COM (2006) 401 final
du 19/07/2006
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 11/07/2007
Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution
Texte déposé au Sénat le 28/07/2006Examen : 20/02/2007 (délégation pour l'Union européenne)
Justice et affaires intérieures
Communication de M. Robert del
Picchia
sur les équipes d'intervention rapide aux
frontières
Texte E 3207
(Réunion du 20 février 2007)
Nous sommes saisis, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, d'une initiative de la Commission européenne visant à créer des équipes communes d'intervention rapide aux frontières. Ces équipes, composées de garde-frontières de différentes nationalités, auraient pour vocation d'apporter temporairement un soutien à un État membre confronté à une situation de crise à ses frontières extérieures, telle qu'un afflux massif d'immigrants clandestins. On pense notamment aux événements survenus l'été dernier en Espagne, en Italie ou à Malte.
Après la mise en place de l'Agence européenne de protection des frontières (Frontex), en 2004, ce texte marque donc une nouvelle étape vers la création d'un système intégré de gestion des frontières extérieures, qui représente un enjeu important, notamment dans la perspective de la levée des contrôles aux frontières intérieures avec les nouveaux États membres. J'évoquerai d'abord les principales questions soulevées par ce texte, puis je vous proposerai une position.
I - LES PRINCIPALES INTERROGATIONS SOULEVÉES PAR CETTE INITIATIVE
On peut distinguer quatre questions.
1. Comment seront constituées ces équipes d'intervention rapide aux frontières ?
D'après la Commission, chaque État membre devrait mettre à la disposition de l'Agence Frontex un certain nombre de garde-frontières en vue de constituer une sorte de « réserve », au sein de laquelle l'Agence pourrait puiser du personnel, afin de constituer une équipe d'intervention rapide aux frontières. Cette réserve devrait comprendre, selon la Commission, entre 250 et 300 personnes : policiers, douaniers, mais aussi experts (comme des spécialistes en faux documents par exemple), traducteurs ou médecins.
La difficulté tient cependant à la répartition de cette charge entre les États. Il a ainsi été envisagé que le nombre d'agents mis à disposition par chaque État membre soit proportionnel à la pondération des voix au Conseil. Toutefois, plusieurs pays, dont la France, s'y sont opposés. Il faut savoir, en effet, que cette mesure constituerait une charge non négligeable pour les « grands » États, comme la France, mais aussi pour les « petits » États, comme le Luxembourg ou Malte, qui disposent chacun au plus d'une quarantaine de garde-frontières. On peut donc penser que la constitution de ces équipes reposera plutôt sur la base du volontariat, comme c'est le cas actuellement.
2. Qui décidera de déployer ces équipes ?
Tout le monde s'accorde sur le fait que les équipes d'intervention rapide aux frontières ne pourront être déployées sur le territoire d'un État membre qu'à la demande de ce dernier.
En revanche, la décision de donner suite ou non à une telle demande fait l'objet d'approches divergentes. Pour la Commission européenne, soutenue par le Parlement européen, la décision de déployer une ou plusieurs équipes d'intervention rapide aux frontières devrait être prise uniquement par le directeur de l'Agence Frontex. Toutefois, plusieurs États membres s'opposent à cette idée en considérant que l'envoi de garde-frontières devrait être subordonné à l'accord des États dont ils dépendent. En l'état actuel, le texte prévoit que les États membres doivent répondre positivement à une telle demande, sauf si l'exécution de tâches nationales est jugée plus urgente.
3. Quel sera le rôle de ces équipes et qui assurera le commandement ?
Le texte prévoit que les membres des équipes d'intervention rapide aux frontières pourront accomplir toutes les tâches qui sont nécessaires pour les activités de surveillance des frontières (comme les contrôles d'identité par exemple). Ils porteront leurs propres uniformes, mais avec un brassard bleu, ainsi qu'un insigne de l'Union européenne. Ils seront également autorisés à porter leur arme de service.
