Mise en oeuvre du programme de La Haye : la voie à suivre

La justice et la sécurité font partie des domaines où s'exprime la plus forte demande d'Europe chez les citoyens. Or, malgré certains progrès, comme le mandat d'arrêt européen, les réalisations concrètes sont restées sans commune mesure avec les enjeux soulevés par le développement des formes graves de criminalité transnationale, comme le terrorisme ou le trafic de drogue. C'est pourquoi le traité constitutionnel prévoyait d'étendre les compétences de l'Union européenne dans ces domaines, de renforcer les organes existants comme Europol et Eurojust et il rendait possible la création d'un Parquet européen. L'échec des référendums sur le traité constitutionnel en France et aux Pays-Bas a empêché l'entrée en vigueur de ces solutions.

C'est dans ce contexte qu'a été évoquée l'idée de recourir aux « clauses passerelles ». Je rappelle que les « clauses passerelles » sont des dispositions des traités permettant, après leur entrée en vigueur, de modifier certaines procédures de décision ou de contrôle sans recourir à une Conférence intergouvernementale. Cette idée a d'abord été évoquée par l'Assemblée nationale, dans une résolution adoptée le 29 mars 2006. Elle a ensuite été reprise par le gouvernement français, dans sa contribution du 24 avril 2006 portant sur les améliorations institutionnelles possibles à partir du cadre existant des traités.

Ma démarche a été la suivante : l'idée de recourir aux « clauses passerelles » est évoquée de plus en plus souvent comme une sorte de « remède miracle » pour progresser sur les questions de justice et de sécurité. Je dois vous dire d'ailleurs que ma première réaction a été d'accueillir favorablement cette proposition. Mais, en voulant pousser un peu plus loin ma réflexion, je me suis rendu compte que malgré son importance, ce sujet est peu examiné dans le détail. J'ai donc étudié la signification de ces « clauses passerelles », leurs conditions de mise en oeuvre et leurs implications. Et il ressort de cette étude que les « clauses passerelles » présenteraient certes une utilité, sous certaines conditions, pour faciliter la prise de décision dans le domaine « Justice et Affaires intérieures ». Mais leurs conditions de mise en oeuvre sont si contraignantes qu'il paraît peu vraisemblable d'y recourir dans un avenir proche. En particulier, la décision de recourir à ces « clauses passerelles » nécessite de recueillir l'unanimité des vingt-cinq États membres. Or, il paraît peu vraisemblable que l'ensemble des États membres accepte des transferts de compétence dans des matières régaliennes qui touchent à la souveraineté de chaque État. Et cela d'autant plus que, dans un certain nombre de cas, le recours à la « clause passerelle » irait plus loin que le traité constitutionnel. Il n'est donc pas surprenant que, lors du dernier Conseil « Justice et Affaires intérieures » des 21 et 22 septembre, seuls cinq États, dont la France, aient appuyé l'idée de recourir à la « clause passerelle » pour « communautariser » les matières relevant du « troisième pilier », et pas moins de dix États s'y sont opposés. L'opposition la plus résolue est venue de l'Allemagne. Elle tient principalement à deux raisons. Tout d'abord, l'Allemagne considère que la mise en oeuvre de la « clause passerelle » reviendrait à anticiper sur l'avenir du traité constitutionnel, auquel ce pays reste très attaché. Mais le refus de ce pays tiendrait aussi à la place des Länder, qui exercent des compétences importantes sur les questions de justice et de sécurité.

En définitive, la diversité des positions et le nombre des États membres opposés au recours à la « clause passerelle » rendent peu vraisemblable son utilisation dans un avenir proche. Comme me l'a affirmé un haut fonctionnaire chargé de ces questions, lors d'un déplacement récent à Bruxelles, la « clause passerelle » est en état de cryogénisation.

Devant les difficultés à recourir à brève échéance à ces « clauses passerelles », je me suis donc demandé s'il n'existait pas de solutions alternatives. Et c'est de cette manière que ma démarche m'a conduit au mécanisme des « coopérations renforcées », qui permet aux États qui le souhaitent et le peuvent d'approfondir leur coopération, dans le cadre du traité ou en dehors, sans en être empêché par les autres États membres.

Il existe d'ailleurs de nombreux précédents de coopérations à plusieurs dans le domaine « Justice et Affaires intérieures ». Ainsi, les accords de Schengen, signés en 1985 entre cinq pays (France, Allemagne, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg), ont constitué une première forme de coopération à plusieurs, dessinée hors traité, mais entre des États membres de la Communauté et ouverte à la participation des autres États. À l'initiative de la France, les ministres de l'Intérieur des cinq pays les plus peuplés (France, Royaume-Uni, Espagne, Allemagne, Italie), rejoints récemment par la Pologne, ont également pris l'habitude de se réunir dans le cadre d'un « G6 » pour évoquer les questions concrètes relatives aux contrôles aux frontières, à l'immigration et à la coopération policière. On pourrait aussi évoquer le traité de Prüm, signé en mai 2005 entre sept pays (Belgique, Allemagne, Espagne, France, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche), qui vise principalement à renforcer la coopération policière transfrontalière et les échanges d'informations, notamment en matière de lutte contre les formes graves de criminalité transnationale et l'immigration illégale. Enfin, plus récemment, la France et l'Allemagne, rejointes par l'Espagne, la Belgique et la Pologne, ont engagé un projet d'interconnexion de leurs casiers judiciaires respectifs, afin de permettre la transmission immédiate, à chacun des États participants, des avis de condamnations concernant leurs ressortissants. Comme l'illustre le cas de Schengen, l'expérience montre d'ailleurs que lorsqu'une « coopération renforcée » hors du cadre des traités a réussi, elle a ensuite été élargie à d'autres États membres et intégrée dans le cadre des traités.

