Séance du 23 juin 2025

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à seize heures.)

Mme la présidente. L'ordre du jour appelle l'examen de trois projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l'approbation de conventions internationales.

Pour ces trois projets de loi, la conférence des présidents a retenu la procédure d'examen simplifié.

Je vais donc les mettre successivement aux voix.

projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le gouvernement de la république française et le gouvernement de la république du suriname

Article unique

Est autorisée l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Suriname, signée à Paris le 15 mars 2021 (ensemble un avenant signé à Paramaribo le 2 juin 2023), et dont le texte est annexé à la présente loi.

Mme la présidente. Je mets aux voix le texte adopté par la commission sur ce projet de loi (projet n° 553, texte de la commission n° 751, rapport n° 750).

La procédure accélérée a été engagée sur ce texte.

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l'adoption de ce texte.

(Le projet de loi est adopté.)

projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le gouvernement de la république française et le gouvernement de la république de chypre sur la coopération lors des opérations d'évacuation à partir de la région du moyen-orient via le territoire de la république de chypre dans le cadre d'une situation de crise

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Chypre sur la coopération lors des opérations d'évacuation à partir de la région du Moyen-Orient via le territoire de la République de Chypre dans le cadre d'une situation de crise, signé à Paris le 9 septembre 2022 et dont le texte est annexé à la présente loi.

Mme la présidente. Je mets aux voix le texte adopté par la commission sur ce projet de loi (projet n° 345, texte de la commission n° 728, rapport n° 727).

La procédure accélérée a été engagée sur ce texte.

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l'adoption de ce texte.

(Le projet de loi est adopté.)

projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention d'entraide judiciaire en matière pénale du 28 mai 1996 entre le gouvernement de la république française et le gouvernement de la république fédérative du brésil

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'avenant à la convention d'entraide judiciaire en matière pénale du 28 mai 1996 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil, signé à Brasilia le 28 mars 2024, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Mme la présidente. Je mets aux voix le texte adopté par la commission sur ce projet de loi (projet n° 629, texte de la commission n° 753, rapport n° 752).

La procédure accélérée a été engagée sur ce texte.

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l'adoption de ce texte.

(Le projet de loi est adopté.)

Mme la présidente. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024 (projet n° 718, rapport n° 743).

Discussion générale

Mme la présidente. Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.

Mme Amélie de Montchalin, ministre auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargée des comptes publics. Madame la présidente, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général de la commission des finances, madame la rapporteure générale de la commission des affaires sociales, mesdames, messieurs les sénateurs, comme j'ai eu l'occasion de le faire en commission des finances la semaine dernière, je vous présente aujourd'hui le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024 (PLRGAC).

Nous vous présentons un texte qui constate le passé, un texte technique, à vocation comptable, mais essentiel, car il traduit la réalité des choses et nous permet de rendre compte des résultats de la gestion.

Il y va du devoir de l'exécutif auprès de la représentation nationale, et plus généralement du devoir de l'État auprès des citoyens, qui sont également des contribuables, de tenir les objectifs que vous, parlementaires, avez fixé dans la loi de finances et d'en rendre compte.

Ce constat permet en particulier d'apprécier l'impératif de redressement de nos finances publiques. Il est nécessaire de regarder le présent et le passé récent pour préparer l'avenir. Notre objectif, d'ici à 2029, est simple : une France souveraine et toujours libre de choisir sa voie, qui cesse donc d'augmenter sa dette.

Ce projet de loi n'est rien d'autre qu'un constat comptable, partagé, qui doit nous permettre de nous tourner ensemble vers l'avenir et vers les décisions que nous avons à prendre en tant que Nation. Il constitue donc un prérequis du débat budgétaire qui se tiendra à l'automne.

Son équivalent a été rejeté ces trois dernières années, alors même qu'il me semble représenter une étape incontournable pour retrouver une gestion politique apaisée. Je tiens à vous dire combien je regrette que ce projet de loi ait de nouveau été rejeté à l'Assemblée nationale il y a deux semaines sans débat, ainsi que par votre commission des finances la semaine dernière.

Concrètement, que nous apprend ce texte ? Il montre que la gestion 2024 s'est distinguée par de très nombreux aléas et par une très forte activité de régulation budgétaire tout au long de l'année, afin de corriger la trajectoire et d'abaisser la dépense de l'État par rapport au plafond défini en loi de finances initiale (LFI). En particulier, un décret d'annulation a été pris en février 2024 et des plafonds de dépenses ministérielles inférieurs aux crédits disponibles ont été instaurés, accompagnés d'un surgel à l'été.

Enfin, la fin de la gestion 2024 a été marquée par la préparation inédite de l'année 2025, laquelle a commencé sous le régime des services votés, avec l'adoption de la loi spéciale.

Sur le plan politique, chacun est fondé à formuler des hypothèses sur ce qu'auraient pu ou dû être les décisions en 2024 – la commission des finances du Sénat a d'ailleurs conduit des travaux sur le sujet. Cependant, si la dégradation fut réelle, l'effort en gestion sur les dépenses de l'État le fut également. Après avoir tiré le bilan de 2024, nous devons désormais regarder vers l'avenir en tirant les leçons de ce qui s'est produit au cours de ces années très mouvementées, avec des hausses puis des baisses de l'inflation et la flambée des prix de l'énergie.

Surtout, je souhaite vous le dire très solennellement : nous devons travailler non seulement sur 2026, mais bien jusqu'à 2029, échéance que nous nous sommes fixée pour ramener le déficit sous les 3 %. Autrement dit, cette année est celle à partir de laquelle nous devons cesser d'augmenter notre dette. Sans redressement de nos comptes – je le dis ici avec force –, il n'y a pas de souveraineté durable pour notre pays. Telle est bien la menace qui pèse sur nous : la perte de notre indépendance.

Les chiffres présentés dans ce texte posent le constat de la gravité de la situation des finances publiques à l'issue de l'année 2024. Le déficit s'est établi à 5,8 % du PIB, soit un niveau légèrement inférieur à la prévision de fin de gestion de 6 %, mais bien supérieur aux 4,4 % prévus en loi de finances initiale, ce qui constitue une entorse à la loi de programmation des finances publiques 2023-2027.

Cet écart étant supérieur à 0,5 point de PIB, il a été qualifié d'important par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), au titre de l'article 62 de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf). Conformément aux dispositions du même article, le Gouvernement présente dans ce projet de loi les raisons de cet écart entre la prévision et l'exécution, et indique surtout les mesures de correction envisagées pour y remédier.

L'analyse de l'exécution, largement commentée, est par ailleurs développée dans l'exposé général des motifs ; je ne m'y étendrai pas.

À la suite des crises, notre économie a connu des évolutions structurelles inattendues et reste exposée à de très forts aléas, notamment exogènes, nous le constatons de nouveau cette année.

Des éléments techniques sont également intervenus, en particulier sur les recettes, avec une élasticité très faible par rapport au PIB. Autrement dit, en 2023, puis en 2024, quand le PIB augmentait de 1 %, les recettes, qui augmentent usuellement dans les mêmes proportions, n'ont crû que de 0,4 % puis de 0,6 %, ce qui a entraîné une forte dégradation du déficit.

En revanche s'agissant des dépenses de l'État, l'exécution, c'est-à-dire la dépense réelle, a été inférieure de 7 milliards d'euros par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale, avec 484 milliards d'euros dépensés contre 492 milliards budgétés.

Pour 2025, nous avons engagé, grâce à vous et à votre soutien, un effort courageux de redressement de nos finances publiques, en nous fondant sur le budget de compromis forgé par la commission mixte paritaire. Ce compromis vous rend d'autant plus exigeants que l'engagement du Parlement a été très important pour y parvenir, et nous nous tenons prêts, actifs et engagés, pour honorer en 2025 ce budget, ces mesures et ces dépenses que vous avez soutenus.

C'est tout le sens de la nouvelle méthode de transparence et de réactivité que nous avons partagée avec vous lors du premier comité d'alerte, en avril. Celui-ci se réunira de nouveau ce jeudi 26 juin ; à cette occasion, nous vous présenterons tous les éléments à notre disposition sur la réalité des dépenses et des recettes, afin de maintenir avec vous un dialogue nourri qui pourra se poursuivre dans les semaines à venir.

Plus précisément, nous cherchons à tenir l'objectif de 5,4 % de déficit fixé par le Premier ministre, lequel est à la fois impératif, ambitieux et atteignable. Nous avons déjà mis en place une gestion renforcée ; nous avons réduit de moitié les reports de crédits ministériels ; nous avons instauré une réserve de précaution de plus de 8,7 milliards d'euros et une nouvelle réserve de 1,1 milliard d'euros a également été intégrée dans l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) ; nous avons réduit nos dotations en fonction des trésoreries disponibles. Nous cherchons avant tout à ce que l'euro public soit un déclencheur, plutôt qu'une dépense reconduite par habitude.

En somme, notre ligne tient en une phrase : la dépense publique ne peut plus être automatique.

Face aux nouveaux aléas géopolitiques, économiques et financiers, la prévision de croissance pour 2025 a été révisée à la baisse, à 0,7 % au lieu de 0,9 %, et même de 1,1 % lorsque le Gouvernement a pris ses fonctions.

En conséquence, nous avons pris, en avril dernier, de nouvelles marges de prudence pour 2025, avec 5 milliards d'euros de mesures, qu'il s'agisse d'annulations ou de mises en gel, c'est-à-dire des dépenses que nous ne nous autoriserons à engager que si les circonstances macroéconomiques s'améliorent. Vous le constatez, par rapport à 2024, nous sommes passés à une gestion et à des réactions plus rapides et plus transparentes, qui sont partagées dans le cadre de cette structure d'alerte, dont la vertu est d'abord de vous donner la pleine vision de ce que nous savons et de ce que nous décidons.

Je termine en affirmant que nous assumons ainsi nos responsabilités pour tenir les objectifs de finances publiques de la loi de finances initiale et, plus généralement, pour revenir sous la barre des 3 % à l'horizon 2029.

Nous nous attachons à mieux anticiper les aléas et les risques dès la gestion, dont la complexité nous impose une amélioration continue de notre pilotage. Nous y associons toutes les parties prenantes, les gestionnaires publics, mais aussi vous-mêmes, en premier lieu. En effet, cette prérogative démocratique est attachée à celle dont jouit le Parlement d'évaluer l'action du Gouvernement et, plus généralement, s'agissant de nos finances publiques, l'efficacité de nos dispositifs.

Il s'agit là d'un enjeu majeur de ce projet de loi d'approbation des comptes, lequel alimente le débat nourri qui nous permettra aussi de préparer, dès maintenant, les premières orientations pour le budget 2026.

Ce dernier devra être construit dans cet esprit : il ne s'agit pas de faire moins, mais de faire mieux, de mettre les bons moyens au bon endroit, de réorganiser la structure publique, les agences, les opérateurs et les ministères. En bref, il s'agit de mieux servir les Français et de nous souvenir que rien de ce que nous faisons ne repose sur autre chose que sur leur consentement à l'impôt et sur leur attente d'un service public qui réponde à leurs priorités. (Mme la rapporteure générale de la commission des affaires sociales, ainsi que MM. Marc Laménie, Vincent Capo-Canellas et Stéphane Fouassin, applaudissent.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur général. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, l'exercice budgétaire 2024 de notre pays a déjà fait couler beaucoup d'encre, et pour cause : il pourrait rester dans les annales comme l'exemple parfait de la mauvaise gestion budgétaire.

Commençons par le plus évident. Après avoir enregistré en 2023 le niveau de déficit le plus élevé de la Vᵉ République hors période de crise, notre pays a battu un triste record en 2024 avec un déficit historique de 5,8 % du PIB. Loin d'avoir été prévu en loi de finances initiale, ce déficit doit être rapporté à la prévision de 4,4 points de PIB présentée lors de l'examen du projet de loi de finances (PLF). Il s'agit donc d'un écart de 1,4 point de PIB par rapport à la prévision, soit environ 41 milliards d'euros, qu'aucune crise ne justifie.

Signe de la gravité de la situation, les deux chambres du Parlement se sont saisies du sujet et ont créé, au Sénat, une mission d'information et, à l'Assemblée nationale, une commission d'enquête pour comprendre les raisons de ce que l'on peut appeler non plus un dérapage, mais plutôt une plongée en eau profonde.

Les facteurs de celle-ci sont multiples, et j'en pointerai trois que nous avons déjà soulignés : premièrement, un effet du dérapage de 2023 sur l'année 2024 qui, contre toute attente, n'a pas été anticipé par le gouvernement de l'époque, dont la communication était on ne peut plus rassurante ; deuxièmement, des prévisions de croissance pour 2024 optimistes, doublées d'erreurs sur la composition de cette croissance ; troisièmement, et surtout, un aveuglement et un manque de volonté politique pour redresser la situation, et ce, jusqu'à l'épisode de la dissolution de 2024.

Quatre gouvernements se sont succédé en 2024. Il a fallu attendre le mois de septembre et le gouvernement dirigé par Michel Barnier, puis l'actuel gouvernement dirigé par François Bayrou, pour avoir enfin le sentiment que la gravité de la situation budgétaire de notre pays était prise au sérieux.

Le déficit budgétaire de l'État pour 2024 s'élève à 155,9 milliards d'euros. Je rappelle que la moyenne de la décennie 2010-2019 se situait sous la barre des 100 milliards d'euros. Un seuil de 150 milliards d'euros est à cet égard absolument considérable. Imaginez, par exemple, que même en supprimant, comme par magie, l'intégralité des dépenses de l'enseignement et des armées, le budget resterait déficitaire.

Ce qui saute aux yeux lorsque l'on examine les séries historiques et les comparaisons européennes, ce n'est pas le dérapage des comptes publics au moment du covid, lequel est classique en période de crise et commun à l'ensemble de l'Europe, mais bien l'extrême lenteur de la décrue du déficit qui a suivi. Après la crise financière de 2009 et 2010, la pente avait été remontée beaucoup plus vite.

Ma conviction demeure donc que les précédents gouvernements ont été perfusés de façon continue au déficit public et ont dangereusement anesthésié les Français ; ils ont ainsi vécu dans l'illusion que tout allait bien et qu'il n'y avait pas de problème : ils fonçaient dans le mur en souriant, comme le ravi de la crèche.

Les auditions que nous avons menées auprès des principaux responsables politiques de l'exercice 2024 – j'insiste, madame la ministre, sur le mot « responsables » – ont été éloquentes à cet égard : « ce n'est pas moi », « tout va bien », « j'ai tout bien fait », a-t-on entendu. Tous fonçaient dans le mur en niant l'évidence de comptes publics à la dérive.

L'exercice 2024 est, à cet égard, le dernier avatar d'une gestion budgétaire menée depuis 2017, laquelle se trouve aux antipodes de ce qu'il faut faire. Elle se résume en deux chiffres : depuis 2017, les dépenses de l'État, retraitées de l'inflation, ont augmenté de 10,5 % tandis que, dans le même temps, les recettes de l'État diminuaient de plus de 8 %.

Souvenez-vous, en 2019, notre déficit public était de 3 %. Depuis lors, les recettes de l'État se sont effondrées et les dépenses ont explosé. Nul besoin d'avoir fait HEC pour comprendre que la poursuite d'une telle trajectoire nous mène dans le mur !

Il ne faut donc pas opposer ceux qui estiment que la dégradation provient de la baisse des recettes et des impôts, et ceux qui affirment qu'elle résulte de la hausse des dépenses. Elle est factuellement, et malheureusement, la résultante de ces deux mouvements parfaitement antagonistes.

Loin d'adapter les dépenses au niveau des recettes, l'État a fait l'inverse. Ainsi, aujourd'hui, pour 1 euro de recette, l'État dépense plus de 1,5 euro. Cherchez l'erreur !

Les fautes de l'exercice budgétaire 2024 sont de tous ordres. Les recettes ont été fortement surestimées en loi de finances initiale, sans d'ailleurs que le Gouvernement puisse en justifier la prévision. L'impôt sur les sociétés, en particulier, a rapporté 57 milliards d'euros au lieu des 72 milliards d'euros attendus, un chiffre exagéré et dénué de fondement économique.

Les dépenses n'ont baissé que grâce à un fait unique : la disparition progressive des boucliers tarifaires mis en place à juste titre pendant la crise inflationniste.

