Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection pénale des intérêts financiers de la Communauté.

Justice et affaires intérieures

Protection pénale des intérêts financiers de la Communauté

Texte E 1758 - COM (2001) 272 final

(Procédure écrite du 6 décembre 2001)

Cette proposition de directive concerne la lutte contre la fraude au budget communautaire, qui, selon le rapport annuel 2000 de la Commission, représenterait plus de 2 milliards d'euros, et qui serait en constante progression.

Au-delà de son contenu, cette proposition soulève une difficulté majeure à propos de sa base juridique.

La Commission européenne a en effet retenu à cet effet l'article 280 du traité instituant la Communauté européenne, relatif à la lutte contre la fraude, qui permet une adoption à la majorité qualifiée du Conseil avec codécision, alors même que le recours à cet article est expressément exclu pour « l'application du droit pénal national » et « l'administration de la justice dans les Etats membres ».

Or, par son contenu, la proposition de directive concerne précisément le domaine pénal.

Ce texte vise à reprendre, dans une directive, les éléments contenus dans différents instruments pris au titre du troisième pilier, comme la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes du 26 juillet 1995 et ses nombreux protocoles. Ces éléments prévoient notamment une harmonisation des définitions et des sanctions pénales relatives aux infractions préjudiciables aux intérêts financiers communautaires. Cela confirme qu'il s'agit de matières relevant, selon le traité, du pilier « Justice et Affaires intérieures ».

La Commission européenne ne semble, d'ailleurs, pas le réfuter expressément dans son exposé des motifs, mais son argumentation repose sur les retards constatés dans la ratification de ces instruments par les Etats membres, qui empêchent leur entrée en vigueur.

Cette inertie constitue, selon la Commission, une véritable atteinte à la crédibilité des institutions et des Etats membres, compte tenu de l'ampleur du préjudice porté aux intérêts financiers de la Communauté. Il est vrai qu'un tel retard (plus de six ans pour la ratification de la Convention de 1995 !) est difficilement justifiable. Au 17 mai 2001, la liste des Etats qui n'avaient ratifié aucun de ces instruments comprenait : la Belgique, l'Irlande, l'Italie et les Pays-Bas. Parmi ceux qui n'avaient ratifié qu'une partie de ces instruments, on trouvait l'Allemagne, le Luxembourg, l'Autriche, la Finlande et la Suède. La France, elle-même, est loin d'être exemplaire car elle a attendu le 4 août 2000 pour ratifier, d'un seul tenant, l'ensemble de ces instruments.

Nous sommes donc bien en présence d'une véritable inertie administrative et gouvernementale, comme le dénonce avec vigueur la Commission européenne. Mais cette même inertie peut être constatée aussi bien à propos d'autres instruments du troisième pilier, comme les conventions sur l'extradition de 1995 et 1996, qu'au sein même du premier pilier avec le débat sur la transposition des directives. Il est donc partiellement inexact d'affirmer, comme le fait la Commission, qu'un instrument communautaire suffirait à résorber le retard de l'adaptation des législations nationales. Comme l'a souligné à de nombreuses reprises la délégation pour l'Union européenne du Sénat, cela tient plus à un problème de manque de volonté politique qu'à la séparation entre les trois piliers.

Mais surtout, si le procédé utilisé par la Commission européenne est discutable sur la forme, il porterait aussi de graves conséquences sur le fond. Car, ici encore, le texte proposé par la Commission européenne aboutirait à brouiller la distinction entre les premier et troisième piliers, ce qui serait contraire au traité, dont pourtant la Commission devrait être la « gardienne ».

Les délégations nationales sont apparues assez divisées sur la question de la base juridique retenue dans la proposition de la Commission.

Parfois des divergences sont apparues à ce sujet au sein d'un même État entre le gouvernement et sa représentation nationale. Ainsi, alors que le représentant du Gouvernement allemand avait accepté de discuter de la proposition au sein d'un groupe de travail du premier pilier, les membres du Bundesrat se sont eux exprimés contre l'adoption de cette proposition, précisément en raison de la base juridique retenue (beschluss des Bundesrates du 19.10.01). Le représentant français a, pour sa part, demandé un délai de réflexion et n'a pas encore pris une position formelle.

Compte tenu de ces éléments, la délégation a estimé que l'adoption de la présente proposition de directive présenterait plus d'inconvénients que d'avantages. Il serait préférable, du point de vue de l'efficacité, d'appeler solennellement les gouvernements des Etats membres, qui ne l'ont pas encore fait, à ratifier les instruments existants, plutôt que d'adopter cette proposition de directive.