Proposition de règlement instituant l'Autorité alimentaire européenne

La sécurité sanitaire s'est imposée depuis plusieurs années comme un sujet majeur d'actualité. Des crises comme celles de l'encéphalite spongiforme bovine (ESB), de la dioxine, et plus récemment de la fièvre aphteuse, les interrogations liées, par exemple, aux organismes génétiquement modifiés ou aux hormones de croissance ont rendu le consommateur plus méfiant et plus exigeant en matière de sécurité sanitaire.

Les enjeux économiques sont également très présents, comme le montre la grave crise que traverse le secteur de la viande bovine en France.

C'est dans ce contexte que doit être appréhendée la proposition E 1627. Il s'agit d'un projet de règlement qui, dans un document unique, vise à créer une Autorité alimentaire européenne ainsi qu'à déterminer les principes généraux et les objectifs de la législation alimentaire à l'échelle de l'Union. Il a également pour objectif de mettre en place des procédures pour les questions de sécurité alimentaire et d'instaurer un système d'alerte rapide pour l'alimentation humaine et animale. C'est dire si chaque élément contenu dans ce document volumineux de près de 100 pages mériterait à lui seul une analyse approfondie.

Il me semble cependant que deux axes principaux peuvent être dégagés.

I - LA CRÉATION D'UNE AUTORITÉ ALIMENTAIRE EUROPÉENNE

Il s'agit là d'une avancée fondamentale qui se situe dans le droit fil du Livre blanc de la Commission européenne sur la sécurité alimentaire, en date du 12 janvier 2000, dont je vous avais présenté le contenu à la fin de l'année dernière.

La création, au niveau européen, d'un organisme dont l'excellence ne serait pas contestée et qui serait indépendant des intérêts industriels et nationaux, permettra, en effet, par des avis scientifiques de haute qualité, de rétablir la confiance des consommateurs. Ce projet a d'ailleurs reçu le soutien des chefs d'Etat et de gouvernement des Quinze lors du Conseil européen de Nice. Ils appelaient, dans leur conclusions, le Conseil et le Parlement à accélérer leurs travaux de sorte que la future Autorité alimentaire européenne devienne opérationnelle dès le début de l'année 2002. La Commission a déposé sa proposition dans les délais impartis, mais on peut regretter qu'elle ait suivi, pour sa proposition, une approche globale qui, du fait de l'ampleur des dispositions proposées, risque d'alourdir l'examen de la proposition et donc de retarder la prise de décision sur la création de l'autorité.

L'idée d'une Autorité alimentaire européenne trouve son origine directe dans les conséquences de la crise de la « vache folle ». Tout le monde a pu constater le décalage qui a pu exister, et qui existe parfois encore, entre les décisions prises au niveau national et celles prises au niveau européen. Il semble que ce déphasage, qui n'a pas contribué à rassurer l'opinion publique, c'est le moins qu'on puisse dire, s'explique pour une grande partie par la multiplicité et l'opacité des différents comités scientifiques. Ceux-ci ont été réorganisés avec la création du Comité scientifique directeur. Mais cette réforme n'a pas suffi à améliorer les conditions de prise de décision, et donc la confiance des citoyens dans les instances communautaires.

On s'est donc orienté vers la création d'un organisme véritablement indépendant et transparent.

Ce n'est pas une idée nouvelle, comme le démontrent les nombreux exemples étrangers.

Ainsi, une comparaison vient immédiatement à l'esprit : la Food and drug administration américaine. Il s'agit de l'une des agences fédérales américaines des plus puissantes et des plus renommées, dont la création remonte à 1906. Mais le modèle de la Food and Drug Administration ne conviendrait pas à l'Union européenne, dans la mesure où cette institution fédérale s'occupe à la fois de l'évaluation et de la gestion des risques. Je reviendrai sur cette séparation qui me semble fondamentale.

Des agences ont également été mises en place, ou sont en voie de création, dans les pays membres de l'Union européenne, comme la Belgique, l'Espagne, le Portugal et les Pays-Bas.

En particulier, il convient de mentionner le cas du Royaume-Uni avec la Food Standards Agency et le modèle français avec l'AFSSA (Agence française de sécurité sanitaire des aliments).

L'AFSSA est un établissement public créé par la loi du 1^er juillet 1998 et placé sous la triple tutelle des ministères chargés de l'agriculture, de la santé et de la consommation. Vous vous souvenez de l'audition de son directeur, M. Martin Hirsch, devant la délégation.

J'ai pu moi-même constater l'importance de son rôle, lors d'un déplacement organisé dans le cadre de la commission d'enquête dont je suis rapporteur.

A l'inverse, d'autres pays européens n'envisagent pas, pour l'instant, de se doter de tels organismes. On peut citer en particulier l'Allemagne où cela pose des problèmes constitutionnels en raison de la place des Länder.

J'en viens maintenant à l'examen plus détaillé de la proposition de la Commission. J'aborderai successivement trois thèmes :

- les missions de l'Agence,

- son organisation,

- son mode de fonctionnement.