Les dépenses de masse salariale, en particulier, sont totalement hors de contrôle et font un véritable bond de 6,6 milliards d'euros en 2024, sous l'effet conjugué de mesures catégorielles que je qualifierais presque d'inconscientes et d'une très forte hausse des effectifs : plus 6 700 équivalents temps plein (ETP) en 2024. Songez que la loi de finances initiale pour 2024 a été promulguée onze jours seulement après une loi de programmation des finances publiques qui, elle, fixait comme objectif la stabilité des emplois. Quelle incohérence ! Là encore, cherchez l'erreur.

Malgré cette dérive des recettes et des dépenses constatée tout au long de l'année 2024, aucune mesure de redressement n'a été prise. Le décret d'annulation, dont certains se vantent, d'un montant effectivement historique de 10 milliards d'euros, paraît dès le 21 février ; pour autant, de manière totalement absurde, 16 milliards d'euros de reports de crédits de 2023 sur 2024 viennent, le mois suivant, plus que compenser cette réduction.

Surtout, et nous ne le dirons jamais assez, le Gouvernement a failli en ne présentant pas de projet de loi de finances rectificative (PLFR) en cours d'année. Tout cela a abouti au résultat que l'on sait.

Alors, madame la ministre, tâchons au moins de tirer les bonnes leçons de cet exercice 2024, que je qualifierai de calamiteux.

Celles-ci me paraissent claires : premièrement, les prévisions de croissance doivent être raisonnables et mieux intégrer les prévisions des économistes ; deuxièmement, les prévisions de recettes fiscales ne doivent pas se fonder sur des élasticités déraisonnables, sans rapport avec la réalité économique du pays ; troisièmement, il doit être mis fin à la pratique des reports, et je reconnais sur ce point les avancées importantes du gouvernement dont vous faites partie ; quatrièmement, les mesures de régulation budgétaire ne doivent pas faire l'économie d'un PLFR si la dégradation de la situation budgétaire le justifie ; cinquièmement, enfin, le Gouvernement doit travailler en toute transparence avec le Parlement et les Français.

Sur ce dernier point, je constate, hélas, que le compte n'y est pas. Comme cela vous a été dit en commission des finances, les Français ont besoin d'entendre le Gouvernement et de comprendre les raisons de cette dégradation historique. Ils ont besoin qu'on leur explique à cause de qui et pourquoi nous en sommes arrivés là.

À cet égard, le titre de l'exposé des motifs du présent projet de loi résonne comme une provocation – nous pourrions presque en sourire si la situation n'était pas tragique – : « Un résultat s'inscrivant dans une trajectoire de redressement des comptes publics et s'appuyant sur un pilotage renforcé de la dépense ». Il s'agit bien de l'année 2024 ! C'est le retour du ravi de la crèche...

Vous ne serez donc pas étonnée, madame la ministre, que malgré ce « résultat s'inscrivant dans une trajectoire de redressement », au regard de l'ensemble des éléments que je viens d'exposer, la commission des finances du Sénat propose de rejeter le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024.

Je forme le vœu sincère que l'exécution 2025 nous permettra enfin de retrouver une gestion à la fois rigoureuse, plus saine et plus sereine. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC, RDSE et INDEP.)

Mme la présidente. La parole est à M. Vincent Capo-Canellas. (Applaudissements sur les travées du groupe UC.)

M. Vincent Capo-Canellas. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, nous traversons sans doute un moment critique au regard de l'état du monde, des conflits, des guerres et des difficultés. La question du redressement des finances publiques et de la capacité de la France et de l'Europe à agir et à faire face à toutes ces crises se pose avec une acuité particulière.

Nous examinons aujourd'hui les comptes de l'année 2024, qui fut atypique à plus d'un titre. Elle fut d'abord marquée par une succession baroque d'événements et de crises politiques : la dissolution, le gouvernement intérimaire, la censure.

D'un point de vue budgétaire, il est regrettable, comme M. le rapporteur général vient de le souligner, que n'ait pas été présentée de loi de finances rectificative dès le printemps, alors même que les recettes ne semblaient déjà pas être au rendez-vous.

Il convient de rappeler, parallèlement, les mesures prises en gestion dès le mois de février, qui se sont traduites par plus de 7 milliards d'euros d'économies au moyen de gels et d'annulations de crédits. Nous estimons cependant que le Parlement aurait dû être associé à cette démarche, qu'un débat aurait dû avoir lieu à ce sujet et que, plutôt que la dissolution, mieux valait tenter le compromis politique.

Pouvions-nous agir différemment à l'époque ? Sans doute. Fallait-il un PLFR ? Bien sûr ! Était-il envisageable d'obtenir un vote positif ? Nul ne le sait.

L'exercice 2024 fut largement catastrophique dans son résultat et l'ampleur du dérapage a été abondamment détaillée dans les travaux de la commission des finances. Le déficit, chacun s'en souvient, s'est établi à 5,8 % du PIB, bien loin des 4,4 % prévus par la loi de finances initiale. Les restes à payer ont doublé depuis 2018 ; vous avez pris des mesures correctives sur ce point. L'impact de la dissolution a, bien entendu, affaibli nos finances, tout comme celui de la censure, même si cette dernière a surtout pesé sur l'exercice 2025.

Le groupe Union Centriste ne votera pas ce projet de loi ; sa très grande majorité s'y opposera même. Le voter reviendrait à donner quitus d'une succession d'erreurs, jusqu'à la censure, qui ont coûté fort cher.

À l'heure où nous nous réunissons, d'autres inquiétudes pointent. Nous mesurons combien les résultats du conclave sur les retraites, par exemple, sont attendus. Nous avons conscience de l'ensemble des périls. La question du cours du pétrole, entre autres, pèsera sur la croissance de demain.

La leçon pour 2025 est d'abord qu'il nous faudra veiller, autant que nous le pourrons, à la stabilité et que chaque formation politique de gouvernement devra accepter des compromis. C'est la démarche que nous avons adoptée pour le PLF pour 2025 jusqu'à la commission mixte paritaire, qui a vu chacun faire des concessions. Cela doit nous inspirer pour le prochain budget. Mme la ministre a d'ailleurs rappelé la réunion de jeudi. Cette initiative va dans le bon sens.

Ma conviction est qu'il faut viser le rétablissement de nos comptes, mais également, au-delà de la seule logique comptable, préserver la croissance. Il nous faut marcher sur ces deux pieds, sans quoi nous n'aurons pas d'avenir. Le rétablissement de nos comptes passe aussi par le retour de la croissance ; nous devons veiller à ne pas l'entraver.

La recette n'est pas simple ; elle passe par des choix de sélectivité dans les politiques publiques, à l'image de ce que nous savons faire dans nos collectivités locales lorsque nous redressons une situation de grande difficulté, ce qui, hélas, arrive.

Au-delà, des questions de fond doivent être traitées : le décrochage de l'Europe en matière d'innovation et d'investissement, ou encore le poids des charges salariales, qui provoque aujourd'hui notre perte de compétitivité.

Je me trouvais au salon du Bourget la semaine dernière, où des industriels nous ont rappelé que, pour leurs prochains grands projets, la tentation est grande d'investir hors d'Europe, en raison de contraintes jugées trop fortes et de charges parfois trop lourdes.

Nous nous trouvons à un moment critique, mais nous aurons tous à cœur de faire œuvre utile. (Applaudissements sur les travées des groupes UC.)

Mme la présidente. La parole est à M. Pascal Savoldelli.

M. Pascal Savoldelli. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, ce projet de loi de règlement engage une conception de la démocratie budgétaire : il scelle, pour le Parlement, un jugement sur la sincérité du Gouvernement, sur sa méthode, et plus encore, sur la crédibilité du récit économique que celui-ci persiste à tenir.

Les faits, eux, sont têtus. Le déficit public s'établit à 5,8 % du PIB, soit 1,4 point au-delà de la prévision votée. Derrière cette défaillance se cache une double responsabilité : celle de s'être lourdement trompé… ou celle d'avoir volontairement trompé.

Si une collectivité territoriale avait présenté de tels écarts entre son budget primitif et son compte administratif, elle aurait été mise sous tutelle par le préfet ; la ministre elle-même en a convenu en commission.

Ce dérapage budgétaire marque aussi l'échec d'une politique économique qui s'est obstinée à croire en la théorie du ruissellement – nous n'en entendons plus parler ! –, selon laquelle les cadeaux fiscaux consentis au capital devaient créer mécaniquement l'emploi, la croissance et l'équilibre budgétaire. Nous en attendons toujours les résultats : 155,9 milliards d'euros de déficit, 12,6 milliards d'euros manquants par rapport à vos propres objectifs, une dette qui dépasse 2 600 milliards d'euros et un service de la dette de près de 50 milliards d'euros cette année, appelé à grimper à 69 milliards d'euros en 2027.

Face à ces résultats, le Gouvernement aurait pu choisir la vérité, la correction, le débat. Il a préféré l'évitement : pas de collectif budgétaire, pas de débat parlementaire et une gestion en solitaire assumée comme telle par le Président de la République. Dès le mois de février dernier, 13,7 milliards d'euros de crédit ont été annulés par décret. Le rabot, brutal, aveugle et transversal, a remplacé la boussole.

En 2024, les dépenses de l'État ont pourtant été réduites de 11,2 milliards d'euros par rapport à leur montant en 2023. Le déficit s'explique donc non pas par la dépense, mais par les renoncements fiscaux.

Le bilan du président Macron et de ses gouvernements successifs depuis 2017 comprend notamment la suppression de l'impôt sur la fortune (ISF), l'allégement de la fiscalité sur le capital via le prélèvement forfaitaire unique (PFU), la suppression de la taxe d'habitation, y compris pour les plus aisés, la réduction du taux de l'impôt sur les sociétés, la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Le coût cumulé de ces différentes mesures s'élève à 62 milliards d'euros par an, et à 310 milliards d'euros depuis 2018.

Et pour quel résultat ? L'emploi industriel recule, la France devient le pays le plus inégalitaire de l'Union européenne, le nombre de travailleurs précaires a doublé et les services publics continuent de reculer.

Vous avez plusieurs fois évoqué le coût de la censure, madame la ministre, mais parlons du coût de l'illusion : un budget construit sur des hypothèses gonflées, des prévisions irréalistes et un pari économique non tenu.

Parlons aussi du coût du renoncement, comme le rejet par le Sénat de la taxe Zucman, qui vise à instaurer une taxation d'au moins 2 % sur les revenus économiques des milliardaires et dont les recettes s'élèveraient tout de même à plusieurs dizaines de milliards d'euros.

Enfin, les chiffres de la mission « Remboursements et dégrèvements », que je rapporte, parlent d'eux-mêmes : depuis 2013, les crédits exécutés ont augmenté de 70 %, contre 27,5 % seulement pour les recettes fiscales brutes. Résultat, les restitutions atteignent 30,4 % des rentrées fiscales – un quasi record – et le taux réel de prélèvements obligatoires s'établit non pas à 45,6 % comme vous l'affirmez encore, madame la ministre, mais à 42,8 %.

Vous avez construit un budget hors sol et contourné le Parlement pour en masquer les failles. La même mécanique s'est rejouée dans le budget 2025 : pour justifier l'austérité imposée aux collectivités, vous avez surévalué la progression de leurs dépenses, invoquant un dérapage de 17 milliards d'euros, dont le montant s'est révélé deux fois moindre.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Ah bon ?

M. Pascal Savoldelli. Une telle exagération a préparé le terrain politique pour des coupes telles que le gel de la dynamique de TVA ou le dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales (Dilico) élaboré avec la droite.

En ce qui concerne les recettes, les 17,4 milliards d'euros annoncés reposent en grande partie sur du sable : la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus a rapporté 1,4 milliard d'euros de recettes, loin des 4 milliards d'euros attendus, tandis que la surtaxe sur les bénéfices des grandes entreprises n'a rapporté que 8,5 milliards d'euros, contre les 12 milliards d'euros promis. Et conformément à ce que la droite souhaitait, ces dispositifs ne seront pas reconduits.

Par ce texte, il nous est demandé non pas d'approuver un bilan, mais d'avaliser un aveuglement. Nous ne le ferons pas ! L'Assemblée nationale a rejeté ce projet de loi, et si le Sénat en faisait autant, ce serait un événement politique.

La droite sénatoriale avait voté la première partie et l'article d'équilibre du projet de loi de finances pour 2024. Le groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky avait, pour sa part, proposé d'adopter une motion de rejet, mes chers collègues. En toute cohérence, nous voterons donc contre le présent projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K et sur des travées du groupe SER.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Ghislaine Senée.

Mme Ghislaine Senée. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, l'approbation des comptes de l'année n-1 est l'occasion, dans le cadre du pouvoir parlementaire de contrôle, d'appréhender l'exécution de la loi de finances pour 2024 et de confronter le Gouvernement à la réalité de sa gestion. Et quelle réalité ! Un déficit public de 5,8 % du PIB, soit quasiment 170 milliards d'euros, une dette s'établissant à 113 % du PIB et près de 23 milliards d'euros de recettes fiscales manquantes.

Comment en sommes-nous arrivés à une situation aussi catastrophique, au terme d'une période de huit ans qui a vu se succéder des gouvernements se targuant d'être de bons gestionnaires ?

Année du septième budget exécuté sous les mandats du Président de la République, 2024 marque la faillite sans appel d'un système reposant, d'une part, sur une politique fiscale du « toujours moins d'impôts et moins de taxes » qui, chaque année, sabre un peu plus la capacité d'agir de l'État, et, d'autre part, sur des coupes budgétaires aux effets récessifs qui amoindrissent encore les recettes de l'État, notamment les rendements de l'impôt sur les sociétés (IS) et de la TVA.

De ce projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024, nous retenons un double renoncement.

Le premier renoncement est l'absence de réponse aux défis posés par l'ampleur des dérèglements climatiques. L'urgence est là. Les scientifiques, les chercheurs mais aussi les habitants et les élus locaux des zones particulièrement exposées aux risques et aux catastrophes naturelles s'épuisent à le répéter. L'urgence, aujourd'hui, est de préserver les conditions d'habitabilité de notre pays et de préparer un avenir viable pour les générations futures.

En 2024, ce sont pourtant 4,2 milliards d'euros de dépenses favorables à l'environnement, dont 3,7 milliards d'euros alloués au bâtiment et 1,1 milliard d'euros à la protection des ressources naturelles, qui ont été annulés en cours d'exercice.

« Le climat change très vite. Nous avançons lentement derrière. » Par ces mots, la climatologue Valérie Masson-Delmotte nous alerte, comme d'autres chercheurs, sur notre incapacité à contenir le réchauffement climatique à 1,5°degré, comme le prévoient les accords de Paris. Les gouvernements Macron en portent la lourde responsabilité – ce sera une marque indélébile sur les mandats du Président de la République.

Le second renoncement est celui de la lutte contre les inégalités, ou plutôt le choix politique, conscient et assumé, du creusement de celles-ci.

Le président Macron voulait plus de millionnaires. Une fois n'est pas coutume, cet engagement a été tenu. Il n'y a jamais eu autant de millionnaires dans notre pays, qui en comptera bientôt 3 millions. Durant la seule année 2024, plus de 20 000 personnes le sont devenues. Notre pays monte sur la troisième marche mondiale. Cocorico !

Mieux encore, le patrimoine des 500 plus grandes fortunes françaises est passé de 570 à 1 225 milliards d'euros depuis 2017. En France, quand on possède plus de 100 millions d'euros de patrimoine, on paie proportionnellement moins d'impôts que tous les autres. L'enrichissement à folle vitesse permis par l'évitement à l'impôt est consacré dans notre pays ! Et il faut, surtout, ne rien changer...

Depuis huit ans, les gouvernements successifs ont multiplié les cadeaux fiscaux sans condition. La Cour des comptes relève du reste que le coût des dépenses fiscales a bondi de 5 milliards d'euros, passant de 90 à 95 milliards en 2024. Or ce sont autant de dépenses favorables au climat ou bénéficiant aux personnes les plus éloignées de l'emploi qui sont systématiquement sacrifiées.

En ce qui concerne la TVA, sur les 90 milliards d'euros de recettes escomptées cette année, 3 milliards d'euros manquent à l'appel. Les coupes budgétaires effectuées au début de l'année 2024 ont eu un effet récessif qui a emporté une baisse de la consommation, et, partant, une baisse de la croissance et des recettes de TVA.

Une partie des recettes de TVA étant reversée aux collectivités pour compenser les taxes et impôts locaux supprimés, d'une part, et à la sécurité sociale pour compenser les exonérations de cotisations, d'autre part, ce détournement de la TVA vers des dépenses fiscales appauvrit l'État et obère ses moyens d'agir. Vous aurez décidément tout fait pour que nous allions droit dans le mur, madame la ministre !

