M. le président. La parole est à M. Roland Courteau, sur l'article.
M. Roland Courteau. Cet article étend le champ et la portée de l’interdiction de largage des eaux de ballast et durcit le régime des sanctions. Il était urgent de prendre ces mesures.
En première lecture, j’avais attiré l’attention de Mme la ministre de l’environnement sur l’état dans lequel se trouve la mer Méditerranée. Cette dernière est l’un des hauts lieux de la biodiversité planétaire : elle abrite en effet près de 10 % des espèces marines connues.
Or cette diversité est menacée à la fois par les pollutions et par la prolifération des espèces invasives. Le déballastage des navires et l’ouverture du canal de Suez sont à l’origine de ce second phénomène, comme du recul de certaines espèces autochtones.
En moyenne, près de 30 % des espèces invasives proviennent de la navigation et des déballastages, 47 % du canal de Suez et 10 % de l’aquaculture.
Le problème est donc de taille. En quinze ans, le taux d’enregistrement des espèces invasives a crû de 350 % en Méditerranée. Ces dernières sont non seulement nuisibles aux espèces autochtones, mais aussi parfois dangereuses pour l’homme.
Ainsi, certains phytoplanctons introduits en Méditerranée par le biais de déballastages produisent des phytotoxines dangereuses, tant pour la faune marine que pour les humains.
Outre ce problème, la Méditerranée est victime de l’héritage des pollutions passées – je songe au PCB, au DDT, aux métaux lourds – et des pollutions présentes, notamment les pollutions émergentes d’origine médicamenteuse.
De surcroît, nous savons que, à l’horizon d’une génération, la Méditerranée sera soumise à une pression de pollution anthropique de plus en plus forte, dont les effets attendus du changement climatique démultiplieront les conséquences.
Le réchauffement des eaux de la Méditerranée n’est déjà pas sans conséquence pour la productivité de la couche mélangée, dont procède une partie de la chaîne alimentaire primaire, les phytoplanctons et les zooplanctons. Ainsi, selon l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer, l’Ifremer, la biomasse des poissons, notamment des sardines et des anchois, a été divisée par trois.
Je salue l’initiative du Gouvernement, qui vise à mobiliser les États riverains dans le cadre de la Med Cop. Cela étant, j’insiste sur le fait qu’il y a urgence à agir ; nous n’avons que trop perdu de temps !
M. le président. Je mets aux voix l'article 51 undecies.
(L'article 51 undecies est adopté.)
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Article 51 duodecies
I. – La section 1 du chapitre IX du titre Ier du livre II du code de l’environnement est ainsi modifiée :
1° Les articles L. 219-1 à L. 219-5 sont ainsi rédigés :
« Art. L. 219-1. – La stratégie nationale pour la mer et le littoral est définie dans un document qui constitue le cadre de référence pour la protection du milieu, pour la réalisation ou le maintien du bon état écologique, mentionné au I de l’article L. 219-9, l’utilisation durable des ressources marines et la gestion intégrée et concertée des activités liées à la mer et au littoral, à l’exception de celles qui ont pour unique objet la défense ou la sécurité nationale.
« Ce document en fixe les principes et les orientations générales qui concernent, tant en métropole qu’outre-mer, les espaces maritimes sous souveraineté ou sous juridiction nationale, l’espace aérien surjacent, les fonds marins et le sous-sol de la mer.
« Il fixe également les principes et les orientations générales concernant les activités situées sur le territoire des régions administratives côtières ou sur celui des collectivités d’outre-mer et ayant un impact sur ces espaces.
« Ce document est mis en œuvre dans les façades maritimes métropolitaines et dans les bassins maritimes ultramarins.
« Ces façades et bassins maritimes, périmètres de mise en œuvre des principes et des orientations, sont définis par les caractéristiques hydrologiques, océanographiques, biogéographiques, socio-économiques et culturelles des espaces concernés. La délimitation des façades maritimes métropolitaines est cohérente avec les régions et sous-régions marines identifiées à l’article 4 de la directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin, et tient compte de la politique commune de la pêche.
