Séance du 4 décembre 2009

M. le président. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », figurant à l’état B.

État B

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° II-113 est présenté par MM. Cazalet et de Montgolfier, au nom de la commission des finances.

L’amendement n° II-186 est présenté par M. P. Blanc, au nom de la commission des affaires sociales.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, pour présenter l’amendement n° II-113.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. Avec cet amendement, nous sommes au cœur du débat, en particulier des propos que M. le haut-commissaire vient de tenir.

En effet, comme cela a été rappelé, la commission des finances avait proposé de réduire les crédits, considérant que la dépense était surestimée d’environ 800 millions d’euros, avec une marge de sécurité évaluée aux alentours de 300 millions d’euros – 312 millions d’euros pour être précis. Compte tenu de l’incertitude sur la montée en puissance du RSA, nous avions fixé cette réduction de crédits à 500 millions d’euros. (Mme Raymonde Le Texier s’exclame.)

Je dispose déjà d’un certain nombre d’éléments nouveaux, qui, pour certains, viennent de nous être annoncés par M. le haut-commissaire et, pour d’autres, sont connus depuis quelques jours.

Le versement de la prime de Noël représente une moindre recette de 334 millions d’euros en 2010.

La réduction des crédits par l’Assemblée nationale, comme cela vient d’être précisé, engendre une moindre recette de 77 millions d’euros.

Enfin, le RSA jeunes coûte 125 millions d’euros sur une demi-année. Il y a là une moindre dépense pour 2010.

Le total obtenu en additionnant ces trois composantes est de 286 millions d’euros, ce qui réduit d’autant plus la dotation de l’État. On parvient à une dotation, non plus de 800 millions d’euros, mais de 514 millions d’euros.

La difficulté principale de l’exercice est tout simplement d’évaluer la montée en charge d’un dispositif qui est, pour l’instant, encore peu connu. D’une part, cette montée en puissance est peut-être plus lente que ce qui avait été envisagé. D’autre part, les montants unitaires sont sans doute plus élevés que ce qui avait été prévu. Il serait donc souhaitable que nous ayons des précisions sur les montants unitaires. Nous nous étions fondés sur des montants initiaux de 109 euros. Puis nous avons retenu un niveau de 130 euros. Vous comprenez bien, mes chers collègues, qu’en fonction du montant unitaire la situation peut varier considérablement et, par conséquent, la dépense être évaluée très différemment.

Les chiffres que M. le haut-commissaire vient de citer à l’instant montrent une montée en puissance relativement rapide au cours des derniers mois, notamment en septembre, et, sans doute, des montants unitaires plus élevés.

Ces éléments aboutiraient à une réduction considérable de la marge de manœuvre. En tout état de cause, nous serions au minimum contraints de proposer de réduire le montant de 500 millions d’euros. La marge se situe sans doute plutôt autour d’une centaine de millions d’euros.

Mais ne faut-il pas être prudent ? Pour ma part, je suis un peu échaudé par des expériences vécues dans d’autres cadres. En tant que président de conseil général par exemple, je me souviens de l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA. On nous avait dit que le dispositif monterait en charge très lentement. Or les chiffres sont là aujourd’hui : nous allons tomber à un taux de couverture par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, la CNSA, de moins de 30 %. Je pense également à la prime pour le handicap, qui progresse considérablement.

En l’occurrence, il s’agit d’un dispositif relativement nouveau, dont l’existence va être progressivement connue. Faut-il aujourd’hui le réduire ?

Cela étant dit, je souhaiterais d’ores et déjà que M. le haut-commissaire prenne devant notre assemblée un engagement sur la prime de Noël, qui est versée chaque année. Je ne sais pas par quel artifice elle a été financée l’année dernière, mais il serait souhaitable qu’elle le soit par les crédits du RSA. Sur le plan des principes, ce serait beaucoup plus satisfaisant. Évidemment, les marges de manœuvre en seraient d’autant réduites.

S’agissant de la réduction de crédits, faut-il aller plus loin ? Faut-il proposer 100 millions d’euros,…

Mme Raymonde Le Texier. Retirez votre amendement ! Vous n’allez pas pinailler ! Vous pinaillez moins pour les riches ! C’est incroyable !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. … pour le principe ? Les incertitudes sur ce dispositif encore très novateur inciteraient à la prudence. Monsieur le haut-commissaire, pouvons-nous avoir des précisions sur le montant moyen touché par un bénéficiaire du RSA ? En effet, un désaccord semble demeurer sur ce sujet. 

