Séance du 4 décembre 2009

aide publique au développement

M. le président. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Aide publique au développement », figurant à l’état B.

État B

M. le président. L’amendement n° II-4, présenté par M. Charasse, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

La parole est à M. Michel Charasse, rapporteur spécial.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Cet amendement n° II-4 s’inscrit dans le cadre de la mission permanente de la commission des finances, gardienne de l’application de la loi organique relative aux lois de finances.

Depuis de nombreuses années, la commission des finances demande que certaines missions, dont celle consacrée à l’aide publique au développement, concentrent la totalité des crédits qui les concernent et ne comportent pas de crédits sans rapport avec la mission.

Comme je l’ai dit tout à l’heure dans la discussion générale, la mission « Aide publique au développement » ne comporte pas tous les crédits relatifs à l’aide publique au développement mais, en revanche, elle comprend certains crédits qui ne relèvent pas de cette aide.

Cette situation, madame le secrétaire d’État, monsieur le secrétaire d’État, rend les choses très difficiles quand nous devons, en respectant les critères de l’OCDE, essayer de regrouper tous ces crédits épars, tout en écartant ceux qui n’y correspondent pas. Nous voulons, en effet, montrer ce que nous sommes vraiment, c’est-à-dire, quelles que soient les critiques qui peuvent être formulées – et certaines l’ont été dans des interventions de qualité –, l’un des pays les plus généreux et les plus forts donateurs au monde !

La commission des finances souhaite donc maintenant, après l’avoir demandé pendant plusieurs années, établir vraiment une plus grande clarté. Bien sûr, la première année d’application de la loi organique, nous avions remarqué ce problème, et d’autres aussi, mais n’avions pas insisté, car il fallait laisser au ministère des finances le temps de mettre en place le nouveau système. Nous avons attendu deux ans, trois ans, mais maintenant, cela suffit !

De quoi s’agit-il, mes chers collègues ? Cet amendement vise à retrancher – et non à supprimer, car ce n’est pas un amendement de suppression – de la mission « Aide publique au développement » des crédits qui n’ont rien à y faire, puisqu’ils ne relèvent pas de l’aide publique au développement. Mais la commission se garde bien d’indiquer où imputer ces crédits : elle laisse ce soin au Gouvernement !

De quels crédits s’agit-il ? Figurez-vous qu’au titre de l’aide aux pays les plus pauvres, nous payons sur ce budget 15 millions d’euros pour contribuer à la construction du nouveau sarcophage de Tchernobyl ; …

M. Robert del Picchia. C’est très important !

M. Michel Charasse, rapporteur spécial. … nous acquittons également 14 millions d’euros pour le traitement des combustibles dudit Tchernobyl, et payons même 3,5 millions d’euros pour aller chercher dans la mer de Barents des sous-marins russes pourris, les sortir et les dépolluer ! Ce total de crédits représente 29 millions d’euros en autorisations d’engagement et 12,35 millions d’euros en crédits de paiement.

L’amendement n° II-4 tend donc à supprimer ces crédits de la mission, mais n’indique pas, je le répète, où les inscrire. En effet, le Gouvernement peut très bien considérer qu’ils relèvent de l’action internationale et les inscrire dans la mission « Action extérieure de l’État ». Il peut aussi estimer que ces sommes contribuent à l’environnement mondial et relèvent donc de la mission « Écologie, développement et aménagement durables ». Il peut enfin considérer qu’elles ont un lien avec la recherche scientifique et les affecter à la mission « Recherche et enseignement supérieur »… En tout cas, mes chers collègues, elles n’ont rien à voir avec l’aide publique au développement !

Monsieur le secrétaire d’État, nos relations sont suffisamment anciennes et amicales dans cette assemblée où vous avez siégé : vous vous imaginez bien que la commission des finances n’a pas l’intention de vous embêter à cette heure-ci ! Mais nous demandons ces changements depuis trois ans, et il va bien falloir y arriver !

