Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/88/CE concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail

La Commission européenne a proposé, le 22 septembre dernier, de modifier la directive de 1993 qui concerne certains aspects de l'aménagement du temps de travail. Les traités existants permettent en effet à la Communauté de soutenir et de compléter l'action des États membres dans l'amélioration du milieu du travail pour protéger la santé et la sécurité des travailleurs et leurs conditions de travail. Les directives sont adoptées, dans ce domaine, selon la procédure de codécision ; le Conseil et le Parlement européen sont donc à égalité, en tant que législateur. Au sein du Conseil, la décision est adoptée à la majorité qualifiée, et non à l'unanimité.

Par ailleurs, et avant d'évoquer les dispositions de fond de cette directive, il est important de garder en mémoire que ce type de directive fixe des prescriptions minimales à mettre en oeuvre par les États membres, mais que ceux-ci gardent toute faculté d'appliquer des dispositions plus favorables pour les travailleurs. La directive précise d'ailleurs en son article 23 que sa mise en oeuvre ne constitue pas une justification valable pour la régression du niveau général de protection des travailleurs.

La directive de 1993 relative à l'aménagement du temps de travail fixe des principes de base relatifs au repos journalier, au temps de pause, au repos hebdomadaire, à la durée maximale hebdomadaire de travail, aux congés annuels et à la durée du travail de nuit. Elle prévoit également un certain nombre de dérogations que les États membres peuvent mettre en place pour certaines catégories de travailleurs (par exemple, les cadres dirigeants) ou pour certains secteurs d'activités.

La directive prévoit pour certains de ses articles un réexamen au bout de dix ans. Surtout, elle définit les notions de temps de travail et de temps de repos, mais n'évoque pas les notions de temps de garde ou d'astreinte. La Cour de justice de l'Union européenne a rendu, en 2000 et 2003, deux arrêts importants sur cet aspect : ces arrêts considèrent comme temps de travail la totalité du temps de garde accompli par les médecins physiquement présents dans l'établissement de santé où ils exercent leur activité. En revanche, seule la durée de la prestation fournie par un médecin qui est de permanence à son domicile est considérée comme du temps de travail. La jurisprudence ainsi dégagée pose des contraintes fortes à l'ensemble des États membres, notamment en matière de recrutement de personnel médical.

Il a donc semblé nécessaire à la Commission européenne de réviser la directive de 1993. En l'absence d'accord entre les partenaires sociaux, la Commission a adopté une proposition de directive que le Gouvernement nous a transmise sous le numéro E 2704 dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution. Cette proposition de directive soulève trois questions principales.

1. La définition du temps de garde

À la suite de la jurisprudence de la Cour de justice, la Commission propose de définir le temps de garde, qui serait la « période pendant laquelle le travailleur a l'obligation d'être disponible sur son lieu de travail afin d'intervenir, à la demande de l'employeur, pour exercer son activité ou ses fonctions ».

La période durant laquelle le travailleur exerce effectivement ses activités pendant le temps de garde devrait être considérée, en toute circonstance, comme du temps de travail. Cependant, ce que la Commission nomme « la période inactive du temps de garde » (« période pendant laquelle le travailleur est de garde, mais n'est pas appelé par son employeur à exercer son activité ») ne serait pas considéré comme du temps de travail, sauf si la législation nationale ou une convention collective ou un accord entre partenaires sociaux le prévoit. En conséquence, la Commission européenne propose de fait de renvoyer la résolution de la question du temps de garde au droit national.

2. La période de référence de la durée maximale hebdomadaire de travail

Le droit communautaire actuel prévoit que la durée de travail pour chaque période de sept jours n'excède pas 48 heures, y compris les heures supplémentaires. Cependant, les États membres peuvent prévoir de calculer cette durée de 48 heures sur une période moyenne de quatre mois. Pour certains secteurs professionnels importants, en particulier pour les secteurs touchés par l'obligation de continuité du service, ils peuvent même autoriser une période de référence plus longue, n'excédant pas un an.

La Commission européenne propose de conserver le principe de 48 heures calculés sur sept jours ou sur quatre mois, mais elle élargit à l'ensemble des employeurs, dans les États membres qui le décident, la possibilité de faire le calcul sur une période de douze mois, sous réserve de la consultation des partenaires sociaux et de l'encouragement du dialogue social.

3. La clause dérogatoire individuelle, également appelée clause de renonciation ou « opt-out »

La directive de 1993 prévoit qu'un État membre a la faculté de ne pas appliquer le principe de la durée maximale hebdomadaire de travail (48 heures). Lorsque cette clause est autorisée par l'État, l'employeur doit simplement obtenir l'accord individuel du travailleur concerné et tenir un registre des travailleurs ayant accepté cette clause. Les protections sont minimales pour le travailleur : la directive indique simplement que le travailleur ne doit subir aucun préjudice en cas de refus.

