Adhésion de l'UE à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales

Nous sommes saisis d'un projet de décision qui tend à permettre à la Commission européenne d'engager des négociations avec les instances du Conseil de l'Europe en vue de la conclusion d'un accord international qui permettra à l'Union européenne d'adhérer à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH).

Je rappelle que cette adhésion a été expressément prévue par le traité de Lisbonne. Il n'est donc plus temps de débattre de son utilité. Il reste à en définir les modalités. Ce n'est pas le plus simple et l'on peut d'ores et déjà anticiper que les futures négociations prendront du temps. Le processus de ratification sur lequel je reviendrai pourra être plus long encore.

Toujours est-il que l'Espagne a souhaité que ce mandat de négociation puisse être adopté avant la fin de sa présidence. Le Conseil sera donc appelé à se prononcer le 3 juin prochain. D'emblée, je veux souligner que cette précipitation sur un sujet aussi complexe me paraît mal venue.

1/ Quelles sont les principales caractéristiques du système de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) ?

Entrée en vigueur en 1953, la CEDH a consacré une série de droits et libertés civils et politiques (droit à la vie, à la liberté et à la sûreté, à un procès équitable, au respect de la vie privée et familiale, liberté de pensée, de conscience et de religion, d'expression, de réunion et d'association, droit à un recours effectif, interdiction de discrimination...). Elle a aussi instauré un dispositif visant à garantir le respect de leurs obligations par les États contractants. La France a ratifié la CEDH le 3 mai 1974. Elle a adhéré au droit de recours individuel des citoyens le 2 octobre 1981.

Initialement, la procédure de traitement des requêtes comportait un examen préliminaire par la commission européenne des droits de l'homme (mise en place en 1954) qui, en cas d'échec d'un règlement amiable, transmettait un rapport au comité des ministres. Avant 1994, les particuliers ne pouvaient pas saisir la Cour européenne des droits de l'homme (instituée en 1959). Le protocole n° 9 a permis de soumettre leur cause à un comité de filtrage composé de trois juges, chargé de décider si la Cour devait examiner la requête. Il a fallu attendre 1998 et le protocole n° 11 pour que la procédure devienne totalement judiciaire et que la compétence de la Cour soit obligatoire. Je précise que, depuis l'entrée en vigueur de la convention, 14 protocoles additionnels ont été adoptés.

Le système de la convention subit une pression croissante. Fin 2009, 119 300 requêtes étaient pendantes devant la Cour. Quatre États sont l'objet de plus de la moitié des requêtes : Russie (28,1 %), Turquie (11 %), Ukraine (8,4 %) et Roumanie (8,2 %). Avant l'entrée en vigueur du protocole n° 11, en 1998, l'ancienne Cour avait rendu moins de 1 000 arrêts. La nouvelle Cour en a prononcé plus de 12 000. Face aux délais excessifs de traitement des requêtes, les États contractants ont élaboré le protocole n° 14, en mai 2004. Il prévoit un filtrage des requêtes par un juge unique et des formations judiciaires plus réduites de manière à ce que les juges puissent se consacrer davantage aux affaires les plus importantes ou les plus urgentes. Ce protocole a été ratifié dans les deux ans par tous les États à l'exception de la Russie qui a attendu janvier 2010 pour ratifier.

A l'occasion d'une conférence organisée à Interlaken (Suisse) les 18 et 19 février 2010, les 47 États membres du Conseil de l'Europe ont par ailleurs adopté un plan d'action pour améliorer le fonctionnement de la Cour.

2/ Comment se présente le processus d'adhésion de l'Union européenne à la CEDH ?

Le traité de Lisbonne prévoit que « l'Union européenne adhère à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Cette adhésion ne modifie pas les compétences de l'Union telles qu'elles sont définies dans les traités. » (article 6 § 2).

Cette disposition est complétée par le protocole n° 8 qui encadre l'adhésion. Celle-ci devra préserver les caractéristiques spécifiques de l'Union et du droit de l'Union, notamment en ce qui concerne les modalités de sa participation aux instances de contrôle de la CEDH et les mécanismes nécessaires pour garantir que les recours soient dirigés correctement contre les États membres et/ou l'Union selon le cas. Selon le protocole n° 8, l'accord d'adhésion devra donner plusieurs garanties : non affectation de la répartition des compétences entre l'Union européenne et les États membres, préservation de la situation individuelle des États membres à l'égard de la CEDH, préservation du monopole de la Cour de justice sur l'interprétation des traités. En outre, une déclaration annexée au traité souligne la nécessité de préserver les spécificités de l'ordre juridique de l'Union et appelle au renforcement du dialogue régulier entre la Cour de justice et la Cour européenne des droits de l'homme.