Vous allez me dire : « Oui, mais… ». Mais pourquoi ces crédits sont-ils inscrits dans cette mission ? Je n’ai jamais obtenu d’explications, mais j’ai enfin compris ! Figurez-vous que ces crédits sont gérés par le ministère des finances, qui considère que la BERD, par laquelle ils transitent, est le monopole de la maison ! C’est le confort des bureaux ! Contrairement à la vocation de la révision générale des politiques publiques, le confort des bureaux veut que l’on ne remette pas en cause les attributions de ces derniers, même si c’est contre nature et parfois totalement stupide et inexplicable !

Maintenant, ça suffit ! Nous ne sommes pas là pour assurer le confort des bureaux de la direction générale du Trésor ! Après tout, des sous-marins nucléaires, un sarcophage nucléaire, des déchets nucléaires… Je suggérerai à la direction du Trésor de produire également des briques, de fabriquer des crayons Bic, de la moutarde de Dijon – il y a des problèmes actuellement… –, ainsi que des chipolatas, des chapeaux pour la Sainte-Catherine, des sapins de Noël ! (Sourires.) Bref, tout ce qui convient à ces messieurs… et dames !

Tel est donc, monsieur le président, l’objet de cet amendement : il tend à retrancher des crédits qui n’ont pas à figurer dans cette mission, conformément à la loi organique relative aux lois de finances. D’ailleurs, le Conseil constitutionnel va finir, à mon avis, par s’intéresser au contenu des missions, de manière que les crédits correspondent à l’objet de ces dernières !

Nous demandons non pas que la France renonce à ses engagements à l’égard de Tchernobyl, des Russes, des sous-marins et du reste – ce sont des engagements internationaux, et ils sont sacrés –, mais que les crédits soient imputés correctement !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d’État. Je m’étonne que vous n’ayez pas cité de produits auvergnats, monsieur le rapporteur spécial ! (Sourires.)

M. Michel Charasse, rapporteur spécial. J’y avais pensé !

Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d’État. Je vous concède que cette situation peut effectivement paraître un peu bizarre.

Il se trouve que les crédits destinés à l’Ukraine pour le démantèlement des anciennes installations nucléaires relèvent bien de la stratégie de développement de ce pays, au regard des critères retenus par l’OCDE pour la définition du développement. C’est donc à juste titre que ces crédits sont inscrits dans la mission « Aide publique au développement ». (M. Michel Charasse, rapporteur spécial, manifeste son doute.)

Oui, monsieur le rapporteur spécial, l’Ukraine est bien éligible à l’aide publique au développement, et les dépenses de démantèlement des centrales nucléaires font partie des mandats des différentes organisations internationales, car elles contribuent à la remise à niveau de l’économie de ce pays !

En ce qui concerne les crédits destinés à la Russie, je reconnais volontiers que ce pays n’est pas éligible à l’aide publique au développement…

M. Michel Charasse. On peut l’inscrire sur la liste, si cela arrange les bureaux du ministère des finances !

Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d’État. Non, tel n’est pas le sens des discussions que nous avons eues la semaine dernière avec le Premier ministre russe !

S’agissant de l’imputation de ces crédits, monsieur le rapporteur spécial, je dois avouer que la principale raison qui nous pousse à ne pas les transférer dans une autre mission est que l’opération qu’ils financent se termine l’an prochain ! Ces crédits sont gérés par la BERD, et je ne vois pas quel serait l’intérêt de nous compliquer la vie pour une mesure dont la durée de vie est aussi limitée.

Vous considérez que cette imputation vise à assurer le confort des chefs de bureau de la direction générale du Trésor …

M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Je les connais très bien,…

Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d’État. Sûrement mieux que moi !

M. Michel Charasse, rapporteur spécial. … et je les aime beaucoup !

Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d’État. Moi aussi, pour le peu que je les connaisse !

Au-delà de ce que vous considérez comme le confort des chefs de bureau, il me semble que la possibilité de jouer sur des effets de trésorerie et des effets de levier n’est pas complètement dépourvue de sens.

