Séance du 6 novembre 2013

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre la demande de constitution d’une commission mixte paritaire sur les dispositions du projet de loi garantissant l’avenir et la justice du système de retraites.

En conséquence, les nominations intervenues lors de notre séance du 5 novembre prennent effet.

M. le président. M. le président du Conseil constitutionnel a informé le Sénat que le Conseil constitutionnel a été saisi le 6 novembre 2013, en application de l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, par plus de soixante sénateurs, d’une demande d’examen de la conformité à la Constitution de la loi relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière.

Le texte de la saisine du Conseil constitutionnel est disponible au bureau de la distribution.

Acte est donné de cette communication.

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire (projet n° 805 [2012-2013], texte de la commission n° 85, rapport n° 84, avis n^os 69, 70 et 106).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre délégué. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. Benoît Hamon, ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé de l'économie sociale et solidaire et de la consommation. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des affaires économiques, madame, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi que j’ai l’honneur de présenter au nom du Gouvernement constitue un acte fondateur pour la reconnaissance d’une part importante de notre économie nationale et de ses acteurs. Il exprime la volonté du Gouvernement de soutenir un mode spécifique d’entreprendre et de souligner la contribution décisive de l’économie sociale et solidaire à l’existence de solidarités bien ancrées dans la vie sociale de notre pays, ainsi qu’à la création de richesses en France.

Cet engagement du Gouvernement en faveur de l’économie sociale et solidaire est tout d’abord le fruit d’un constat : la crise économique est aussi une crise du modèle entrepreneurial. La financiarisation de l’économie mondiale implique en effet une dépossession de la gouvernance économique, au détriment tant de la sphère politique que des organisations sociales. Pour les salariés et les citoyens, le pouvoir qui régit la vie économique n’a jamais été plus abstrait.

Certains magnifient l’entreprise comme collectif humain. Cela correspond souvent à une réalité, mais le pouvoir dans l’entreprise n’appartient plus aux salariés. Bon nombre de nos compatriotes ont aujourd'hui le sentiment que la décision dans le champ économique relève de moins en moins des États souverains, des collectifs humains, et de plus en plus de sphères qui leur apparaissent lointaines et abstraites.

Plus que jamais, savoir à qui appartient le pouvoir de décider de nos vies est une question fondamentale, dont aucun citoyen ni aucun gouvernement ne peuvent s’affranchir.

Décider, ce n’est pas seulement voter dans le cadre d’élections politiques démocratiques. Décider, c’est conserver la maîtrise de sa vie, qu’il s’agisse des grandes affaires du monde et de la nation ou de celles qui touchent au quotidien, en commençant par le travail.

Si beaucoup ont aujourd’hui le sentiment, et même la crainte, que la maîtrise de nos vies nous échappe, c’est parce que nous perdons de vue l’horizon de nos décisions et que nous abandonnons parfois l’ambition de décider collectivement.

Chacun prime sur le collectif. Franklin Roosevelt disait : « Chacun de nous a appris les gloires de l’indépendance. Que chacun de nous apprenne les gloires de l’interdépendance. » Nous devons reprendre le goût, l’habitude de l’interdépendance, qui est une nécessité.

Force est de constater, hélas ! que, dans les dix dernières années, le moteur de l’économie mondiale, de l’économie européenne, de l’économie nationale a davantage reposé sur l’appât individuel du gain que sur les choix économiques collectifs de long terme.

La finalité même de l’action tend à s’effacer derrière la satisfaction immédiate de celle-ci. « La morale commence où finit l’intérêt », écrivait Kant. Après la crise financière que nous venons de vivre, quelle est la morale de notre époque ?

C’est l’appât du gain qui motive la diffusion massive des produits financiers dérivés.

C’est l’appât du gain qui plonge dans le surendettement des millions de ménages manipulés par des vendeurs de crédit sans scrupules.

C’est l’appât du gain qui transforme tout cela en bulle spéculative, puis en crise financière mondialisée.

Enfin, c’est l’appât du gain qui, au bout de la réaction en chaîne, impose des politiques publiques d’austérité pour financer les dettes privées.