Pour les écologistes, un autre chemin budgétaire est impératif, d'autant que de l'argent, il y en a dans ce pays. Près de 100 milliards d'euros de dividendes ont en effet été versés en 2024.

Respectons donc l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, et faisons contribuer chacun selon ses facultés, mes chers collègues. Menons le combat de la justice fiscale, investissons massivement pour le climat – cela créera de l'activité et des emplois qui ont du sens dans un monde qui en manque tant –, investissons dans l'école publique, la santé, la recherche, et aussi dans nos services publics que vous persistez à abandonner alors qu'ils ont fait la fierté de nos compatriotes pendant des décennies.

Vous l'aurez compris, mes chers collègues, le groupe Écologiste – Solidarité et Territoires votera contre ce projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024. (Applaudissements sur les travées du groupe GEST et sur des travées du groupe SER.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Isabelle Briquet. (Applaudissements sur les travées du groupe SER.)

Mme Isabelle Briquet. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, le projet d'approbation des comptes de 2024 que nous examinons aujourd'hui n'est pas un simple texte comptable : il constitue l'aveu d'une gestion désastreuse des finances publiques et de l'incapacité du Gouvernement à tenir les engagements pris devant la représentation nationale.

Le groupe socialiste votera contre ce texte, non par esprit d'opposition systématique, mais parce qu'il symbolise ce que nous dénonçons depuis des mois : une politique budgétaire erratique, un désarmement fiscal de l'État qui nous a conduits dans l'impasse et un refus obstiné de prendre en considération les propositions alternatives que nous avons formulées.

Cette situation n'est malheureusement pas nouvelle. L'analyse des budgets successifs révèle une constante particulièrement préoccupante : l'instabilité chronique des prévisions budgétaires et l'écart récurrent entre les objectifs affichés et la réalisation de l'exécution.

Les prévisions de recettes ou de croissance sur lesquelles s'appuient les lois de finances sont régulièrement trop optimistes. Parallèlement, les dépenses sont souvent sous-évaluées. Cette double erreur d'appréciation se traduit mécaniquement par un creusement du déficit supérieur aux prévisions initiales.

Les données publiées par l'Insee dressent un tableau particulièrement sombre de l'état de nos finances publiques. En 2024, le déficit public s'élevait à 5,8 % du PIB et la dette publique à 113 % du PIB. Ces chiffres ne sont pas de simples statistiques abstraites, mes chers collègues. Ils traduisent le dérapage budgétaire que nous connaissons.

Pour mesurer l'ampleur de cette dégradation, il convient de rappeler qu'en 2019, avant la crise sanitaire, notre dette publique s'élevait à 98 % du PIB. En l'espace de cinq ans, nous avons donc assisté à une augmentation de plus de 15 points de cette proportion. Cette progression, si elle peut en partie s'expliquer par la crise du covid-19 et par la crise énergétique, révèle surtout l'incapacité du Gouvernement à redresser la barre une fois la crise passée.

Dès la fin de l'année 2023, les remontées de l'administration fiscale étaient mauvaises : l'impôt sur les sociétés reculait fortement, la TVA ralentissait et l'impôt sur le revenu stagnait. Malgré les alertes internes, aucune information n'a été transmise au Parlement par les ministres Bruno Le Maire et Thomas Cazenave.

Quelques mois plus tard, en mai 2024, les mêmes ministres, entendus cette fois par la mission d'information sur la dégradation des finances publiques depuis 2023, menée par la commission des finances du Sénat, présidée par Claude Raynal et rapportée par Jean-François Husson, affirmaient encore que les données transmises étaient alors trop incertaines pour agir et qu'il leur fallait encore attendre.

Le choix des ministres d'en rester là ne fut pas un accident. C'était une stratégie de non-dit et d'inaction. L'exécutif a écarté le collectif budgétaire qui s'imposait, par calcul politique, pour éviter un débat et une motion de censure. Et qu'a fait le Gouvernement à la place ? Il a annulé 10 milliards d'euros de crédits par décret, sans transparence, sans débat.

Au Sénat comme à l'Assemblée nationale, les groupes de gauche proposaient pour leur part des recettes nouvelles, des alternatives concrètes. Celles-ci ont été systématiquement rejetées, parce qu'elles venaient de la gauche et qu'elles remettaient en cause le dogme fiscal de ce gouvernement.

Les effets de cette politique se font sentir partout sur le territoire. La rigueur imposée sans débat se traduit par une asphyxie progressive des services publics, mais aussi par un transfert de charges vers les collectivités territoriales. Celles-ci sont aujourd'hui victimes de cette situation. Désarmées fiscalement, rendues dépendantes des dotations, elles n'ont plus les moyens nécessaires pour assurer la solidarité et les services de proximité.

Les conséquences pour les Français sont concrètes : des communes contraintes de fermer des piscines ou des bibliothèques, des départements qui ne peuvent plus répondre aux besoins des personnes les plus fragiles, des régions qui voient leurs capacités d'investissement amoindries pour la formation professionnelle ou les mobilités.

Au-delà des territoires, ce sont aussi nos services publics nationaux qui subissent les contrecoups directs de cette stratégie d'évitement et d'inertie budgétaire.

Et que dire de la transition écologique ? Le Haut Conseil pour le climat (HCC) et les associations environnementales alertent. La France est en retard sur ses engagements climatiques. Le logement social, la rénovation thermique, les transports du quotidien, l'agriculture durable sont autant de chantiers qui nécessitent des investissements massifs. Et que fait-on ? On annonce des milliards d'euros, puis on les reporte ou on les sous-finance.

Cette politique gouvernementale du stop and go emporte une instabilité chronique et une perte de lisibilité de la trajectoire adoptée pour les collectivités et les entreprises.

Notre groupe refuse cette logique d'austérité qui ne dit pas son nom. Nous portons une autre vision : celle d'un redressement par l'investissement.

Nous ne nions pas la nécessité d'ajuster, d'évaluer et de mieux calibrer les politiques publiques, mais nous refusons de réduire le débat budgétaire à un exercice arithmétique déconnecté du réel.

Le modèle voulu par le Gouvernement, construit autour de l'obsession de la dépense publique, est un modèle biaisé. Il n'envisage qu'une moitié du problème. Il analyse les dépenses, mais il refuse d'interroger les recettes. Il scrute le moindre euro versé aux hôpitaux ou aux écoles, mais il ignore les dizaines de milliards d'euros perdus dans les niches fiscales et dans les exonérations sans condition.

La France – rappelons-le – consacre plus de 160 milliards d'euros par an aux dépenses fiscales, un chiffre qui dépasse largement les budgets de l'éducation nationale ou de la santé. Combien de niches sont-elles réellement utiles ? Combien bénéficient aux ménages modestes ? Combien favorisent la transition écologique ? La Cour des comptes l'a dit, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) l'a répété, le Sénat lui-même l'a documenté : il est temps de remettre à plat l'ensemble des dépenses fiscales. Il est temps d'exiger une évaluation systématique, publique, indépendante.

C'est aussi cela, la sincérité budgétaire : ne pas laisser dans l'ombre une part croissante des finances publiques ; ne pas tolérer que des milliards d'euros échappent aux débats parlementaires.

Sur ce point, la comparaison européenne est éclairante. La France est l'un des pays de l'Union européenne où la part des dépenses fiscales rapportées au PIB est la plus élevée. C'est aussi l'un des rares pays à ne pas assortir chaque niche fiscale d'un objectif chiffré et d'un calendrier d'évaluation.

Sur la fiscalité du capital, là encore, les comparaisons internationales sont sans appel. En France, le taux de prélèvement effectif sur les revenus du capital est inférieur au taux de prélèvement sur les revenus du travail. C'est une anomalie. Depuis 2018, avec l'instauration de la flat tax et la suppression de l'ISF, les plus hauts patrimoines ont vu leur contribution se réduire.

Ces mesures censées stimuler l'investissement et la croissance n'ont pas produit les effets escomptés. Les études menées a posteriori montrent que les effets de ces baisses d'impôts sur l'activité économique ont largement été surévalués et leur coût budgétaire, sous-estimé.

Nous nous trouvons donc dans une situation paradoxale, puisque nous avons réduit nos recettes sans obtenir, en contrepartie, les gains de croissance annoncés. Or, dans le même temps, la charge fiscale pesant sur les classes moyennes, sur les jeunes actifs et sur les retraités modestes est restée lourde.

Cette situation n'est plus tenable. Elle creuse les inégalités, et nourrit les fractures territoriales et sociales. Le Gouvernement continue pourtant de refuser une plus juste contribution des hauts patrimoines. Nous avons encore pu le constater, il y a dix jours, lors de l'examen de la proposition de loi instaurant un impôt plancher de 2 % sur le patrimoine des ultrariches, dite proposition de loi Zucman.

Au début de l'année 2025, nous avons fait le choix de ne pas censurer le Gouvernement. Ce geste, les socialistes l'ont fait au nom de la stabilité de nos institutions, de la gravité du moment et de l'intérêt supérieur du pays. Nous attendions non pas une récompense, mais un changement de méthode.

Si nous avons évité au Gouvernement une crise institutionnelle majeure au début de l'année 2025, cette attitude de responsabilité ne nous oblige pas à une complaisance aveugle. (Applaudissements sur les travées du groupe SER. – Mme Cathy Apourceau-Poly et M. Christian Bilhac applaudissent également.)

Mme la présidente. La parole est à M. Marc Laménie.

M. Marc Laménie. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, nous examinons le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024, qui est à l'État ce que le compte de gestion est aux collectivités territoriales.

Ce texte n'est que le résultat comptable de l'État pour l'année 2024. La lecture en est certes assommante, mais il constitue une véritable mine d'or. Le présent texte, tout comme le projet de loi portant approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2024, est en effet un document à la fois très dense et de grande qualité. La première partie de la loi de finances pour 2024 – il m'est facile de le vérifier, car je conserve de nombreux documents papier – comptait à elle seule pas moins de 1 450 pages.

Nous savons bien qu'il est possible de faire dire ce que l'on veut aux chiffres, mes chers collègues. Nous apprenons dans ce projet de loi que le déficit de 2024 fut inférieur de 10 % au déficit de 2023, et que si l'on prend comme repère la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023, les dépenses ont baissé et les recettes ont augmenté.

En 2024, les recettes fiscales nettes se sont élevées à 325 milliards d'euros et les dépenses nettes à 435 milliards d'euros. Ce n'est pourtant là qu'une partie de l'histoire, mes chers collègues, et si je ne vous disais que cela, je ne vous dirais pas nécessairement la vérité.

La vérité est que les comptes de l'année 2024 furent moins mauvais que ceux de l'année 2023, mais que les prévisions budgétaires furent toutefois défaillantes. Les hypothèses sur lesquelles nous nous sommes fondés pour adopter le projet de loi de finances pour 2024 se sont en effet révélées en décalage avec la réalité, en ce qui concerne tant les recettes que les dépenses.

L'impôt sur les sociétés en est un très bon exemple. La collecte de cet impôt est en décalage de 14,6 milliards d'euros par rapport à ce que la loi de finances initiale avait prévu, soit un montant supérieur à celui du budget de la justice.

La cause profonde des difficultés budgétaires de notre pays tient au constat suivant : nous cherchons à pressuriser nos concitoyens et les acteurs économiques pour en tirer toujours plus d'impôts, espérant ainsi rendre notre population plus heureuse ; mais à force de faire reposer l'ensemble de notre vie nationale sur l'impôt et de vouloir en prélever chaque année davantage, nous en recevons moins qu'escompté.

De grands économistes, comme l'Américain Arthur Laffer, et, bien avant lui, le Français Jean-Baptiste Say, nous avaient pourtant prévenus que trop d'impôt tue l'impôt. En 1803, dans son Traité d'économie politique, l'économiste français prévenait qu'« un impôt exagéré détruit la base sur laquelle il porte » et que « par une raison contraire, une diminution d'impôts, en multipliant les jouissances du public, augmente les recettes du fisc et fait voir aux gouvernements ce qu'ils gagnent à être modérés ».

Les faits montrent que Jean-Baptiste Say avait raison, mes chers collègues. Mais depuis 1981, la plupart des politiques ont préféré lire un autre économiste du XIX^e siècle, Karl Marx, qui nous invitait, lui, à tuer le grand méchant capital à coups d'impôts. Le précurseur du communisme aura malheureusement eu plus de succès dans notre pays que Jean-Baptiste Say.

Mais ne désespérons pas de nous départir des idées de Marx et de continuer à baisser de nombreux impôts qui entravent l'activité des acteurs économiques et brident la consommation et l'investissement des ménages, mes chers collègues. Il n'y a que de cette manière que nous pouvons espérer augmenter les recettes de l'État.

J'en viens maintenant aux dépenses de l'État en 2024. Elles furent, elles aussi, en décalage complet avec ce que nous avons voté en loi de finances initiale, mais cette fois-ci à la hausse, évidemment – cela a été rappelé notamment par le rapporteur général.

Les dépenses de l'État ont été supérieures de 9,8 milliards d'euros à ce que le Parlement a voté à l'automne 2023, soit le montant de près de quatre-vingts avions Rafale supplémentaires. En cette période de disette budgétaire, c'est dire si ce montant nous aurait été utile.

Il nous faut donc d'urgence baisser durablement nos dépenses, non par dogmatisme, mais par nécessité. Nos politiques régaliennes ont besoin d'être renforcées, quand d'autres politiques, que l'État est moins légitime à mener, doivent être rationalisées.

La conséquence de cette baisse de nos recettes et de la hausse de nos dépenses – vous la connaissez, mes chers collègues – est la dette. La loi de finances initiale pour 2024 prévoyait de stabiliser la dette à 109,7 % du PIB. Notre dette au sens au sens de Maastricht s'établissant à 113 % du PIB en 2024 – contre environ 110 % en 2023 –, l'écart avec l'exécution sera de 3,3 points de PIB.

Notre dette repart à la hausse, mes chers collègues. Il nous faudra donc examiner le prochain projet de loi de finances avec sérieux et sans dogmatisme. Des solutions existent pour que les prochains projets de loi portant approbation des comptes soient plus réjouissants à adopter : baisser les dépenses d'abord, puis les impôts ensuite.

Pour l'heure, les sénateurs du groupe Les Indépendants – République et Territoires s'abstiendront sur ce texte. (MM. Vincent Capo-Canellas et Christian Bilhac applaudissent.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Baptiste Blanc. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Vincent Capo-Canellas applaudit également.)

M. Jean-Baptiste Blanc. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, en 1830, le baron Louis, brillant artisan du redressement des finances publiques françaises au lendemain de la chute de l'Empire – il siégea du reste, au sein de ce palais, à la Chambre des Pairs de France – déclarait, à l'occasion d'un conseil des ministres : « Faites-moi de bonnes politiques, je vous ferai de bonnes finances. »

Il semble qu'en 2024 nous n'ayons eu ni les unes ni les autres. Ce projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024 nous renvoie en effet à l'incapacité du Gouvernement à mettre en place les mesures attendues pour redresser nos comptes publics.

L'année 2024 a été marquée par la confirmation d'un dérapage extraordinaire de nos finances publiques. La cause en est directement la mauvaise gestion d'un gouvernement qui, alors qu'il était conscient de la situation, n'a pas voulu ou n'a pas su – nous ne le saurons jamais – prendre ses responsabilités.

Des erreurs dans les prévisions – 170 milliards d'euros de déficit constaté, contre les 128 milliards d'euros prévus – ont pourtant rapidement été relevées au début de l'année par le Sénat. Ces erreurs ont par la suite emporté un léger resserrage de boulons de la part du Gouvernement – le décret d'annulation du 21 février 2024 –, mais sans méthode et sans le Parlement, qui aurait pu aider davantage le Gouvernement et l'accompagner dans une réflexion plus large et plus efficace sur la manière d'améliorer la régulation de nos finances publiques.

Un positionnement fort du Gouvernement était particulièrement attendu en ce qui concerne les dépenses des administrations de sécurité sociale et des collectivités locales. En dépit d'un dépassement de 15 milliards d'euros des dépenses sociales, aucune mesure significative n'a été prise. De même, la hausse des dépenses contraintes des collectivités locales, couplée à la baisse des recettes locales, notamment des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), n'a donné lieu qu'à une attitude attentiste, puis à des mesurettes paramétriques, sans vision de long terme ni réforme de structure ou de gouvernance des finances locales.

Pour quelle raison ? On ne le sait toujours pas. Pourquoi aucun projet de loi de finances rectificative n'a-t-il été présenté au Parlement ? On ne le sait pas non plus.