Cette clause avait été introduite à la demande du Royaume-Uni, qui privilégie traditionnellement les systèmes où la liberté individuelle prime sur la négociation collective. D'ailleurs, seul le Royaume-Uni fait usage de cette clause de manière générale et les statistiques montrent qu'environ 20 % des travailleurs britanniques de l'industrie travaillent habituellement plus de 48 heures par semaine. D'autres États membres se servent de cette clause, mais uniquement depuis quelques années et pour des secteurs limités : le secteur de la santé en France, en Allemagne et en Espagne, le secteur de l'hôtellerie au Luxembourg.

Dans ce contexte, la proposition de la Commission ne change pas radicalement le système de l'opt-out ; elle entend seulement essayer de limiter les abus qui ont pu être constatés. Ainsi, le texte prévoit la nécessité d'un accord écrit du travailleur, valable un an, mais renouvelable. De plus, cet accord ne pourrait pas intervenir au moment de la signature du contrat de travail ou durant la période d'essai, moments où le travailleur est naturellement plus vulnérable face à son employeur. Surtout, la nouvelle rédaction privilégie la négociation d'une convention collective ou d'un accord entre partenaires sociaux pour la mise en oeuvre de l'opt-out. Cependant, si un tel accord n'est pas en vigueur ou n'existe pas, l'accord du travailleur est suffisant.

Je souhaiterais, à ce sujet, évoquer un point qui a été relevé dans la presse. La Commission propose de fixer une durée maximale hebdomadaire de travail de 65 heures dans une semaine quelconque, mais cette durée ne concerne que les travailleurs qui ont accepté, dans le cadre de l'opt-out, de déroger à la règle des 48 heures. Ces 65 heures ne s'appliqueraient aucunement aux autres travailleurs. Cependant, cette proposition, même limitée, ne peut évidemment apparaître que comme une régression sociale dommageable.

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Les partenaires sociaux ont décliné l'invitation de la Commission d'engager des négociations sur la révision de cette directive et les positions sont très divergentes entre les représentants des travailleurs et ceux des employeurs. Aucun ne se déclare d'ailleurs satisfait des propositions de la Commission. Le Secrétaire général de la Confédération européenne des syndicats (CES) a eu des mots particulièrement forts à l'encontre de la proposition de la Commission, considérant qu'il s'agissait d'une « insulte » et d'une régression inadmissible des droits sociaux.

En ce qui concerne le temps de garde, la CES considère que les nouvelles dispositions sont susceptibles de mettre en péril des pratiques innovantes négociées d'aménagement du temps de travail et qu'elles sont incompatibles avec l'amélioration des conditions de vie et de travail prévue par les traités. D'un autre côté, l'Union des industries de la Communauté européenne (UNICE), principal représentant des employeurs, considère que seules les périodes effectives de travail doivent être considérées comme du temps de travail. D'un côté, l'UNICE s'oppose donc à la jurisprudence de la Cour ; de l'autre, les syndicats la défendent.

En ce qui concerne le passage de 4 à 12 mois pour la période de référence possible pour la durée maximale hebdomadaire de travail, la CES considère que cette mesure introduit une très grande flexibilité du temps de travail en autorisant des amplitudes très importantes et des horaires très irréguliers. De son côté, l'UNICE souhaite une période de référence générale d'un an, avec possibilité d'extension par convention collective, afin de favoriser l'adaptation des entreprises aux cycles d'activité.

En ce qui concerne l'opt-out, la CES considère que le texte n'est pas de nature à mettre fin aux abus ; elle souhaite la suppression progressive, le plus tôt possible, de cette clause de flexibilisation accrue. Au contraire, les représentants patronaux souhaitent plutôt élargir encore les dispositions dérogatoires existantes.

Le Conseil des ministres européens a déjà largement entamé les négociations sur ce texte, mais, dans le cadre de la procédure de codécision, il ne pourra adopter une position commune qu'après l'avis du Parlement européen. Or, l'avis du Parlement européen, qui était attendu pour le mois de mai 2005, serait, selon mes dernières informations, retardé à 2006, compte tenu des auditions et des travaux que le rapporteur du texte souhaite mener.

La possibilité élargie de prendre une période de référence de douze mois pour le calcul de la durée maximale hebdomadaire de travail ne semble pas poser de difficultés aux États membres. Sur le temps de garde et le calcul du temps de travail effectif, la France souhaite préserver son système dit des équivalences : il s'agit d'un mécanisme selon lequel des périodes d'inactivité peuvent être prévues dans certains secteurs économiques (hôtellerie, transports, commerce de détail de fruits et légumes, secteur médio-social) et partiellement comptabilisées comme du temps de travail effectif. La proposition de la Commission est de toute façon minimale sur cette question, puisqu'elle renvoie largement au droit national.