1. Les missions de l'Agence

En ce qui concerne l'objectif principal assigné à l'Agence, je souscris au projet de la Commission : la mission principale de l'Autorité consisterait à fournir à la Communauté des avis scientifiques indépendants, de très haute qualité, sur toutes les questions ayant un impact direct ou indirect sur la sécurité et la santé des consommateurs résultant de la consommation de denrées alimentaires. Cela couvrirait tous les stades : de la production de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux, jusqu'à la consommation finale, en passant par la transformation, le stockage et la distribution.

Outre cette mission principale, l'Autorité serait également chargée de fournir des informations claires et accessibles au public sur toutes les questions relevant de son mandat, ainsi que de collecter et d'analyser les données permettant la caractérisation et le suivi des questions liées à la sécurité alimentaire dans la communauté.

La Commission propose, en outre, que l'Autorité soit chargée de la gestion quotidienne du réseau d'alerte rapide et qu'elle joue un rôle dans la gestion des situations de crise, sous la responsabilité de la Commission. Ces missions annexes méritent, selon moi, d'être précisées et encadrées. Il convient, en effet, d'assurer clairement la séparation entre l'évaluation du risque, d'une part, et la gestion du risque, d'autre part. En effet, l'Autorité devrait être appelée à donner des avis scientifiques, à communiquer avec le public, à récolter et analyser des informations, mais en aucun cas à gérer elle-même les situations de risque. La gestion des risques doit continuer à relever des institutions européennes, qui disposent de la légitimité politique nécessaire.

Je considère en conséquence que la gestion du réseau d'alerte rapide, qui relève de la gestion des risques, doit rester de la compétence des institutions européennes. Ce système d'alerte rapide impose aux Etats membres de transmettre rapidement à la Commission européenne les informations sur des produits présentant un risque grave, afin que celle-ci en assure la diffusion auprès des autres Etats. Il impose également aux Etats membres de notifier à la Commission les mesures prises au niveau national.

Il conviendrait également de clarifier le rôle de l'Autorité en matière de communication au public. En effet, le rôle de communication de l'Autorité devrait concerner uniquement la diffusion transparente de ses avis scientifiques. A contrario, la communication en matière de gestion du risque doit relever des autorités politiques, européennes ou nationales.

Nous avons tous constaté les dégâts qui ont pu être causés par les dérives médiatiques et l'interprétation d'avis scientifiques pas toujours limpides.

2. Sur l'organisation de l'Autorité, la proposition prévoit un conseil d'administration, un directeur, un forum consultatif, un comité scientifique, ainsi que des groupes scientifiques.

La Commission propose que le conseil d'administration soit composé de quatre représentants des Etats membres, quatre représentants de la Commission, quatre représentants du Parlement européen, et de quatre représentants des consommateurs et de l'industrie désignés par la Commission. Il me semble que le nombre de représentants des Etats membres - quatre sur un total de seize - est insuffisant par rapport aux autres, et qu'il faudrait veiller à la représentation de l'ensemble des acteurs de la chaîne alimentaire, et pas seulement de l'industrie.

Quant au forum consultatif, il permettrait d'assurer le lien entre la future Autorité européenne et les différentes agences nationales ou structures équivalentes. En particulier, il interviendrait lorsque apparaissent des divergences d'avis scientifique entre l'Autorité et un organisme national. Très judicieusement, la Commission n'a pas conféré à l'Autorité un rôle d'arbitre scientifique en dernier recours. Le forum consultatif serait donc uniquement une instance de discussion.

Mais, comme je l'ai mentionné, certains Etats n'ont pas créé d'agences nationales équivalentes à l'AFSSA. On peut donc s'interroger sur la question de l'organisme qui sera appelé à représenter ces Etats.

3. En matière de fonctionnement

En ce qui concerne la saisine de l'Autorité, la Commission prévoit que le Parlement européen, les Etats membres ou leurs instances compétentes peuvent adresser des demandes d'avis à l'autorité, à l'exception des questions concernant des domaines où la législation communautaire prévoit obligatoirement sa consultation. Dans ce cas, la Commission serait la seule responsable pour adresser une question à l'Autorité. Enfin, et ce point mérite d'être souligné, l'Autorité aurait la capacité de s'auto-saisir, ce qui est un gage primordial d'indépendance et d'efficacité.

En revanche, le fait que la Commission ait prévu une restriction en ce qui concerne la législation alimentaire communautaire, paraît inacceptable. Cette restriction risque, en effet, de limiter considérablement le pouvoir de saisine du Parlement européen et des Etats membres puisque cela concernera à terme la totalité de la législation alimentaire.

Enfin, sur le financement de l'autorité, la Commission propose qu'il repose sur le budget européen, avec la possibilité d'instaurer des redevances notamment pour les travaux liés à l'autorisation de produits commerciaux.

L'objectif serait de parvenir à un budget d'environ 70 millions d'euros par an et de recruter progressivement environ 300 personnes. A titre de comparaison, l'AFSSA emploie 800 personnes, et son budget global a été de près de 470 millions de francs (soit environ 70 millions d'Euros) en 2000.

Le siège de l'agence n'est toujours pas fixé et plusieurs villes sont candidates, comme Helsinki, Barcelone, Palerme ou Luxembourg. La France soutient la candidature de Lille, mais la capitale finlandaise a des chances de l'emporter, car la Finlande n'abrite aucune autre institution européenne.