« Ce document indique les modalités d’évaluation de sa mise en œuvre.
« Art. L. 219-2. – La stratégie nationale pour la mer et le littoral est élaborée par l’État en concertation avec les collectivités territoriales, la communauté scientifique, les acteurs socio-économiques et les associations de protection de l’environnement concernés.
« Avant son adoption par décret, le projet de stratégie nationale, accompagné d’une synthèse de son contenu, est mis à la disposition du public, selon la procédure prévue à l’article L. 120-1.
« La stratégie nationale pour la mer et le littoral est révisée tous les six ans, dans les formes prévues pour son élaboration.
« Art. L. 219-3. – Un document stratégique définit les objectifs de la gestion intégrée de la mer et du littoral et les dispositions correspondant à ces objectifs, pour chacune des façades maritimes et des bassins maritimes ultramarins, dans le respect des principes et des orientations définis par la stratégie nationale pour la mer et le littoral.
« En complément du projet de document stratégique de façade ou de bassin maritime, une synthèse de son contenu est mise à la disposition du public, selon la procédure prévue à l’article L. 120-1.
« En vue d’assurer la gestion intégrée et concertée des activités liées à la mer et au littoral visée à l’article L. 219-1 du présent code, la compatibilité du schéma de cohérence territoriale prévu à l’article L. 141-1 du code de l’urbanisme, lorsqu’il définit de manière suffisamment précise les modalités d’application des dispositions particulières au littoral prévues aux articles L. 121-1 à L. 121-51 du même code, d’une part avec la stratégie nationale pour la mer et le littoral et d’autre part avec ces dispositions particulières, s’apprécie à l’échelle du territoire qu’il couvre et compte-tenu de l’ensemble de ces orientations et prescriptions. Les dispositions particulières au littoral précitées ne sont dès lors plus applicables, dans le périmètre du schéma de cohérence territoriale, aux plans locaux d’urbanisme ni aux documents en tenant lieu.
« Le schéma de cohérence territoriale précisant les principes et orientations de la stratégie nationale pour la mer et le littoral et les dispositions particulières au littoral, est applicable à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux ou projets d’aménagement visés à l’article L. 121-3 du code de l’urbanisme, ainsi qu’aux installations classées pour la protection de l’environnement.
« Art. L. 219-4. – I. – Doivent être compatibles, ou rendus compatibles, avec les objectifs et dispositions du document stratégique de façade ou de bassin maritime :
« 1° Les plans, les programmes et les schémas relatifs aux activités exclusivement localisées dans les espaces mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 219-1 ;
« 2° Dans ces mêmes espaces, les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements, publics et privés, soumis à l’étude d’impact mentionnée à l’article L. 122-1 ;
« 3° Les schémas de mise en valeur de la mer ;
« 4° Les schémas régionaux de développement de l’aquaculture marine prévus à l’article L. 923-1-1 du code rural et de la pêche maritime.
« II. – À l’exclusion de ceux mentionnés au I du présent article, lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences significatives sur la mer, les plans, les programmes et les schémas applicables aux espaces et territoires mentionnés aux deuxième et troisième alinéas de l’article L. 219-1 du présent code prennent en compte le document stratégique de façade ou le document stratégique de bassin maritime.
« Art. L. 219-5. – Un décret en Conseil d’État définit respectivement, pour les façades maritimes métropolitaines et pour les bassins maritimes ultramarins, le contenu du document stratégique et les modalités de son élaboration, de son adoption et de ses modifications et révisions.
« Il dresse la liste des plans, des programmes et des schémas mentionnés au 1° du I et au II de l’article L. 219-4 et précise, en tant que de besoin, les conditions d’application du même article. » ;
2° Après l’article L. 219-5, il est inséré un article L. 219-5-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 219-5-1. – La planification de l’espace maritime est établie et mise en œuvre dans le but de promouvoir la croissance durable des économies maritimes, le développement durable des espaces maritimes et l’utilisation durable des ressources marines.
