Organisation commune des marchés dans le secteur du sucre

L'objet de ma brève communication est de faire le point sur le projet de réforme de l'Organisation Commune de Marché (OCM) « sucre ». C'est un sujet qui peut paraître ponctuel, mais, en réalité, il recouvre un enjeu plus général, qui est le respect des décisions prises par les chefs d'Etat ou de gouvernement lors du Conseil européen de Berlin, en mars 1999. L'accord de Berlin, qui a défini les perspectives financières de l'Union pour la période 2000-2006, est une garantie fondamentale pour le maintien de la politique agricole commune (PAC). Or, tout se passe comme si la Commission avait l'intention de remettre en cause la durée de cette garantie.

Déjà, en mai dernier, la Commission avait proposé de financer en partie l'aide à la reconstruction du Kosovo en abaissant le plafond des dépenses consacrées aux marchés agricoles.

Le 4 octobre, elle a présenté un projet de règlement sur l'OCM « sucre » qui prévoit de reconduire pour deux ans seulement le système des quotas de production, et cela contre l'avis du commissaire chargé de l'agriculture, M. Fischer, qui souhaitait, quant à lui, dans l'esprit de l'accord de Berlin, reconduire ces quotas jusqu'en 2006.

Avec la proposition de réforme de l'OCM « sucre », on entre donc dans une logique où le volet agricole de l'accord de Berlin pourrait être profondément remis en cause vers le milieu de la période couverte par les perspectives financières. Cette attitude de la Commission ne peut manquer de susciter l'inquiétude, tout particulièrement en France : en effet, les engagements pris au sujet du volet agricole des perspectives financières ont été une des principales raisons qui ont fait accepter cet accord par la France. Non seulement l'agriculture a une importance certaine pour notre pays en termes économiques et en termes d'aménagement du territoire, mais encore le financement de la PAC est un aspect essentiel de nos relations financières avec l'Union européenne. Je rappelle que le budget communautaire comporte trois grandes masses :

- la politique de cohésion,

- ce que l'on appelle les « politiques internes », qui sont très variées : soutien à la recherche, à la culture, à la protection de l'environnement...,

- enfin, la politique agricole commune.

Pour ce qui est de la politique de cohésion, et c'est normal, la France verse au budget communautaire beaucoup plus qu'elle n'en reçoit : approximativement, quand nous versons 18 euros, nous en recevons 9. Pour les politiques internes, les retours sont à peu près égaux aux versements. Enfin, pour la PAC, les retours sont au contraire pour nous nettement supérieurs aux versements : schématiquement, quand nous versons 18 euros, nous en recevons à peu près 25.

Donc, si le volet agricole des perspectives financières se trouve remis en cause, s'il devient en quelque sorte la variable d'ajustement dans le financement de l'Union, c'est la France qui subira au premier chef, sur le plan financier, les effets de cette remise en cause.

Bien entendu, on ne peut envisager l'intégration européenne sous le seul angle des relations entre les versements nationaux et les retours communautaires. Mais il est non moins vrai que l'accord de Berlin est un compromis global. Si ce compromis n'est pas viable, il faut remettre à plat l'ensemble de ses aspects : on ne voit pas pourquoi le volet agricole et lui seul devrait être remis en chantier à mi-parcours des perspectives financières.

Donc, cette proposition de la commission soulève un problème de principe et je crois qu'il est important que nous montrions notre vigilance à cet égard.

J'en viens maintenant plus précisément à l'OCM « sucre ». Je voudrais d'abord en quelques mots en rappeler les grands traits.

Elle est caractérisée, tout d'abord, par un contrôle de la production assuré par un système de quotas, dans la limite desquels les producteurs bénéficient de prix garantis. Un premier quota - ce que l'on appelle le « sucre A » - est destiné au marché intérieur ; un second quota - appelé « sucre B » - définit la quantité de sucre exportable en bénéficiant de restitutions ; enfin, la production dépassant ces quotas, le « sucre C », doit être exportée sans restitution.

Une deuxième caractéristique originale de l'OCM « sucre » réside dans les rapports avec les pays ACP. Ceux-ci bénéficient d'un régime préférentiel leur permettant d'exporter vers la Communauté à des prix garantis ; ces importations peuvent, le cas échéant, être réexportées grâce à des restitutions financées par le budget communautaire.

Enfin, une troisième caractéristique de l'OCM « sucre » est qu'elle pèse peu sur le budget communautaire, puisque son financement est, pour l'essentiel, assuré par des cotisations versées par les producteurs de sucre.

L'OCM « sucre » fonctionne bien et de manière stable, alors que les cours mondiaux du sucre sont très volatils. Le système des quotas a permis, jusqu'à présent, de réaliser les ajustements nécessaires en fonction de l'évolution de la demande ; de ce fait, bien que l'OCM « sucre » permette des achats d'intervention, aucun achat de ce type n'a été nécessaire depuis 1986. Enfin, l'accès préférentiel au marché communautaire accordé aux pays ACP constitue un avantage important pour ces pays.