En résumé, la présence dans cette mission de crédits destinés à l’Ukraine, aussi bizarre qu’elle paraisse, est tout à fait conforme à la LOLF. La présence des crédits destinés à la Russie est encore plus bizarre, mais cette anomalie prendra fin l’an prochain.

C’est pourquoi le Gouvernement souhaiterait que vous retiriez cet amendement, dont il a bien noté qu’il ne remet pas en cause le bien-fondé de ces crédits. Par ailleurs, nous ne souhaiterions pas donner de mauvais signal en matière de sécurité nucléaire.

Par conséquent, à défaut de retrait de l’amendement, l’avis du Gouvernement serait défavorable.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Madame le secrétaire d’État, monsieur le secrétaire d’État, l’amendement que vient de défendre Michel Charasse, au nom de la commission des finances, ne remet pas en cause ces crédits ni leur affectation.

En revanche, nous considérons que ces crédits sont plutôt mal placés, et que leur imputation n’est pas conforme à l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances. Or cette loi organique ne donne pas la possibilité au Parlement de transférer un crédit d’une mission à une autre : nous sommes donc contraints de contenir nos amendements à l’intérieur des missions.

Si le Sénat acceptait de réduire ces crédits de la mission « Aide publique au développement », le Gouvernement pourrait prendre l’engagement de les imputer ailleurs. En effet, tout laisse à penser que le Gouvernement demandera une seconde délibération ; il pourrait donc, à cette occasion, affecter les crédits ainsi libérés à une autre mission, par exemple la mission « Écologie, développement et aménagement durables ». Si le Gouvernement proposait alors un tel transfert de crédits, je crois que la commission des finances appuierait cette initiative…

M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Par un avis extrêmement favorable !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. La même philosophie inspire le second amendement que va présenter Michel Charasse, et nous exprimons le même souhait.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Alain Joyandet, secrétaire d’État. Je souhaite appuyer l’argumentation développée par ma collègue Anne-Marie Idrac.

Les crédits visés par cet amendement sont, en partie pour ne pas en majorité, effectivement éligibles à l’aide publique au développement. J’attire votre attention sur le fait que le rassemblement des crédits de l’aide publique au développement dans la mission qui répond à cet intitulé nous est constamment demandé. Ainsi, l’un des intervenants – je crois qu’il s’agit de M. Jean-Pierre Plancade – a dit que la mission ne comptabilisait que le tiers de notre aide publique globale, soit un peu plus de trois milliards d’euros sur près de huit milliards d’euros.

Mon propos ne vaut évidemment pas pour les crédits destinés à la Russie, mais il a été rappelé que ce problème serait réglé dans un an.

Je tiens à mettre l’accent sur les difficultés posées par cet amendement. Son adoption occasionnerait un dommage collatéral, puisque des crédits éligibles à l’aide publique au développement seraient comptabilisés ailleurs que dans la mission « Aide publique au développement ». Ce serait vraiment dommage ! En effet, lorsque l’on présente cette aide publique au développement, on nous explique qu’elle devrait être plus rassemblée et qu’il nous aurait fallu réformer encore davantage pour parvenir à cette fin. Or, cet amendement aura pour conséquence une plus grande dispersion.

On peut ensuite discuter du fond. Fait-on de l’aide publique au développement lorsque l’on entreprend ce genre de travaux et que l’on finance ce type d’actions ? La question des normes de comptabilité a également été posée, et nous aurons ultérieurement un débat sur l’approche nouvelle des critères de comptabilisation. Il se trouve que, en ce moment, c’est de l’aide publique au développement. Si cet amendement est adopté, on comptabilisera ces crédits à l’extérieur. Vous voyez donc que notre réticence sur cet amendement part d’un constat objectif.