« La planification de l’espace maritime est le processus par lequel l’État analyse et organise les activités humaines en mer, dans une perspective écologique, économique et sociale. Elle ne s’applique pas aux activités dont l’unique objet est la défense ou la sécurité nationale.
« Dans les façades définies à l’article L. 219-1 et pour les espaces définis au 1° de l’article L. 219-8, la planification de l’espace maritime est conduite dans le cadre de l’élaboration du document stratégique de façade. En application de l’article 35 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, définissant la gestion intégrée de la mer et du littoral, le document stratégique de façade tient compte des aspects socio-économiques et environnementaux ; selon l’approche fondée sur les écosystèmes prévue à l’article L. 219-7, il favorise la coexistence optimale des activités et des usages en incluant les interactions terre-mer. Il tient compte des impacts de ces usages sur l’environnement, les ressources naturelles et les aspects liés à la sécurité.
« Le document stratégique de façade adopte, pour chaque zone, l’échelle géographique la plus appropriée à la démarche de planification de l’espace maritime. Celle-ci favorise la cohérence entre les plans qui en résultent et d’autres processus, tels que la gestion intégrée des zones côtières.
« Le document stratégique de façade contient les plans issus de ce processus. Ces plans visent à contribuer au développement durable des secteurs énergétiques en mer, du transport maritime et des secteurs de la pêche et de l’aquaculture, ainsi qu’à la préservation, à la protection et à l’amélioration de l’environnement, y compris à la résilience aux incidences du changement climatique. En outre, ils peuvent poursuivre d’autres objectifs tels que la promotion du tourisme durable et l’extraction durable des matières premières. Le plan d’action pour le milieu marin, mentionné à l’article L. 219-9, fait l’objet d’un chapitre spécifique du document stratégique de façade.
« Les modalités d’application du présent article sont précisées par décret en Conseil d’État. » ;
3° L’article L. 219-6 est ainsi rédigé :
« Art. L. 219-6. – En outre-mer, les collectivités territoriales élaborent avec l’État, dans le respect des compétences de chacun, une stratégie à l’échelle de chaque bassin maritime ultramarin, le cas échéant transfrontalier, appelée document stratégique de bassin maritime.
« La définition du bassin maritime ultramarin prend en compte les enjeux propres à chacun des outre-mer, notamment les coopérations avec les États et régions riverains. Un conseil maritime ultramarin est créé à l’échelle de chaque bassin maritime. Un décret en Conseil d’État fixe la composition et le fonctionnement de ce conseil. »
II. – (Non modifié)
M. le président. L'amendement n° 272 rectifié, présenté par MM. Husson et Laufoaulu, Mme Imbert et MM. Doligé, Karoutchi, Chasseing, Houel, Chaize, Commeinhes et Morisset, n’est pas soutenu.
L'amendement n° 322, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
I. Alinéas 14 et 15
Supprimer ces alinéas.
II. Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
…- Au début de la sous-section 3 de la section 1 du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme, il est inséré un article L. 121-21 … ainsi rédigé :
« Art. L. 121-21 … - Le schéma de cohérence territoriale définit les espaces proches du rivage, les espaces mentionnés à l’article L. 121-23 et les caractéristiques des hameaux, villages et agglomérations à l’échelle de son territoire. Le plan local d’urbanisme délimite ces espaces et précise les caractéristiques définies dans le schéma. »
La parole est à Mme la secrétaire d'État.
Mme Barbara Pompili, secrétaire d'État. Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous présente les excuses du Gouvernement pour le dépôt tardif du présent amendement.
L’article 51 duodecies modifie les articles L. 219-1 et suivants du code de l’environnement relatifs à la gestion intégrée de la mer et du littoral. Le présent amendement tend à préciser ses alinéas 14 et 15, afin de renforcer le rôle intégrateur du schéma de cohérence territoriale, le SCOT, pour ce qui concerne la traduction des dispositions de la loi littoral et leur déclinaison, au regard des dispositions du schéma, dans le plan local d’urbanisme. Tel était bien l’objectif initial de ces deux alinéas.
