 novembre dernier en ce qui concerne la
présente proposition de loi organique, et l'Assemblée de la Polynésie française
a rendu un avis favorable.
Quel est, en la matière, le régime applicable à l'impôt foncier sur les
propriétés bâties en Polynésie française ?
La fiscalité en Polynésie française relève de la compétence du territoire par
le jeu combiné de l'article 74 de la Constitution et des articles 5 et 6 du
statut d'autonomie.
L'assiette de l'impôt foncier sur les propriétés bâties correspond à la valeur
locative du bien réduite d'un quart pour tenir compte des frais éventuels
incombant au propriétaire.
Cette valeur locative est déterminée par le service des contributions, par
référence soit aux baux authentiques, soit aux locations verbales passées dans
des conditions normales.
A défaut de tels actes - situation fréquente en Polynésie -, la valeur
locative est déterminée par la méthode dite d'évaluation directe, c'est-à-dire
l'estimation de la valeur vénale foncière du bien, la détermination du taux
d'intérêt pour chaque nature de propriété en fonction de la région considérée,
et l'application du taux d'intérêt à la valeur vénale.
Concernant cette méthode d'évaluation directe, les règles pratiques
d'application sont définies par un arrêté pris en conseil des ministres de la
Polynésie française, celui-ci pouvant, le cas échéant, fixer un coefficient de
réévaluation des valeurs locatives, calculées selon ladite méthode ; il s'agit
de l'article 225-2 du code des impôts directs.
Ajoutons que l'impôt foncier se répartit en deux éléments : d'une part, le
principal, versé au budget du territoire ; d'autre part, les centimes
additionnels, reversés aux communes et dont le montant varie entre 10 % et 50 %
du principal, sachant qu'un arrêté de septembre 1972 fixe le taux minimum des
centimes communaux votés par les conseils municipaux.
Pourquoi ce régime fiscal voit-il sa légalité contestée ?
Rappelons que l'article 225-2 du code des impôts directs, fruit de la
délibération du 24 janvier 1992 prise par l'Assemblée territoriale, dispose que
« les règles d'application de la méthode d'évaluation directe [...] sont
définies par un arrêté du conseil des ministres ».
Or aucun arrêté n'est intervenu entre 1992 et l'automne 1999. Un vide
juridique s'est donc perpétué pendant plus de sept ans ! La méthode
d'évaluation directe pour déterminer les valeurs locatives a été mise en oeuvre
par le seul service des contributions, sans pondération et, faute d'arrêté,
sans bases légales.
Pour remédier à ce défaut de base légale, le conseil des ministres de la
Polynésie française a pris, le 17 septembre 1999, un arrêté donnant une triple
définition, alternative, de la valeur vénale foncière du bien et fixant le taux
d'intérêt de cette valeur vénale à 4 % pour les immeubles situés dans les
Iles-du-Vent, à 3 % dans les autres archipels et à 2 % pour les immeubles à
caractère social.
Or cet arrêté de septembre 1999 destiné à combler le vide juridique perdurant
depuis sept ans a lui-même été déclaré illégal par le tribunal administratif de
Papeete, le 19 décembre 2000.
Le juge administratif excipe que, aux termes du statut d'autonomie, «
l'Assemblée de Polynésie française a seule le pouvoir de voter les dispositions
à caractère fiscal et que rien ne l'autorise à déléguer au conseil des
ministres la compétence qui lui est ainsi dévolue ». Il y a donc eu confusion
entre les mesures de définition de la base d'imposition, qui sont de la
compétence de l'Assemblée territoriale, et les mesures d'application, qui
relèvent du conseil des ministres.
En conséquence, en péchant par confusion, le conseil des ministres a «
outrepassé ses pouvoirs ». Reconnaissons-le, cette formule, passablement rude,
peut prêter à discussion. Mais elle est ! Notons toutefois qu'un recours en
appel ne lui confère pas, momentanément, l'autorité de la chose jugée.
Ainsi, l'arrêté de septembre 1999 n'a pas permis de régulariser la situation
puisque lui est opposé le grief d'incompétence du conseil des ministres en la
matière, en plus du grief d'absence de base légale, déjà cité.
La situation est donc pour le moins instable ; d'ailleurs, cinquante-cinq
recours sont actuellement portés devant le tribunal administratif de Papeete
tandis que soixante-six réclamations préalables sont déjà enregistrées, et le
phénomène risque fort de s'amplifier.
La validation souhaitée est, de ce fait, urgente et nécessaire. Mais elle se
limite à l'apurement du passé de 1992 à 1999 et de 1999 à 2000.