Finalement, la commission rectifie son amendement. Elle propose une réduction du programme relatif au RSA de 100 millions d’euros. Elle propose également une affectation de 40 millions d’euros au profit du handicap et des maisons départementales des personnes handicapées. Ainsi, la réduction de crédits atteindrait 60 millions d’euros.

M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n°II-113 rectifié présenté par MM. Cazalet et de Montgolfier, au nom de la commission des finances, et ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour présenter l'amendement n° II-186.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis. L’amendement que je devais présenter au nom de la commission des affaires sociales était identique à celui de la commission des finances. Compte tenu de ce qui vient d’être dit et de la modification intervenue, nous nous rallions à l’amendement n° II-113 rectifié et nous rectifions en ce sens notre propre amendement.

Nous avions souhaité que l’amendement suivant que nous devions proposer - l’amendement n° II-187 qui concerne la possibilité de financement des maisons départementales des personnes handicapées, les MDPH, et des fonds départementaux de compensation - soit intégré à l’amendement rectifié de la commission des finances. Or, si j’ai bien compris, la commission des finances propose une réduction de crédits de 100 millions d’euros, dans lesquels sont intégrés les 40 millions d’euros que nous avions prévu de demander par notre amendement n° II-187.

En effet, il ne faut pas manquer l’occasion de donner une bouffée d’oxygène aux départements, qui sont écrasés par les dépenses liées à l’allocation personnalisée d’autonomie et au RSA socle, lequel monte en charge très rapidement, en raison de la crise. Dans de nombreux départements, vous le savez, messieurs les présidents de conseil général, les MDPH ont dû vous solliciter pour les aider à clore les exercices à l’équilibre. L’État a une dette à solder au titre des exercices précédents. Nous avons ici le moyen de le faire, ne laissons pas passer l’occasion. Je n’évoquerai pas les fonds départementaux de compensation, qui n’ont reçu aucun crédit de l’État depuis trois ans.

Je suis heureux que la commission des finances permette de transférer ces 40 millions d’euros sur le programme 157 « Handicap et dépendance ».

M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n° II-186 rectifié, présenté par M. P. Blanc, au nom de la commission des affaires sociales, et qui est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

M. le président. Cet amendement est identique à l’amendement n° II-113 rectifié.

Quel est l’avis du Gouvernement sur les amendements identiques n^os II-113 rectifié et II-186 rectifié ?

M. Martin Hirsch, haut-commissaire. Monsieur le président de la commission des finances, le Gouvernement a beaucoup discuté avec vous ces derniers jours. Nous avons bien compris l’esprit dans lequel vous aviez déposé puis rectifié ces amendements. Vous comprenez aussi les conditions dans lesquelles nous défendons ces crédits.

Il me semble que le désaccord d’estimation est relativement faible. Les calculs sur lesquels vous vous fondez vous font penser qu’il y a une marge, quand les nôtres nous montrent qu’il n’y en a pas.

M. de Montgolfier a demandé des précisions sur le montant moyen du RSA complémentaire versé aux personnes qui travaillent. Nous avions au départ estimé celui-ci à 109 euros par mois. Nous avons observé qu’il s’élevait au mois d’août à 185 euros et à 157 euros au dernier mois connu. En effet, les personnes entrées plus tard dans le dispositif sont celles qui avaient besoin du RSA de façon moins urgente, autrement dit celles qui ont des revenus du travail un peu plus élevés, ce qui correspond alors à des versements de RSA un peu plus faibles.

Nous avons donc modélisé avec la direction du Trésor l’évolution du montant moyen du RSA complémentaire pour les prochains mois, et nous avons transmis les résultats. Ce montant devrait probablement connaître une diminution de cinq euros par mois, pour se stabiliser vers 130 euros au mois de mai. Donc, si vous faites le calcul par rapport au rythme d’entrée, monsieur de Montgolfier, nous sommes alors plus proches de notre estimation de 2,6 milliards d’euros que de celle de 2,3 milliards d’euros que vous évoquez. Ce premier élément important doit être pris en compte.