Sur la question de la Russie, M.  Charasse a totalement raison : si cela devait durer encore plusieurs années, il faudrait réexaminer la situation ; mais il ne reste plus qu’un an à courir. Voilà ce que je souhaitais ajouter sur le fond, au-delà de ce qu’a indiqué Mme Idrac sur l’aspect financier. Sur le fond de l’aide publique au développement, en effet, on va peut-être un peu dans le sens inverse de celui que vous nous demandez habituellement.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, rapporteur spécial.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Cela fait plusieurs années –  plus exactement depuis l’entrée en vigueur de la LOLF – que la commission des finances appelle l’attention sur des anomalies de ce genre. Parlant sous le contrôle et l’autorité du président de la commission, je peux dire que, cette année, la commission a voulu vraiment mettre fin à ces dernières. Il se trouve que, pour une partie des crédits, les choses ne vont plus durer qu’un an. Je n’avais d’ailleurs pas cette information quand j’ai présenté l’amendement en commission.

Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'État. C’est l’intérêt du débat !

M. Michel Charasse. Quant à l’autre partie des crédits, elle figure dans l’APD. Mais les crédits nucléaires de recherche en général ne sont pas dans la mission « Aide publique au développement ». Ils sont dans d’autres morceaux d’APD, qui figurent dans d’autres missions ! Par conséquent, monsieur le secrétaire d’État, il faut de toute façon que vos services, en liaison avec le ministère de l’économie, s’attaque au reclassement des crédits, afin que tombe enfin – le plus vite sera le mieux – dans la mission « Aide au développement » ce qui relève vraiment de l’APD et du pilotage de la politique extérieure.

Dans notre pays, aux termes de la Constitution, la politique extérieure ne dépend que du Président de la République, du Premier ministre, du ministre des affaires étrangères et des ministres qui lui sont rattachés, à l’exclusion des autres ministères ! En effet, ceux qui sont comptables de cette politique extérieure sont ceux que je viens d’énumérer, et personne d’autre ! Les autres travaillent éventuellement « à façon », ou « pour le compte de ». Mais rien n’est pire, pour un pays quel qu’il soit, que lorsque l’État est divisé en plusieurs acteurs et qu’il doit s’entretenir avec des interlocuteurs qui ne savent jamais s’ils ont la bonne personne devant eux.

Tout cela devrait donc, à mon avis, être regroupé dans une seule mission, car c’est un élément de la politique extérieure de la France qui ne peut pas être réservé au ministre du ravitaillement ou au ministre de la jeunesse et des sports !

Cela étant, sous l’autorité de M. le président de la commission et sous réserve de l’opinion de ce dernier, je consens à renoncer à cet amendement pour cette année, étant entendu que, pour une partie des crédits, il ne reste plus qu’une année à courir ; s’agissant de l’autre partie, si nous pouvions avoir une réflexion en vue d’un reclassement général pour l’année prochaine, je crois, cher Jean Arthuis, que nous n’aurions pas complètement perdu notre temps et que la commission des finances aurait ainsi joué son rôle de gardienne de la loi organique. Je retire donc l’amendement. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l’Union centriste et de l’UMP.)

M. le président. L'amendement n° II-4 est retiré.

L'amendement n° II-5, présenté par M. Charasse, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

La parole est à M. Michel Charasse, rapporteur spécial.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Il s’agit d’un amendement de transfert à l’intérieur de la mission. Pour des raisons qui m’échappent complètement, et sur lesquelles on ne m’a jamais vraiment donné d’explications, les crédits du Fonds français pour l’environnement mondial sont gérés dans le cadre du programme 110 par le ministère de l’économie et des finances. J’ai dit tout à l’heure que ce dernier était très spécialisé, qu’il savait tout faire et pouvait même organiser des barbecues avec des plats très variés ! (Sourires.) Mais à l’évidence – et je parle en tant que parlementaire fréquemment missionné par la commission des finances pour réaliser des contrôles sur place et sur pièces dans les pays où je constate l’utilisation de ces crédits –, ce sont souvent des programmes qui ressemblent étonnamment à ceux qui sont exécutés dans le cadre du programme 209 par Alain Joyandet, ainsi que par ses services et collaborateurs.