À la lumière de cette crise, je doute qu’une aspiration morale ait pu freiner la recherche effrénée de l’intérêt privé. Je vois bien, en revanche, en quoi l’« aléa moral » a trouvé à s’illustrer ! Jamais la définition qu’en a donné Adam Smith n’a sonné aussi juste : l’aléa moral est la maximisation de l’intérêt individuel sans prise en compte des conséquences défavorables de la décision sur l’utilité collective.

S’il faut donc conserver le pessimisme de la raison, il ne faut surtout pas abandonner l’optimisme de la volonté. A contrario – c’est bien ce qui nous intéresse aujourd'hui –, il faut observer que les constructions économiques qui ont su préserver leur dimension collective, qui n’ont pas érigé le lucre en principe absolu et qui ont maintenu leurs exigences en matière de responsabilité sociale ont montré une résilience particulière dans la crise économique.

Qui mieux est, ces entreprises sont aujourd’hui celles qui proposent le plus souvent des réponses à des besoins sociaux qui ne sont satisfaits ni par le marché ni par le secteur public, besoins sociaux d’autant plus impérieux que la crise est venue frapper nos compatriotes.

Pourquoi cette résistance ?

Parce que ces organismes sont, pour l’essentiel, des sociétés de personnes libérées de la pression des capitaux investis, grâce à l’égalité des apports de leurs membres.

Parce que ces organismes sont les héritiers d’une longue histoire économique et sociale, à certains égards antérieure et aujourd’hui parallèle à l’autre économie, c'est-à-dire l’économie capitaliste.

Parce que ces organismes ont su demeurer des « personnes morales » au sens plein du terme.

Certes, les entreprises de capitaux sont aussi des collectivités humaines, et l’épanouissement au travail, la responsabilité sociale, l’efficacité dans la réponse aux besoins n’y sont pas nécessairement moindres que dans les sociétés de personnes. Mais il est une spécificité des sociétés de personnes qui ne peut leur être contestée : c’est l’égalité qui règne entre leurs membres, indépendamment de leur apport financier. Cela ne fait pas tout, mais cela signifie que la prise de décision ne peut y être motivée par le seul intérêt financier. En ces temps de financiarisation extrême de l’économie, cela compte !

C’est d’ailleurs ce qui a fait la force de l’économie sociale tout au long de sa patiente maturation. En effet, il ne s’agit pas d’une mode économique liée aux temps de crise. Il ne s’agit pas non plus de la remettre dans l’air du temps avant qu’elle ne soit promise à une disparition rapide, une fois la croissance revenue.

L’économie sociale et solidaire est une économie à part entière, qui innove et se développe.

Les principes fondamentaux de l’économie sociale et solidaire sont au cœur de l’activité économique depuis son origine et ils trouvent à s’illustrer sur tous les continents, quel que soit le niveau de développement des pays considérés.

En France et dans bien d’autres pays européens, les acteurs de l’économie sociale que sont les mutuelles, les coopératives et les associations ont bien souvent précédé la création de services marchands ou de services publics, parce qu’ils ont su, avant d’autres, identifier de nouveaux besoins, parce qu’ils ont su, mieux que d’autres, définir les conditions d’une réponse collective et mutualisée, parce qu’ils ont su, plus efficacement que d’autres, organiser la solvabilisation de cette réponse.

Monsieur le président, permettez-moi de saluer les représentants de ces grandes familles de l’économie sociale et solidaire qui me font l’honneur d’être présents aujourd'hui en tribune, à l’occasion de l’examen en première lecture de ce projet de loi par la Haute Assemblée. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE. – Mme Muguette Dini applaudit également.)

Les moteurs de cette histoire n’ont rien de spécifique à la France, même si, dans notre pays, l’économie sociale a épousé de façon originale les structures économiques et sociales. La recherche scientifique atteste en effet que, sur tous les continents, on trouve une économie différente de l’économie capitaliste, qui coexiste avec elle et se fonde toujours sur au moins deux exigences fondamentales : premièrement, la gestion en commun de la structure en associant ses participants selon le principe « une personne, une voix », et non pas selon celui de la proportionnalité des droits de vote à la part de capital détenu ; deuxièmement, le consentement volontaire à une limitation de la dimension lucrative de l’activité, au nom d’objectifs sociaux, de prévoyance et de mutualisation.