En procédant ainsi, le Gouvernement reprend à son compte les travaux de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat. Au travers de cet amendement, il entend affirmer davantage encore le SCOT en tant qu’outil le plus pertinent pour définir les espaces proches du rivage, les espaces remarquables du littoral, ainsi que les caractéristiques des hameaux, villages et agglomérations concernés.
Ainsi modifié, le présent article s’inscrit dans les récentes évolutions de la jurisprudence administrative. Je songe en particulier à l’arrêt « Commune de Porto-Vecchio » rendu par le Conseil d’État le 9 novembre 2015.
Cet amendement vise ainsi, à l’instar de celui qui a été déposé par M. Rapin, à sécuriser les autorisations d’urbanisme dans les communes littorales. Il s’agit d’une préoccupation majeure des associations d’élus et, particulièrement, de l’Association nationale des élus du littoral.
En outre, il est proposé d’insérer ces dispositions dans le code de l’urbanisme, au sein d’une sous-section dédiée aux dispositions spécifiques aux documents d’urbanisme des communes littorales, afin de faciliter la lisibilité du droit et sa visibilité pour les différents acteurs de l’aménagement.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jérôme Bignon, rapporteur. Cet amendement tend à supprimer des alinéas qui avaient été introduits sur l’initiative de M. Rapin et adoptés par la commission.
En ce qui concerne la codification, ces dispositions visent à préciser les modalités d’application de la stratégie nationale pour la mer et le littoral, la SNML, des documents stratégiques de façade, les DSF, et des dispositions particulières au littoral. Elles ont donc toute leur place dans le code de l’environnement, lequel définit précisément le régime juridique de la SNML et des documents stratégiques de façade.
J’ajoute qu’un déplacement de ces dispositions dans le code de l’urbanisme pourrait laisser entendre qu’elles sont sans rapport avec la SNML et les DSF, et contreviendrait donc à la règle de l’entonnoir.
Enfin, l’argument selon lequel le schéma de cohérence territoriale, le SCOT, ne peut être rendu opposable aux autorisations d’urbanisme au motif qu’il ne délimite pas les caractéristiques et les usages à la parcelle au contraire du plan local d’urbanisme, ou PLU, est difficilement recevable. La loi Littoral est bien d’applicabilité directe, alors qu’elle est moins précise qu’un schéma de cohérence territoriale.
Je suis toutefois d’accord avec vous sur un point, madame la secrétaire d’État : le schéma de cohérence territoriale ne saurait se substituer au plan local d’urbanisme.
Je suis donc défavorable à l’amendement que vous proposez, mais je souhaite en déposer un autre, dans l’urgence certes, mais c’est à cause des délais dans lesquels a été déposé l’amendement du Gouvernement.
Monsieur le président, je sollicite une brève suspension de séance, afin de permettre la distribution de cet amendement de la commission.
M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures trente-cinq, est reprise à dix-neuf heures quarante.)
M. le président. La séance est reprise.
Je suis donc saisi d’un amendement n° 323 présenté par M. Bignon, au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, et qui est ainsi libellé :
Alinéa 15
Rédiger ainsi le début de cet alinéa :
« En l’absence de document local d’urbanisme, le schéma de cohérence territoriale … (le reste sans changement). »
Cet amendement fait l’objet d’une discussion commune avec l’amendement n° 322, précédemment présenté par le Gouvernement.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jérôme Bignon, rapporteur. Aux termes de la rédaction de l’alinéa 15, une autorisation d’urbanisme ne peut être examinée qu’au regard du schéma de cohérence territoriale, contrairement à l’esprit de l’écran législatif, dont l’objet n’est pas de se substituer au plan local d’urbanisme délimitant les caractéristiques et les usages à la parcelle, mais seulement de limiter l’applicabilité directe de la loi Littoral.
Cet amendement tend donc à ne rendre le schéma de cohérence territoriale précisant la SNML et la loi Littoral directement opposable qu’en l’absence de document d’urbanisme de rang inférieur.
Nous entendons ainsi améliorer le texte, tout en tenant compte des propositions du Gouvernement. Si je suis défavorable à la suppression des deux alinéas que la commission a ajoutés au texte, je suis sensible à l’un des arguments mis en avant par Mme la secrétaire d’État et je propose donc de faire évoluer la rédaction du dispositif dans ce sens.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement sur l'amendement n° 323 ?