Pour justifier sa volonté d'engager une profonde réforme, à partir de 2003, la Commission européenne souligne notamment le manque de concurrence sur le marché communautaire du sucre, et l'important écart de prix entre ce marché et le marché mondial, avec pour conséquence un coût élevé pour le consommateur.

On doit noter toutefois que le prix du sucre sur le marché mondial a une signification très relative, compte tenu du volume limité des quantités échangées par rapport aux quantités produites. Ainsi, le « prix mondial » a baissé de moitié en deux ans, alors que la production excédentaire n'était pas d'un volume considérable ; inversement il est probable que le prix mondial va sensiblement augmenter cette année, car la consommation de sucre tend à augmenter plus rapidement que dans le passé. On doit donc relativiser le coût pour le consommateur de l'organisation actuelle du marché : une libéralisation très poussée aurait probablement pour effet de faire disparaître une partie de la production européenne, et donc de faire remonter le prix mondial. Je ne veux pas dire par là que l'OCM « sucre » doit être considérée comme intouchable : mais il me paraît clair que la situation actuelle ne justifie nullement une remise en cause de l'accord de Berlin. S'il doit y avoir une réforme, elle ne doit intervenir qu'à l'issue de la période 2000-2006 couverte par cet accord. En tout état de cause, si devait intervenir une réforme fondée sur une baisse des prix compensée par des aides directes, le coût pour le budget communautaire serait élevé : la Commission estime elle-même qu'une baisse des prix de 25 %, compensée seulement à 50 % par des aides directes, entraînerait une dépense de 1,2 milliard d'euros pour le budget communautaire.

Finalement, l'annonce d'une réforme profonde de l'OCM « sucre » dès 2003 semble s'apparenter à un « ballon d'essai » en vue de réformes touchant d'autres aspects de la PAC, plutôt que de constituer une démarche justifiée par des difficultés pressantes.

J'ajouterai que même les mesures transitoires proposées par la Commission, pour accompagner le maintien des quotas pendant deux ans, ne paraissent pas convaincantes.

La Commission propose de réduire de manière permanente les quotas de 115 000 tonnes par an, afin de pouvoir respecter les plafonds d'exportations subventionnées prévus dans les accords de Marrakech. Or, on voit mal la nécessité d'une réduction permanente, les quotas pouvant être adaptés chaque année en fonction de l'évolution de la demande. Si la demande intérieure augmente suffisamment, la réduction proposée ne sera pas nécessaire pour respecter le plafond des exportations subventionnées ; à la limite, avec une réduction permanente, la Communauté pourrait être contrainte de restreindre ses exportations sans que les accords de Marrakech l'exigent.

Par ailleurs, la Commission propose de supprimer l'aide au stockage du sucre en mettant en avant un souci d'économie budgétaire. Or, s'il est vrai que le budget communautaire finance l'aide au stockage, il faut préciser que cette aide est intégralement compensée, pour le budget communautaire, par une cotisation versée par les fabricants de sucre. Ainsi, la suppression de l'aide au stockage diminuerait certes les dépenses agricoles - pour un montant de l'ordre de 300 millions - mais elle ferait perdre au budget communautaire une recette exactement du même montant. L'économie serait donc seulement apparente.

Pour conclure, je voudrais souligner que nous examinons aujourd'hui ce texte dans ces conditions particulières. Il a été présenté par la Commission le 4 octobre, mais le texte définitif ne nous est parvenu que le 27 octobre dans le cadre de la « loi Josselin ». Nous n'avons toujours pas été saisis dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution. Entre temps, la proposition a déjà été examinée par le Comité spécial agriculture (CSA) puis par le Conseil agriculture, le 23 octobre. Fort heureusement, les débats du Conseil ont montré que le texte rencontrait une forte opposition, puisque dix Etats sur quinze se sont prononcés contre. Il est donc très vraisemblable que la Commission va être amenée à reconsidérer sa position.

Je crois néanmoins, pour les raisons que j'ai exposées, que nous devons rester attentifs, et c'est pourquoi je souhaiterais que la délégation envisage le dépôt d'une proposition de résolution. Il s'agit seulement pour l'instant d'en retenir le principe, car, naturellement, nous devons attendre d'être saisis officiellement et, de plus, tout dépendra de l'attitude que va adopter la Commission après l'opposition qui s'est exprimée au sein du Conseil. Ce que je souhaiterais, c'est qu'une proposition de résolution puisse être déposée rapidement si le besoin s'en fait sentir, sans que nous ayons à revenir sur le sujet lors d'une réunion de la délégation.