Pour conforter l'avenir, l'Assemblée de Polynésie française propose un projet
de délibération modifiant le code des impôts, afin que l'impôt foncier puisse
être régulièrement recouvré à compter du 1er janvier 2002. Ce texte doit venir
en discussion lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2002.
Quant à la présente validation, qui nous est soumise afin d'apurer le passé,
elle doit répondre à trois critères expressément définis par le Conseil
constitutionnel : la compétence du législateur, l'autorité de la chose jugée et
la réponse à un intérêt général.
Détaillons ces trois points les uns après les autres.
S'agissant de la compétence du législateur, la validation demandée, qui
s'analyse en un changement de la légalité mais avec un effet rétroactif, ne
peut donc être que de la compétence exclusive du législateur, seul habilité a
valider un acte administratif dans un but d'intérêt général.
De plus, « s'agissant d'un régime d'imposition ressortissant à la compétence
des autorités territoriales, l'Etat ne peut intervenir que par le moyen d'une
loi organique ».
Quant à l'autorité de la chose jugée, elle concerne les décisions de justice
de devenues définitives. Ce sont celles qui sont rendues en appel, même si
elles font l'objet d'un pourvoi en cassation.
Dans le cas qui nous est soumis, seul un recours en appel est pendant devant
la cour administrative d'appel de Paris et plus de cinquante dossiers sont en
instance devant le tribunal administratif de Papeete.
La validation qui nous est proposée ne devrait donc pas se heurter
immédiatement au principe du respect de la chose jugée, mais à condition de
reconnaître son urgence.
Reste - et c'est le point essentiel - la réponse à un intérêt général. Le
Conseil constitutionnel exerce à ce sujet un contrôle très strict de
proportionnalité entre les mesures entachées d'illégalité et l'intérêt
général.
Certes, le Conseil constitutionnel a défini en 1995 une jurisprudence selon
laquelle « la seule considération d'un intérêt financier ne constituait pas un
motif d'intérêt général ».
Mais ce raisonnement a été atténué en 1996 dans la mesure où « le législateur
entendait éviter un développement du contentieux d'une ampleur telle qu'il
aurait entraîné des risques considérables pour l'équilibre financier et
l'activité économique ».
Pouvons-nous considérer que la validation qui nous est soumise correspond à la
défense d'un intérêt général tel que l'entend la jurisprudence du Conseil
constitutionnel ?
Il semble que oui, car nous sommes en présence d'un risque contentieux réel et
de sommes en jeu considérables. Le montant des remboursements potentiels sur la
période 1996-2000 - puisque la restitution des sommes versées ne peut porter
que sur les quatre années précédant le constat d'illégalité - au titre de
l'impôt foncier sur les propriétés bâties et versé au budget du territoire est
passé de 68 millions de francs en 1996, soit 1,2 milliard de francs CFP, à près
de 80 millions de francs, soit 1,5 milliard de francs CFP.
La part revenant au budget des communes est passée de 32 millions à 38
millions de francs. Pour les communes, ces sommes équivalent à environ 10 % de
leurs recettes fiscales directes par an.
Il appert que l'intérêt économique est en jeu, compte tenu des troubles que
ferait encourir au territoire et aux communes de la Polynésie française la
non-régularisation de la situation. Dans le cas présent, l'existence d'un
intérêt général semble évident.
Au demeurant, il est possible de se référer à une demande de validation
comparable concernant la Nouvelle-Calédonie, décidée par le législateur en
1995. Elle apurait le manque de base légale et l'incompétence de l'autorité
ayant commis l'arrêté, pour une situation qui, elle, avait perduré treize
années. Il s'agissait, là aussi, du fondement juridique de l'impôt sur les
propriétés bâties et non bâties.
Un autre exemple est propre à la Polynésie française. Le Conseil
constitutionnel, en 1997, statuant sur une délibération de l'Assemblée
territoriale de la Polynésie française, reconnaissait la réponse à un intérêt
général, « estimant que le législateur entendait prévenir le développement de
contestations dont l'aboutissement aurait pu porter atteinte à la continuité du
service public [...] et menacer la paix publique ».