Mme Barbara Pompili, secrétaire d’État. D’une manière générale, le Gouvernement ne peut être favorable à l’alinéa 15 de cet article, même dans la rédaction proposée par le rapporteur, dans la mesure où il n’est pas conforme aux dispositions générales du code de l’urbanisme concernant les schémas de cohérence territoriale, lesquels ne sont pas destinés à encadrer directement des travaux et des projets d’aménagement.
La rédaction proposée par la commission améliore un peu le texte proposé initialement, sans pour autant le rendre conforme au code de l’urbanisme.
L’avis du Gouvernement est donc défavorable.
M. le président. La parole est à M. Jean Bizet, pour explication de vote.
M. Jean Bizet. Je ne vais pas répéter les détails de l’explication du rapporteur, à laquelle je souscris à la lettre.
L’amendement qui a été déposé par le Gouvernement, extrêmement tardivement,…
M. Jean Bizet. … est assez subtil. Toutefois, il vide en effet de son sens le texte voté en commission sur proposition de M. Rapin et après adoption d’un sous-amendement que j’avais présenté et que l’amendement n° 323 de la commission vise à modifier à nouveau.
Cette rédaction est issue d’un rapport rédigé par Odette Herviaux et moi-même et voté ensuite par l’ensemble de la commission du développement durable, puis par l’ensemble du Sénat, y compris donc par nos collègues écologistes. À l’époque, notre collègue Mme Rossignol avait participé aux travaux de la commission.
J’appelle donc à un ralliement autour de l’amendement de M. Bignon, dont les dispositions découlent de ce travail réalisé il y a trois ans.
M. le président. La parole est à Mme Sophie Primas, pour explication de vote.
Mme Sophie Primas. Je me fais le porte-voix de M. Rapin, qui ne peut être présent ce soir et qui m’a demandé de rappeler ses motivations.
L’amendement présenté par M. Rapin en commission avait fait l’objet d’un travail anticipé par de nombreux élus partageant les mêmes contraintes et les mêmes objectifs. Il visait à donner la possibilité à un schéma de cohérence territoriale définissant de manière suffisamment précise les dispositions particulières au littoral du code de l’urbanisme, ainsi que les orientations de la stratégie nationale pour la mer et le littoral, de faire écran entre la loi Littoral et le plan local d’urbanisme.
Dans ce cas, les dispositions particulières au littoral ne seraient plus directement applicables au PLU, qui serait alors examiné uniquement au regard de sa conformité avec le schéma de cohérence territoriale. Cela permettrait d’éviter les recours intempestifs sur le droit de l’urbanisme, qui placent les communes dans des difficultés croissantes au regard des exigences économiques et environnementales, comme des impératifs de construction de logements sociaux.
Or le texte du Gouvernement se garde de reprendre les formules de la loi Littoral habilitant les DTA, les directives territoriales d’aménagement, à préciser ses modalités d’application. En effet, dès lors que ces modalités sont suffisamment précisées, elles suppriment l’application directe de la loi aux décisions d’urbanisme qui entravent toute interprétation adaptée à la géographie physique et économique du territoire.
Par ailleurs, le texte du Gouvernement passe sous silence la SNML et la gestion intégrée de la mer et du littoral, qui justifient la place du schéma de cohérence territoriale dans la loi aujourd’hui en discussion.
La loi Littoral elle-même est pourtant éclatée dans plusieurs codes et les documents habilités à en préciser les modalités n’étaient pas relatifs au droit du sol : il s’agissait de documents stratégiques. Tous pouvaient comprendre un schéma de mise en valeur de la mer, un SMVM, comme les schémas de cohérence territoriale aujourd’hui. Tout cela était préconisé dans le rapport des sénateurs Odette Herviaux et Jean Bizet sur les modalités d’application de la loi Littoral.