La responsabilité du gouvernement d'alors au regard de ce dérapage et de cette méthode est évidente. Elle doit être soulignée par notre assemblée tout entière, comme elle l'a déjà été par la commission des finances.

Je souhaite utiliser le temps qu'il me reste pour revenir sur la mission « Cohésion des territoires », et, partant, sur le logement et la politique de la ville, sujets qui me tiennent particulièrement à cœur.

Le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » a été sous-budgété. Une telle sous-budgétisation étant chronique, il est urgent de rendre la prévision budgétaire plus sincère en revoyant la méthode de calcul des prévisions d'aide au logement.

Le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » a quant à lui pâti en cours d'année de nombreuses annulations de crédits, relatifs notamment à la rénovation énergétique des logements. Sur 3 milliards d'euros de crédits ouverts en loi de finances initiale, seul 1 milliard d'euros a été réellement dépensé.

Il en va de même pour le programme 147 « Politique de la ville », pour lequel on a fait voter d'importants crédits par le Parlement, avant d'en annuler une grande partie. Ce programme, dont le taux d'exécution s'établit à 81,9 %, a fait l'objet tout au long de l'exercice d'un désinvestissement progressif organisé par l'État.

L'enjeu porte aujourd'hui sur la participation de l'État au nouveau programme de renouvellement urbain (NPRU). Celle-ci ayant été nulle en 2014, elle est en effet reportée de fait aux années à venir.

Ne faisons pas de ces programmes cruciaux pour nos territoires la variable d'ajustement d'une régulation budgétaire qui ne reflète rien d'autre que l'incapacité à prendre des mesures fortes pour redresser nos comptes publics. Vous souhaitez retrouver une souveraineté durable et changer de méthode, madame la ministre. Dont acte.

Compte tenu des raisons précédemment exposées, comment, dans cette attente, ne pas être contre ce projet de loi ? (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Vincent Capo-Canellas applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. Stéphane Fouassin. (Applaudissements sur les travées du groupe RDPI.)

M. Stéphane Fouassin. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, comme chaque année, nous réglons nos comptes, ceux de 2024, mais également ceux de 2021, 2022 et 2023.

Inlassablement, la même question revient sur nos travées : les comptes publics de la France vont-ils mieux ? Et chaque année, force est de constater que la réponse reste insatisfaisante. Non, les comptes de notre pays ne vont pas mieux. Pis encore, les projections ne permettent pas d'espérer une amélioration significative à court terme.

Les chiffres sont sans appel : un déficit public qui s'élève à 5,8 % du PIB, une dette publique qui a poursuivi sa progression, atteignant 113 % du PIB à la fin de l'année et des recettes nettes du budget général qui s'établissent à 279,9 milliards d'euros. Ces résultats imposent lucidité et détermination.

Il serait pourtant injuste de ne pas souligner l'effort réel accompli par l'exécutif pour contenir la dynamique de dépenses, dans un contexte économique complexe et incertain. Vous l'avez rappelé devant l'Assemblée nationale, madame la ministre : oui, la situation s'est dégradée, mais l'État n'a pas baissé les bras. La gestion budgétaire a fait l'objet de choix rigoureux, parfois difficiles, mais nécessaires.

Certes, la pente est raide, mais, en tant que Réunionnais, je sais que les sentiers escarpés mènent parfois à des sommets qui méritent l'effort de les gravir. L'objectif de ramener le déficit sous les 3 % du PIB, que nous avons fixé à l'horizon 2029, doit rester notre boussole. Il s'agit non pas uniquement d'un objectif comptable, mais d'un impératif de crédibilité et de souveraineté.

Car tout n'est pas négatif : des signaux encourageants méritent d'être soulignés.

Par exemple, le solde budgétaire s'établit à moins 155,9 milliards d'euros, soit une amélioration de 6,5 milliards d'euros par rapport aux prévisions initiales.

De plus, les dépenses à visée environnementale progressent de manière notable pour atteindre 54,6 milliards d'euros. Il s'agit d'un effort essentiel pour préparer l'avenir.

En outre, la croissance, modeste mais réelle, de 1,1 % a permis de garantir la continuité de nos services publics, ce qui est un signe tangible de la résilience de notre modèle.

Néanmoins, il serait irresponsable de se contenter de ces avancées. Les recommandations de la Cour des comptes, notamment sur la nécessité d'encadrer plus strictement les reports de crédits, ou encore d'apurer les autorisations d'engagement devenues obsolètes, doivent être prises au sérieux.

Enfin, mes chers collègues, je souhaite lancer un appel à la responsabilité collective. Ne cédons pas, une fois encore, à la tentation d'un rejet de principe du projet de loi d'approbation des comptes. Ce serait céder à un réflexe politicien, quitte à affaiblir notre parole budgétaire et compromettre notre crédibilité face à nos partenaires européens et aux marchés.

Je vous rappelle que ce projet de loi n'est pas un texte comme les autres. Il ne relève pas d'un exercice technique ou administratif. Il s'agit d'un acte politique fort : celui de la transparence. En l'adoptant, nous ne validons pas une orientation ou une politique, nous reconnaissons simplement la réalité des comptes publics de l'année 2024.

Oui, la situation est préoccupante, et nous nous associons pleinement aux alertes formulées par la commission. Toutefois, le débat sur les choix à venir et sur les réformes nécessaires devra avoir lieu à la rentrée, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances.

Aujourd'hui, nous ne faisons rien de plus – ou plutôt rien de moins – que de prendre acte des faits. Adopter ce texte, c'est affirmer que notre démocratie est capable de regarder ses comptes en face. C'est aussi cela, être responsable !

Nous devons donc rompre avec ce cycle d'instabilité et d'ambiguïté budgétaire. Il est temps de tracer une voie claire, responsable et durable. Cela suppose du courage politique, de la cohérence, et une volonté affirmée de construire une trajectoire partagée.

C'est pourquoi, fidèle à sa ligne politique, le groupe RDPI votera en faveur de ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe RDPI.)

Mme la présidente. La parole est à M. Christian Bilhac.

M. Christian Bilhac. Madame la ministre, en 2020, alors que vous étiez ministre de la transformation et de la fonction publiques, vous déclariez que « l'État de demain est un État honnête et transparent sur les résultats qu'il obtient ». Au regard des résultats obtenus sur l'exercice budgétaire 2024, l'honnêteté et la transparence m'obligent à décerner à votre ministère le bonnet d'âne de la gestion budgétaire. (Sourires sur des travées des groupes GEST et UC.)

L'exécution du budget 2024 restera dans les annales pour la médiocrité dont ont fait preuve les précédents gouvernements pour la conduire. Le choix de recourir à des reports, à des gels, à des surgels et à des coups de rabots pour maîtriser la dépense constitue le degré zéro de la gestion budgétaire !

Évidemment, cela n'a pas suffi à éviter la Bérézina : les dépenses publiques ont augmenté plus fortement que les recettes, de 63 milliards d'euros, contre 45 milliards d'euros pour les recettes. Pire, les dépenses publiques ont crû plus vite que l'activité économique, alors que, à l'inverse, les recettes ont été peu dynamiques, et bien inférieures à la croissance du PIB.

Résultat : notre déficit reste très élevé et notre dette publique grimpe de trois points, pour atteindre 113 points de PIB. En 2024, la France est le pays européen dont le déficit est le plus important et le troisième du point de vue de la dette publique.

Comme nous pouvions nous y attendre, les résultats sont mauvais en ce qui concerne le volet recettes. En 2024, les recettes fiscales exécutées continuent d'être très nettement inférieures aux prévisions, comme c'est le cas depuis 2020. L'écart est cette année de 22,8 milliards d'euros, soit quatre fois plus que l'année précédente ; c'est considérable !

Les erreurs de prévision nous coûtent cher. Depuis 2023, notre assemblée implore le Gouvernement d'améliorer ses méthodes de prévision, ce qui a conduit vos prédécesseurs, madame la ministre, à installer en novembre dernier un comité scientifique, ce dont je me réjouis.

Sur la base des conclusions du rapport qu'il vous a remis en début d'année, vous avez présenté le 4 mars dernier un plan d'action visant, entre autres choses, à améliorer les outils et les méthodes de prévision. Le Sénat veillera à contrôler et à évaluer l'apport de ces nouveaux outils sur le calcul des prévisions.

En ce qui concerne le volet dépenses, la loi de finances pour 2024 tendait à l'inertie et au statu quo, à rebours de ce qu'exigeait la situation budgétaire de la France. Elle ne contenait aucune réforme structurelle et manquait cruellement d'ambition et de volonté politique. Pourtant, avec les revues de dépenses entamées depuis 2023, le Gouvernement avait de quoi être inspiré…

L'absence de vision politique et budgétaire et le manque de courage sont les conséquences directes de l'instabilité politique dans laquelle nous nous trouvons depuis 2022. Ainsi, pour contenir le déficit, on ressort de la boîte à outils l'instrument préféré de Bercy : le bon vieux rabot ! C'est regrettable… Notre action publique mérite d'être conduite autrement que par des tableaux Excel !

Madame la ministre, vous l'aurez donc compris, je n'approuverai pas ce texte, comme la majorité du groupe RDSE. La politique de rabot est incompatible avec une stratégie budgétaire pluriannuelle fondée sur la croissance et la justice fiscale. Dans la perspective de l'examen du projet de loi de finances pour 2026, le groupe RDSE appelle le Gouvernement à changer de logiciel budgétaire et à prendre de véritables mesures de croissance et de justice sociale. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. Vincent Delahaye. (Applaudissements sur les travées du groupe UC. – MM. Marc Laménie et Laurent Somon applaudissent également.)

M. Vincent Delahaye. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je regrette que nous ne passions pas plus de temps à examiner les comptes de l'année 2024 car, à mon sens, les comptes sont la réalité et non une technique comptable. Nous passons énormément de temps à établir un budget somme toute virtuel, et très peu de temps à discuter de son exécution réelle.

Madame la ministre, vous avez beaucoup communiqué, notamment à l'Assemblée nationale, sur le Printemps de l'évaluation. Nous allions voir ce que nous allions voir ! Or ce printemps a fait long feu et, malheureusement, nous n'avons rien vu venir. C'est dommage.

Vous regrettez que nous ne votions pas l'approbation des comptes de 2024, mais comment pourrions-nous le faire ? La Cour des comptes a émis seize réserves sur ces comptes, dont cinq fondamentales. Le Premier président de la Cour des comptes a même menacé de ne pas certifier les comptes de l'année 2025 – ce n'est pas rien !

Je vous rassure, le fait que nous ne votions pas ces comptes n'aura aucune conséquence. Tout du moins, c'est mon impression : depuis des années, le Parlement ne les approuve pas et, pour autant, il ne se passe rien !

En revanche, si la Cour des comptes décidait de ne pas certifier les comptes, peut-être se passerait-il quelque chose. Nous verrions alors que, dans ce pays, ce sont non pas les élus qui décident, mais plutôt l'administration, ce que je regrette fortement.

De même, je déplore les logiques successives de ces budgets, qui ont conduit à une dégradation progressive de nos comptes publics. Et comme nous avons eu quatre Premiers ministres en 2024, personne n'en assume la responsabilité !

Pendant des années, les services de Bercy nous ont privé des informations nécessaires pour bien découper les comptes entre ce qui relève de l'ordinaire et de l'exceptionnel. Finalement, nous sommes parvenus à comparer l'année 2019, qui précède les crises, et l'année 2024, qui, normalement, n'est pas une année de crise.

Ce faisant, nous nous sommes aperçus que la dépense publique avait augmenté de 10 %. Après tout, ce n'est pas grand-chose, 10 % ; pour certains, cela relève même de l'austérité… Mais enfin, cela représente tout de même 45 milliards d'euros ! En parallèle, les recettes ont baissé de 10 %. L'un dans l'autre, vous comprenez bien que nous creusons le trou !

Personne ne l'a dit – à part, peut-être, Marc Laménie, qui a trouvé une mine d'or dans les 1 450 pages de la première partie de la loi de finances (Sourires.) –, mais le déficit s'élève à 155 milliards d'euros ; je préfère indiquer la somme réelle plutôt que de citer des pourcentages, car 3 % ou 4 % du PIB ne représentent rien pour les Français.

En réalité, 35 % de nos dépenses ne sont pas couvertes par des recettes. C'est comme si un ménage qui gagne 2 000 euros mensuels dépensait chaque mois 3 000 euros !

M. Bernard Jomier. C'est ça !

M. Vincent Delahaye. Cela ne durerait pas longtemps…

Quant à la dette, elle atteint 3 400 milliards d'euros, soit – il faut le dire à nos compatriotes – plus de dix ans d'impôts ! Et je ne parle pas seulement de l'impôt sur le revenu, qui n'est payé que par la moitié des Français, mais également de la TVA, qui est payée par tout le monde.

Nous devons indiquer aux Français des ordres de grandeur pour leur faire comprendre le chemin d'efforts que nous leur proposons d'emprunter.

En 2024, nous nous sommes totalement trompés sur les recettes. Une mission d'information du Sénat a travaillé sur le sujet. J'espère, madame la ministre, que vous serez encore en poste au moment de l'examen du budget et que vous nous fournirez des informations détaillées sur les prévisions de recettes. Pour ma part, je considère que ces prévisions ne doivent pas être faites par des modèles informatiques, mais que le Gouvernement et les ministres doivent les assumer.

Le groupe Union Centriste votera, malheureusement, contre l'approbation des comptes de l'année 2024. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Républicains. – M. Marc Laménie applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. Stéphane Sautarel. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Stéphane Sautarel. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024 confirme que 2024 fut une annus horribilis. En effet, le solde public s'est dégradé de 20 milliards d'euros, le déficit s'établissant à 5,8 % du PIB, soit 1,4 point au-delà de la cible inscrite en LFI pour 2024. Dans le même temps, la dette publique a augmenté de près de 200 milliards d'euros, ce qui porte son montant à 3 305 milliards d'euros, soit 113 % du PIB.

Pour ce qui est du budget de l'État, les recettes sont en diminution de 22,5 milliards d'euros du fait des mauvaises rentrées fiscales. Si les dépenses ont été freinées de 7 milliards d'euros par rapport aux prévisions en LFI, c'est du seul fait – ou presque – de la sortie du bouclier tarifaire sur les prix de l'énergie, c'est-à-dire de manière strictement conjoncturelle.

Le point le plus inquiétant est sans doute le niveau du besoin de financement de l'État, qui a conduit à une émission nette de dette de 285 milliards d'euros. Cela nous précipite vers des abîmes, ou plutôt des sommets !

Ainsi, la trajectoire d'évolution de la charge de la dette constitue une véritable explosion. En effet, les intérêts de la dette que nous devons rembourser atteindront 100 milliards d'euros en 2028 – et encore, si son coût n'augmente pas davantage d'ici là…

La situation est vertigineuse, et je veux souligner ce point : en 2028, notre pays brûlera un tiers de ce qu'il prélève sur les Français pour rembourser les intérêts de sa dette ! Chacun dans cet hémicycle et tous nos concitoyens doivent prendre conscience de cette réalité.

Il est question aujourd'hui de réaliser des économies – j'entends par là une réduction des dépenses, qui est le seul moyen de réduire le déficit et la dette – à hauteur de 40 milliards d'euros. On nous dit que ce sera difficile, peut-être même impossible. Pourtant, il ne s'agit que de 2,3 % du cumul de notre dépense publique.

En 2028, nous devrons donc consacrer 40 milliards d'euros de plus qu'en 2024 au remboursement de notre dette. Il nous faudra donc trouver deux fois 40 milliards d'euros d'économies, soit 80 milliards d'euros, et même probablement davantage pour répondre à l'effort de défense.

Mais cela n'a rien d'impossible. Le total de la dépense publique s'est élevé à 1 670 milliards d'euros en 2024. Vous nous avez annoncé, madame la ministre, un tendanciel à 1 750 milliards d'euros en 2026. La différence est exactement de 80 milliards d'euros ! Et encore, je ne remonte pas à 2019, quand le total de nos dépenses s'élevait à 1 350 milliards d'euros… La France dépense 300 milliards d'euros de plus qu'en 2019, et cela à crédit !

La maladie dont souffre notre pays est celle de l'addiction à la dépense publique sous toutes ses formes, bien souvent inefficace et financée par trois exceptions françaises : l'excès d'endettement ; le niveau de prélèvement obligatoire le plus élevé de l'OCDE, qui commence à poser question en matière de consentement à l'impôt ; le temps de travail – tout confondu – le plus faible du monde, ou presque.

