Simplification de l'échange d'informations et de renseignements entre les services répressifs des Etats membres de l'Union européenne, notamment en ce qui concerne les infractions graves, y compris les actes terroristes

Comme l'a souligné le constat dressé après les attentats de Madrid du 11 mars 2004, les échanges d'informations et de renseignements entre les services des États membres et entre ceux-ci et les agences de l'Union, comme Europol et Eurojust, restent très insuffisants.

Le nouveau programme pluriannuel relatif à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice », adopté par le Conseil européen des 4 et 5 novembre derniers, fait d'ailleurs du développement des échanges d'informations au sein de l'Union une priorité, en consacrant notamment le principe de « disponibilité » des informations. Selon ce principe, qui devrait s'appliquer à compter du 1^er janvier 2008, tout agent d'un service répressif d'un État membre qui a besoin de certaines informations dans l'exercice de ses fonctions pourrait les obtenir d'un autre État membre, le service répressif de cet État les mettant à sa disposition.

Par ailleurs, la Commission européenne a également proposé, dans une communication du 16 juin 2004 intitulée « Vers un renforcement de l'accès à l'information par des autorités responsables pour le maintien de l'ordre public et pour le respect de la loi », la reconnaissance d'un principe « d'accès équivalent ». D'après ce principe, lié au précédent mais plus opérationnel, un agent d'un service répressif d'un État membre pourrait avoir accès aux données détenues dans un autre État membre dans les mêmes conditions qu'un agent de cet État.

C'est dans ce contexte que le Sénat est saisi, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, d'une initiative suédoise qui constituerait une première traduction concrète de ces deux nouveaux principes, mais qui illustre aussi les difficultés entourant leur mise en oeuvre pratique.

I - LE CONTENU DE L'INITIATIVE SUÉDOISE

Ce projet de décision-cadre a pour objet de créer un cadre juridique commun d'échange d'informations et de renseignements applicable à tous les services répressifs nationaux. Il vise ainsi à renforcer, à simplifier et à rendre plus rapide l'échange d'informations et de renseignements au cours d'enquêtes pénales ou d'« opérations de renseignement en matière pénale » (il s'agit, selon le texte, du stade précédant l'enquête pénale supervisée et contrôlée par les autorités judiciaires au cours duquel un service répressif recueille, traite et analyse des informations en vue d'établir si un acte criminel a été commis ou pourrait l'être).

En ce sens, ce projet constitue une première tentative de mise en oeuvre des principes de disponibilité et d'accès équivalent, puisqu'il prévoit que les règles régissant la transmission d'informations ou de renseignements entre les services répressifs des États membres ne devraient pas être plus strictes que celles s'appliquant au niveau national.

Si, en principe, seules les infractions qui sont punissables dans l'État requérant d'une peine privative de liberté d'au moins une année sont visées, la nature des informations, les services et les personnes concernés par ce projet sont définis assez largement. Il peut s'agir, en effet, de tout type d'informations ou de données susceptible de pouvoir être utilisée dans une enquête pénale ou dans une opération de renseignement en matière pénale afin de dépister ou de prévenir une infraction. Sont notamment concernées les informations conservées dans des dossiers ou des fichiers détenus par les services répressifs, mais aussi les informations détenues par des personnes privées, comme les opérateurs de réseaux de télécommunications ou les sociétés de transport.

Les services répressifs sont, quant à eux, définis comme les services nationaux de police et de douane ainsi que « tout autre service autorisé à dépister et à prévenir les infractions ou les activités criminelles, à enquêter à leur propos, à exercer l'action publique et à prendre des mesures coercitives dans le cadre de ces activités ».

La liste des personnes potentiellement visées est également définie largement. Les informations peuvent concerner, en effet, des personnes soupçonnées d'avoir commis ou pris part à une infraction, mais aussi celles susceptibles, sur la foi de renseignements obtenus dans le cadre d'une procédure pénale ou d'autres éléments probants, de commettre ou de prendre part à une infraction, ainsi que les personnes « pour lesquelles des raisons factuelles donnent lieu de croire qu'un échange d'informations ou de renseignements pourrait contribuer au dépistage et à la prévention d'un délit ou d'une activité délictueuse ».

Le texte précise que les informations et les renseignements demandés par un service répressif d'un autre État membre devront être transmis sans retard. Un délai maximal de douze heures est prévu pour les demandes relatives à une liste d'infractions, qui reprend les 32 infractions contenues dans la décision-cadre du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen (comme le terrorisme, le trafic de drogue ou la traite des être humains) en y ajoutant également d'autres infractions (comme celles relatives à la circulation routière par exemple).