Parce que cette économie s’est naturellement investie dans les activités solidaires, au service des personnes vulnérables et des territoires délaissés, elle est parfois réduite à une « économie de la réparation ».

Rien n’est pourtant plus faux ! Des pans entiers de notre économie ne seraient pas ce qu’ils sont aujourd’hui s’ils n’avaient pas été fondés sur les principes de l’économie sociale et solidaire : protection sociale, accès au crédit, aide à domicile, production agricole, tourisme de masse, grande distribution, recyclage, services aux entreprises, action sanitaire et sociale… La contribution des entreprises et organismes appliquant les principes de l’économie sociale et solidaire est constitutive du modèle social et républicain français.

Notre économie ne serait tout simplement pas ce qu’elle est sans les entrepreneurs collectifs qui ont créé les mutuelles et les coopératives que nous connaissons tous dans notre vie quotidienne, sans que nous identifiions toujours leur spécificité d’organisation.

Cet esprit d’entreprise ne s’est pas essoufflé. À bien des égards, l’action des entrepreneurs de l’économie sociale et solidaire demeure fidèle à l’exhortation de Charles Gide, l’un des principaux inspirateurs du mouvement coopératif. En 1885, il écrivait, dans le journal L’Émancipation, le premier d’une série de 600 articles, intitulé « Ni révoltés ni satisfaits ». Son programme était de créer par la coopération « un ordre supérieur qui ne serait pas le résultat spontané de lois naturelles et, comme telles, amorales, mais le résultat d’efforts coordonnés et inlassables vers un idéal qu’il faut montrer au peuple ». Ces mots ont du souffle. Ils nous inspirent. Ils exaltent l’esprit d’entreprendre, mais d’entreprendre collectivement.

Je regrette parfois – souvent, même – que le grand public, les médias, les pouvoirs publics eux-mêmes et surtout certaines organisations patronales valorisent l’idée qu’il n’y aurait de vrais entrepreneurs qu’individuels.

Pourtant, les entrepreneurs collectifs que sont les sociétés de personnes sont solides, robustes. Ils innovent. Ils recrutent. Ils forment. Ils tissent le lien social. Mieux encore, ils inventent un autre monde et une autre façon d’agir en économie. Joseph Schumpeter écrivait : « Entreprendre consiste à changer un ordre existant. » Incontestablement, l’économie sociale et solidaire participe de cette œuvre de changement.

Je l’ai déjà dit et je le répète devant vous, mesdames, messieurs les sénateurs : je ne souhaite pas opposer un modèle à un autre, une « bonne » économie à une « mauvaise » économie. Je n’ai jamais cru que l’économie sociale et solidaire serait préservée de toutes turpitudes, quand le reste de l’activité économique serait ouvert à tous les maux.

Cela étant, l’économie sociale et solidaire est trop longtemps restée à la marge des politiques publiques, son rôle et son originalité ont trop longtemps été méconnus, alors qu’elle est capable d’associer performance économique, utilité sociale et impact environnemental positif. (Mme Aline Archimbaud applaudit.)

C’est la raison pour laquelle j’ai souhaité, avec Jean-Marc Ayrault et le Président de la République, permettre à l’économie sociale et solidaire de changer d’échelle et lui en donner les moyens.

Je veux bien sûr parler de ces entrepreneurs qui, en dépit des difficultés quotidiennes et de la concurrence acharnée, maintiennent l’esprit des origines dans leurs organismes ou entreprises de l’économie sociale. Je veux aussi parler de ceux qui se lancent dans la création d’activité, en faisant le choix de partir de pas grand-chose, peut-être, mais avec des valeurs et des principes.

Je veux donc inclure dans notre ambition collective ce foisonnement d’« entreprises sociales », dont les modes de production et de redistribution des bénéfices empruntent aux principes de l’économie sociale et solidaire. Leurs fondateurs revendiquent la dénomination d’« entreprises sociales », au nom de la priorité donnée à leur activité sociale dans la définition de leur entreprise, et adoptent, dans l’immense majorité des cas, les règles qui caractérisent l’économie sociale et solidaire.