Au niveau du Conseil de l'Europe, le protocole n° 14 (article 17) à la CEDH, qui entrera en vigueur le 1er juin, prévoit expressément la faculté pour l'Union européenne d'adhérer à la convention. Une fois signé, le traité d'adhésion devra être ratifié par les 47 États membres du Conseil de l'Europe. Le processus sera donc inévitablement très long et complexe. Sur la procédure à suivre au sein de l'Union, l'article 218 du TFUE prévoit expressément que le Conseil devra statuer à l'unanimité sur l'accord d'adhésion et que celui-ci devra être approuvé par le Parlement européen. En outre, la décision portant conclusion de l'accord devra être approuvée par les États membres « conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. »

3/ Quelles sont les enjeux en cause et quelle appréciation peut-on porter sur le mandat de négociation ?

Quelques remarques préliminaires tout d'abord. Il s'agit d'un mandat de négociation. Ses termes sont donc relativement généraux. On ne peut en attendre un degré de détail équivalent à celui d'un accord d'adhésion.

J'observe néanmoins que le mandat d'adhésion qui nous est soumis est particulièrement peu précis, voire évasif sur plusieurs sujets essentiels, alors même que les traités et le protocole n°8 précité encadrent rigoureusement les conditions d'une future adhésion à la CEDH. Les représentants du ministère de la justice que j'ai rencontrés m'ont toutefois informé que la version initiale du projet de mandat était l'objet de discussions quotidiennes et que les dernières versions avaient été sensiblement enrichies. Les références à la lettre du protocole n° 8 seraient plus complètes. En outre, il est probable que le Conseil adoptera simultanément une déclaration relative aux règles internes à l'Union nécessaires à la mise en oeuvre de l'accord d'adhésion.

Plusieurs questions sont envisagées dans le document qui nous a été transmis. Je me concentrerai sur cinq questions qui correspondent aux enjeux les plus importants.

a) Les compétences de l'Union

D'abord, les directives de négociation précisent que l'adhésion ne devra affecter ni les compétences de l'Union ni les attributions de ses institutions. C'est une exigence qui résulte tant de l'article 6 § 2 du traité que du protocole n° 8. Elle devra être scrupuleusement respectée au cours des négociations. Les dernières versions du projet de mandat sont plus explicites sur ce point. Elles préciseraient aussi que l'Union ne peut pas être condamnée par la Cour de Strasbourg pour ne pas avoir adopté un acte ne relevant pas de sa compétence.

b) La situation des États membres à l'égard de la convention et de ses protocoles

Comme le spécifie également le protocole n° 8, l'adhésion ne devrait pas avoir pour effet de modifier la situation des États membres à l'égard de la convention et de ses protocoles. Tous les États membres ont ratifié la convention, mais tous n'ont pas ratifié certains protocoles, tandis que plusieurs d'entre eux ont formulé des réserves sur la convention elle-même ou sur certains de ses protocoles.

Or, l'article 216 § 2 du TFUE précise que « les accords internationaux conclus par l'Union lient les institutions de l'Union et les États membres. » Les directives de négociation proposent de résoudre cette difficulté en prévoyant que l'accord d'adhésion ne créera des obligations qu'à l'égard des actes et des mesures adoptés par les institutions, les organes ou les organismes de l'Union.

Cette solution ne semble pas très satisfaisante, compte tenu de l'imbrication des législations nationales et des actes de l'Union.

Une autre solution offrant une meilleure sécurité juridique consisterait à prévoir que l'Union ne peut adhérer qu'aux protocoles ratifiés par tous les États membres. Pour les autres protocoles et les futurs, l'Union pourrait y adhérer à la condition que tous les États membres donnent leur accord.

c) La participation de l'Union européenne aux mécanismes du Conseil de l'Europe intervenant sur la CEDH

La participation de l'Union sur un pied d'égalité avec les États membres aux mécanismes du Conseil de l'Europe intervenant sur la CEDH constitue un autre enjeu. Les directives de négociation envisagent le droit pour l'Union de disposer d'un juge au sein de la Cour européenne des droits de l'homme. Il serait sélectionné parmi trois candidats proposés par l'Union. Cette demande paraît légitime dès lors que la convention prévoit expressément (article 20) que « la Cour se compose d'un nombre de juges égal à celui des Hautes Parties contractantes. »

Pour la Commission européenne, il devrait s'agir d'un juge permanent à temps plein (et non d'un juge « ad hoc ») qui siégerait dans les affaires dirigées contre l'Union ou concernant le droit de l'Union mais aussi dans les autres affaires, ce qui pourrait susciter des réserves ou des réactions d'États européens, telle la Russie, qui pourraient être condamnés par un juge représentant l'Union européenne à laquelle ils n'appartiennent pas.