La question la plus controversée, sur laquelle les discussions se sont cristallisées au Conseil, est celle de l'opt-out. La Commission propose de renforcer très marginalement la protection du travailleur face à son employeur. Dans ce contexte, plusieurs groupes se dégagent au sein du Conseil :

- une petite dizaine de pays, menés par le Royaume-Uni, la Pologne et la Slovaquie, s'oppose au texte de la Commission, car ils souhaitent faciliter le recours à cette clause. Ils considèrent en particulier que l'incitation donnée à la négociation collective ne s'accorde pas avec leurs systèmes de relations du travail qui privilégient les choix individuels des travailleurs ;

- cinq pays (France, Suède, Belgique, Espagne et Grèce) ont fait une proposition de suppression progressive de la dérogation, position proche de celle de la Confédération européenne des syndicats. Ils considèrent en tout état de cause, que cette dérogation, si elle devait perdurer, devrait être encadrée par la négociation collective ;

- les autres pays soutiennent plutôt, à des degrés divers, la proposition de la Commission.

Les cinq pays prônant la suppression progressive de l'opt-out regroupent ensemble 89 voix au Conseil sur 321, soit tout juste la minorité qui permet de bloquer une éventuelle décision. Cependant, l'absence de décision fait perdurer le droit existant, qui autorise cette clause dérogatoire.

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En conclusion, les positions semblent pour le moment figées et le Parlement européen ne rendra son avis de première lecture que dans plusieurs mois. Je crois cependant important, à ce stade, de réaffirmer la nécessité d'une dimension sociale dans la construction européenne, pour contrecarrer le dumping et améliorer la sécurité et la santé des travailleurs. La révision de la directive de 1993 en est une occasion : la suppression programmée de la clause dérogatoire d'opt-out permettrait d'avancer vers une relative harmonisation, indispensable pour promouvoir le progrès social, qui est l'un des objectifs des traités. Je crois en tout cas qu'il est nécessaire de se fixer des objectifs plus ambitieux qu'actuellement. Les discussions sur cette directive illustrent malheureusement la méthode communautaire dans la dimension sociale : d'une part, elle manque d'ambition ; d'autre part, le droit communautaire fixe des mesures minimales qui sont souvent contrecarrées par des dérogations multiples et amples. Dans ce cadre, il revient au droit national de définir un niveau de protection sociale plus élevé, ce que la législation communautaire autorise. Dans le contexte actuel, notamment dans les débats sur la ratification du traité constitutionnel, l'Europe semble donc apparaître comme impuissante à améliorer la protection des salariés : par exemple, il est naturellement préjudiciable à la construction européenne d'afficher un volume maximum hebdomadaire de travail de 65 heures !

Considérant l'état d'avancement des négociations, je vous propose de continuer à suivre les discussions sur ce texte pour éventuellement faire une nouvelle communication devant vous dans quelques mois.

Le 24 novembre dernier, je vous ai présenté une communication sur la proposition de la Commission européenne de modifier la directive de 1993 relative à certains aspects de l'aménagement du temps de travail. Je concluais ma communication en vous proposant de continuer à suivre les discussions sur ce texte ; or, le calendrier s'est un peu accéléré, puisque, d'une part, le Conseil a fait état de progrès sur un certain nombre de questions essentielles de la proposition et, d'autre part, la commission de l'emploi et des affaires sociales du Parlement européen a adopté hier le rapport du député espagnol Alejandro Cercas. Cette commission devrait à nouveau se réunir les 19 et 20 avril pour adopter des amendements, avant l'examen en séance plénière prévu pour le 27 avril ou pour le courant du mois de mai.

Cette proposition de directive soulève trois questions principales.

1. La définition du temps de garde

La directive actuellement en vigueur ne prévoit que deux périodes : le temps de travail et le temps de repos. La Cour de justice a en conséquence considéré comme temps de travail la totalité du temps de garde accompli par des médecins physiquement présents dans l'établissement de santé où ils exercent leur activité.

Sur la base de la proposition de la Commission, le Conseil a dégagé un large accord pour distinguer, au sein du temps de garde, la période active et la période inactive. La période active, c'est-à-dire celle pendant laquelle un travailleur exerce effectivement son activité pendant son temps de garde, devrait être considérée comme du temps de travail et la période inactive du temps de garde ne devrait pas être considérée comme du temps de travail, à moins que la loi nationale, une convention collective ou un accord entre partenaires sociaux n'en dispose autrement.