Cette évolution illustre l’importante créativité du secteur, qui sait associer principes de gestion, principes de gouvernance et utilité sociale, tout en incarnant les formes d’entreprendre les plus innovantes, dans un souci constant du bien commun. L’apparition de ces nouveaux acteurs reflète le mouvement permanent de l’économie sociale et solidaire. Celle-ci est aujourd’hui mûre pour changer d’échelle.

C’est donc l’ambition du Gouvernement que de l’accompagner dans ce changement d’échelle, car ses caractéristiques contribueront naturellement à la co-construction d’une stratégie de croissance plus robuste, plus riche en emplois, plus durable et plus juste socialement. Elle s’appuiera sur la formidable diversité et la richesse d’une économie aux principes authentiquement populaires.

Mesdames, messieurs les sénateurs, j’en viens à présent au contenu du texte et à sa méthode d’élaboration. Il est le fruit d’une large et intense concertation.

Conformément à la volonté du Président de la République de promouvoir le dialogue social et civil, une ample consultation des acteurs de l’économie sociale et solidaire a été conduite pour l’élaboration du présent projet de loi.

J’ai sollicité les acteurs eux-mêmes et leurs fédérations professionnelles, qui ont fait preuve d’une inlassable disponibilité, ce dont je les remercie sincèrement. J’ai aussi mis à contribution les instances consultatives, notamment le Conseil supérieur de l’économie sociale et solidaire et les institutions représentatives du secteur, en particulier le Conseil des entreprises et groupements d’employeurs de l’économie sociale, le CEGES.

J’ai également associé volontairement à la consultation les organisations syndicales de salariés, qui avaient logiquement leur mot à dire quant à la vigueur de la mise en œuvre des principes dans la réalité sociale des entreprises et organismes de l’économie sociale et solidaire.

Par ailleurs, le Conseil économique, social et environnemental a fait l’objet d’une saisine du Gouvernement ; son avis a notamment été repris d’une manière assez exhaustive concernant la modernisation du droit coopératif et la territorialisation des politiques de développement de l’économie sociale et solidaire.

Enfin, le présent projet de loi s’inscrit dans le cadre de l’initiative de la Commission européenne pour promouvoir ce secteur en tant qu’acteur à part entière d’une « économie sociale de marché hautement compétitive ».

Plus généralement, ce texte vise à faire de l’économie sociale et solidaire un modèle solide et conquérant. Il tend à conforter sa place au sein d’une économie plurielle, en synergie avec les initiatives européennes, à lever les obstacles à son développement et à prévoir les dispositifs visant à assurer le déploiement et la croissance de ces structures sur les territoires.

Sans m’attarder sur le détail du contenu du texte, je voudrais à présent resituer les principaux débats ouverts par l’élaboration de ce projet de loi, ainsi que les contributions de vos rapporteurs et de vos groupes.

Les acteurs de l’économie sociale souhaitaient une reconnaissance publique de ce qu’ils font.

Cette volonté de reconnaissance de leur apport à l’histoire économique et sociale française, comme à la prospérité et à la cohésion sociale du pays, est au cœur de l’organisation représentative qu’ils se sont donnée.

Faute d’une définition légale les englobant tous, ces acteurs ont progressivement sélectionné par eux-mêmes les déterminants d’une définition politique.

Faute d’une administration d’appui qui soit pérenne, ils ont construit les outils dont ils ont besoin, en matière tant d’expertise que de financement.

La création d’un ministère « délégué à l’économie sociale et solidaire » placé auprès du ministre chargé de l’économie et des finances constitue donc un tournant important pour l’organisation politico-administrative du secteur, mais aussi pour sa reconnaissance publique.

Ce sont avant tout les caractéristiques économiques des entreprises et organismes concernés qui justifient le choix d’une reconnaissance ministérielle, même si elles ne suffisent pas à en définir l’identité ni l’utilité sociale.

Les acteurs de l’économie sociale avaient besoin d’une définition de ce qu’ils sont.

