Proposition de règlement du Conseil établissant des normes pour les dispositifs de sécurité et les éléments bio métriques intégrés dans les passeports des citoyens de l'U.E

Justice et Affaires intérieures

Intégration d'éléments biométriques dans les passeports

Texte E 2532 - COM (2003) 116 final

(Procédure écrite du 24 juin 2004)

La Commission a déposé, le 18 février 2004, une proposition de règlement sur l'intégration d'éléments biométriques dans les passeports des citoyens de l'Union européenne. Cette proposition s'intègre dans un ensemble de textes permettant d'introduire un fondement législatif pour l'introduction de la biométrie dans les documents de voyage : deux propositions ont déjà été déposées en septembre 2003 (l'une pour les visas délivrés par les États membres aux ressortissants de pays tiers, et l'autre pour les titres de séjour).

I - LE CONTEXTE DE LA PROPOSITION

La proposition de la Commission a pour objectif de répondre à plusieurs attentes :

- Le Conseil européen de Thessalonique a souligné la nécessité de « dégager au sein de l'Union européenne une approche cohérente en ce qui concerne les identificateurs ou les données biométriques, qui permettrait d'appliquer des solutions harmonisées pour les documents des ressortissants de pays tiers, les passeports des citoyens de l'Union européenne et les systèmes d'information (VIS et SIS II) ». Des initiatives ayant d'ores et déjà été prises en matière de visas et de titres de séjour, il était logique que la Commission s'intéresse désormais au deuxième volet de la mise en oeuvre des conclusions de Thessalonique, rappelé par le Conseil européen de Bruxelles qui, en décembre 2003, a invité « la Commission à présenter en temps utile une proposition » pour les passeports ;

- Les États-Unis ont décidé de subordonner le maintien de l'exemption de visas à l'introduction d'identificateurs biométriques aux passeports des citoyens de l'Union européenne. Le délai initialement fixé pour remplir cette exigence était le 24 octobre 2004. Ni les Européens (qui ne disposeront pas de passeports biométriques avant la fin de l'année 2005) ni les Américains (qui auraient beaucoup de difficultés pratiques s'il y avait une réintroduction des visas) ne pouvant être prêts pour cette date, les États-Unis ont donc envisagé de reporter ce butoir. La Chambre des représentants a voté le report d'un an du délai fixé à vingt-sept pays pour émettre des passeports biométriques à leurs ressortissants. Ceci permet aux ressortissants de quinze États membres (les anciens quinze États membres moins la Grèce, plus la Slovénie) de continuer d'être exemptés de visas pour des séjours de moins de trois mois. En contrepartie, les États-Unis prélèveront, à compter du 30 septembre prochain, les empreintes digitales et les photographies des ressortissants européens à l'entrée sur le territoire américain.

Cette décision risque toutefois de poser un problème puisqu'il paraît peu probable que l'Union européenne puisse produire les nouveaux passeports dans ce délai.

II - LE CONTENU DE LA PROPOSITION

La proposition de la Commission doit permettre, d'une part, de rendre plus sûrs les passeports des ressortissants communautaires et, d'autre part, d'établir un lien entre le document et le titulaire.

a) Le choix des éléments biométriques

Il convient d'abord de définir les éléments d'identification biométriques qui devront être inclus dans les passeports.

Le principal élément - et le seul obligatoire - d'identification biométrique serait la photographie de face numérisée. Le second élément biométrique, la prise des empreintes digitales, serait uniquement facultatif.

Ces éléments sont les mêmes que ceux retenus pour le modèle type de visa et pour les titres de séjour délivrés aux ressortissants de pays tiers et sont aussi ceux recommandés par l'OACI (Organisation de l'aviation civile internationale).

b) Les prescriptions imposées par la proposition

Elles concernent, d'une part, le passeport dans son ensemble (matériau, techniques d'impression, numérotation, procédures de délivrance) et, d'autre part, les données personnelles figurant sur le document. Ces données doivent être stockées sur un support lisible électroniquement, capable de contenir une photographie numérisée et des empreintes digitales.

La Commission indique aussi, dans son exposé des motifs, que des systèmes de vérification devront être installés dans les postes frontières, afin de contrôler les données biométriques figurant sur les passeports tout comme, d'ailleurs, celles intégrées sur les visas délivrés aux ressortissants de pays tiers. Toutefois, cette recommandation n'a pas été reprise dans le texte même de la proposition.

c) Les passeports concernés

La proposition couvre les passeports ordinaires, les passeports diplomatiques, les passeports de courte durée dont la période de validité dépasse six mois, et ceux délivrés aux ressortissants de pays tiers et aux apatrides.

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La proposition contient des dispositions concernant la garantie des droits. Les personnes auxquelles a été délivré un passeport comportant des données biométriques lisibles électroniquement auront le droit de faire vérifier les données à caractère personnel et, le cas échéant, de les faire corriger ou supprimer. Par ailleurs, aucune information autre que celles mentionnées dans la proposition ne pourra être lisible à la machine.