Des garanties sont toutefois prévues. Ainsi, les membres de ces équipes devront agir dans le respect de la législation et, en règle générale, en présence d'un agent du corps des garde-frontières de l'État d'accueil. Par ailleurs, ils ne pourront faire usage de leur arme de service qu'à des fins de légitime défense. Enfin, si les équipes d'intervention rapide aux frontières sont placées sous l'autorité de l'État d'accueil, l'Agence Frontex désignera un ou plusieurs commissaires pour assurer l'interface entre les différents intervenants et régler d'éventuelles difficultés.
4. Qui assurera le financement de ces équipes ?
Frontex prendra à sa charge la totalité des dépenses relatives aux équipes d'intervention rapide aux frontières, à l'exception des salaires, qui continueront d'être versés par les États membres, et du matériel, qui sera mis à disposition par ces derniers.
La Commission européenne évalue le coût de ces équipes à environ 2 millions d'euros par an pour le budget communautaire.
II. QUE PENSER DE CETTE PROPOSITION ?
1. Approuver cette initiative
L'idée de créer des équipes d'intervention rapide aux frontières qui pourront venir en aide aux États confrontés à des situations de crise est une manifestation de la solidarité européenne.
Lorsque je me suis rendu l'été dernier à Malte, avec notre collègue Alima Boumediene-Thiery, j'ai pu mesurer les fortes attentes des autorités maltaises à l'égard de l'Union européenne et leur manque de moyens pour faire face à un afflux massif d'immigrants clandestins. Dans un espace de libre circulation des personnes, tel que l'Union européenne, il n'est pas normal que la responsabilité d'assurer la protection des frontières extérieures pèse uniquement sur les pays que le hasard de la géographie a placés aux marches de l'Union.
Nous devons donc être très favorables à l'initiative présentée par la Commission européenne.
2. Tenir compte des éventuelles difficultés d'ordre constitutionnel
Il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et de plusieurs avis du Conseil d'État, que la possibilité de conférer à des fonctionnaires étrangers des prérogatives de puissance publique sur le territoire français doit être strictement encadrée.
Ainsi, les policiers étrangers ne peuvent exercer des compétences de puissance publique sur notre territoire qu'en présence et sous le contrôle d'un officier de police français. De plus, ils ne peuvent faire usage de leur arme de service qu'en cas de légitime défense de soi-même ou d'autrui. Certaines dispositions du projet de règlement sont donc susceptibles de soulever des difficultés de nature constitutionnelle dans notre pays. La France a d'ailleurs posé une réserve de constitutionnalité sur ce texte.
Or, il n'est pas certain que le Gouvernement puisse s'opposer à une disposition qui serait contraire à nos règles constitutionnelles, puisque ce texte relève du vote à la majorité qualifiée au Conseil et de la procédure de codécision avec le Parlement européen. Je considère donc que le Gouvernement devrait veiller, au cours des négociations, à la conformité de la proposition de règlement à la Constitution française.
3. Étudier la création, éventuellement dans le cadre d'une coopération renforcée, d'un corps européen de garde-côtes
A l'occasion de l'examen du texte instituant l'Agence européenne de protection des frontières, en 2004, le Sénat avait adopté, à notre initiative, une résolution, qui estimait qu'il faudrait aller beaucoup plus loin en matière de renforcement des contrôles aux frontières extérieures. Nous nous étions prononcés en faveur de la mise en place, éventuellement dans le cadre d'une coopération renforcée, d'une véritable police européenne des frontières. Ce projet a d'ailleurs été repris par les gouvernements français et allemand.
Dans le prolongement de cette idée, il me semble que la France pourrait prendre des initiatives pour créer un corps européen de garde-côtes, afin de renforcer la protection des frontières maritimes de l'Union européenne, en particulier en Méditerranée. Certes, plusieurs États ont d'ores et déjà mis en place des patrouilles communes, notamment en Méditerranée, mais avec un succès limité. De plus, il existe une très grande disparité entre les États membres en ce qui concerne le statut et le rôle des garde-côtes ou encore concernant les navires.