J'ai choisi ces deux exemples en raison de leur similitude avec la validation
qui nous est demandée. D'abord, parce qu'il y a urgence à apaiser une situation
instable et délicate, qui risque de perturber l'équilibre financier, économique
et social de la Polynésie française ; ensuite, parce que l'adaptation au statut
d'autonomie de 1996 peut parfois entraîner des erreurs d'interprétation malgré
lesquelles la paix perdure en Polynésie et qu'il convient de ne pas la
perturber gravement ; enfin, parce que la situation géographique économique et
sociale de la Polynésie française crée une particularité marquée par référence
à la métropole et reconnue par le statut d'autonomie, que nous ne voulons pas
renier cinq ans après l'avoir sciemment adopté.
La commission des lois vous propose, sous le bénéfice d'une très légère
modification rédactionnelle permettant de valider l'impôt perçu non seulement
par le Territoire mais également par les communes, d'adopter la présente
proposition de loi. Nous vous demandons très instamment, monsieur le secrétaire
d'Etat, de bien vouloir hâter son examen par l'Assemblée nationale afin
d'éviter toutes les erreurs qui pourraient résulter de la situation actuelle.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants
et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Paul,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer.
Monsieur le président, monsieur le
président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames,
messieurs les sénateurs, votre assemblée examine aujourd'hui une « proposition
de loi organique portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés
bâties en Polynésie française. »
M. le rapporteur ayant parfaitement exposé le problème qui vous est soumis, je
veux, pour ma part, vous exprimer en quelques mots le point de vue du
Gouvernement.
La présente proposition de loi, déposée par M. Gaston Flosse et adoptée par la
commission des lois, a pour objet la validation des impositions perçues par le
territoire de la Polynésie française au titre de l'impôt foncier sur les
propriétés bâties.
Elle concerne, d'une part, les opérations des années 1992 à 1999, dont la
légalité a été contestée, car la détermination des valeurs locatives par
application de la méthode d'évaluation directe s'était opérée sans véritable
base légale. Elle concerne, d'autre part, les années 2000 et 2001, pour
lesquelles la perception de l'imposition est également contestée : le Conseil
des ministres du territoire qui a pris l'arrêté du 17 septembre 1999 n'était
pas, en effet, compétent pour déterminer leur base. Le tribunal administratif
de Papeete a donc considéré que les impositions perçues à ces divers titres
étaient illégales, dans une décision rendue le 19 décembre 2000.
Mesdames, messieurs les sénateurs, vous le savez, la Polynésie française
dispose de l'autonomie fiscale. Elle n'entend d'ailleurs pas y renoncer et
personne ne la lui conteste, pas même M. le sénateur Virapoullé que j'ai
plaisir à saluer pour la première fois dans cet hémicycle.
(Sourires.)
En effet, l'article 6 de la loi organique du 12 avril 1996 portant statut
d'autonomie de la Polynésie française, qui énumère les matières où les
autorités de l'Etat sont compétentes, ne mentionne pas la fiscalité.
En outre, aux termes de l'article 60 de la loi organique du 12 avril 1996, «
toutes les matières qui sont de la compétence du territoire relèvent de
l'Assemblée de la Polynésie française, à l'exception de celles attribuées par
la présente loi au Conseil des ministres ou au président du gouvernement de la
Polynésie française ».
Il résulte donc de l'ensemble de ces dispositions statutaires que le Parlement
a bien délégué à l'Assemblée de la Polynésie française - et à elle seule - le
pouvoir de voter des dispositions réglementaires à caractère fiscal concernant
l'assiette et le taux des impositions de toute nature.
Par conséquent, la fiscalité est bien une compétence des institutions propres
de la Polynésie française.
La validation législative, puisque telle est la question qui est posée au
Sénat, doit donc intervenir, si elle est votée, sous forme de loi organique,
conformément à l'alinéa 2 de l'article 74 de la Constitution. La question de la
valeur organique de la loi peut certes se poser pour l'aspect relevant de la
fiscalité communale de cette validation. Sans doute peut-on toutefois admettre
cette valeur organique, dès lors que le territoire est compétent pour fixer
l'assiette de cette imposition, les communes ne votant que les centimes
additionnels.
Comme la Constitution l'exige, cette proposition de loi a fait l'objet par
ailleurs d'une consultation de l'Assemblée de la Polynésie française, qui s'est
prononcée favorablement le 8 novembre dernier.
Enfin, vous le savez également, si cette proposition de loi organique est
adoptée par le Parlement, elle sera soumise avant sa promulgation au Conseil
constitutionnel, en application de l'article 61 de la Constitution.
Il importe d'étayer de la façon la plus précise et la plus complète la
démarche qui inspire le législateur, et je souhaite vous faire part de quelques
réflexions sur ce texte.