Nous avons examiné ce projet de loi en commission des finances le 18 juin dernier, le jour du 85^e anniversaire du fameux appel, et la situation de notre pays n'est pas très éloignée de celle de 1958... Alors, faisons enfin preuve de courage pour engager un véritable sursaut qui mette fin à l'interventionnisme d'État tous azimuts ! Pour cela, il nous faudra sans doute commencer par une véritable année blanche s'appliquant à tous sans exception. Il nous faudra même aller encore plus loin...

Mme la présidente. Veuillez conclure, mon cher collègue.

M. Stéphane Sautarel. ... et nous attaquer à la dépense fiscale pour offrir enfin une vision à ceux qui participent à l'effort. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Vincent Capo-Canellas applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean Pierre Vogel. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – Mme Élisabeth Doineau applaudit également.)

M. Jean Pierre Vogel. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, à l'occasion de l'examen du projet de loi portant approbation des comptes de l'État de l'année 2024, je souhaite attirer votre attention sur un problème majeur, trop souvent éludé dans nos débats : la qualité de la reddition des comptes publics.

Notre responsabilité de parlementaires est d'exiger que soient produits des comptes réguliers, sincères et respectueux des normes fondamentales de la comptabilité publique. Or force est de constater que tel n'est pas le cas.

La Cour des comptes, dans son opinion de certification pour 2024, a de nouveau exprimé des réserves en relevant cinq anomalies « significatives » affectant les comptes, ainsi que l'absence d'éléments probants, suffisants et appropriés pour fonder son opinion sur onze postes des états financiers, pour lesquels elle déplore le risque qu'ils comportent – là encore – des anomalies significatives.

Ces réserves ne sont pas des détails. Elles portent sur des montants, des incertitudes et des traitements comptables tels que, dans le secteur privé, elles auraient très probablement conduit à un refus pur et simple de certification, ce qui emporte de graves conséquences.

Année après année, l'État présente des comptes ne répondant pas aux standards qu'il impose pourtant aux autres acteurs économiques. En conséquence, je considère que l'article 47-2, alinéa 2, de notre Constitution, qui exige que les comptes soient « réguliers et sincères » et donnent une image fidèle de la situation financière, n'est pas respecté.

L'approbation des comptes suppose que ceux-ci soient suffisamment fiables. Or comment approuver des comptes dont les fondements sont fragilisés par des réserves aussi lourdes ?

Je pense notamment à un point très concret : le traitement de la dette certaine liée aux engagements de retraite des agents de l'État. Au 31 décembre 2024, ces engagements s'élevaient à 1 641 milliards d'euros. Pourtant, cette dette est seulement indiquée dans les annexes ; elle est invisible dans le bilan comptable de l'État. C'est une forme de dissimulation, que nous ne pouvons plus accepter ! Dans le secteur privé, de tels engagements doivent être provisionnés et intégrés au passif du bilan en qualité de dette.

Il est temps de cesser de présenter des comptes déconnectés de la réalité financière du pays, de cesser de masquer les véritables déséquilibres, alors même que les Français sont appelés à réaliser des efforts importants.

Le fait de rendre ces engagements visibles présenterait un double avantage : donner une image plus sincère de notre situation financière ; et souligner, avec honnêteté, l'urgente nécessité de conduire des réformes structurelles, en particulier sur le pilotage de la dépense publique.

Sur la question de la qualité de la reddition des comptes publics, l'État pourrait s'appuyer sur les réflexions des parties prenantes en s'inspirant, notamment, de deux colloques qui ont eu lieu au Sénat. Le premier, qui s'est tenu en février 2024, avait pour thème : « Reddition de comptes publics et démocratie ». Il était présidé par Jean Arthuis, ancien ministre de l'économie et des finances, et organisé notamment par l'association des Experts-comptables & mandats publics.

Mme Élisabeth Doineau. Très bonne référence !

M. Jean Pierre Vogel. Le deuxième colloque, organisé par l'association pour la fondation internationale de finances publiques, a eu lieu en juin, sur le thème : « La certification des comptes des collectivités locales ».

Je me permets d'insister sur le risque systémique qui pèse sur nous : un État, comme toute organisation complexe, doit pouvoir agir durablement sur ses dysfonctionnements par une bonne régulation de son système d'information, à commencer par son système comptable. Une meilleure appréhension des comptes de la Nation permettrait de réduire les coûts cachés liés à ces dysfonctionnements, et de contribuer durablement à la réduction du déficit par une meilleure maîtrise des finances publiques.

Il est urgent que le Gouvernement et la représentation nationale s'interrogent sur la nécessité pour le bon fonctionnement de notre démocratie de disposer de comptes réguliers et sincères, donnant une image fidèle de la situation budgétaire. C'est d'autant plus nécessaire que la sphère publique est soumise, comme le secteur privé, à des transitions puissantes dans les domaines du climat, du numérique, avec l'intelligence artificielle, et de la géopolitique, dans un contexte de surendettement chronique de la France.

Conformément à la Lolf, qui exige de l'État une comptabilité proche de celles des entreprises, celui-ci doit établir des comptes consolidés, en y agrégeant les comptes de la sécurité sociale.

Mes chers collègues, le vote sur le compte général de l'État pour 2024 est non pas un acte purement formel, mais un acte de responsabilité démocratique. C'est pourquoi, en l'état, je voterai contre, non par posture, mais par exigence de vérité, de rigueur et de respect de nos principes, que nous devons à nos concitoyens. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC. – M. Marc Laménie applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Mesdames, messieurs les sénateurs, je regrette que ces comptes ne fassent pas l'objet de votre approbation. Approuver les comptes, ce n'est pas approuver une politique, c'est simplement considérer que ceux-ci sont sincères.

Je suis gênée par votre vote, car si la photographie de la réalité qui vous est présentée n'est pas bonne, cela ne veut pas dire qu'elle n'est pas sincère, comme vous semblez en être convaincus.

Vous avez évoqué de nombreuses questions portant sur l'avenir, et c'est bien normal : nous avons la responsabilité non seulement de regarder le passé, mais aussi de bâtir l'avenir.

Avant de vous répondre, je commencerai par exposer quelques faits qui, je l'espère, vous rassureront sur l'engagement de ce gouvernement et sur l'action qu'il conduit – je parle bien d'action et non de mots –, pour que nous retrouvions une trajectoire nous permettant d'atteindre un objectif de souveraineté allant bien au-delà des questions purement comptables.

En effet, si nous n'arrêtons pas l'augmentation de notre dette, nous savons d'ores et déjà que nous paierons en 2029 près de 100 milliards d'euros de charges d'intérêt, soit autant de crédits qui ne seront pas consacrés aux services publics, mais serviront à payer nos créanciers.

Monsieur le rapporteur général, vous nous appelez à travailler avec le Parlement et avec les Français. Vous l'avez dit, nous devons mieux prévoir. C'est pourquoi nous réunissons, depuis le mois de mars, un cercle des prévisionnistes mobilisant le Haut Conseil des finances publiques, la Cour des comptes et l'ensemble des acteurs publics et privés pour mettre fin à tout soupçon sur les prévisions.

Par ailleurs, je vous remercie d'avoir abordé la question des reports de crédits. Cela me permet de souligner que nous avons remis un peu d'ordre sur ce point en divisant par deux le volume de reports au début de 2025. Comme je vous l'ai dit, mon intention est de diviser de nouveau ces reports par deux au début de l'année prochaine – si nous avons la chance de continuer de travailler ensemble.

Vous avez été nombreux à noter qu'une dépense a été particulièrement dynamique. En effet, la masse salariale est en forte croissance : elle a augmenté de 6,7 % en 2024. C'est le fruit, à la fois, des recrutements et des mesures catégorielles.

Puisque la question vous inquiète, je tiens à vous présenter un chiffre qui n'avait pas été divulgué jusqu'à présent : en 2025, sous la conduite de ce gouvernement, nous réduirons la croissance de la masse salariale de l'État à 1,5 % au maximum. À l'heure où je vous parle, nous avons pris des dispositions très fortes pour y parvenir. Une circulaire du Premier ministre a été distribuée à l'ensemble des ministères pour que les mesures catégorielles soient limitées aux cas impératifs.

En limitant à 1,5 % la croissance de la masse salariale – nous pourrions même parvenir à faire un peu moins –, nous nous limitons au glissement vieillesse technicité (GVT), qui est d'environ 1,5 % sur la masse salariale. Autrement dit, si des mesures catégorielles sont prises, elles seront financées par des réductions d'effectifs. Je tiens à le préciser, car cette décision ne vise pas à ce que les agents publics gagnent moins, mais à ce que les revalorisations interviennent dans la limite du finançable.

Je rappelle que la croissance de l'année 2025 devrait s'établir à 0,7 %, soit autant que l'inflation. La rémunération des agents publics augmentera donc selon les règles, mais nous contiendrons la masse salariale en fonction de la faible croissance, et donc des faibles recettes dont nous disposerons.

Monsieur le sénateur Savoldelli, vous avez dressé un bilan de notre action depuis sept ans. Je vous en proposerai un autre :…

M. Pascal Savoldelli. Il y a combien de bilans ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. … baisse du chômage ; augmentation du taux d'emploi pour atteindre un niveau record ; 1 million d'apprentis ; zéro reste à charge sur les lunettes, les prothèses dentaires et les audioprothèses…

M. Pascal Savoldelli. Ce n'est pas sérieux !

M. Bernard Jomier. On en reparlera au sujet de la sécu !

Mme Amélie de Montchalin, ministre. En ce qui concerne les recettes publiques, vous m'avez demandé quel était le niveau de prélèvements obligatoires. Je vous confirme qu'il est de 42,8 %. Je vous confirme également que le rapport des recettes publiques à notre PIB est de 51,3 %.

Si le rapporteur général a raison de dire que les recettes et les dépenses ont évolué, je pense que personne, au vu de la baisse du consentement à l'impôt, ne peut sérieusement penser qu'il serait raisonnable d'augmenter nos recettes publiques au-delà de 51,3 %. Plus de la moitié de ce que nous produisons est converti en recettes publiques, lesquelles comprennent – je le rappelle – les prélèvements obligatoires et toutes les redevances. Il convient de dire la vérité sur ce point !

M. Pascal Savoldelli. C'est incroyable ! On n'est pas à l'école...

Mme Amélie de Montchalin, ministre. À propos de la taxe Zucman, vous avez dit que nous avions refusé une taxe de 2 % sur les revenus des supermilliardaires.

M. Pascal Savoldelli. J'ai parlé des revenus économiques !

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Pour la sincérité des débats, je tiens à dire que cette taxe portait sur la valeur du patrimoine de ces milliardaires. (Exclamations sur les travées des groupes CRCE-K, SER et GEST.)

M. Jean-Luc Fichet. Et alors ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. Nous débattons de la loi de règlement !

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Jusqu'à preuve du contraire, 2 % sur les revenus, ce n'est pas du tout pareil que 2 % sur le patrimoine. Il me semble qu'il convient, là aussi, d'être honnête : il y a le flux, c'est-à-dire le revenu, et le patrimoine. (Nouvelles exclamations sur les mêmes travées.)

M. Bernard Jomier. Donc vous acceptez de taxer le patrimoine ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Or M. Savoldelli est monté à la tribune pour dire que nous avions refusé une taxe de 2 % sur les revenus. Si nous ne sommes pas clairs, nous ne disons pas la vérité !

Madame la sénatrice Briquet, je suis totalement d'accord avec vous. Je le redis, le travail mené depuis des années par les parlementaires sur la réévaluation de la pertinence, du calibrage et du rendement des niches fiscales est essentiel. Je recevrai avec Éric Lombard l'ensemble des groupes parlementaires avant le 11 juillet prochain. Nous sommes à l'écoute de vos propositions de revue de ces niches. Comme vous le savez, j'ai moi-même été parlementaire et je sais que l'exécutif méprise souvent ce travail. Pour ma part, je ne souhaite pas le mettre de côté, car il est essentiel.

Enfin, messieurs les sénateurs Delahaye et Vogel, je tiens à vous remercier du travail que vous faites sur la présentation, la certification et la reddition des comptes, avec Jean Arthuis et d'autres. Toutefois, si nous devons parfois être inquiets, gardons-nous d'inquiéter lorsque ce n'est pas nécessaire.

En effet, la Cour des comptes a indiqué que, sur cinq sujets, la manière dont l'État rapportait ses comptes ne répondait pas à ses attentes. J'ai demandé à tous les services sur lesquels j'ai autorité d'en faire une priorité. En réalité, il n'appartient ni à la ministre que je suis ni à la direction générale des finances publiques (DGFiP), qui est notre comptable, de redéfinir les règles pour que nous puissions les suivre. Cette tâche revient au Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) et doit nous permettre d'aligner les règles que nous nous imposons sur celles que la Cour des comptes valorise.

Autrement dit, nous respectons nos propres règles, mais celles-ci ne plaisent pas à la Cour des comptes. Le CNOCP n'étant pas sous la tutelle directe des ministres, j'ai demandé qu'il puisse travailler de bonne foi avec la Cour des comptes et les administrations sur la manière de résoudre ce différend. En effet, les réserves relatives à la certification ne portent pas sur le fond.

La Cour des comptes ne sous-entend en aucun cas que les comptes ont été maquillés, qu'ils sont insincères ou même difficiles à lire. Elle estime simplement que la manière dont nous rapportons nos dépenses et nos recettes, notamment pour un certain nombre d'opérateurs, parmi lesquels la Caisse des dépôts et consignations (CDC), ne correspond pas à ce que devrait être, selon elle, la comptabilité publique. Il s'agit là d'une observation assez précise.

Mme la rapporteure générale de la commission des affaires sociales m'a interrogée à ce sujet lors d'une séance de questions d'actualité au Gouvernement, et je lui ai répondu sans détour : je suis très inquiète de ce que traduit la non-certification des comptes de la branche famille, à savoir des milliards d'euros de versements indus ou retardés.

Cette situation est source de nombreuses difficultés. Mais nous sommes en train de résoudre ce problème de fond grâce au préremplissage des déclarations mensuelles et à un changement de politique publique.

Monsieur le sénateur, la certification des comptes de l'État est un sujet différent. Nous parlons, en l'occurrence, de l'appréciation des normes selon lesquelles nous élaborons notre comptabilité. Je serais ravie de vous donner de plus amples détails, mais je tenais dès à présent à clarifier ce point pour que nous soyons bien certains de parler de la même chose.

Mme la présidente. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles du projet de loi.

projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024

Article liminaire

Le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution, les dépenses des administrations publiques résultant de l'exécution exprimées en milliards d'euros courants, l'évolution des dépenses publiques résultant de l'exécution sur l'année exprimée en volume, les prélèvements obligatoires, les dépenses et l'endettement de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution et les principales dépenses des administrations publiques pour 2024 considérées comme des dépenses d'investissement au sens du dernier alinéa de l'article 1^er A et du 2° de l'article 1^er E de la Loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, ainsi que ces mêmes agrégats inscrits en loi de finances initiales pour 2024 et pour l'année 2024 dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 s'établissent comme suit :

Mme la présidente. La parole est à M. Vincent Delahaye, sur l'article.

M. Vincent Delahaye. Par le passé, j'ai à plusieurs reprises déposé un amendement tendant à rebaptiser l'article liminaire. Comment nos compatriotes peuvent-ils comprendre que l'on parle de l'« article d'équilibre » quand le déséquilibre atteint de tels sommets ? C'est un peu fort…

Madame la ministre, j'ai bien écouté votre dernière intervention et je suis ravi d'apprendre que vous avez donné des instructions à Bercy. On a l'impression que, depuis des années, rien ne change. Peut-être allons-nous enfin avancer.

Quoi qu'il en soit, pour certifier des comptes, on ne se contente pas de juger leur sincérité : on examine aussi leur exactitude et la réalité économique que recouvrent les chiffres.

Je pense, à ce titre, à un sujet que nous abordons assez souvent dans cette assemblée, à savoir l'aide médicale de l'État (AME). En 2024, cette aide a coûté 1,28 milliard d'euros. Or les comptes ne mentionnent que 1,12 milliard d'euros. L'écart de 160 millions d'euros correspond à la dette accumulée, à ce titre, auprès de la sécurité sociale. (Mme la ministre le confirme.) Bref, les comptes ne reflètent clairement pas la réalité économique. Ils ne reflètent pas la réalité des dépenses effectuées au cours de l'année 2024.

Je ne citerai que cet exemple, même si j'en ai d'autres en tête. Mais j'insiste sur la nécessité de faire coïncider, autant que possible, les comptes publics, d'une part, et les réalités économiques, de l'autre. Seul ce souci d'exactitude permettra au Gouvernement de retrouver la confiance des assemblées, en vue d'obtenir leur approbation : il n'y a pas de raison qu'elles ne puissent, à un moment ou un autre, voter ces comptes.