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De manière générale, toute la partie de la proposition de la Commission qui traite de l'Autorité a reçu un accueil favorable de la part des Etats membres. Des difficultés subsistent, dont la plus importante, à mes yeux, est l'absence d'une séparation précise entre l'évaluation et la gestion des risques.

Il convient également d'inciter les institutions à adopter rapidement cette proposition. En effet, il faudra encore du temps à l'Autorité alimentaire européenne pour fonctionner véritablement et en particulier pour recruter les meilleurs experts européens, condition nécessaire de son succès. Car en définitive, ce qui comptera aux yeux des citoyens, ce n'est pas que cette nouvelle Autorité soit européenne, mais qu'elle soit compétente.

Rétablir la confiance des consommateurs est un processus qui demande du temps. La création de cette autorité peut contribuer à accélérer les choses. Elle permettra d'offrir une réponse aux préoccupations légitimes des citoyens et de restaurer leur confiance.

II - LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA LÉGISLATION ALIMENTAIRE

Le deuxième volet porte sur la législation alimentaire.

La proposition de la Commission définit les principes généraux et les objectifs de la législation alimentaire afin d'obtenir une harmonisation en la matière.

En effet, jusqu'à présent, les textes communautaires adoptés répondaient à des situations diverses, et à des objectifs parfois contradictoires, qui ont laissé subsister des lacunes, voire des incohérences.

Or, la reconnaissance explicite de ces principes, inspirés des législations des Etats membres, offrirait un cadre général adapté pour les initiatives à venir.

Ainsi, le projet définit, pour la première fois, la notion de « denrées alimentaires ». Cette définition s'inspire de celle du codex alimentarius, avec quelques modifications reflétant l'évolution du droit communautaire.

Les principes généraux figurant dans le projet de la Commission, sont les suivants : le principe de précaution, la traçabilité, la responsabilité, la transparence, la protection de la santé, ainsi que la protection des intérêts des consommateurs.

Trois de ces principes appellent des remarques particulières.

1. Principe de précaution

Ce principe a déjà fait l'objet de nombreux travaux au niveau de l'Union européenne, en particulier une communication de la Commission européenne de février dernier et une résolution adoptée lors du Conseil européen de Nice. Il s'agit d'une option ouverte pour les décideurs lorsque des décisions doivent être prises pour protéger la santé et l'environnement, mais que les informations scientifiques sur le risque ne sont pas convaincantes ou incomplètes. Les mesures doivent être proportionnées provisoires et réversibles.

Si l'on ne peut qu'approuver ce principe, il conviendrait toutefois de veiller à ce que cette disposition soit cohérente avec les textes déjà adoptés. Je pense notamment à la résolution du Conseil européen.

2. La traçabilité

Les crises, comme celles de l'ESB, ont démontré que l'identification de l'origine des aliments pour animaux ou des denrées alimentaires était de la plus haute importance pour la protection des consommateurs.

En particulier, elle facilite le retrait d'aliments et permet d'obtenir une information précise sur les produits concernés.

La proposition exige que toutes les entreprises du secteur de l'alimentation animale et humaine disposent de systèmes permettant d'identifier leur fournisseur de denrées alimentaires ou d'aliments pour animaux, ainsi que la liste des entreprises auxquelles elles ont fourni ce type de produits. Cela s'applique également aux importateurs.

Cela suppose donc un étiquetage adéquat pour assurer la traçabilité.

Or, on connaît les limites actuelles de la législation communautaire en la matière.

Il convient donc d'appeler la Commission à une évolution de la législation et de veiller à une mise en oeuvre effective par tous les Etats membres.

3. La responsabilité

La proposition détermine la répartition des responsabilités dans le domaine du commerce des denrées alimentaires.

Les exploitants du secteur alimentaire et du secteur de l'alimentation animale doivent veiller à ce que les denrées alimentaires répondent aux prescriptions de la législation en vigueur. Ils doivent également mettre en place des systèmes et des procédures permettant de le vérifier.

Les Etats membres sont eux chargés du contrôle et des sanctions éventuelles.

Si je pense qu'il est nécessaire d'arriver à un partage clair des responsabilités en ce domaine, j'estime cependant qu'il faut aller plus loin que la proposition.

En effet, le texte actuel est muet sur les responsabilités de la Commission européenne. Or, celle-ci devrait, à mon avis, être pleinement responsable, en particulier en ce qui concerne les importations de produits tiers, qui relèvent de la politique commerciale commune, et de l'audit des systèmes d'inspection nationaux.

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Après cet exposé et compte tenu de l'importance du sujet, vous serez peut-être étonné que cette communication ne soit pas suivie d'une proposition de résolution, ni même de conclusions.

Mais les remarques que j'ai pu formuler figurent, pour l'essentiel, dans la proposition de résolution relative au Livre blanc sur la sécurité alimentaire qui a été adoptée par la délégation et qui a été renvoyée à la commission des affaires économiques. Une nouvelle proposition de résolution n'apparaît donc pas nécessaire.