Je rappelle que la convention (article 22) prévoit que « les juges sont élus par l'Assemblée parlementaire au titre de chaque Haute Partie contractante, à la majorité des voix exprimées, sur une liste de trois candidats présentés par la Haute Partie contractante. » Les directives de négociation envisagent donc qu'un nombre approprié de membres du Parlement européen soient autorisées à participer aux séances de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, lorsque celle-ci procédera à l'élection des juges.

En outre, l'Union devra être autorisée à participer, avec un droit de vote, aux réunions du comité des ministres du Conseil de l'Europe, lorsque le comité exercera des fonctions prévues par la convention.

d) La participation de l'Union européenne aux instances devant la Cour de Strasbourg

Les directives de négociation prévoient par ailleurs la mise en place d'un mécanisme de co-défendeur permettant à l'Union d'être codéfendeur à une instance devant la Cour européenne dès lors que le recours contre un État membre mettrait en cause le droit de l'Union.

Dans certains cas, en effet, la violation présumée de la CEDH par un État membre concernera un acte adopté conformément à une obligation résultant des traités ou du droit dérivé. En outre, l'Union devra pouvoir être liée par un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme dont l'exécution impliquera d'abroger ou de modifier la disposition litigieuse du droit de l'Union. La Commission européenne fait valoir que le mécanisme de la tierce intervention, prévue par la convention (article 36), qui permet à une Haute Partie contractante dont un ressortissant est requérant de présenter des observations écrites et de prendre part aux audiences, ne permettrait pas d'atteindre ce résultat. En effet, dans ce cas, l'arrêt ne pourrait être prononcé qu'à l'encontre du seul État membre. Or celui-ci ne serait manifestement pas en position d'abroger ou de modifier l'acte litigieux de l'Union.

Mais je dois dire qu'après y avoir beaucoup réfléchi et à la lumière des auditions auxquelles j'ai procédé, je suis très réservé sur la mise en place d'un tel mécanisme du co-défendeur.

Voyons les choses concrètement. Compte tenu de la place du droit communautaire dans le droit des États membres, ce mécanisme conduira nécessairement à une intervention de plus en plus fréquente de l'Union dans les instances devant la Cour européenne des droits de l'homme. Mais, surtout, il aboutira à ce que l'Union européenne en tant que telle soit condamnée assez régulièrement par la Cour de Strasbourg. On voit bien la portée politique considérable qu'auraient de telles condamnations. Ce n'est pas la même chose de condamner un État pris individuellement et de condamner une union d'États qu'est l'Union européenne !

Pour écarter ce risque, le mécanisme de la tierce intervention me semble préférable. L'Union pourrait venir en soutien d'un État membre lorsqu'elle estime que le droit de l'Union est véritablement mis en cause. Libre à la Cour européenne des droits de l'homme ensuite de souscrire à ce point de vue ou de l'écarter.

Certes, un inconvénient de cette solution est que l'Union ne serait pas liée par l'arrêt de la Cour. Juridiquement, c'est incontestable. Mais politiquement, on voit mal l'Union ne pas tirer les conséquences d'un arrêt dont le dispositif affirmerait la non-conformité du droit de l'Union à la convention. L'effet utile sera identique.

e) Le monopole d'interprétation du droit de l'Union par la Cour de justice

Une question encore plus délicate concerne le monopole d'interprétation du droit de l'Union par la Cour de justice. Comme on l'a vu, le protocole n° 8 précise que l'accord d'adhésion devra préserver ce monopole d'interprétation.

A ce stade, les directives de négociation retiennent une formule assez générale pour que la question de l'intervention préalable de la Cour de justice soit traitée « de manière adéquate » lors des négociations, même si les dernières versions du projet de mandat semblent plus fermes.

Reste à traduire cette intervention préalable dans l'accord puis dans les procédures juridictionnelles. La Commission européenne fait valoir que, lorsque l'acte juridique en cause sera mis en oeuvre par une instance de l'Union, cette intervention préalable de la Cour de justice sera suffisamment garantie par la disposition de la convention selon laquelle un requérant ne peut saisir la Cour de Strasbourg qu'après épuisement des voies de recours internes.