Il me semble donc que l'on pourrait étudier la possibilité de créer un corps européen de garde-côtes, un peu sur le modèle des « coast guards » américains, qui constituent une unité dotée d'une grande autonomie par rapport à la police ou l'armée. Et si cette idée ne recueillait pas un consensus suffisant parmi les vingt-sept États membres, pourquoi ne pas envisager une coopération à plusieurs pays dans ce domaine, par exemple avec les pays méditerranéens, comme l'Espagne et l'Italie ?
*
Je vous propose d'adopter des conclusions en ce sens.
Compte rendu sommaire du débat
M. Hubert Haenel :
Dans quel délai pourront être constituées ces équipes d'intervention rapide aux frontières ?
M. Robert del Picchia :
En l'état actuel, le texte prévoit un délai de cinq jours pour la création d'une équipe d'intervention. Il s'agit, en effet, de porter assistance à un État membre confronté à une pression migratoire urgente et exceptionnelle, à l'image de ce qui s'est passé en Espagne aux îles Canaries l'été dernier.
M. Hubert Haenel :
Étant donné que la constitution de cette réserve reposera sur la base du volontariat et que les États membres sollicités pourront toujours refuser d'envoyer des fonctionnaires nationaux au motif qu'il y a des tâches nationales plus urgentes, cet instrument permettra-t-il réellement d'apporter un soutien à un État membre confronté à une situation d'exceptionnelle gravité ?
M. Robert del Picchia :
C'est sur la base du volontariat que les États membres mettront à la disposition de Frontex des experts nationaux. Toutefois, sauf cas de force majeure, à partir du moment où un État membre aura décidé de la mise à la disposition de ses experts, ces derniers devront être disponibles si une intervention est décidée par Frontex.
En réalité, on peut penser que, dans la pratique, les États membres seront incités à répondre positivement à une demande. En effet, si un pays refuse à un moment donné d'apporter une assistance à un État, les autres pays seront d'autant moins prêts à lui apporter une aide lorsqu'il sera lui-même confronté à une telle situation. Chaque pays aura donc intérêt à coopérer.
M. Jean Bizet :
Quelles devraient être, d'après vous, les missions de ce corps européen de garde-côtes dont vous préconisez la création ? Sa mission devrait-elle concerner uniquement la lutte contre l'immigration clandestine ou pourrait-elle s'étendre à d'autres tâches, comme la lutte contre la pollution par les navires, par exemple, à laquelle je suis particulièrement attaché ?
M. Robert del Picchia :
Si on prend l'exemple des « coast guards » américains, on peut constater qu'ils exercent de nombreuses missions en dehors de la lutte contre l'immigration illégale, puisqu'ils interviennent également en matière de sauvetage en mer, de lutte contre le trafic de drogue ou de contrebande, ou encore en matière de protection de l'environnement.
M. Pierre Fauchon :
Je suis naturellement favorable à la mise en place de ces équipes d'intervention rapide aux frontières qui constitue une première étape vers la création d'une véritable police européenne des frontières. À cet égard, la création d'un corps de garde-côtes représenterait aussi une avancée en matière de lutte contre les formes graves de criminalité organisée. Je voudrais toutefois savoir quel bilan on peut tirer du fonctionnement de l'agence Frontex ?
M. Robert del Picchia :
Je rappelle que l'idée de créer cette agence avait été lancée lors du Conseil européen de Séville en juin 2002 et le règlement portant création de cette agence avait été adopté par le Conseil en octobre 2004. Frontex n'a toutefois commencé à fonctionner véritablement que l'année dernière. En effet, il a fallu de longs mois aux États membres pour se mettre d'accord sur le siège de cette agence et sur son directeur. En définitive, il a été convenu que le siège serait à Varsovie et le directeur, de nationalité finlandaise, a été désigné.
L'agence, qui est un organisme communautaire financé par le budget européen, a principalement une mission d'analyse et d'évaluation des risques, ainsi qu'un rôle d'assistance aux États membres, notamment en matière de formation. Bien qu'il soit un peu tôt pour porter une appréciation d'ensemble sur son fonctionnement, je dois vous dire que ma visite à Frontex l'été dernier m'a laissé un sentiment mitigé. En effet, j'ai eu le sentiment de me retrouver face à un organisme bureaucratique, un peu à l'image d'Europol.