En plus de cela, on constate qu’il est souvent difficile de mettre en œuvre ces crédits : d’un côté, le ministère des finances gère le Fonds français pour l’environnement mondial dans le cadre du programme 110, et, d’un autre côté, certains programmes comportent des aspects environnementaux qui sont mis en œuvre dans le cadre du programme 209 ! Il faut arriver à se mettre d’accord !

Or, je note souvent, du côté des crédits du programme 110 et du Fonds français pour l’environnement mondial, un grand « saupoudrage » pour financer des opérations. Il y a quelquefois des doublons, notamment avec le Fonds d’environnement mondial, avec des concours extérieurs, etc.

Par conséquent, mes chers collègues, j’ai proposé à la commission des finances, qui a accepté de me suivre, que les crédits du Fonds français pour l’environnement mondial soient rattachés au programme 209. C’est là que la coordination se fera le mieux entre les programmes de coopération classiques mis en œuvre par le programme 209 et les programmes que permet de financer le Fonds français pour l’environnement mondial. Soit dit en passant, ce fonds ne représente que 25 millions de crédit. Ce n’est donc pas, si je puis dire, un énorme « coffre-fort » à mettre en œuvre !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'État. Le Gouvernement émet un avis défavorable. M. Charasse nous connaît d’ailleurs suffisamment, Alain Joyandet et moi-même, pour savoir que cet avis n’est pas dû à une approche corporatiste du ministère.

M. Michel Charasse. Non, ça n’a rien à voir !

Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'État. Sur le fond, que s’est-il passé depuis la création du Fonds français pour l’environnement mondial ? Il s’est passé des choses extrêmement positives. Pourquoi ? Parce qu’elles sont mises en œuvre de manière collective, avec le Quai d’Orsay, avec comme outil principal l’Agence française de développement – je l’ai dit tout à l’heure, me semble-t-il – et avec un certain nombre de projets qui peuvent associer des entreprises françaises : en matière d’eau, d’habitat social – c’est un domaine cher, à juste titre, à M. Edmond Hervé –, d’électrification, etc.

Nous veillons tout particulièrement à ce qu’il n’y ait pas de doublons avec le Fonds mondial, et à ce qu’existe une bonne articulation. Nous essayons le plus possible de créer des synergies et des effets de levier. Voilà à quoi cela sert, et cela fonctionne très bien, sans qu’il y ait de compétition avec le Fonds mondial. Le rôle de catalyseur de ce fonds ne me paraît pas devoir être remis en cause. Nous n’avons donc aucune raison de penser que son actuelle gestion serait, d’une manière ou d’une autre, inefficace.

M. le président. La parole est à Mme Monique Cerisier-ben Guiga.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. J’apporte mon soutien à l’amendement de la commission des finances, car le ministère des affaires étrangères, avec sa nouvelle direction générale de la mondialisation, me paraît le mieux à même de mettre en œuvre l’ensemble des crédits destinés à une bonne gestion des biens publics mondiaux. Il me semble donc tout à fait raisonnable de transférer les crédits sur le programme 209.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, rapporteur spécial.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Nous sommes vraiment ici dans un domaine qui concerne à 100 % la politique extérieure, c’est-à-dire qu’il y a des enjeux diplomatiques majeurs qu’il appartient au Quai d’Orsay – et à personne d’autre – de mettre en œuvre. Par conséquent, ces crédits doivent être placés dans le ministère qui a la responsabilité de la politique extérieure de la France, sous l’autorité des autorités constitutionnelles que j’ai évoquées tout à l’heure.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Alain Joyandet, secrétaire d'État. Monsieur le président, je voudrais faire une proposition qui anticipe d’ailleurs sur le troisième amendement que nous aurons à examiner tout à l’heure. Ce dernier est, au fond, un peu différent, mais il est aussi dans le même esprit puisqu’il s’agit d’enlever des crédits sur un thème pour le remettre sur un autre.