Le deuxième élément à prendre en compte concerne la discussion qui a eu lieu sur les départements d’Outre-mer au moment de la loi du 1^er décembre 1988 relative au RMI. Pour le RSA, les décisions relatives aux départements d’Outre-mer n’ont pas été prises et le rendez-vous a été fixé à la mi-2010 pour en discuter. Je ne peux préjuger ce qui sera décidé pour ces départements. Cependant, il me paraît impossible de leur dire que la chose est contrainte puisque le fonds a été « raboté » de 100 millions d’euros, ce qui réduit nos marges de manœuvre.

Vous avez souligné, messieurs les rapporteurs, que cette réforme avait été menée dans la plus complète transparence, tout comme la prime de Noël. Pour la première fois, celle-ci a pu être versée aux mères isolées parce que nous avions un mode de financement plus solide. Il serait difficile de revenir l’année prochaine sur cette mesure ! M. de Montgolfier me demande de prendre l’engagement que la prime de Noël 2010 soit financée de manière aussi transparente et solide que cette année. Si ces amendements, même rectifiés, sont adoptés, je peux vous dire dès maintenant qu’il me sera impossible de tenir un tel engagement. En revanche, si le fonds est maintenu tel quel, nous serons dans des conditions nous permettant de le faire, c’est-à-dire de compléter, comme nous le faisons depuis plus de dix ans, les revenus sur le dernier mois de l’année.

Le financement du dispositif doit être préservé. Nous ne devons pas donner le sentiment qu’il est possible de puiser dans ce fonds pour une autre cause, fût-elle aussi noble que celle des personnes handicapées défendue par M. Paul Blanc, qui en est d’ailleurs un avocat redoutable. Au sujet des MDPH, Nadine Morano aura sans doute l’occasion de vous le dire, un rapport vous précisera le montant éventuellement dû aux départements. Vous aurez donc rapidement les informations qui vous permettront d’organiser le financement de ces maisons.

La représentation nationale, donc vous-mêmes, a voté les modalités de financement d’une prestation pour nos concitoyens les plus modestes. Il ne faut pas qu’ils soient conduits chaque année à s’interroger sur cette prestation dont le versement pourrait être remis en cause au profit d’une cause plus urgente. Ils ont besoin de sécurité. Nous la leur donnons. Dans un contexte difficile, nous leur assurons que le dispositif sera financé. Nous rassurons les conseils généraux sur le fait qu’ils ne seront pas sollicités pour combler un déficit dans le financement du fonds.

En votant ces crédits, donc en retirant vos amendements - si vous êtes convaincus par ce que je viens de dire -, vous montrerez que les garanties introduites dans la loi l’année dernière à votre demande sont respectées, et par la même occasion que nous menons cette réforme dans la confiance.

Nous souhaitons donc le retrait de ces amendements.

Mme Raymonde Le Texier. Tout à fait !

M. Martin Hirsch, haut-commissaire. Conformément à votre demande, nous rendrons des comptes sur la manière dont nous utilisons cet argent et sur la montée en charge du dispositif. Si vous maintenez ces amendements, l’avis du Gouvernement sera défavorable.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Je souhaite rendre hommage à M. le haut-commissaire car il est extrêmement convaincant. Nous étions partis pour un amendement réduisant de 500 millions d’euros les crédits dont il dispose pour assurer le financement du RSA et nous aboutissons à un amendement rectifié prévoyant une réduction de 100 millions d’euros.

Objectivement, monsieur le haut-commissaire, la barre était placée un peu haut, et vous avez fait une large application du principe constitutionnel de précaution (Sourires), sans doute à l’excès.

Il est vrai que dans le secteur social, trop souvent, nous avons des inscriptions budgétaires qui sont en deçà des besoins. Mais dans le cas particulier, en toute objectivité, il est apparu que vous étiez substantiellement doté.

C’est si vrai que vous avez en quelque sorte organisé votre insolvabilité, en prenant en charge une prime de Noël qui n’était pas vraiment programmée sur vos crédits. Elle est là, nous l’acceptons. Mais en tordant les chiffres comme on a pu le faire, il nous semble quand même que vous êtes bien doté.

Mme Raymonde Le Texier. Incroyable ! C’est insupportable !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. L’amendement qu’a présenté Albéric de Montgolfier est extrêmement raisonnable. Au surplus, il répond à l’attente de la commission des affaires sociales qui souhaite financer à hauteur de 32 millions d’euros les MDPH (Mme Raymonde Le Texier s’exclame) et de 8 millions d’euros les fonds départementaux de compensation.