Mme la présidente. La parole est à M. Christian Bilhac, sur l'article.

M. Christian Bilhac. Madame la ministre, à vous entendre, le vote du présent texte n'est qu'un exercice technique. Les chiffres correspondraient nécessairement à la réalité et il ne s'agirait en aucun cas, pour les assemblées, de former un jugement sur l'exécution budgétaire.

Bien sûr, j'ai fait beaucoup moins d'études que vous. Je suis fondamentalement un autodidacte, mais j'ai tout de même suivi quelques cours de droit. Si ma mémoire n'est pas défaillante, mon professeur m'expliquait que le projet de loi de règlement, rebaptisé projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année passée, équivalent du compte administratif, était le corollaire de l'autorisation budgétaire donnée initialement.

Les représentants du peuple autorisent l'exécutif à procéder à un certain nombre de dépenses et de recettes. Mais, à la fin de l'exercice, ils jugent si l'exécutif, à savoir le roi ou le Gouvernement, selon les pays, a respecté les volontés du peuple.

Aujourd'hui, force est de constater que ce n'est pas le cas. Ni les recettes ni les dépenses figurant dans le projet de loi de finances ne sont respectées. Comment voulez-vous que nous votions un tel texte ?

Mme la présidente. La parole est à M. Pascal Savoldelli, sur l'article.

M. Pascal Savoldelli. Madame la ministre, le ton que vous avez employé pour nous répondre appelle une réaction de notre part.

Bien sûr, nos choix économiques, financiers et politiques sont différents des vôtres et, s'il m'arrive de faire une confusion, il faut évidemment me reprendre. Mais je vous ai clairement parlé du revenu économique et non du revenu fiscal. De même, je vous ai parlé des revenus que les plus riches tirent de leur patrimoine et de la taxation de ces fortunes, dont nous avons d'ailleurs débattu en séance la semaine dernière.

Vous vous êtes prononcée contre…

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Oui !

M. Pascal Savoldelli. Ce n'est pas grave…

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Nous en parlerons après,…

M. Pascal Savoldelli. … mais ne brandissez pas je ne sais quelle contre-vérité : vous étiez contre et la majorité sénatoriale était contre.

Vous n'êtes pas devant une salle de classe : nous faisons de la politique ! Mais vous n'acceptez jamais que l'on dise autre chose que vous...

De même, vous pouvez contester ce que nous affirmons au sujet des prélèvements obligatoires, mais il faut argumenter et non vous contenter d'asséner.

Je le répète, au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements », les crédits exécutés ont augmenté de 70 %, quand les recettes fiscales brutes ne progressaient que de 27,5 %. Un tel propos est purement factuel ! Les restitutions atteignent 30,4 % des rentrées fiscales : il s'agit là d'un quasi-record.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. C'est vrai !

M. Pascal Savoldelli. Le taux réel de prélèvements obligatoires est donc de 42,8 %, et non de 45,6 %.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Je suis d'accord avec vous !

M. Pascal Savoldelli. Que nous soyons d'accord ou non, il faut respecter le débat parlementaire et les votes auxquels il donne lieu. Jamais les membres de notre groupe n'ont remis en cause la légitimité d'un vote, encore moins la légitimité d'un représentant de l'exécutif national. Mais il faut que nous ayons un dialogue sérieux.

J'y insiste, vous ne pouvez pas vous adresser à nous sur ce ton. C'est de manière plus politique que vous devez nous répondre, en prenant pour base nos argumentations.

Je n'ai pas l'habitude de réagir ainsi. Mais lors de vos auditions en commission, et à présent en séance,…

Mme la présidente. Merci, cher collègue.

M. Pascal Savoldelli. … vous prenez un ton professoral pour nous dire : « Vous n'avez rien compris, je vais vous expliquer. » Eh bien, cela suffit !

Mme la présidente. L'amendement n° 4, présenté par MM. Savoldelli, Barros et les membres du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Pierre Barros.

M. Pierre Barros. Par cet amendement, nous proposons la suppression de l'article liminaire, qui fixe le solde public pour 2024 à -5,8 % du PIB.

Ce chiffre marque un décrochage net et préoccupant par rapport à la trajectoire votée en loi de finances initiale, laquelle retenait un déficit de 4,4 %.

Certes, les 10 milliards d'euros d'annulations de crédits effectuées ont été présentés comme un ajustement réglementaire conforme à la Lolf. Mais chacun ici sait que ces mesures étaient actées avant même le dépôt du projet de loi de finances, ce qui ne peut que nous interpeller quant à la sincérité des prévisions transmises au Parlement.

Dès le mois de février dernier, nous avons lancé l'alerte, qu'il s'agisse du ralentissement de la croissance ou du caractère irréaliste des hypothèses macroéconomiques retenues. Le gouvernement d'alors a sciemment maintenu des objectifs insoutenables, pour rassurer Bruxelles et masquer les déséquilibres structurels de sa stratégie budgétaire.

Au-delà du niveau de déficit, c'est la méthode qui inquiète. Les ajustements opérés en gestion auraient, à eux seuls, justifié le recours à un projet de loi de finances rectificative – plusieurs orateurs l'ont rappelé lors de la discussion générale. Seul le Parlement était légitime pour faire des choix si lourds de conséquences. À ce stade, il ne s'agissait plus simplement d'un déficit qui dérapait, mais bien d'un processus budgétaire qui s'affranchissait du cadre démocratique.

Aussi, nous demandons la suppression de l'article liminaire. Ce déficit est d'abord la conséquence d'un exercice solitaire, le produit d'un aveuglement fiscal persistant et la preuve de l'impasse politique où nous nous trouvons.

M. Pascal Savoldelli. Très bien !

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. Mon cher collègue, j'ai déjà eu l'occasion de le dire en commission, nous préconisons le rejet du présent texte dans son intégralité. Par cohérence, la commission vous propose donc de retirer votre amendement.

En outre – cette remarque vaut pour l'ensemble des amendements déposés –, l'article 37 de la Lolf fixe un certain nombre de règles juridiques. Ainsi, nous devons absolument nous prononcer sur l'article liminaire. En adoptant un tel amendement, nous ne respecterions pas les contraintes fixées par la législation.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Il me semble difficile d'adopter un tel amendement, car, en vertu de la Lolf, le Parlement doit en effet se prononcer sur l'article liminaire : il s'agit là d'une contrainte constitutionnelle.

Vous l'avez compris, je souscris aux arguments de M. le rapporteur général. Bien sûr, le Sénat reste libre de voter ou de rejeter le présent texte dans son ensemble.

Enfin, monsieur Savoldelli, si mon ton vous a paru professoral et désagréable, je tiens à m'en excuser. Je serai ravie de discuter du fond avec vous : c'est bien pour cela que nous sommes réunis aujourd'hui.

Mme la présidente. Monsieur Barros, l'amendement n° 4 est-il maintenu ?

M. Pierre Barros. Il s'agit d'un amendement d'appel : nous le retirons, madame la présidente.

Mme la présidente. L'amendement n° 4 est retiré.

Je mets aux voix l'article liminaire.

(L'article liminaire n'est pas adopté.)

Article 1^er

I. – Le résultat budgétaire de l'État en 2024, hors opérations avec le Fonds monétaire international, est arrêté à la somme de -155 929 972 365,40 €.

II. – Le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l'année 2024 est arrêté aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après :

Mme la présidente. L'amendement n° 5, présenté par MM. Savoldelli, Barros et les membres du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Pascal Savoldelli.

M. Pascal Savoldelli. Je devine déjà la réponse que M. le rapporteur général va me donner, en se fondant sur la méthode. Toutefois, je tiens à insister sur le fond de cet amendement.

Notre but n'est pas de prolonger la discussion outre mesure ; mais, à l'évidence, nous n'avons pas tous les mêmes raisons de rejeter le présent texte. Nous devons donc exposer nos différents points de vue, ce qui suppose de débattre !

Cet article, dont nous demandons également la suppression, est à la fois très technique et très politique : il contient les tableaux d'exécution budgétaire, donc, en résumé, le solde et le ratio de la dette.

À ce titre, le phénomène que nous dénonçons n'est pas nouveau. Il dure même depuis très longtemps. Notre pays procède à une forme de subvention permanente du capital, au prétexte qu'il faudrait restaurer une forme de rentabilité, qui reviendrait à la société.

Il s'agit là d'une logique d'assistanat ultralibéral, mais cantonnée dans une forme d'entre-soi : ces dépenses ne provoquent aucun ruissellement, aucune redistribution.

Alors que nous sommes saturés de dette, le capital – ce n'est pas un gros mot ! – ne cesse de réclamer de nouvelles subventions de l'État. Il faut que l'État subventionne l'investissement, que l'État subventionne l'innovation, que l'État subventionne l'emploi, quitte à aggraver des comptes que nous trouvons déjà irresponsables et insincères... C'est dire si, à nos yeux, la situation est grave.

Au total, 200 milliards d'euros d'aides publiques sont consentis chaque année aux entreprises. La commission d'enquête sénatoriale sur l'utilisation des aides publiques aux grandes entreprises et à leurs sous-traitants, dont le président est Olivier Rietmann et le rapporteur Fabien Gay, ne manquera d'ailleurs pas de tirer des conclusions à ce propos.

Si nous avons déposé cet amendement de suppression, ce n'est certainement pas avec un esprit polémique. C'est pour rappeler une réalité factuelle : chaque année, des aides publiques à hauteur de 200 milliards d'euros sont accordées aux entreprises, sans entraîner – j'y insiste – le moindre ruissellement. Dans notre assemblée, d'autres voteront sans doute contre le présent texte, mais pas pour ces raisons-là…

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. La commission sollicite le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Même avis.

Mme la présidente. Monsieur Savoldelli, l'amendement n° 5 est-il maintenu ?

M. Pascal Savoldelli. Oui, madame la présidente !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 5.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 1^er.

(L'article 1^er n'est pas adopté.)

Article 2

Le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année 2024 est arrêté aux sommes présentées dans le tableau de financement ci-après :

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 2.

(L'article 2 n'est pas adopté.)

Article 3

I. – Le compte de résultat de l'exercice 2024 est approuvé tel que présenté dans le tableau ci-après. Le résultat comptable de l'exercice 2024 s'établit à -123 703 947 751,28 € :

II. – Le résultat comptable de l'exercice 2024 est affecté au bilan à la ligne « report des exercices antérieurs ».

III. – Le bilan, après affectation du résultat comptable, s'établit comme suit :

IV. – L'annexe du compte général de l'État de l'exercice 2024 est approuvée.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 3.

(L'article 3 n'est pas adopté.)

Article 4

I. – Le montant des autorisations d'engagement consommées sur le budget général au titre de l'année 2024 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d'engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

II. – Le montant des dépenses relatives au budget général au titre de l'année 2024 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les crédits de paiement ouverts sont modifiés comme indiqué dans ce tableau.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 4.

(L'article 4 n'est pas adopté.)

Article 5

I. – Le montant des autorisations d'engagement consommées sur les budgets annexes au titre de l'année 2024 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d'engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

II. – Les résultats relatifs aux budgets annexes au titre de l'année 2024 sont arrêtés par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les crédits ouverts sont modifiés comme indiqué dans ce tableau.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 5.

(L'article 5 n'est pas adopté.)

Article 6

I. – Le montant des autorisations d'engagement consommées sur les comptes spéciaux est arrêté, au 31 décembre 2024, par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d'engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

II. – Les résultats des comptes spéciaux sont arrêtés, au 31 décembre 2024, par mission et programme aux sommes mentionnées dans les tableaux ci-après. Les crédits de paiement ouverts et les découverts autorisés sont modifiés comme indiqué dans ces tableaux.

III. – Les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2025 sont arrêtés, à la date du 31 décembre 2024, aux sommes ci-après :

IV. Les soldes arrêtés au III sont reportés à la gestion 2025 à l'exception :

a) d'un solde débiteur de 377 697 624,95 € concernant le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » ;

b) d'un solde débiteur de 24 000 000,00 € concernant le compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » ;

c) d'un solde créditeur de 211 913 642,84 € concernant le compte de commerce « Opérations commerciales des domaines » ;

d) d'un solde créditeur de 395 297 288,65 € concernant le compte d'opérations monétaires « Émission des monnaies métalliques » ;

e) d'un solde débiteur de 141 111 720,71 € concernant le compte d'opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change ».

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 6.

(L'article 6 n'est pas adopté.)

Article 7

Le résultat patrimonial de l'exercice 2021, qui s'élève à -142,1 Md€ est affecté au report des exercices antérieurs du bilan de l'État.

Mme la présidente. L'amendement n° 1, présenté par MM. Savoldelli, Barros et les membres du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Pascal Savoldelli.

M. Pascal Savoldelli. Mes chers collègues, je serai beaucoup plus bref pour présenter les deux amendements suivants, mais sur les articles 7, 8 et 9 du projet de loi, je tiens à apporter quelques explications.

On nous demande de revenir sur les projets de loi de règlement pour les exercices 2021, 2022 et 2023, qui ont effectivement un point commun : ils ont tous été rejetés par le Parlement, ce qui en soi aurait dû suffire. Une démocratie normale en aurait tiré d'autres conclusions… Mais on continue. On nous demande, comme si de rien n'était, d'adopter le projet de loi relative aux résultats de gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024.

Madame la ministre, Albert Einstein disait : « La folie, c'est de faire toujours la même chose et de s'attendre à un résultat différent. » (Sourires sur les travées du groupe CRCE-K.) Je vous le dis de manière tout à fait respectueuse, malgré une pointe d'insolence, d'autant que ce n'est pas l'insolence qui prime, mais le réalisme.

Mes chers collègues, souvenez-vous – ce rappel va vous parler, et nous devrions même nous retrouver pleinement –, l'année 2021 a été marquée par deux mesures : premièrement, la suppression de la taxe d'habitation (TH), qui a encore réduit l'autonomie financière des collectivités territoriales, en tout cas des plus aisées d'entre elles ; et, deuxièmement, la fin de la CVAE. Dès lors, on a brisé le lien entre territoire et activité économique.

Merci à tous d'avoir écouté le groupe communiste !

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. Madame la ministre, un de vos prédécesseurs s'était étonné, comme vous, que l'on n'approuvât point les comptes de l'année précédente. À l'entendre, il ne s'agissait que d'un compte administratif et l'on nous demandait simplement de vérifier la régularité des opérations effectuées.

Or – mes propos, ceux des orateurs successifs et la dernière intervention de M. Savoldelli vous le prouvent –, pour des raisons diverses, nous insistons tous sur la nécessité de tenir un cap.

À cet égard, 2025 doit amorcer un redressement, qu'il conviendra de poursuivre avec la plus grande rigueur. À un moment ou un autre, ces comptes finiront bien par être de nouveau approuvés ; en tout cas, c'est ce que je souhaite.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Monsieur le sénateur, en citant Einstein, vous insistez sur la nécessité de ne pas persévérer dans l'erreur.

Pour ma part, je répète que les comptes présentés ne sont pas insincères et je vous propose à mon tour une très jolie citation d'Einstein : « Seule une vie vécue au service des autres vaut la peine d'être vécue. »

À défaut de nous rejoindre au sujet de cet amendement, nous nous entendrons pour dire que le but, en définitive, est de servir les Français activement.

Mme Cathy Apourceau-Poly. Nous sommes bien d'accord !

M. Pascal Savoldelli. Vous pouvez mieux faire, mais de là à vous demander de redoubler… (Sourires sur les travées du groupe CRCE-K.)

Mme la présidente. La parole est à M. Vincent Delahaye, pour explication de vote.

M. Vincent Delahaye. Madame la ministre, il faut bien admettre que cet article est un peu particulier.

Au détour de l'approbation des comptes de l'année 2024, on nous demande de revenir sur les votes antérieurs : je n'ai jamais vu cela nulle part. Cela dit, lorsqu'une assemblée générale refuse d'approuver les comptes de l'année passée, sa décision ne reste jamais sans conséquence… On n'a jamais vu cela, mais on le voit au Parlement.

On pourrait nous opposer qu'il s'agit là d'un fait exceptionnel, mais la même scène se répète année après année. À cet égard, je ne suis pas totalement convaincu par le raisonnement de M. le rapporteur général. La suppression de cet article ne me semble pas aberrante : elle ne change rien au jugement que nous porterons sur les comptes de l'année 2024.

À titre personnel, je voterai cet amendement.