La jurisprudence en matière de validation législative s'est sensiblement
renforcée ces dernières années. En 1995, votre ancien collègue M. Jean-Marie
Girault, qui rapportait un projet de loi organique dont l'article 15 portait
validation de dispositions fiscales en Nouvelle-Calédonie, se fondait sur les
principes posés par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 22 juillet
1980 pour toute validation législative.
Je vous les rappelle : d'abord, celle-ci doit être justifiée par des raisons
d'intérêt général et avoir pour objet de préserver le fonctionnement continu
des services publics ; ensuite, elle ne doit pas déroger au principe, bien
connu de notre droit, de non-rétroactivité des textes à caractère répressif
plus sévères ; enfin, elle ne doit pas avoir pour effet de remettre en vigueur
un acte annulé par le juge administratif, ce qui constituerait, bien entendu,
une violation flagrante du principe de la séparation des pouvoirs.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 8 février 1995, invoquait
ainsi « un but d'intérêt général », sans d'ailleurs apporter plus de
précisions.
Plus récemment, dans deux décisions de décembre 1999, le Conseil
constitutionnel a fait appel à la notion « d'intérêt général suffisant » et à
la « condition de définir strictement la portée de cette validation ».
Selon cette jurisprudence, qui peut éclairer votre assemblée ou en tout cas
lui indiquer la doctrine du juge constitutionnel sur ce point, il apparaît,
d'une part, que le seul intérêt financier n'est pas constitutif en lui-même de
l'intérêt général, et, d'autre part, que les mesures proposées par la loi de
validation doivent être strictement proportionnelles à l'intérêt général.
La définition de l'intérêt général qui justifie la présente proposition de loi
dépend largement de l'impact pour les communes et pour le territoire de la
Polynésie française de l'absence de validation législative.
Il s'agit, en l'occurrence, d'assurer la sécurité juridique et financière pour
le territoire mais aussi pour les communes qui perçoivent des centimes
additionnels sur l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie
française. A ce sujet, le président Flosse connaît bien l'attachement du
Gouvernement, et mon attachement personnel, à ce que les communes de Polynésie
française puissent avoir les moyens de fonctionner, de travailler au mieux des
intérêts des populations.
La proposition de loi organique vise ainsi à ne pas réduire excessivement les
ressources fiscales du territoire et, surtout, des communes et à leur permettre
d'assurer sans trouble et sans discontinuité leurs missions d'intérêt
territorial et communal.
Mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement, vous le savez, est
particulièrement attentif au respect de l'autonomie fiscale du territoire et à
la situation financière des communes, qui est particulièrement fragile. C'est
pourquoi il accueille favorablement cette proposition de loi organique.
S'il convient d'assurer la sécurité juridique, la validation ne peut avoir
d'effet que pour les impositions des exercices 1997 à 2001, puisque la
prescription quadriennale est applicable aux créances sur le territoire et les
communes, par application de l'article 11 de la loi du 31 décembre 1968
relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les
communes et leurs établissements publics.
J'observe que la décision du tribunal administratif de Papeete ne vise qu'une
partie de la taxe sur le foncier bâti, celle qui est calculée à partir de la
méthode dite de « l'évaluation directe » inscrite à l'article 225-2 du code des
impôts de la Polynésie. Le produit fiscal potentiellement concerné représente
donc 168,4 millions de francs de 1997 à 2001 pour le territoire, dont 25,26
millions de francs ont été versés aux communes, chiffre auquel il faut ajouter
79,2 millions de francs pour les communes au titre des centimes additionnels.
Vous le voyez : les sommes en cause ne sont nullement négligeables.
En tout état de cause, il revenait au territoire de mettre au plus vite un
terme, pour l'avenir, à la situation censurée par le tribunal administratif de
Papeete.
L'Assemblée de la Polynésie française a logiquement adopté, lors de sa réunion
du 13 novembre 2001, un projet de délibération portant modification du code des
impôts en ce qui concerne l'impôt sur les propriétés bâties. L'adoption de ce
texte par l'Assemblée territoriale permet de régulariser l'assiette,
conformément à la décision rendue par la juridiction administrative. Tout est
donc en ordre, si je puis dire, pour l'avenir.
J'observe également que cette décision du juge administratif de Papeete a fait
l'objet d'un appel par le territoire le 18 juin 2001 devant la cour
administrative d'appel de Paris, qui n'a pas encore statué sur ce dossier. A ce
jour, il n'y a pas de décision de justice définitive. En votant aujourd'hui
cette proposition de loi organique, nous ne risquons donc pas d'enfreindre le
principe de la Réparation des pouvoirs.