La barre est désormais bien positionnée. Je voudrais saluer votre capacité à faire partager une conviction, puisque vous avez ramené le montant de la réduction de 500 millions à 100 millions d’euros.

Mme Raymonde Le Texier. En tout cas, on ne partage pas la vôtre !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. La commission des finances maintient son amendement rectifié. Nous avons bien noté que vous rendriez compte mais, monsieur le haut-commissaire, c’est l’obligation de tous les ministres de rendre compte de leur gestion. Et le Parlement est dans son rôle de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis. Je souhaiterais simplement formuler deux remarques, monsieur le haut-commissaire.

J’ai assisté, entre midi et quatorze heures, à un débat télévisé avec le philosophe Luc Ferry, qui parlait justement du principe de précaution évoqué par le président Arthuis. M. Ferry disait que, poussé à l’extrême, ce principe annihile les possibilités d’agir dans certains domaines. Ce principe est ici peut-être poussé à l’extrême. (Mme Raymonde Le Texier s’exclame.) Ma chère collègue, je ne vous ai pas interrompu ! Je vous demande donc de me laisser m’exprimer ! Je ne voudrais pas que le principe de précaution, sans doute poussé à l’extrême, nous empêche finalement de transférer ces 40 millions d’euros vers l’aide aux personnes handicapées.

Vous nous annoncez un rapport sur le financement des MDPH. Je voudrais simplement rappeler que Mme Annie Jarraud-Vergnolle et moi-même avons établi très récemment un rapport sur le fonctionnement de ces maisons départementales et que le diagnostic est déjà fait. Aussi, il est temps de passer au traitement !

M. le président. La parole est à Mme Annie Jarraud-Vergnolle, pour explication de vote.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle. Il est inhabituel pour les socialistes de défendre la politique du Gouvernement (MM. Jacques Gautier et Robert del Picchia applaudissent),…

M. Charles Pasqua. Très bien !

M. Laurent Béteille. En progrès !

Mme Annie Jarraud-Vergnolle. … mais j’ai calculé que la réserve mise de côté par prudence par le haut-commissaire lui assure une marge de sécurité correspondant à 6,25 % de son budget global. J’ai dirigé des entreprises, comme un certain nombre d’entre vous, et sais qu’une marge de sécurité de 6 % sur les prévisions est très raisonnable.

M. Robert del Picchia. Oui !

Mme Annie Jarraud-Vergnolle. Par ailleurs, je reprendrai les propos de Mme Lagarde,…

M. Laurent Béteille. De mieux en mieux !

Mme Annie Jarraud-Vergnolle. … qui est persuadée que, même si la conjoncture s’améliore, l’emploi ne repartira pas en 2010. Si c’est le cas, compte tenu de l’augmentation du nombre de demandeurs d’emploi constatée en 2009, le RSA devrait enregistrer une progression du nombre de bénéficiaires, ce qui va engendrer des dépenses supplémentaires.

Soyons raisonnables, mes chers collègues. Laissons ces 100 millions d’euros dans le budget du RSA. Nous pourrons revenir sur celui-ci après l’été prochain s’il est trop optimiste, et éventuellement geler une partie de cette somme sans pour autant la retirer complètement du budget du haut-commissariat. (MM. Jacques Gautier et Robert del Picchia applaudissent.)

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Martin Hirsch, haut-commissaire. Je voudrais tout d’abord souligner la qualité des trois interventions qui viennent d’être faites.

Monsieur le président Arthuis, vous vous demandez si le FNSA n’a pas été surdoté. En examinant les chiffres concernant le « RSA activité » dans votre département, j’ai constaté que le nombre de ses bénéficiaires s’était accru de 56 %. Celles et ceux qui ont un revenu du travail faible et ont besoin du « RSA activité » financé par le Fonds national de solidarité active ont augmenté de 86 %. Votre département n’est certes pas représentatif de l’ensemble du territoire, car, comme on l’a vu, des politiques d’insertion très efficaces y sont mises en œuvre. Mais si on extrapolait ces statistiques à toute la France, on se retrouverait un peu au-delà de nos prévisions.

Ce dispositif est très récent. Rappelez-vous ce qui s’est passé à propos de la grippe A : alors qu’il y a dix jours on était tenté de fermer quelques centres de vaccination, quelques jours après, on se disait qu’il fallait en ouvrir de nouveaux. De la même manière, pour le « RSA activité », je pense qu’il faut avoir laissé les vannes convenablement ouvertes pour pouvoir procéder à d’éventuels ajustements.