Les informations et les renseignements sont en principe transmis sur demande d'un service répressif d'un autre État membre mais ils peuvent aussi être communiqués de manière spontanée. Les échanges d'informations et de renseignements s'effectuent par le biais des bureaux SIRENE (le réseau SIRENE - supplément d'information requis à l'entrée nationale - complète le Système d'information Schengen) ou par l'intermédiaire des unités nationales et des officiers de liaison d'Europol. Les États peuvent également convenir d'une transmission directe entre les services répressifs nationaux ou locaux.

Trois motifs de refus de transmission d'informations sont prévus :

- l'atteinte aux intérêts vitaux de l'État requis en matière de sécurité ;

- l'atteinte au bon déroulement d'une enquête ;

- une disproportion entre les informations demandées au regard des finalités pour lesquelles elles ont été demandées.

En outre, les services répressifs peuvent, en application de leur droit national, imposer aux services répressifs destinataires des conditions concernant l'usage qu'ils feront des informations des renseignements transmis.

II - LES DIFFICULTÉS SOULEVÉES PAR CETTE INITIATIVE

Elles sont de trois ordres.

a) Tout d'abord, il existe actuellement un foisonnement d'initiatives relatives aux échanges d'informations et l'articulation entre ces différentes propositions ne paraît pas toujours évidente.

Ainsi, parallèlement à l'initiative suédoise, la Commission européenne a présenté un projet de décision sur l'échange d'informations en matière de lutte contre le terrorisme (texte E 2376), qui avait fait l'objet d'une communication devant la délégation en juillet dernier.

Dans le même temps, la thématique de l'échange de données contenues dans les fichiers des États membres est abordée par l'initiative dite « Schengen + », dans le cadre d'une « coopération parallèle » regroupant cinq pays (Allemagne, Autriche, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas).

Par ailleurs, le Système d'information général (SIE) d'Europol, qui devrait permettre à l'avenir de recouper et d'analyser les informations en provenance des États membres, est en cours d'élaboration. En effet, en matière de lutte contre la criminalité, il ne suffit pas de systématiser les échanges d'informations car il est indispensable d'analyser et de recouper les informations reçues des autres États membres. Or, c'est précisément l'objectif qui est attendu du Système d'information général d'Europol.

Enfin, la Commission européenne s'était engagée à élaborer, avant la fin de cette année, une proposition de décision-cadre, qui porterait sur cette problématique essentielle de l'échange d'informations et sur la mise en oeuvre des principes de disponibilité et d'accès équivalent.

b) Ensuite, les échanges d'informations et de renseignements sont un sujet sensible qui nécessite d'être examiné avec une grande vigilance compte tenu de ses implications en termes juridiques, opérationnels et de libertés publiques.

Or, comme l'a souligné le Conseil d'État dans son avis sur le caractère législatif de cette initiative, « le projet organise la diffusion d'informations (...) dans des conditions qui sont de nature à affecter les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ».

Ainsi, les définitions prévues pour l'échange d'informations restent trop vagues par rapport aux articles de même nature qui encadrent les textes semblables, comme la Convention d'application des accords de Schengen ou les accords conclus entre Europol et les États tiers pour la transmission de données à caractère personnel.

Le texte nécessite donc d'être précisé sur de nombreux points.

c) La dernière et la principale difficulté soulevée par cette initiative porte sur la question de l'inclusion ou non des autorités judiciaires et des informations qu'elles détiennent dans le champ d'application de cet instrument.

Plusieurs États membres, dont la France, s'opposent, en effet, à ce que des informations qui ne peuvent être détenues, selon leur droit national, que par des autorités judiciaires, puissent être transmises selon les canaux de la coopération policière. La délégation française fait ainsi valoir que le principe de l'indépendance du pouvoir judiciaire face aux autorités administratives est un principe constitutionnel. Il ne paraît donc pas envisageable qu'un service de police d'un autre État puisse « requérir » une autorité judiciaire nationale pour obtenir une information. Ces États souhaitent donc exclure les autorités judiciaires du champ d'application afin d'éviter que les mécanismes de coopération judiciaire puissent être contournés par le biais de ce projet.

À l'inverse, d'autres États membres, comme le Royaume-Uni et les pays nordiques, considèrent que la principale « plus-value » apportée par cet instrument porte précisément sur l'inclusion de ces informations. Ils font valoir que, en raison des différences entre les systèmes juridiques des États membres, certaines informations qui seraient détenues par les services de police dans un État ne pourraient être accessibles qu'avec l'accord des autorités judiciaires dans d'autres États membres. Ainsi, dans certains États, l'identification d'un numéro de téléphone en liste rouge peut être réalisée directement par les services de police sans en référer à quiconque, alors que, dans d'autres États, il faut obtenir préalablement l'autorisation des autorités judiciaires. Or, dans ce cas, le recours aux mécanismes traditionnels de l'entraide judiciaire et aux commissions rogatoires internationales est un processus lourd et long (près de six mois en moyenne).