Enfin, j'ajoute qu'une réflexion portant sur la modernisation des textes
actuellement en vigueur en Polynésie française en matière de fiscalité foncière
semble souhaitée par les communes polynésiennes. Peut-être faudra-t-il y
réfléchir et le faire au plus vite.
Telles sont les observations que je voulais vous présenter sur cette
proposition de loi organique.
Le Gouvernement est conscient des difficultés que rencontreraient le
territoire et les communes de la Polynésie si la présente proposition de loi,
qui constitue une solution de bon sens, n'était pas adoptée. Il est donc
favorable à ce texte.
Pour répondre à l'invitation de votre rapporteur, M. Lanier, j'ajoute, avec
toutes les réserves d'usage, puisque la décision dépend de la conférence des
présidents et de l'ordre du jour, que vous savez très chargé, de l'Assemblée
nationale, que le Gouvernement a très clairement exprimé le souhait que ce
texte de voir inscrit à l'Assemblée nationale très rapidement.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. Flosse.
M. Gaston Flosse.
Monsieur le secrétaire d'Etat, permettez-moi, au nom du Gouvernement
territorial de la Polynésie française et au nom de l'Assemblée de la Polynésie
française, de vous remercier pour l'appui que vous apportez à notre propostion
de loi organique ainsi que pour votre volonté d'inscrire ce texte à l'ordre du
jour de l'une des très prochaines séances de l'Assemblée nationale.
M. le rapporteur vous a présenté de manière remarquable, comme à l'accoutumée,
l'objet, les raisons et le dispositif de cette proposition de loi.
Elle fait suite à un jugement du tribunal administratif de Papeete du 19
décembre 2000, qui a déclaré illégal l'arrêté du 19 septembre 1999 portant
application de l'article 225-2 du code des impôts attribuant au conseil des
ministres du Gouvernement de la Polynésie française le pouvoir de fixer les
taux applicables à la valeur vénale des immeubles aux fins de détermination de
la valeur locative servant de base au calcul de l'impôt foncier. Cette
disposition a en effet été jugée contraire à la répartition des compétences
entre le conseil des ministres et l'Assemblée de la Polynésie française au
motif que, ces taux influant directement sur le montant de l'impôt, il
appartient à cette dernière de les fixer, aucune délégation de pouvoir n'étant
par ailleurs prévue par les lois organiques institutionnelles.
Le juge administratif a donc considéré que l'Assemblée de la Polynésie
française a seule compétence pour définir l'assiette des impositions et
qu'aucune disposition de la Constitution ou de la loi statutaire ne l'a
autorisée à déléguer cette compétence au conseil des ministres.
Le territoire a fait appel de cette décision. C'est dans le cadre de cette
procédure contentieuse que j'ai pris l'initiative de vous soumettre, monsieur
le président, mes chers collègues, cette proposition de loi organique.
Elle répond a un souci majeur : celui d'éviter la prolifération des recours
contentieux avec les effets néfastes qui résulteraient d'une éventuelle
restitution des recettes fiscales perçues pendant toutes ces années. Cette
situation aurait de telles conséquences financières qu'elle risquerait de
mettre en péril l'équilibre financier du territoire et des communes. Les
préoccupations qui ont présidé au dépôt de ce texte sont donc bien évidemment
d'intérêt général et de nature à justifier une validation législative.
Je ne reviendrai pas sur le caractère organique de cette proposition de loi
qui intervient, comme l'a souligné notre excellent rapporteur, dans un domaine
de compétence territoriale. Je souhaite, en revanche, souligner qu'une telle
validation de la perception d'un impôt litigieux n'est pas exceptionnelle.
Le Parlement y a déjà eu recours à deux reprises : en 1995, d'abord,
s'agissant également d'un impôt foncier sur les propriétés bâties et non bâties
en Nouvelle-Calédonie, puis en 1997, ensuite, avec la loi organique relative à
la fiscalité applicable à la Polynésie française. Ces deux précédents ont été
validés par le Conseil constitutionnel.
Nous sommes aujourd'hui dans le même état d'esprit. Il y a urgence, cela va de
soi, mes chers collègues, car les recours se multiplient : cinquante-cinq
recours sont déjà portés devant le tribunal administratif de Papeete et, en
amont, soixante-six réclamations préalables ont été déjà enregistrées.