III - LES RÉACTIONS SUSCITÉES PAR LE TEXTE

1. Sur la base juridique

La base juridique de la proposition est l'article 62 point 2a) du traité qui prévoit que « le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 67 arrête [...] des mesures relatives au franchissement des frontières extérieurs dans les États membres qui fixent [...] les normes et les modalités auxquelles doivent se conformer les États membres pour effectuer les contrôles des personnes aux frontières extérieures ».

Certains États ont critiqué cette base juridique en citant l'article 18 du traité qui concerne le droit de tout citoyen de l'Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Le Conseil peut arrêter les dispositions nécessaires pour atteindre cet objectif. Toutefois, le troisième paragraphe de l'article 18 indique que ceci « ne s'applique pas aux dispositions concernant les passeports, les cartes d'identité, les titres de séjour ou tout autre document assimilé [...] ».

Dans un avis rendu en mars 2004, le service juridique du Conseil a estimé que l'article 62 point 2 a) du traité constitue « la base juridique appropriée ». Toutefois, il a souligné que la Communauté n'était « pas compétente pour fixer pour les passeports des normes de sécurité minimales qui ne présentent pas un intérêt direct pour l'exercice du contrôle de leur authenticité par les autorités chargées du contrôle des frontières » (par exemple, les dispositions qui exigent que soit désigné pour chaque État membre un organisme chargé de produire les passeports).

2. Sur le choix des identifiants biométriques

Une grande majorité des États membres a souhaité, lors des discussions en groupe du Conseil, que les empreintes digitales constituent le deuxième élément biométrique. Mais certains ont souhaité qu'il soit rendu obligatoire, comme il l'est déjà pour les visas et titres de séjour des ressortissants de pays tiers, alors que d'autres ont suivi la proposition de la Commission qui leur confère un caractère optionnel.

L'Allemagne, la Finlande et la Norvège souhaitent que le choix du deuxième identifiant n'intervienne qu'ultérieurement afin de laisser une possibilité de choisir entre empreintes digitales et iris. Toutefois, le commissaire européen Antonio Vitorino a déclaré que la technologie de l'iris n'était ni assez avancée ni assez fiable. Par ailleurs, le recours à l'iris est critiqué car il peut fournir des renseignements sur l'état de santé de la personne.

Il faut souligner qu'il est essentiel que les États membres aient les mêmes éléments d'identification biométriques, et au même moment, si l'on veut faciliter les contrôles aux frontières et limiter les coûts liés à l'enregistrement des données et aux équipements de lecture des données aux postes frontières.

3. Sur le coût de la proposition

La proposition de la Commission reste muette sur le coût que pourrait représenter la mise en oeuvre d'une telle réforme. En effet, si elle estime à près de 7 000 euros le coût des « équipements d'enrôlement » nécessaires à la production des données, elle ne donne aucune estimation du coût des systèmes de vérification aux postes frontières.

Le rapporteur du texte au Parlement européen a indiqué que l'opération identique menée par les autorités consulaires américaines (délivrance de 25 millions de passeports dotés de photographies numériques) avait coûté 1,3 milliard d'euros. Le Commissaire Antonio Vitorino, interrogé sur ce point, a indiqué qu'il n'était pas possible d'évaluer précisément le coût pour l'Union européenne, puisque la Commission ignorait le nombre des consulats nationaux concernés.

4. Sur la protection des données personnelles

Le Parlement européen a organisé une audition publique sur la biométrie en mars dernier. La plupart des orateurs ont mis en doute le bien-fondé de l'introduction de la biométrie puisqu'il n'y a pas de statistiques sur les contrefaçons des documents de voyages. La technologie n'est, par ailleurs, pas entièrement fiable et a déjà posé des problèmes, comme l'a indiqué Statewatch, l'organisation consacrée à la défense des libertés individuelles. Le représentant du Statewatch a plaidé pour la mise en place d'un organe non judiciaire chargé des plaintes relatives à la protection des données qui seraient formées contre le Système d'Information sur les Visas (VIS) et contre le SIS (qui serait capable à terme de stocker des données biométriques).

Le Parlement européen a souhaité attendre l'avis des autorités européennes de protection des données, et en particulier celui du comité de l'article 29, qui devrait intervenir prochainement.

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Le 8 juin dernier, le Conseil a avalisé les choix proposés par la Commission, à savoir la photographie numérisée de face comme élément obligatoire, et les empreintes digitales comme élément facultatif.

Le rapporteur du Parlement européen a vivement critiqué cet accord en indiquant que le choix du Conseil avait été dicté par les exigences américaines. De plus, il a mis en cause les éléments d'identification choisis alors que d'autres types d'identification seraient moins coûteux et plus sûrs (scannage en trois dimensions du visage ou iris, rejeté par la Commission car la technologie est sous brevet américain).

La délégation a décidé de soutenir le Gouvernement dans sa volonté d'obtenir que le deuxième identifiant biométrique devienne obligatoire, et qu'une application identique pour tous les États membres soit fixée afin de faciliter les contrôles aux frontières. Par ailleurs, la délégation a estimé nécessaire de demander un renforcement des dispositions sur la protection des données personnelles.

Pour ces raisons, la délégation a décidé d'adopter les conclusions suivantes :