Depuis le traité d'Amsterdam, il est possible de lancer des « coopérations renforcées » à l'intérieur des traités. Le recours aux « coopérations renforcées » dans ce cadre permettrait de surmonter l'obstacle de l'unanimité et de faciliter l'adoption des normes. En effet, c'est pour le « troisième pilier » que le traité de Nice se montre le plus ouvert à la perspective de « coopérations renforcées » : la procédure à suivre pour lancer une « coopération renforcée » dans ce domaine est la moins contraignante, car ni l'accord de la Commission, ni celui du Parlement européen ne sont requis et les États membres n'ont pas de pouvoir de veto. L'unique condition tient à l'accord d'au moins huit États membres et l'accord du Conseil statuant à la majorité qualifiée. Le lancement d'une coopération renforcée a, d'ailleurs, déjà été évoqué lors des discussions sur la création du mandat d'arrêt européen pour surmonter le blocage d'un pays (l'Italie), qui s'est finalement rallié à un compromis. Le lancement d'une « coopération renforcée » dans ce cadre aurait valeur d'expérimentation puisque cette possibilité n'a jamais été utilisée jusqu'à présent. Or, c'est seulement par une expérience concrète que l'on pourra réellement mesurer les avantages et les inconvénients de cette formule. Laissons l'expérimentation trancher.

Le recours à des « coopérations renforcées » hors du cadre des traités pourrait présenter un plus grand intérêt encore, en particulier pour les aspects opérationnels. En effet, le recours à ce mécanisme n'est soumis à aucune condition particulière et il permet d'aller au-delà des compétences reconnues à l'Union européenne, ce que ne permettrait pas le recours aux « clauses passerelles ».

Ainsi, la sécurité des frontières extérieures de l'Union européenne représente un enjeu majeur depuis le dernier élargissement. Schengen, qui a constitué la première forme de coopération hors traités, était centré sur la problématique des frontières intérieures. Une nouvelle coopération pourrait s'inspirer de ce précédent pour les contrôles aux frontières extérieures, permettant la création d'une véritable police européenne des frontières.

Afin de renforcer la lutte contre certaines formes graves de criminalité transnationale, une « coopération renforcée » hors traités pourrait également viser la création d'un socle unifié de règles et de procédures, ainsi que la mise en place d'organes intégrés, tels qu'une police judiciaire européenne, un Parquet européen ou une Cour Pénale européenne.

Notre collègue Robert Badinter, lorsqu'il était Garde des Sceaux, avait proposé, en 1982, la création d'une Cour Pénale européenne compétente pour lutter contre le terrorisme, mais cette proposition s'était heurtée à l'époque à l'opposition de certains pays membres. On pourrait reprendre ce projet dans le cadre d'une coopération sous cette forme.

Une autre piste envisageable serait de limiter, dans un premier temps, le champ de la coopération à certaines formes graves de criminalité qui font déjà l'objet d'un degré élevé d'harmonisation et qui nécessitent une action concertée entre plusieurs États. On pense notamment à la traite des êtres humains. À partir des textes adoptés au niveau européen ou au niveau international, il serait envisageable de créer un socle pénal commun entre plusieurs États, par le biais d'un accord international. Une police judiciaire commune pourrait être créée, sur le modèle des équipes communes d'enquête, composée de policiers et de magistrats des différents États avec un juge directeur unique. Un Parquet européen collégial, composé de procureurs délégués par chaque État participant, pourrait également être établi. Ce Parquet européen serait compétent pour déclencher, diriger et contrôler les enquêtes menées par les équipes communes. Il pourrait être saisi par les parquets nationaux ou être investi du pouvoir d'évocation d'affaires. Il exercerait l'action publique devant les juridictions des États membres ou devant une Cour Pénale européenne, conçue sur le modèle de la Cour Pénale internationale. Les parlements nationaux des États participant à cette forme de « coopération renforcée » pourraient constituer une commission commune chargée de suivre ces questions.

Renforcer la coopération opérationnelle pour les questions de justice et de sécurité est une impérieuse nécessité pour la crédibilité de l'Europe. Au moment où l'Europe doit se rapprocher davantage des citoyens, c'est par des solutions pragmatiques que l'on pourra dépasser les blocages actuels et faire des avancées concrètes pour répondre aux préoccupations des citoyens.