En outre, l'absence de validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties
engendrerait une rupture d'égalité entre les deux catégories de propriétaires
assujettis à cet impôt. Les propriétaires qui louent leur bien ne sont pas
soumis à la méthode d'évaluation directe, aucune illégalité n'entache donc leur
imposition à ce titre. En revanche, les propriétaires qui ne louent pas leur
bien sont assujettis à cette méthode d'évaluation et ils pourraient, dès lors,
obtenir une décharge d'impôt en l'absence de loi de régularisation du régime en
cause. Voilà qui poserait un véritable problème d'équité.
Seul le législateur peut éviter le risque qui pèse aujourd'hui sur le budget
de la Polynésie française et sur celui des communes ainsi que le désordre qui
s'instaurerait si la cour d'appel venait à confirmer le jugement du tribunal
administratif.
Cette proposition de loi, si le Parlement la vote, réglera la situation
jusqu'au 31 décembre 2001.
Pour éviter toute contestation au-delà de cette date, l'Assemblée de la
Polynésie, saisie par le Gouvernement, a voté, le 13 novembre dernier, une
délibération modifiant le code des impôts et fixant les modalités de calcul des
bases de l'impôt.
Je souhaite donc, mes chers collègues, si vous avez été convaincus, comme je
le pense, par les explications de votre excellent rapporteur et si, comme je le
crois, vous vous intéressez à la Polynésie, que vous adoptiez notre proposition
de loi organique, telle qu'elle a été modifiée par la commission.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants,
de l'Union centriste et du RDSE, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Sutour.
M. Simon Sutour.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, l'objet de la
proposition de loi organique déposée par notre collègue M. Gaston Flosse vise à
valider, comme cela a déjà été indiqué, les impositions perçues entre 1992 et
2001 sur le territoire de la Polynésie française au titre de la contribution
foncière sur les propriétés bâties. Elle a essentiellement pour objet d'éviter
la prolifération de recours contentieux risquant de mettre en péril l'équilibre
financier du territoire et des communes.
Cette situation n'est pas nouvelle, il y a eu des précédents. En l'occurrence,
la proposition de validation se justifie. Elle appelle toutefois des
observations pour relativiser l'urgence de son examen.
Au-delà des aspects ponctuels de cette mesure, l'examen de cette proposition
de loi offre l'occasion d'évoquer la situation institutionnelle du
territoire.
Ce n'est pas la première fois, en effet, que le Sénat est appelé à se
prononcer sur une proposition de validation en matière de fiscalité locale
intéressant l'outre-mer, la Polynésie française en particulier. En 1995 et
1997, le Parlement avait déjà examiné des situations similaires à celle qui
nous est présentée aujourd'hui.
Ainsi, la loi organique du 20 février 1995 comporte un article 15 de
validation des impositions perçues en Nouvelle-Calédonie au titre de la
contribution foncière sur les propriétés bâties et non bâties pour les années
1982 à 1994. Cette contribution avait été instituée par un arrêté du Conseil du
Gouvernement déclaré illégal par le Conseil d'Etat car il empiétait sur les
compétences de l'Assemblée territoriale. Il était apparu souhaitable, au regard
des sommes en jeu, de valider les impositions perçues au cours de cette
période. A défaut, le territoire aurait été dans l'obligation de procéder à un
reversement au profit des contribuables. La rédaction de l'article unique de la
proposition de loi organique de M. Gaston Flosse, reprise par la commission des
lois, s'inspire largement de cet article 15 précité, qui a été validé par le
Conseil constitutionnel dans sa décision du 8 février 1995.
De son côté, la loi organique du 22 novembre 1997 relative à la fiscalité
applicable en Polynésie française valide une délibération prise en matière
fiscale par l'assemblée territoriale ainsi que des impositions communales
manquant de base légale.
Sur le premier point, le tribunal administratif et le Conseil d'Etat avaient
annulé une première délibération de l'assemblée territoriale instituant une
contribution de solidarité territoriale composée de quatre contributions
distinctes, au motif qu'elle était contraire au principe d'égalité.
Pour une raison similaire, le tribunal administratif, seul cette fois, avait
annulé une seconde délibération.
Une troisième délibération avait fait l'objet d'un recours devant le tribunal
administratif. Celui-ci l'avait rejeté parce qu'il l'avait considéré comme
tardif. Les autorités locales pouvaient cependant craindre que les
contribuables ne refusent de payer l'impôt correspondant en excipant de
l'inconstitutionnalité de la délibération qui l'avait institué et en reprochant
à celle-ci d'avoir prévu des assiettes et des taux différents selon les
professions. C'est cette dernière délibération qui a été finalement validée.