Mme la présidente. La parole est à Mme Isabelle Briquet, pour explication de vote.

Mme Isabelle Briquet. L'article 7 est logique d'un point de vue comptable, et sa suppression ne changerait pas grand-chose. Mais j'insiste sur le fait que les comptes des années 2021, 2022 et 2023 n'ont pas été validés et que ceux de l'année 2024 s'apprêtent à subir le même sort. Il est temps de se poser certaines questions…

Pour notre part, nous voterons cet amendement.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 1.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 7.

(L'article 7 n'est pas adopté.)

Article 8

Le résultat patrimonial de l'exercice 2022, qui s'élève à -160,0 Md€, est affecté au report des exercices antérieurs du bilan de l'État.

Mme la présidente. L'amendement n° 2, présenté par MM. Savoldelli, Barros et les membres du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Pascal Savoldelli.

M. Pascal Savoldelli. Défendu !

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. La commission demande le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Même avis.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 2.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 8.

(L'article 8 n'est pas adopté.)

Article 9

Le résultat patrimonial de l'exercice 2023, qui s'élève à -124,9 Md€, est affecté au report des exercices antérieurs du bilan de l'État.

Mme la présidente. L'amendement n° 3, présenté par MM. Savoldelli, Barros et les membres du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Pascal Savoldelli.

M. Pascal Savoldelli. Défendu !

Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. La commission demande le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Même avis.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 3.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 9.

(L'article 9 n'est pas adopté.)

Article 10

Le solde créditeur du compte spécial « Participation de la France au désendettement de la Grèce » clos au 1^er janvier 2023 est arrêté au montant de 799 800 000,00 €.

Mme la présidente. Mes chers collègues, nous en arrivons à l'examen de l'article 10.

Je vous rappelle que, si cet article n'était pas adopté, il n'y aurait plus lieu de voter sur l'ensemble du projet de loi, dans la mesure où tous les articles qui le composent auraient été supprimés.

Or, en application de l'article 59 du règlement, le scrutin public est de droit sur l'ensemble du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024.

En conséquence, l'article 10 va être mis aux voix par scrutin public.

Quelqu'un demande-t-il la parole pour expliquer son vote sur l'article ou sur l'ensemble du projet de loi ?...

La parole est à M. Pierre Barros, pour explication de vote.

M. Pierre Barros. Madame la ministre, pour résumer vos propos de cette après-midi, le Gouvernement, droit dans ses bottes, a toujours raison ; ce sont la Cour des comptes, le Parlement, les collectivités territoriales et les corps intermédiaires qui se trompent...

Votre obstination a un coût. Elle désorganise les finances publiques tout en fragilisant les administrations centrales et locales. Elle contribue, de surcroît, au contournement démocratique.

Vous affirmez avoir « tenu les dépenses ». Ces dernières reculent en effet de 11,2 milliards d'euros par rapport à 2023, mais la baisse observée résulte presque intégralement de décisions prises hors du cadre parlementaire. Ainsi, 10 milliards d'euros de crédits ont été annulés par décret dès le mois de février dernier, les autres annulations ayant été effectuées en fin de gestion.

Cela étant, le cœur du déséquilibre ne réside pas là.

La dégradation des finances publiques est d'abord la conséquence directe des choix fiscaux que vous avez opérés depuis 2017 : suppression de l'ISF, création du prélèvement forfaitaire unique, suppression progressive de la CVAE, baisse de l'impôt sur les sociétés et allégement massif des cotisations. En résultent 310 milliards d'euros de pertes de recettes cumulées.

Selon vous, la baisse des impôts devait entraîner une hausse de l'investissement, de la croissance et donc des recettes. Cette stratégie est contredite par les faits.

En 2024, les recettes de l'État n'ont progressé que de 3,1 milliards d'euros. Elles sont inférieures de 23 milliards d'euros aux prévisions initiales.

La richesse produite ne bénéficie plus aux finances publiques : ce constat vaut pour l'État comme pour les collectivités territoriales, et vous reportez à nouveau cette dégradation de recettes sur le bloc communal en annonçant un effort de redressement de 2,2 milliards d'euros.

Or, selon l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales, ce sont en réalité près de 8 milliards d'euros d'efforts que l'on exige cette année du bloc communal, si l'on prend en compte l'effet cumulé du gel de la dynamique de TVA, du déploiement du Dilico, du Ségur de la santé, de l'augmentation des cotisations à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, la CNRACL, et de la hausse du point d'indice.

L'hiver dernier, le « dérapage » des collectivités territoriales était brandi comme un péril imminent. Le Gouvernement l'évaluait alors à 17 milliards d'euros. Il est aujourd'hui ramené à moins de 9 milliards d'euros, preuve que l'on a délibérément retenu des prévisions alarmistes pour mieux faire peser l'effort du redressement sur les collectivités territoriales.

Pour toutes ces raisons, nous voterons résolument contre cette trajectoire budgétaire. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean Pierre Vogel, pour explication de vote.

M. Jean Pierre Vogel. Madame la ministre, je tiens à vous répondre rapidement au sujet des normes comptables.

Dans son rapport, la Cour des comptes précise sa définition des anomalies significatives : « Une anomalie est un écart entre le montant, le classement ou la présentation d'un élément dans les comptes audités ou les informations qui sont fournies à son sujet, et le montant, le classement, la présentation ou les informations exigés pour cet élément selon les normes comptables applicables. »

La Cour des comptes applique donc bien des normes comptables extrêmement précises. Si vos services ou ceux d'autres ministères sont en désaccord avec elle à cet égard, il n'est pas nécessaire d'engager un vaste travail de redéfinition des normes comptables : il suffit de retenir les règles existantes, et qui sont applicables, comme le signale la Cour des comptes.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 10.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

Voici, compte tenu de l'ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 331 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Les dix articles du projet de loi ayant été successivement rejetés par le Sénat, je constate qu'un vote sur l'ensemble n'est pas nécessaire, puisqu'il n'y a plus de texte.

En conséquence, le projet de loi est définitivement rejeté.

Mme la présidente. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, d'approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2024 (projet n° 729, rapport n° 756, avis n° 748).

Discussion générale

Mme la présidente. Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.

Mme Amélie de Montchalin, ministre auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargée des comptes publics. Madame la présidente, madame la vice-présidente de la commission des affaires sociales, madame la rapporteure générale, mesdames, messieurs les sénateurs, j'ai à présent l'honneur de vous présenter le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2024, conformément aux exigences de la loi organique du 14 mars 2022.

Comme vous le savez, cette loi organique étend aux comptes de la sécurité sociale la logique appliquée de longue date aux comptes de l'État. Le but est d'assurer une plus grande transparence de nos comptes sociaux, donc d'approfondir et de renforcer le pouvoir de contrôle parlementaire, en s'appuyant notamment sur de nouveaux outils d'évaluation et divers indicateurs de performance.

Nous devons collectivement en tirer les enseignements et mesurer la portée de cet exercice budgétaire pour la soutenabilité de notre modèle social.

Constatons-le d'emblée : l'objectif fixé en mars 2022 n'a guère été suivi d'effet. À ce jour, aucune loi d'approbation n'a encore été adoptée. Les exercices 2022 et 2023 ont tous deux été rejetés, et l'Assemblée nationale a refusé d'adopter les comptes de l'année 2024. C'est dans ce contexte que je me présente devant vous, aujourd'hui, avec mon collègue Yannick Neuder.

Le projet de loi d'approbation des comptes a au moins une vertu, que je tiens à souligner : il permet de donner en toute sincérité et en toute transparence une vision complète de l'ensemble des dépenses et des recettes de sécurité sociale, qu'il s'agisse des comptes des régimes obligatoires de base ou du fonds de solidarité vieillesse (FSV), dont la situation s'est fortement dégradée.

En 2024, le déficit atteint ainsi 15,3 milliards d'euros. C'est mieux que les 18 milliards d'euros redoutés en fin d'année dernière, mais c'est beaucoup plus que ce que l'on imaginait en décembre 2023 : les deux assemblées votaient alors la trajectoire des comptes de la sécurité sociale en espérant limiter ce déficit à 10 milliards d'euros – ce qui représentait tout de même une augmentation de près de 50 % en un an.

Pourquoi ? Comme vous le savez, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) a dérapé de 1,5 milliard d'euros, tandis que les recettes ont été beaucoup moins dynamiques que prévu. Une raison en est que l'inflation, qui avait contribué positivement aux recettes en 2023, a aussi fortement pesé sur les revalorisations. Ainsi, sa forte baisse en 2024 a créé un effet ciseau entre les revalorisations passées, très dynamiques, et les recettes présentes, qui l'ont été beaucoup moins. En d'autres termes, en 2024, les recettes ont progressé de 4,6 % et les dépenses de 5,3 %. Il ne faut point être grand magicien pour comprendre que cela crée un déficit beaucoup plus important que prévu.

L'amélioration des comptes en 2022 et en 2023, significative, était liée à la sortie de la crise sanitaire. Malheureusement, comme nous le voyons, ce qui se produit en 2024 est beaucoup plus structurel.

Cela résulte, en premier lieu, d'une très forte augmentation des indemnités journalières. J'insiste sur ce point, puisque le Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie, la semaine dernière, a constaté une très forte hausse, de plus de 7 % sur une seule année, de ces dépenses. Celle-ci est largement tirée, comme vous le savez, par une augmentation marquée, depuis la fin du covid, des arrêts maladie sollicités par les jeunes générations, notamment les personnes âgées de moins de 30 ans, avec une croissance de près de 40 % du nombre de demandes. Nous ne savons quelle épidémie pourrait être à l'origine de telles hausses…

Le deuxième élément est hospitalier : le déficit des hôpitaux atteint près de 3 milliards d'euros à la fin de l'année 2024. Ce facteur est lui aussi très important, selon l'avis du Comité d'alerte de l'Ondam publié la semaine dernière. Cela nous amènera d'ailleurs, avec Catherine Vautrin, à nous présenter devant votre commission des affaires sociales cette semaine, mesdames, messieurs les sénateurs, afin de vous présenter la réalité de ces alertes.

Nous vous détaillerons également les décisions que nous prendrons et la manière dont nous entendons continuer à travailler dans l'intérêt des Français, non pas selon une vision budgétairo-comptable à courte vue, mais bien avec l'objectif de préserver l'acquis républicain, démocratique et constitutif de notre identité même qu'est une sécurité sociale efficace, universelle et donc bien financée, qui puisse perdurer.

Nous le reconnaissons aisément : les comptes 2024 sont le révélateur d'un déficit structurel croissant, de l'ordre d'un demi-point de PIB. Certaines recettes restent, malgré tout, dynamiques, mais nous devons nous réinterroger sur la soutenabilité de notre système. La situation exige de notre part détermination, responsabilité et esprit de justice.

Je le redis ici : nous sommes face à un enjeu de certification concernant la branche famille. Vous comme nous ne pouvons nous satisfaire de ces 6,3 milliards d'euros de risque résiduel. En effet, de tels montants ne peuvent à proprement parler être qualifiés de résiduels. Il s'agit d'indus, de rappels.

Heureusement, grâce à un travail structurel, la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) a commencé la mise en œuvre du préremplissage, désormais élargi à l'ensemble des départements. L'objectif est que, au 1^er mars 2025, les demandes de revenu de solidarité active (RSA) et les demandes de primes d'activité soient préremplies. Ce mouvement se poursuivra, notamment pour certaines demandes de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) ou d'autres allocations. Comme pour l'impôt à la source, qui fonctionne bien, il s'agit d'assurer une plus grande qualité des données, une plus grande fiabilité pour l'État, et moins de fraudes et de non-recours. Réduire ces derniers est essentiel dans une démocratie qui fonctionne bien.

Enfin, c'est bien du risque sérieux de dérapage qu'il nous faut traiter, ainsi que de l'incompréhension des Français sur la raison dudit dérapage. Ainsi, ceux-ci doivent pouvoir identifier ce qui est lié à la croissance économique, à l'organisation du système, à de potentiels gaspillages et à des dépenses essentielles, ces dernières étant à préserver et à bien financer. Nous leur devons cette transparence et cette capacité à leur parler de leur vie quotidienne, où ils observent parfois, de concert et sur les mêmes sujets, les déserts médicaux comme le gaspillage, des droits nouveaux comme une insatisfaction quant au niveau des prestations.

Nous avons commencé en 2025, comme vous le savez, à anticiper les risques de dérapage. En effet, nous avons constitué, comme le Comité d'alerte de l'Ondam le rappelle, une réserve de précaution inédite. Cela ne suffit pas puisque, conformément à la procédure prévue par le code de la sécurité sociale, des mesures de freinage seront présentées et mises en œuvre sans délai, en s'appuyant notamment sur les propositions des caisses nationales pour sécuriser les économies prévues et redresser la trajectoire. Voilà ce que nous vous présenterons, avec Catherine Vautrin et Yannick Neuder, ministre chargé de la santé, ce mercredi.

Je conclurai en vous disant que l'enjeu n'est pas seulement le court terme. L'enjeu, c'est de retrouver une sécurité sociale à l'équilibre, comme elle l'était en 2019. Cela permettait aux Français de se projeter sur des questions aussi essentielles que celles de leur vie de famille, de leur vieillissement, de leur santé et de leur capacité à être protégés face à des accidents du travail ou au chômage. Il est de notre responsabilité de leur redonner confiance sur ces points.

La confiance a été au cœur de la discussion que nous avons eue collectivement au cours de la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS), le 3 juin dernier.

Nous devons travailler à ce retour à l'équilibre, sans quoi la sécurité sociale pourrait, dans quelques années, ne plus être tenable pour les Français, ne plus être soutenable pour nos finances publiques, et donc ne plus exister telle que nous la connaissons aujourd'hui. Ce serait regrettable. C'est pourquoi je compte sur notre capacité collective à résoudre cette situation pour les Français. (Mme la rapporteure générale applaudit.)

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Yannick Neuder, ministre chargé de la santé et de l'accès aux soins. Madame la présidente, madame la ministre chargée des comptes publics, madame le vice-président de la commission des affaires sociales, madame la rapporteure générale, monsieur le rapporteur pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, en application de la loi organique du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement a l'obligation de présenter une loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale, c'est-à-dire de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Ce texte est l'équivalent de la loi de règlement, laquelle concerne le périmètre de l'État. Il participe à l'effort de transparence de nos comptes sociaux. Avec ses nombreuses pages d'annexes, ce projet de loi permet de renforcer l'information du Parlement, donc de l'ensemble des Français, comme vient de le souligner Mme la ministre chargée des comptes publics.

Ministre de la santé, mais aussi ancien rapporteur général du budget de la sécurité sociale, je connais bien ces enjeux et tiens à saluer les sénatrices et les sénateurs pour leurs travaux. Je connais la rigueur dont ils font preuve à chaque exercice budgétaire.

Mesdames, messieurs les sénateurs, à un moment où chaque euro public doit être justifié, où la confiance dans nos institutions est scrutée de toutes parts, refuser la transparence budgétaire serait une forme de renoncement.

L'année 2024 a été marquée par l'effet retard de l'inflation : quand celle-ci redevient normale et repasse sous les 2 %, les recettes cessent d'être gonflées, mais les dépenses restent élevées, en raison des revalorisations de prestations fondées sur l'inflation passée. Ainsi, le ralentissement salutaire de l'inflation en 2024 n'a pas été favorable au rétablissement des comptes sociaux. Après trois années de baisse continue entre 2021 et 2023, le déficit de la sécurité sociale est donc reparti à la hausse en 2024 pour atteindre 15,3 milliards d'euros, soit 0,5 point de PIB. Le budget de la sécurité sociale représente donc 26,6 % du PIB en 2024.

Cette dégradation des comptes sociaux, que le Gouvernement avait anticipée, est inférieure à la prévision de 18,2 milliards d'euros inscrite dans la partie rectificative de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 (LFSS 2025), grâce à des recettes plus dynamiques et des dépenses mieux maîtrisées.

Le déficit continuera à croître en 2025 et pourrait atteindre, si nous restons inactifs, 21,9 milliards d'euros selon la CCSS, montant proche des milliards d'euros que nous avons inscrit dans la LFSS 2025.

Je pose donc la question suivante : qui pense raisonnablement que nous pourrions éternellement financer notre modèle social par la dette ?

Parmi les différentes branches, la dynamique de la dépense est variable : très forte pour les branches maladie et autonomie, forte pour la branche vieillesse et faible pour les branches famille et accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP).