M. Charles Pasqua. Très bien !

M. Martin Hirsch, haut-commissaire. Monsieur Paul Blanc, vous m’avez reproché un principe de précaution extrême. J’ai lu le rapport de la commission des finances, qui me demande de respecter un impératif de prudence qu’elle évalue à 300 millions d’euros ; nous l’avons, nous, estimé à 230 millions d’euros.

Par conséquent, pour ces raisons, nous ne souhaitons pas que ces amendements soient adoptés.

M. le président. La parole est à Mme Isabelle Pasquet, pour explication de vote.

Mme Isabelle Pasquet. Au risque de détonner dans le débat qui s’est instauré, nous estimons que ces amendements ne représentent que des écritures comptables. Cela dit, nous nous posons un certain nombre de questions quant à la lenteur de la montée en charge du RSA.

Certes, ce dispositif a suscité un certain intérêt puisque 15 millions de connexions ont été décomptées sur le site internet mis en place pour tester l’éligibilité des candidats. En même temps, ainsi que Mme Annie Jarraud-Vergnolle l’a très bien souligné, de nombreuses critiques concernant la lourdeur des démarches ont été formulées.

Par ailleurs, l’obligation d’insertion par l’emploi, ajoutée à la crainte des contrôles, peut freiner les personnes les plus éloignées de l’emploi. Certes, ces contrôles sont nécessaires, mais les discours que l’on nous sert constamment sur la lutte contre la fraude, les devoirs dont sont assortis les droits peuvent décourager les plus fragiles.

De plus, ces discours –  relayés par certains responsables politiques – qui opposent ceux qui vivent de leur travail à ceux qui sont assistés peuvent faire naître un sentiment de culpabilité chez des travailleurs pauvres qui sont alors conduits à ne pas solliciter une prestation par crainte de passer du côté obscur. Pour eux, c’est une question de dignité, mais ils n’en restent pas moins exclus du système.

L’insertion ne passe pas nécessairement par Pôle emploi, c’est beaucoup plus compliqué que cela.

En conclusion, dans la mesure où nous ne sommes pas favorables au RSA tel qu’il est aujourd’hui proposé, nous nous abstiendrons lors du vote sur ces amendements.

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques n^os II-113 rectifié et II-186 rectifié.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)

M. le président. L'amendement n° II-187, présenté par M. P. Blanc, au nom de la commission des affaires sociales, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis. Je ne pensais pas avoir à présenter cet amendement…

Il vise à redéployer 40 millions d'euros de l'action « Revenu de solidarité active » du programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » vers les actions « Évaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées » et « Compensation des conséquences du handicap » du programme 157 « Handicap et dépendance ».

Sur cette enveloppe complémentaire de 40 millions d'euros, 32 millions visent à compléter la contribution de l'État au fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées, les MDPH, qui figure à l'action « Évaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées ». Si les crédits inscrits pour 2010 paraissent suffisants, ils n'apportent pas de réponse aux dettes accumulées par l'État à l’égard des MDPH depuis leur création, en particulier au titre de la compensation des postes non mis à disposition. Les montants dus ont été estimés à 34,3 millions d'euros par un récent rapport de l'association des directeurs de MDPH.

En outre, 8 millions d’euros doivent permettre d'abonder les fonds départementaux de compensation. Ces fonds contribuent à compenser les charges liées au handicap, en complément de la prestation de compensation du handicap, PCH, afin que le reste à charge n’excède pas 10 % pour les personnes handicapées.

Or les crédits destinés à abonder ces fonds n'ont pas été reconduits depuis trois ans. La part de l'État au financement des fonds départementaux représentant plus de la moitié des contributions apportées, il est essentiel que l’État tienne ses engagements, car il joue un rôle moteur vis-à-vis des autres partenaires financiers du fonds que sont les mutuelles, les organismes de sécurité sociale et les conseils généraux.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Martin Hirsch, haut-commissaire. Cet amendement est une variation – seule la somme est différente – sur l’amendement précédemment présenté par M. le rapporteur pour avis, dont nous avons longuement débattu. Donc, pour les raisons déjà exposées tout à l’heure, nous souhaitons le rejet de cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-187.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. J’appelle en discussion les articles 59 quater, 59 quinquies, 59 sexies et 59 septies et les amendements qui sont rattachés pour leur examen aux crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Solidarité, insertion et égalité des chances