Un problème de même nature, aux conséquences identiques, se pose à nouveau en
Polynésie à propos de la contribution foncière sur les propriétés bâties.
Bien qu'il se soit contenté de se conformer aux prescriptions de l'article
225-2 du code des impôts issu d'une délibération de l'Assemblée de la
Polynésie, il n'est pas contestable que le conseil des ministres a outrepassé
les pouvoirs qui lui sont dévolus par la loi statutaire du 12 avril 1996.
L'excellent rapport de M. Lucien Lanier nous confirme que le risque de
prolifération du contentieux est réel, avec cinquante-cinq recours pendants
devant le tribunal administratif de Papeete et l'enregistrement de soixante-six
réclamations préalables.
Toutefois, lorsque je me réfère aux propos alarmistes que tient M. Gaston
Flosse, je me demande si notre collègue n'a pas cherché à se faire peur en
évoquant la perspective d'« une banqueroute financière catastrophique » pour le
territoire et les communes de Polynésie.
(M. Flosse fait un geste de
dénégation.)
Tout d'abord, les effets de la décharge quadriennale s'appliquent à la
Polynésie française. L'illégalité ayant été révélée par la décision du tribunal
administratif de Papeete en décembre 2000, l'action en restitution des sommes
versées indûment porte sur la seule période comprise entre 1997 et 2001 pour le
calcul des remboursements.
Il convient ensuite de relativiser le montant des sommes en jeu dans la mesure
où les recettes produites par l'impôt foncier en 1997 sont moins importantes
que celles qui ont été réalisées en 2000, bien que, chaque année, le montant de
l'impôt foncier ait progressé et que, sur l'année 2000, les chiffres fournis
par M. le rapporteur - 1,5 milliard de francs CFP - ne correspondent pas à ceux
qui sont présentés par l'auteur de la proposition de loi, à savoir 2,2
milliards de francs CFP.
L'urgence qui appellerait « sans tarder » une loi de validation est-elle
fondée, alors qu'un recours en appel contre l'arrêt du tribunal administratif
de Papeete du 19 décembre 2000 a été formé et que ce dernier est actuellement
pendant devant la cour administrative d'appel de Paris ? Il aurait été plus
respectueux du principe de la séparation des pouvoirs et, à tout le moins, plus
opportun d'attendre que la juridiction administrative se soit prononcée
définitivement en statuant en dernier ressort.
Enfin, si la loi de validation apure le passé, à notre connaissance, la
régularisation, pour l'avenir, du régime juridique de l'impôt foncier sur les
propriétés bâties vient à peine d'être adoptée par l'Assemblée de la
Polynésie.
La formalité de la validation législative est utile. Mais, après l'épisode de
la contribution sociale de solidarité en 1997, on ne peut que constater et
déplorer la récurrence des conflits qui opposent les autorités de la Polynésie
française au tribunal administratif. Il ne faudrait pas que, par une sorte de
détournement de procédure, l'intervention du législateur aboutisse
systématiquement à mettre en échec le contrôle de la juridiction
administrative.
Quoi qu'il en soit, les incidences financières sur le budget du territoire, et
surtout des communes, sont réelles et nous devons, en responsabilité, prendre
les dispositions qui s'imposent pour éviter les conséquences fâcheuses de cette
situation juridique. C'est la raison pour laquelle le groupe socialiste
adoptera cette proposition de loi organique.
Mais je voudrais saisir l'occasion de l'examen de cette proposition pour
formuler un voeu et exprimer un regret.
Il ne suffit pas de conforter les finances communales. Encore faut-il que leur
destination soit l'objet d'un libre débat démocratique et contradictoire sur
les priorités et sur la gestion municipale. Seule l'introduction d'une
représentativité pluraliste dans les conseils municipaux sera susceptible de
permettre l'émergence de ce débat.
Aussi, j'espère que le Sénat, avec l'appui de notre collègue Gaston Flosse,
adoptera l'article 15
septvicies
du projet de loi relatif à la
démocratie de proximité, voté le 25 juin dernier par l'Assemblée nationale,
lorsque ce texte sera inscrit à l'ordre du jour des travaux de notre assemblée,
au mois de janvier, me semble-t-il.
Cet article étend aux communes polynésiennes qui ne comportent pas de communes
associées les dispositions du régime mixte en vigueur en métropole dans les
communes de plus de 3 500 habitants.