Certes, l'agence ne dispose que de soixante agents et son budget est limité puisqu'il s'élève à douze millions d'euros pour 2006. Il est prévu d'ailleurs de multiplier par deux les effectifs et par trois le budget dans les prochaines années. Mais j'ai eu le sentiment que l'essentiel de l'activité de l'agence se résumait à l'élaboration de rapports ou d'études, et qu'elle n'était pas assez tournée vers l'opérationnel. On est donc loin de la police européenne des frontières ; il faut dire que cette idée continue de soulever des réticences chez certains États membres, comme la Pologne, qui restent opposées à l'intervention de garde-frontières d'une autre nationalité sur son territoire pour des raisons de souveraineté nationale.
M. Pierre Fauchon :
J'avoue mal comprendre ces réticences. Dès lors que les États membres acceptent la présence de garde-frontières étrangers dans le cadre des équipes d'intervention rapide aux frontières, pourquoi n'accepteraient-ils pas la présence d'une police européenne des frontières ?
M. Robert del Picchia :
Je ne suis pas certain que la Pologne accepterait la présence de garde-frontières allemands sur son territoire pour assurer la surveillance de ses frontières, à moins qu'elle en ait fait la demande et que ces agents soient placés sous son autorité. Je rappelle que les équipes d'intervention rapide aux frontières ne pourront être déployées sur le territoire d'un État membre, qu'à la demande de ce dernier. Par ailleurs, les agents étrangers seront placés sous l'autorité de l'État membre d'accueil. Il s'agit là d'ailleurs d'une obligation de nature constitutionnelle pour la France. Je considère donc qu'il serait utile d'attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de veiller à la conformité de ce texte à la Constitution.
M. Bernard Frimat :
Est-il réellement nécessaire de demander au Gouvernement de veiller à la conformité de la proposition à nos règles constitutionnelles ? Cela me paraît aller de soi.
M. Pierre Fauchon :
Je partage également l'opinion de notre collègue. La multiplication des révisions constitutionnelles ces dernières années à propos des questions européennes m'incite d'ailleurs à penser que nous devrions songer à la solution, évoquée lors de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam, d'inscrire dans notre Constitution une clause générale reconnaissant une sorte d'immunité constitutionnelle au droit européen, à l'image de ce qui existe chez certains de nos partenaires européens.
M. Jacques Blanc :
J'ai été très intéressé par votre proposition de créer un corps européen de garde-côtes qui pourrait intervenir en particulier en Méditerranée. D'après vous, ce corps aurait-il pour vocation de se limiter aux eaux territoriales ou bien pourrait-il intervenir également en haute mer et quelles seraient les conséquences sur les relations avec les pays de la rive sud de la Méditerranée ?
M. Robert Del Picchia :
Comme vous le soulignez, les patrouilles communes qui ont été mises en place en Méditerranée se heurtent à deux difficultés. La première tient au fait que les navires patrouillent essentiellement dans les eaux territoriales et non en haute mer, ce qui ne permet pas de détecter en amont les navires pollueurs ou les embarcations chargées d'immigrés clandestins. La deuxième difficulté tient à la coopération des pays tiers, comme la Libye. La création d'un corps européen de garde-côtes représenterait, à cet égard, un progrès.
*
À l'issue de ce débat, la délégation a adopté les conclusions suivantes, Robert Bret et Bernard Frimat s'abstenant :
Conclusions
La délégation pour l'Union européenne du Sénat,
Vu la proposition de règlement instituant un mécanisme de création d'équipes d'intervention rapide aux frontières (Texte E 3207),
Approuve la création d'équipes d'intervention rapide aux frontières, composées de contingents nationaux, qui pourraient venir en appui des garde-frontières d'un État membre et les soutenir en cas de besoin ;
Souhaite que soit étudiée, éventuellement dans le cadre d'une coopération renforcée, la possibilité de créer un corps européen de garde-côtes, afin de renforcer la protection des frontières maritimes de l'Union européenne.