Les débats sur la définition de l’économie sociale et solidaire, qui constitue l’article 1^er du projet de loi, auront été denses entre nous, ainsi qu’avec les acteurs, pendant la phase de préparation de ce texte. Ils le seront encore cet après-midi et ce soir, mais cela est parfaitement compréhensible quand il s’agit de définir une identité en s’appuyant tant sur des considérations philosophiques que sur des réalités juridiques.

À ce titre, le projet de loi entend affirmer que l’économie sociale et solidaire se définit de façon incontournable par l’intégration, dans les statuts des entreprises et organismes concernés, des principes communs suivants : un but autre que le seul partage des bénéfices, une gouvernance démocratique ou participative définie par des statuts et incluant les parties prenantes, enfin une gestion mettant en œuvre les modalités d’une recherche du lucre limitée ou encadrée.

La mise en œuvre de ces principes permet aux entreprises de l’économie sociale et solidaire de démontrer qu’il est possible, à contre-courant de l’économie financiarisée, de se développer librement en s’appliquant des règles contraignantes qui n’ont d’autre finalité que de replacer l’homme au cœur de l’économie.

Ainsi définie, l’économie sociale et solidaire intégrera donc aussi bien les organismes historiques se caractérisant par leurs statuts que les entreprises nouvelles faisant le choix d’appliquer les principes communs de l’ESS. Avec cette définition inclusive, c’est toute l’économie sociale et solidaire qui se trouve mise en mouvement.

Souhaitant que ce mouvement soit compréhensible du grand public, j’ai proposé aux acteurs de souscrire à une déclaration de principe de l’économie sociale et solidaire. Rédigée par le Conseil supérieur, mise en œuvre et contrôlée par les acteurs eux-mêmes, cette déclaration sera l’illustration que le mode d’entreprendre commun à toutes les familles de l’ESS se traduit par des pratiques différentes de celles de l’économie de capitaux.

Je suis convaincu que cette déclaration sera une chance pour les entreprises et organismes de l’ESS, qui doivent à nouveau, me semble-t-il, jouer un rôle moteur en matière de relations sociales et dont le fonctionnement doit reposer sur des exigences fortes.

La définition de l’économie sociale appelait celle de l’utilité sociale. C’était un sujet fondamental de nos travaux préparatoires.

En effet, l’appartenance à l’économie sociale et solidaire au titre de la définition que nous en donnons à l’article 1^er, ainsi qu’au regard de la réalité des entreprises et organismes qui la composent, ne suffit pas à qualifier l’utilité sociale de ceux-ci. La spécificité du mode d’entreprendre ne préjuge pas nécessairement de la finalité de l’action.

C’est pourquoi nous avons fait le choix d’adopter une démarche qui, par la définition de l’utilité sociale, justifiera des droits nouveaux, notamment en matière de financement, d’une part, et de nous reposer sur un agrément existant – l’agrément solidaire – en l’adaptant, plutôt que d’en créer un nouveau, d’autre part.

Le travail de fond de la commission des affaires économiques a permis d’affiner la rédaction du Gouvernement pour que les conditions futures de mise en œuvre de l’agrément solidaire soient parfaitement adaptées aux entreprises qui ont vocation à en relever. Cet agrément pourra donc être ciblé sur les entreprises à forte utilité sociale qui éprouvent le plus de difficultés à accéder à des financements de marché.

La commission des affaires économiques du Sénat a également fait le choix d’introduire une définition de l’innovation sociale. Il s’agit d’une avancée majeure, répondant pleinement aux initiatives du Gouvernement, puisque cette définition permettra demain au futur fonds national d’innovation sociale d’identifier les projets innovants sur le plan social, qui pourront être financés grâce à la double contribution de la Banque publique d’investissement, Bpifrance, et des régions. Il était essentiel que nous avancions dans la définition de l’innovation sociale. L’apport du Sénat et de sa commission des affaires économiques est, à ce titre, tout à fait décisive.

Par ailleurs, la structuration de l’ESS était nécessaire afin d’organiser le dialogue avec l’État.