L'existence d'un seul mode de scrutin pour toutes les communes ne permet pas
une représentation des minorités politiques au sein des conseils municipaux. Il
s'agit donc d'une mesure importante, qui introduit une représentation
pluraliste et favorise de véritables débats sur les politiques municipales,
tout en assurant à la majorité un nombre suffisant de représentants pour le bon
fonctionnement de l'institution communale.
Avant de conclure, je souhaite évoquer l'avenir institutionnel de la Polynésie
française.
Le projet de loi constitutionnelle adopté dans les mêmes termes par
l'Assemblée nationale le 10 juin 1999 et par le Sénat le 12 octobre 1999 visant
à reconnaître à la Polynésie française le statut singulier de « pays
d'outre-mer » aurait instauré un cadre institutionnel stable, accompagnant en
douceur l'après CEP.
Comme notre collègue Gaston Flosse, nous sommes attentifs au dynamisme de
l'économie polynésienne, qui s'inscrit dans un contexte favorable. Dans son
dernier rapport annuel, l'Institut d'émission d'outre-mer estime d'ailleurs que
la croissance qui anime l'économie du territoire depuis quatre ans ne s'est pas
démentie.
Je regrette donc que l'approbation de la modification de la Constitution par
le Congrès, initialement prévue le 24 janvier 2000, ait été différée, le décret
de convocation du Congrès ayant été abrogé par le Président de la République en
raison des contradictions qui se sont développées au sein de la droite sur la
réforme du Conseil supérieur de la magistrature.
(Protestations sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de
l'Union centriste.)
M. Jean-Jacques Hyest.
Nous avons bien fait !
M. Simon Sutour.
La réforme statutaire de la Polynésie française est donc actuellement
ajournée. Cette réforme devra cependant nécessairement être conduite, dans le
respect des spécificités du territoire. Elle donnera à la Polynésie française
les moyens de son développement, tout en conciliant son maintien au sein de la
République.
(Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe
communiste républicain et citoyen. - M. Flosse applaudit également.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
«
Article unique. -
Sous réserve des décharges ou dégrèvements
prononcés par décision de justice passée en force de chose jugée, les
impositions perçues sur le territoire de la Polynésie française au titre de la
contribution foncière sur les propriétés bâties sont validées, d'une part, pour
les années 1992 à 1999 en tant que leur légalité serait contestée par le moyen
tiré de ce que la détermination des valeurs locatives par application de la
méthode d'évaluation directe s'est opérée sans base légale et, d'autre part,
pour les années 2000 et 2001 en tant que leur légalité serait contestée par le
moyen tiré de ce que l'autorité ayant pris l'arrêté n° 1274/CM du 17 septembre
1999 n'était pas compétente pour déterminer leur base. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique dans la rédaction résultant des conclusions
du rapport de la commission.
En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est
de droit.
Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du
règlement.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président.
Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.)
| Nombre de votants | 313 |
| Nombre de suffrages exprimés | 313 |
| Majorité absolue des suffrages | 157 |
| Pour l'adoption | 313 |
Le Sénat a adopté. (Applaudissements.)
Je constate que la proposition de loi organique a été adoptée à l'unanimité !
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, c'est un moment suffisamment exceptionnel pour que je prenne un instant la parole.
Je me réjouis que cette proposition de loi organique ait été adoptée à l'unanimité.
Le Gouvernement fera - je réponds là à M. Lanier - ce qui relève de sa responsabilité pour que soit adopté le plus rapidement possible ce texte qui, vous l'avez bien perçu, répond à une situation créée par une illégalité que le juge administratif avait justement sanctionnée. Il convient d'ailleurs de rappeler l'importance de la juridiction administrative dans l'application quotidienne du droit en Polynésie.
Permettez-moi de profiter de l'occasion qui m'est donnée pour dire combien le Gouvernement et moi-même, dans la responsabilité qui est la mienne aujourd'hui, sommes attachés au statut d'autonomie du territoire de la Polynésie française. Le président Flosse sait bien, d'ailleurs, que je suis vigilant à cet égard.
Pour les communes de Polynésie - c'est en effet aux communes que nous pensons, vous, en adoptant ce texte, et moi, en lui apportant le soutien du Gouvernement - l'enjeu est tout à fait considérable : de l'ordre de 100 millions de francs. Il est aussi important pour le territoire, mais celui-ci - et c'est une bonne chose - a d'autres ressources. En revanche, les communes n'avaient pas besoin de voir renier, en quelque sorte, leurs ressources ni peser une insécurité sur le financement de leur fonctionnement et de leurs investissements.
Par conséquent, je me réjouis que nous puissions maintenant avancer rapidement sur ce terrain. (Applaudissements.)
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