Il convient donc de rejeter l’amendement du Gouvernement, car ses dispositions ne prennent plus en compte cette vision globale de gestion intégrée du littoral dans le cadre de la SNML.
M. le président. La parole est à M. Alain Vasselle, pour explication de vote.
M. Alain Vasselle. Je suivrai l’avis de M. le rapporteur. Je souhaite simplement, en cette fin d’après-midi, regretter nos conditions de travail.
Ce texte de loi est très complexe. De très longues explications du Gouvernement et de la commission sont nécessaires pour juger de la pertinence de tel ou tel amendement. Il est tout de même désagréable d’être contraint de se prononcer sur des amendements importants, déposés en dernière minute, après une simple suspension de séance, alors que la commission n’a pas pu les étudier en profondeur.
J’aimerais que l’on tire des enseignements de ces conditions de travail et que le président du Sénat puisse, au travers du règlement intérieur, tenter de les améliorer encore. Si tel avait été le cas, nous aurions pu gagner du temps et, peut-être, terminer l’examen du texte avant la séance de nuit, à laquelle, malheureusement, je ne pourrai pas participer.
M. le président. L'amendement n° 288, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 18
Compléter cet alinéa par les mots :
et les décisions mentionnées aux articles L. 122-1 et L. 132-2 du code minier lorsqu’elles concernent des substances minérales autres que celles énumérées à l’article L. 111-1 du même code
II. – Alinéa 29, avant-dernière phrase
Remplacer les mots :
l’extraction durable des matières premières
par les mots :
la gestion durable des matières premières minérales
La parole est à Mme la secrétaire d'État.
Mme Barbara Pompili, secrétaire d'État. Le présent amendement vise à ce que les décisions d’attribution des permis exclusifs de recherches et des concessions, lorsqu’ils concernent les granulats marins, soient compatibles ou rendus compatibles avec les objectifs et dispositions des documents stratégiques de façade ou de bassin maritime.
Il s’agit, par ce moyen, de rendre opposable à ces décisions le volet « planification des extractions de granulats en mer », qui constituera l’une des parties des documents stratégiques de façade ou de bassin maritime.
Accessoirement, la formulation « gestion durable des matières premières minérales » est préférée à « extraction durable des matières premières ». Elle définit mieux l’objectif des documents stratégiques de façade pour les matières premières minérales.
Le besoin d’organiser l’exploitation des granulats marins est ancien. Le député Dominique Dupilet, dans son rapport de 2001, avançait déjà cette proposition. Les travaux du secrétariat général de la mer, le SGMer, en 2006, mais aussi ceux qui ont été réalisés dans le cadre du Grenelle de l’environnement, en 2008, et de la stratégie nationale pour la gestion durable des granulats terrestres et marins et des matériaux et substances de carrières, en 2012, ont permis, de manière très variable, de préciser les attentes vis-à-vis d’une planification des extractions de granulats en mer.
La Direction de l’eau et de la biodiversité du ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer a constitué, en juillet 2014, un groupe de travail national sur les granulats marins, réunissant des représentants des différents acteurs de l’extraction de granulats marins, des acteurs socioprofessionnels marins, des représentants des élus du littoral, ainsi que des établissements scientifiques, des organisations non gouvernementales, des directions de l’administration centrale et des services déconcentrés de l’État.
Ce groupe a conçu une méthodologie pour l’élaboration des documents d’orientation pour une gestion durable des granulats marins, les DOGGM, fixant, pour chaque façade maritime, les objectifs et les modalités d’une gestion durable et équilibrée de l’exploration et de l’exploitation des granulats marins. Ces documents constituent le volet « matières premières minérales » des documents stratégiques de façade.
Le Gouvernement envisageait d’introduire ces dispositions à l’occasion de la réforme du code minier. Le projet de réforme n’étant pas encore inscrit au Parlement, il lui est apparu particulièrement opportun de les introduire dans le cadre de l’examen de ce projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
Cela a d’autant plus de sens que l’amendement proposé permet une innovation, avec la prise en compte de l’environnement dans les décisions de titres miniers pour les granulats marins, prise en compte particulièrement attendue par les parties prenantes.