Le rapporteur du Parlement européen a adopté une position de principe différente, en demandant que le temps de garde soit entièrement compté comme du temps de travail. Cependant, il renvoie à la loi nationale ou à la convention collective pour pouvoir comptabiliser, d'une manière ou d'une autre, la période inactive de temps de garde. Cette formulation pose un principe fort, tout en permettant les adaptations nationales spécifiques, ce qui permettrait à la France de conserver son système des équivalences. Cependant, la définition de la période inactive de temps de garde pose plus globalement la question de la qualification en accident du travail d'un accident qui adviendrait durant cette période.

2. La période de référence de la durée maximale hebdomadaire de travail

La Commission européenne propose de porter de quatre à douze mois la période de référence utilisée pour calculer la durée maximale hebdomadaire de travail, qui est de 48 heures. Le Conseil a également trouvé un accord sur ce point, en acceptant l'annualisation proposée par la Commission. Il a cependant indiqué que ce point ne serait validé que dans le cadre d'un accord global sur l'ensemble de la directive.

Le rapporteur du Parlement européen considère que l'annualisation peut être acceptée, à condition que soient complètement garanties la protection de la santé et la sécurité des travailleurs, ainsi que la consultation des partenaires sociaux. Il propose de longs amendements en ce sens. Il peut en effet exister des circonstances et des contraintes qui justifient des adaptations, mais celles-ci doivent être encadrées.

3. La clause dérogatoire (« opt-out »)

La question de la clause dérogatoire, qui permet à un État de ne pas appliquer le principe de la durée maximale hebdomadaire de travail, reste la plus débattue et aucune majorité ne se dégage au Conseil. La proposition initiale de la Commission se borne à modifier légèrement cette clause, pour en limiter les abus. Six pays (France, Suède, Espagne, Belgique, Hongrie et Grèce) souhaitent la disparition à terme de la clause dérogatoire, mais une petite dizaine de pays, dont le Royaume-Uni et la Pologne, souhaitent au contraire faciliter le recours à cette clause.

La Présidence luxembourgeoise a décidé de prendre une approche technique de la question, en opérant un recensement des pratiques nationales actuelles ou envisagées. Ainsi, dix États recourent actuellement ou envisagent de recourir à l'avenir à la clause dérogatoire pour l'ensemble des secteurs d'activités. Quatre autres États y recourent ou envisagent d'y recourir pour les activités comportant des temps de garde, en raison notamment des arrêts de la Cour de justice (Lettonie, Hongrie, Espagne, France). La France a cependant précisé qu'il s'agirait d'une application « transitoire », afin de permettre de procéder aux recrutements nécessaires dans le secteur de la santé. Enfin, neuf États n'utilisent pas l'« opt-out » et n'ont pas l'intention d'y avoir recours. Deux États ne se sont pas prononcés lors de cette enquête.

Le rapporteur du Parlement européen propose que cette clause disparaisse tout simplement le 1er janvier 2010, cette période d'extinction devant permettre aux États et aux entreprises de s'adapter progressivement.

On peut en effet considérer que cette clause dérogatoire est contraire à la Charte des droits fondamentaux, qui, en son article 31, prévoit notamment que « tout travailleur a droit à une limitation de la durée maximale du travail ». Or, lorsque la clause dérogatoire est actuellement en vigueur - environ 20 % des employés britanniques de l'industrie sont dans ce cas -, un travailleur peut dépasser 48 heures de travail par semaine, sans limite maximale absolue. Et je ne crois pas que fixer, dans ce cas précis d'application de la clause dérogatoire, une limite absolue de 65 heures, comme le propose la Commission européenne, soit une solution acceptable !

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Depuis 47 ans, l'Europe se construit grâce à la méthode communautaire, qui signifie à la fois une harmonisation vers le haut des législations et un caractère subsidiaire des législations nationales par rapport à la législation communautaire. Or, cette proposition de directive manque clairement d'ambition et fixe des mesures minimales, qui sont contrecarrées par des dérogations multiples et amples. Comme pour la directive « Bolkestein » sur les services dans le marché intérieur, nous devons être particulièrement vigilants pour, dans les faits, assurer une véritable dimension sociale à la construction européenne.

Enfin, le débat sur cette proposition doit être resitué dans le cadre du traité constitutionnel qui, outre ses articles sur les valeurs et les objectifs de l'Union (« progrès social », « protection sociale ») et son article II-91, issu de l'article 31 de la Charte des droits fondamentaux, contient un article III-117 particulièrement intéressant. Il chapeaute en effet l'ensemble de la troisième partie relative aux politiques de l'Union et indique :

Article III-117

« Dans la définition et la mise en oeuvre des politiques et actions visées à la présente partie, l'Union prend en compte les exigences liées à la promotion d'un niveau d'emploi élevé, à la garantie d'une protection sociale adéquate, à la lutte contre l'exclusion sociale ainsi qu'à un niveau élevé d'éducation, de formation et de protection de la santé humaine. »