Cette dernière reste excédentaire. En revanche, en 2024, la dynamique des dépenses de retraite reste forte. La revalorisation du 1^er janvier 2024, de 5,3 %, explique entre 60 % et 75 % de l'augmentation des dépenses. Celles de la branche autonomie progressent fortement, de 6,2 %, tandis que la branche famille, bien qu'excédentaire, souffre structurellement de la baisse de la natalité.

Depuis la crise sanitaire et le Ségur de la santé, les dépenses dans le champ de l'Ondam ont progressé, pour atteindre 256,4 milliards d'euros en 2024 contre 200 milliards d'euros en 2019, soit une hausse de 56,4 milliards en cinq ans. Ainsi, l'essentiel du déficit de la sécurité sociale est imputable à la branche maladie, à hauteur de 13,8 milliards d'euros sur un total de 15,3 milliards d'euros.

Ces chiffres nous préoccupent : la santé n'a pas de prix, mais vous comprenez bien, mesdames, messieurs les sénateurs, qu'elle a un coût. Nous sommes vigilants. C'est d'ailleurs pourquoi nous avons des outils de veille et de régulation.

En effet, mardi 17 juin, le Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses de l'assurance maladie a émis, pour la première fois depuis 2007, une alerte sur le dépassement prévisible de l'objectif voté par le Parlement. Il estime que ce dépassement pourrait excéder 1,3 milliard d'euros, soit plus de 0,5 % du montant de l'Ondam. Ce signal, s'il est inédit, n'est pas une surprise. Il est le reflet d'une tension devenue structurelle.

Le Comité d'alerte avait déjà signalé, en avril, les risques de dérapage, notamment à l'hôpital et dans les soins de ville : médicaments, indemnités journalières, comme Amélie de Montchalin l'a rappelé, et honoraires. Le Gouvernement a mis en réserve 1,1 milliard d'euros, un effort sans précédent, et prend acte de l'avis du Comité, qu'il examinera avec méthode et sérieux, avec les parlementaires, les caisses et les complémentaires santé.

La Cour des comptes, elle aussi, pointe des dérives durables. Il faut bien le dire : nous faisons face à un déficit structurel.

Je terminerai en évoquant la dette sociale. Le Premier président de la Cour des comptes a évoqué un risque de liquidité pour l'Urssaf. Les souplesses de gestion, si précieuses soient-elles, ne suffisent plus. Ce signal d'alerte ne peut être ignoré.

Ainsi, tout cela, bien loin de résulter d'un accident conjoncturel, est le symptôme d'un modèle à bout de souffle, qui demande une refondation. Mais ne nous y trompons pas : le financement de notre système de soins est un pilier de notre pacte républicain ; sa soutenabilité est la condition de sa pérennité.

Nous devons donc réformer, mais jamais au détriment de la qualité des soins et des professionnels, qui sont le cœur battant de notre modèle. Ainsi est-il question non pas de remettre en cause notre sécurité sociale, mais bien de repenser notre politique de santé. Autrement dit, prendre soin des Français, c'est aussi prendre soin des finances de notre système de santé.

Mesdames, messieurs les sénateurs, nous fêterons les 80 ans de la sécurité sociale en octobre. Pour que d'autres puissent fêter – pourquoi pas ? – ses 100 ans, nous devons agir maintenant.

Mon rôle de ministre de la santé et le vôtre, de parlementaires, ne se borne pas à constater : il suppose de corriger, ensemble. C'est tout le sens de la politique de santé que je vous propose.

C'est dans cette perspective que s'inscrit mon engagement en faveur de l'accès aux soins. Le pacte de lutte contre les déserts médicaux, que le Gouvernement a présenté, est une pierre angulaire de notre stratégie. Il s'agit de garantir une présence médicale effective dans chaque territoire, y compris les plus reculés. À cet égard, nous nous mobilisons pour former mieux et plus, et permettre à chaque Français de consulter un professionnel dans des délais raisonnables.

C'est aussi avec une nouvelle logique que nous devons avancer. Repenser notre politique de santé suppose d'amplifier le virage préventif en mobilisant tous les acteurs de la société : professionnels de santé, bien sûr, mais aussi entreprises, collectivités, complémentaires, ainsi que les acteurs de l'innovation et de terrain.

La santé ne se joue pas uniquement à l'hôpital et dans les cabinets médicaux : elle commence dans les écoles, les entreprises, notre alimentation, notre activité physique et notre environnement. Cette approche globale, dite One Health, est essentielle pour prévenir les maladies avant qu'il ne soit trop tard.

Plus tôt dans la journée, à l'Assemblée nationale, j'ai assisté à l'adoption de la proposition de loi de Mme la sénatrice de la Provôté visant à mettre en place un registre national des cancers.

La prévention ne doit pas être le slogan annoncé par tous les gouvernements qui se succèdent ; elle doit devenir une exigence. C'est cette bascule que je souhaite opérer.

Le meilleur des soins, c'est celui qui n'est pas prodigué. Mieux, c'est celui qui est anticipé, pour être évité. C'est ainsi que nous pourrons conjuguer soutenabilité des comptes sociaux, qualité de la prise en charge et, surtout, égalité de l'accès aux soins.

Il faut changer de paradigme : mieux anticiper les besoins de nos aînés, préparer les générations futures, investir dans l'innovation et faire de la prévention un réflexe collectif. Telle est l'ambition que nous portons. (Mme le vice-président de la commission des affaires sociales applaudit.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la rapporteure générale.

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales. Madame la présidente, madame, monsieur les ministres, mes chers collègues, après 10,8 milliards d'euros en 2023, le déficit est donc reparti à la hausse, pour s'établir à 15,3 milliards d'euros. Cette augmentation provient notamment, en raison de la forte inflation de 2023, des importantes revalorisations de prestations pour 2024.

Mais elle est aussi due au fait que, comme d'habitude, les dépenses au titre de l'Ondam ont dérapé. Nous aurons l'occasion, madame, monsieur les ministres, d'en reparler cette semaine lors de l'audition à laquelle procédera la commission des affaires sociales sur le récent avis du Comité d'alerte. Ce dernier estime qu'il existe un risque sérieux que l'Ondam 2025 soit dépassé de plus de 0,5 %, soit 1,3 milliard d'euros.

À partir de 2026, sans nouvelles mesures, la situation va continuer à se dégrader, même en retenant les hypothèses de croissance du Gouvernement. Selon le rapport de juin 2025 de la Commission des comptes de la sécurité sociale, le déficit atteindrait 24,8 milliards d'euros en 2029.

Urssaf caisse nationale, anciennement l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), indique que le besoin de trésorerie anticipé pour fin 2025, proche de son plafond de 65 milliards d'euros, la fait entrer en « zone de risque » et que la situation pourrait devenir critique en 2027, année où, du fait des déficits accumulés, le besoin de trésorerie devrait dépasser 100 milliards d'euros.

Comme vous le savez, la commission des affaires sociales a décidé de proposer au Sénat de rejeter le texte. Il s'agit essentiellement de tirer la conséquence de la non-certification des comptes de la Cnaf et de la branche famille pour la troisième année consécutive, et ce malgré la mise en œuvre du plan d'actions dit de « qualité transverse » (PAQT).

Toutefois, si le législateur organique a instauré les projets de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss), c'était avant tout pour instaurer un rendez-vous annuel, à la fin du printemps ou au début de l'été, lors duquel il serait possible de s'intéresser à l'efficacité et à l'efficience des politiques de sécurité sociale. L'objectif est, notamment, d'instaurer un chaînage vertueux avec la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) à l'automne. C'est pour cette raison que la loi organique prévoit que le rapport de la Cour des comptes sur l'application des LFSS, jusqu'alors publié à l'automne, doit l'être lors du dépôt du Placss.

Mes collègues rapporteurs de branche ont donc réalisé des travaux destinés à alimenter nos réflexions sur certains dispositifs. Puisque je suis formellement l'unique rapporteure du texte, je suis la seule à m'exprimer devant vous ès qualités. Il me semble donc important, plutôt que de rappeler des chiffres, rappelés par Mme et M. les ministres et que tout le monde connaît sur l'exécution 2024, de me faire la porte-parole de mes collègues, lesquels pourront, le cas échéant, préciser mes propos.

N'oublions pas que, dans l'esprit du législateur organique, c'est pour tenir de tels débats qu'ont été instaurés les Placss. Je vais, par conséquent, présenter brièvement ces travaux, en suivant l'ordre des branches tel qu'il figure dans les tableaux d'équilibre.

S'agissant de la branche maladie, notre collègue Corinne Imbert s'est intéressée à la réforme du financement des établissements de santé par la LFSS 2024. Cette réforme vise à diminuer la part de la tarification à l'activité (T2A) en créant un financement des établissements plus équilibré entre tarification, objectifs de santé publique et missions spécifiques, sous la forme de dotations.

En l'absence de simulation de ses effets et besoins d'accompagnement financier, cette réforme, bien que pertinente dans son principe et attendue par les acteurs, semblait initialement largement cosmétique et insuffisamment préparée. Force est de constater que les faits confirment les réserves sur le calendrier et les modalités de mise en œuvre exprimées par la commission lors de l'examen du texte.

Si le nom des blocs de financement a bien changé au 1^er janvier 2025, la réforme n'a eu, à ce stade, aucun effet concret pour les établissements, faute de déclinaisons réellement opérationnelles. Ainsi, les réformes des activités de soins critiques et de soins non programmés, pourtant identifiées comme prioritaires et engagées il y a plus de dix-huit mois, semblent aujourd'hui à l'arrêt.

En conséquence, Corinne Imbert préconise, tout d'abord, d'adopter un calendrier réaliste de mise en œuvre de la réforme, de prioriser les chantiers et d'accompagner les acteurs. Ensuite, elle recommande de transmettre les études d'impact et les simulations aux acteurs hospitaliers. Enfin, selon elle, il conviendrait de prévoir les modalités d'évaluation et de révision des paramètres de la réforme.

Dans le cas de la branche AT-MP, notre collègue Marie-Pierre Richer s'est interrogée sur le frein à la prévention que constituent les modalités de tarification dérogatoire dans les secteurs du bâtiment et du médico-social. Elle formule ainsi plusieurs propositions, tendant notamment à s'acheminer progressivement vers la tarification de droit commun dans le secteur médico-social ; à mettre en œuvre une campagne de communication sur le fonds d'investissement dans la prévention de l'usure professionnelle (Fipu) auprès des employeurs des secteurs les plus sinistrogènes, tels le médico-social, le bâtiment et les travaux publics (BTP), ou encore l'intérim ; à créer un nouveau palier pour la tarification des AT-MP ayant provoqué une incapacité permanente dans le secteur du BTP ; enfin, à partager le coût des sinistres professionnels entre le donneur d'ordres et le sous-traitant.

Pour la branche vieillesse, notre collègue Pascale Gruny s'est intéressée aux inégalités de pension entre les femmes et les hommes retraités. Bien que celles-ci se réduisent du fait de l'amélioration des carrières des femmes, en 2021, le montant de la pension de droit direct perçu par les femmes était inférieur de 37 % à ce que reçoivent les hommes. Pascale Gruny fait plusieurs propositions, tendant tout d'abord à compenser les pertes de trimestres et de salaires liées aux interruptions de carrière pour l'éducation des jeunes enfants. Ensuite, il convient de mieux prendre en compte le temps partiel dans le dispositif de retraite anticipée pour carrière longue. Enfin, il est nécessaire de retenir les trimestres de majoration de durée d'assurance pour l'éducation des enfants dans le dispositif de retraite anticipée pour carrière longue.

Dans le cas de la branche famille, notre collègue Olivier Henno s'est intéressé à la fraude aux prestations. Ainsi, sur 4,2 milliards d'euros d'indus estimés en 2023, seuls 400 millions d'euros d'indus frauduleux ont été détectés et 300 millions d'euros effectivement recouvrés. Certes, des progrès ont eu lieu, mais d'autres restent possibles. Olivier Henno fait plusieurs propositions, relatives au renforcement de l'harmonisation des pratiques territoriales en matière d'indus frauduleux au sein de la branche famille et la professionnalisation des acteurs ; à l'accélération de la modernisation informatique ; à la révision des seuils économiques applicables à la mise en recouvrement et à l'admission en non-valeur ; et à l'extension de la solidarité à la source.

Enfin, s'agissant de la branche autonomie, notre collègue Chantal Deseyne a étudié le recours à l'allocation journalière du proche aidant (AJPA) et au congé de proche aidant (CPA). Pour la première, sur les 350 000 personnes environ pouvant y prétendre, seulement 6 % en bénéficient. Les données relatives au recours ne sont pas disponibles pour le CPA. Chantal Deseyne préconise donc de simplifier le recours au CPA et à l'AJPA, de mieux cibler la communication sur le CPA et l'AJPA en s'appuyant sur le service public départemental de l'autonomie, et de renforcer l'harmonisation des pratiques territoriales et la professionnalisation des acteurs.

Peut-être les comptes 2025 de la Cnaf et de la branche famille seront-ils certifiés par la Cour des comptes. Le Sénat pourrait alors, éventuellement, reconsidérer sa position, et adopter le prochain Placss. Dans l'immédiat, il me semblerait utile, madame, monsieur les ministres, que vous apportiez quelques éléments de réponse sur les points que je viens d'évoquer.

J'ai visité aujourd'hui, pendant l'heure méridienne, le musée du Luxembourg, qui abrite actuellement une exposition sur Fernand Léger. Or ce dernier, avec notamment Niki de Saint Phalle, fait partie de la mouvance des nouveaux réalistes, lesquels considéraient le monde comme un tableau. J'ai donc dressé un parallèle, quelque peu osé, avec les tableaux d'équilibre, ou de déséquilibre, qui « nous donnent à voir le réel », pour reprendre les mots de Pierre Restany. Je souhaite donc que nous regardions le réel et réalisions enfin qu'il y a des progrès à faire : soyons les nouveaux réalistes des comptes sociaux ! (Applaudissements sur les travées des groupes UC, RDSE, et Les Républicains. – M. Marc Laménie applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Vincent Delahaye, rapporteur pour avis de la commission des finances. Madame la présidente, madame, monsieur les ministres, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui le troisième projet de loi, depuis 2022, d'approbation des comptes de la sécurité sociale, qui porte sur l'exercice 2024. Comme l'année dernière, la commission des finances, saisie pour avis, est opposée à l'adoption de ce texte.

La situation financière de la sécurité sociale ne cesse de s'aggraver, alors même que la crise sanitaire comme la crise inflationniste ont cessé de produire des effets en 2024. Ainsi, le déficit total de la sécurité sociale s'élève à 15,3 milliards d'euros, essentiellement porté par la branche maladie, à hauteur de 13,2 milliards d'euros, et par la branche vieillesse, à raison de 5,6 milliards d'euros. Le déficit total s'est aggravé de 4,5 milliards d'euros par rapport à 2023, soit une hausse de 30 %.

Or l'état des comptes de la sécurité sociale devrait malheureusement continuer à se dégrader dans les années à venir, avec un déficit de 24 milliards d'euros en 2028. Les nouveaux réalistes devront agir, madame la rapporteure générale…

Le déficit élevé est lié, en 2024, à des recettes moins élevées que prévu et, surtout, à des dépenses en hausse de 33 milliards d'euros par rapport à l'année précédente. Je le dis à l'attention de ceux qui parlent toujours d'austérité : nous en sommes très loin !

D'abord, les recettes sont inférieures de 3,9 milliards d'euros aux prévisions présentées par le Gouvernement lors du PLFSS pour 2024, à l'automne 2023 donc. En particulier, les recettes de TVA ont été surestimées de 2,4 milliards d'euros. Une telle erreur dans les prévisions de recettes n'est pas acceptable et questionne quant à la fiabilité des prévisions. Cela vaut également, bien sûr, pour le budget de l'État comme celui de la sécurité sociale.

Ensuite, les dépenses sont en hausse de 5,3 % par rapport à 2023. Nous sommes loin de la rigueur : avec une telle hausse, couplée à celle de la masse salariale de l'État, de 6 %, pour 2024, nous sommes bien loin d'un budget rigoureux…

Le déficit de la branche maladie est particulièrement inquiétant. Ainsi, l'Ondam a atteint 256,4 milliards d'euros, en augmentation de 27,3 % depuis 2019. Cette hausse est liée dans une large mesure au Ségur de la santé. Comme vous le savez, les hausses de la rémunération du personnel médical n'ont pas été financées par de nouvelles recettes, alors qu'elles ont entraîné 13,4 milliards d'euros de dépenses chaque année depuis leur mise en œuvre en 2020, ce qui est à rapporter au déficit global, qui atteint 15,3 milliards d'euros.