Afin de sortir de ce dilemme, plusieurs propositions de compromis ont été formulées au cours des négociations au sein du Conseil.

Il a été notamment envisagé d'élaborer une liste limitative d'informations judiciaires susceptibles d'être incluses dans le champ d'application de cet instrument. Cette liste pourrait comprendre notamment les fichiers ADN et les empreintes digitales.

Une autre solution, proposée par l'Espagne, consisterait à faire transiter les demandes adressées par des services de police d'un État aux autorités judiciaires d'un autre État par l'intermédiaire des services de police de ce dernier. Ainsi, l'État requérant pourrait avoir un accès indirect aux informations qui sont placées sous contrôle judiciaire dans l'État requis par l'intermédiaire des services de police de ce pays.

Enfin, plus récemment, la Belgique a proposé un troisième compromis consistant à distinguer parmi les informations placées sous le contrôle des autorités judiciaires entre celles qui pourraient être transmises à titre informel pour les besoins d'une enquête, et celles qui seraient utilisées formellement dans une procédure judiciaire.

Aucune de ces trois solutions ne paraît toutefois en mesure de recueillir l'assentiment de toutes les délégations. Plusieurs délégations, dont la France, restent, en effet, opposées à toute inclusion des autorités judiciaires dans un instrument relatif à la coopération policière.

En réalité, la question de l'inclusion ou non des autorités judiciaires et des informations qu'elles détiennent illustre les difficultés de traduire en pratique les principes de disponibilité des informations et de droit d'accès équivalent en raison de la coexistence de cadres juridiques différents au sein de l'Union (modèle romano-germanique, système de common law et droit scandinave).

Dans certains États membres, comme la Suède, les services de police disposent, en effet, de larges pouvoirs autonomes en matière d'enquête, tandis que dans d'autres, comme la France, les activités de police judiciaire sont conduites sous la direction et le contrôle des autorités judiciaires.

III - QUE PENSER DE CETTE INITIATIVE ?

Trois positions sont envisageables :

- Soutenir la position du Gouvernement visant à exclure les autorités judiciaires et les informations qu'elles détiennent du champ d'application de cet instrument.

La transmission des informations détenues par les autorités judiciaires obéit, en effet, aux mécanismes traditionnels de l'entraide judiciaire en matière pénale. Des initiatives sont d'ailleurs en cours de discussion dans le cadre de la coopération judiciaire afin de faciliter la transmission de ces informations (comme le projet de mandat européen d'obtention de preuves ou le projet de casier judiciaire européen). Il ne paraît donc pas envisageable d'inclure dans un texte relatif à la coopération policière ce type d'informations. Toutefois, il faut convenir que, en l'absence de ces informations, le projet ne présenterait qu'une faible « valeur ajoutée ».

- Demander au Gouvernement d'admettre que certaines informations détenues par les autorités judiciaires ou placées sous leur contrôle puissent être incluses dans le champ d'application de l'instrument.

L'existence de systèmes différents entre les États membres ne devrait pas constituer un obstacle aux échanges d'informations entre les services répressifs. Dès lors que les informations demandées n'impliquent ni coercition ni atteinte aux libertés et qu'elles sont demandées par un service de police dans un cadre pré-judiciaire (par exemple pour savoir si une personne détenue dans un État membre et suspectée de meurtre dans un autre a ou non bénéficié d'une permission de sortie), toutes les informations, y compris celles détenues par une autorité judiciaire ou placées sous son contrôle, devraient pouvoir être concernées.

Cette position, qui irait à l'encontre de celle du Gouvernement, ne pourrait qu'inciter ce dernier à rechercher un compromis avec ses partenaires européens.

- Enfin, une troisième solution serait d'inviter le Conseil à suspendre l'examen de cette initiative.

La Commission européenne s'est, en effet, engagée à élaborer, avant la fin de l'année, une proposition de décision-cadre qui porterait sur cette problématique essentielle de l'échange d'informations et sur la mise en oeuvre des principes de disponibilité et d'accès équivalent.

Il ne serait donc pas illogique de suspendre provisoirement l'examen de l'initiative suédoise afin que les deux textes soient examinés conjointement par les instances du Conseil.