Je me réjouis que le débat ait été à nouveau engagé, et m’adresse ici à M. le président de la commission des finances et à M. le rapporteur spécial : je vous propose que, à la faveur du retrait de ces amendements, nous nous engagions à venir rapidement devant les commissions des finances et des affaires étrangères réunies, afin de discuter de manière plus posée et plus globale en vue d’opérer un toilettage du texte.

Pourriez-vous éventuellement nous faire crédit ? Vous avez noté que nous tenons compte d’année en année des différentes demandes qui sont faites, notamment par les rapporteurs. Je crois que nous progressons ainsi chaque année vers une meilleure conformité à la LOLF.

Une vraie séance de travail nous permettrait de passer en revue les différents points de discussion et de nous mettre d’accord afin que, l’année prochaine, ces différents sujets soient toilettés une bonne fois pour toutes. Des avancées ont certes été réalisées mais je suis d’accord pour dire qu’elles ne suffisent pas.

Anne-Marie Idrac et moi-même sommes donc prêts à venir devant les deux commissions rassemblées, après avoir travaillé en amont avec nos collaborateurs. Ce serait d’autant plus utile qu’il y a non pas trois, mais sept ou huit points de discussion ! J’ai bien compris que M. le rapporteur spécial nous les égrène d’année en année, afin de nous épargner la frayeur que nous aurions s’il nous les présentait d’un seul coup. (Sourires.) Mais nous pourrions envisager un travail global. Une telle démarche serait à mon avis plus facile, plus globale, cohérente, et de nature à vous donner satisfaction sur des propositions qui, au demeurant, sont tout à fait normales.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, rapporteur spécial.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Dans cette affaire, le souci de la commission est que la politique étrangère soit cohérente. Or, je suis de ceux qui considèrent que l’un des éléments essentiels de l’identité nationale dont on parle beaucoup, c’est, à l’étranger du moins, l’unité de l’autorité française, de la parole de la France et de l’autorité de l’État. C’est fondamental à mon sens.

M. Jean-Pierre Fourcade. Très bien !

M. Michel Charasse. Nous avions envisagé – je parle sous le contrôle du président de la commission des finances –de transiger autour de 10 millions d’euros pour « amorcer la pompe ». Nous pourrions donc rectifier l’amendement n° II-5 dans ce sens. Cela signifie que la deuxième partie de l’exercice que vient d’annoncer M. le secrétaire d’État pourrait se prolonger. Mais je laisse le soin à M. Arthuis d’apprécier l’attitude à tenir au nom de la commission des finances dans cette affaire. En tout cas, n’étant pas jusqu’au-boutistes, nous avions une solution de repli à 10 millions d’euros.

M. le président. Je ne suis pas sûr que tout cela doive se marchander en séance…

M. Michel Charasse. Ce n’est pas du marchandage !

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. La rectification de l’amendement est en effet une façon de poser un jalon. Cela ne veut pas dire que nous ne ferons pas le mouvement répondant au souhait du ministre en CMP. Mais il est bon que le Sénat marque sa détermination au travers d’un amendement qu’il vote. La somme ne remet pas en cause votre budget, monsieur le secrétaire d’État.

S’agissant de l’aide publique au développement, vous avez à peu près 4 milliards d’euros dans votre budget, monsieur le secrétaire d’État, alors même que d’autres missions y participent à hauteur d’un peu plus de 2 milliards. La proposition que vous nous faites de travailler ensemble de telle sorte que tout soit au carré l’année prochaine nous agrée forcément.

Il serait néanmoins bon que le Sénat marque sa détermination en votant un amendement à 10 millions d’euros. C’est un acte symbolique, mais c’est une façon de marquer une détermination. C’est dans ce sens que la commission des finances rectifie son amendement n° II-5.

M. Robert Hue. Très bien !