Le Gouvernement a donc fait le choix de reconnaître l’utilité publique des chambres régionales de l’économie sociale et solidaire, les CRESS. Il a confié aux représentants territoriaux de l’État la charge de contractualiser avec elles, afin qu’elles assument plusieurs missions publiques qui font aujourd’hui défaut.

Les CRESS se verront donc demain chargées non seulement de promouvoir l’économie sociale et solidaire, d’apporter un appui à la formation des dirigeants et des salariés des entreprises, mais aussi d’assurer le suivi statistique des entreprises qui se réclament de l’économie sociale et solidaire, ce pour quoi elles disposent déjà d’une capacité d’expertise incontournable. En leur donnant la capacité d’ester en justice aux fins, notamment, de faire respecter aux entreprises commerciales les conditions prévues à l’article 1^er, vous les renforcez dans leur légitimité et dans leur mission fédératrice. C’est une excellente initiative.

Vous avez également choisi de confier au Conseil supérieur de l’économie sociale et solidaire, le CSESS, la mission de rédiger et de faire vivre une déclaration de principe de l’économie sociale et solidaire. Les entreprises et organismes y adhéreront librement, mais cette déclaration de principe permettra assurément de répondre à certaines interrogations, voire à certaines exigences légitimes, de nos concitoyens quant à la plus-value spécifique de l’économie sociale, y compris en matière d’« exemplarité sociale ».

Le renforcement de l’ancrage territorial et l’articulation de l’économie sociale et solidaire avec les politiques publiques locales constituent un autre vecteur indispensable de la réussite du changement d’échelle de cette économie.

Les dispositions du présent projet de loi ont donc également pour objet de renforcer la capacité des acteurs locaux à coopérer. Pour autant, les pouvoirs publics ne doivent pas en prendre prétexte pour se désengager, mais au contraire chercher les convergences les plus fécondes avec la société civile. Le Gouvernement n’a pas fait le choix de privilégier un échelon de collectivités territoriales plutôt qu’un autre.

Il est indéniable que les collectivités territoriales ont vingt ans d’avance sur l’État en matière de développement de l’ESS. Je connais et salue l’action menée par les régions, en cohérence avec leur compétence en matière de développement économique, mais d’autres collectivités agissent aussi, et le Gouvernement ne souhaite pas faire le tri entre elles alors même qu’il est souhaitable que la mobilisation en faveur de l’économie sociale soit le fait de tous. Je pense notamment au rôle déterminant des départements dans le financement de l’insertion par l’activité économique.

Les conférences régionales que vous avez instituées par voie d’amendement seront le bon niveau pour évaluer les efforts de chacun et clarifier ce qui devra l’être ultérieurement dans la répartition des compétences.

Par ailleurs, la commission des affaires économiques du Sénat a décidé de permettre au Parlement de se prononcer sur des points qui pouvaient apparaître au Conseil d’État comme de nature infra-législative mais qui, eu égard aux enjeux qui les sous-tendent, devaient être inscrits dans ce projet de loi.

Il en va ainsi de l’accompagnement et de la professionnalisation des entreprises de l’économie sociale et solidaire, notamment des associations, par la reconnaissance législative des dispositifs locaux d’accompagnement, les DLA, qui se voient donc intégrés à un dispositif global de soutien à l’économie sociale et solidaire, sans préjudice de leur action auprès des associations. Ces DLA ont fait leurs preuves au moment de la mise en œuvre des emplois-jeunes, et ils sont aujourd’hui encore très sollicités au titre des emplois d’avenir, ce qui atteste de leur efficacité et de leur légitimité.

Il en ira demain de même pour la commande publique responsable, avec la possibilité, pour les préfets, de recourir aux facilitateurs de clauses sociales que sont notamment les plans locaux pluriannuels pour l’insertion et l’emploi, les PLIE, et les maisons de l’emploi. Sur ce même sujet de la commande publique, vous avez souhaité ajouter un article traitant des « marchés réservés », en opérant une transposition anticipée d’une directive européenne relative aux marchés publics dont l’adoption est imminente à l’échelon communautaire ; c’est un débat que nous aurons. Cette directive est une sorte de Social Business Act, pour parler…