Lorsque l'acte juridique en cause sera mis en oeuvre par un État membre, la Commission européenne souligne qu'une juridiction nationale statuant en dernière instance est tenue de saisir la Cour de justice à titre préjudiciel de toute question relative à l'interprétation du droit de l'Union. Dès lors, estime-t-elle, les cas dans lesquels un renvoi préjudiciel ne serait pas opéré devraient se présenter très rarement. M. Jean-Paul Costa, président de la Cour de Strasbourg, m'a d'ailleurs indiqué que seulement 6 à 7 % des affaires devant la Cour recoupaient des domaines relevant du droit de l'Union. Ces chiffres doivent néanmoins être pris avec précaution, car ils ne tiennent pas compte du fait que désormais la Charte européenne des droits fondamentaux a la même valeur que les traités.

En outre, le refus d'opérer un renvoi préjudiciel pourrait constituer une violation du droit à un procès équitable garanti par l'article 6 de la convention. La Commission européenne envisage également que la Cour de Strasbourg puisse elle-même interpréter l'obligation d'épuisement des voies de recours interne comme impliquant que la Cour de justice soit saisie d'une question préjudicielle.

Je crois pour ma part qu'il faut aller plus loin et préciser que la Cour de justice devrait être saisie d'une question préjudicielle par la Cour de Strasbourg, si elle ne l'a pas été auparavant.

J'ajouterai que la prise en compte du droit primaire (traités) de l'Union dans l'examen de conventionnalité ne sera pas sans poser des difficultés. Dans un arrêt Mathews du 18 février 1999, la Cour européenne a considéré qu'elle pouvait effectuer un tel examen. Le Gouvernement français aurait pour sa part souhaité que le droit primaire soit exclu. C'est également ma position.

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En conclusion, je vous propose d'affirmer, sur les principales questions en cause, les principes qui devront guider les négociations qui vont s'ouvrir.

Le sujet est important. Il aurait mérité une proposition de résolution que la commission des lois aurait pu examiner. Malheureusement, compte tenu des délais très brefs avant la décision du Conseil, nous sommes obligés de faire part très vite de nos observations au Gouvernement par la voie de conclusions.

Dans ces conclusions nous devons d'abord regretter la précipitation qui entoure l'adoption du mandat de négociation. Rien ne la justifie. L'extrême complexité du sujet et l'absence d'urgence devraient au contraire inviter à prendre le temps de la réflexion.

Je crois aussi indispensable d'affirmer - cela pourrait peut-être figurer dans la déclaration du Conseil - que le projet d'accord d'adhésion devra être soumis pour avis à la Cour de justice de l'Union européenne, comme le permet l'article 218 du traité, afin qu'elle s'exprime sur la compatibilité de l'accord d'adhésion avec le droit primaire de l'Union.

Sur le fond, une priorité doit guider les négociations qui vont s'engager : écarter autant que possible tout risque de conflit entre les deux ordres juridiques. Rien ne serait pire que de voir les deux cours se déjuger. Au contraire, la complémentarité et la spécialisation doivent prévaloir.

A cette fin, il est impératif d'affirmer le monopole d'interprétation du droit de l'Union par la Cour de Luxembourg. Pour y parvenir, la proposition du juge Timmermans, prévoyant un mécanisme de recours préjudiciel automatique entre la Cour de Strasbourg et la Cour de Luxembourg dès lors que le litige appellerait l'interprétation du droit de l'Union, est une solution intéressante.

La Cour de justice interprèterait l'acte de l'Union et contrôlerait sa conformité au droit primaire. En revanche, pour éviter d'être déjugée par la Cour de Strasbourg, elle ne se prononcerait pas sur la conformité de l'acte à la convention européenne.

L'accord d'adhésion devrait en outre prévoir que la Cour de Strasbourg est liée par l'interprétation de l'acte par la Cour de Luxembourg. Parallèlement, il me paraît préférable d'exclure le droit primaire issu des traités de l'examen de conventionnalité opéré par la Cour de Strasbourg.

Toujours dans le même souci d'éviter les confrontations entre l'ordre juridique de l'Union et celui de la convention européenne, une certaine prudence s'impose avant de s'engager vers la création d'un co-défendeur. En effet, par ce mécanisme, l'Union risque de se trouver quasi systématiquement attrait devant la Cour chaque fois qu'un État membre est mis en cause. En conséquence, elle pourrait être régulièrement condamnée. Pour les raisons que j'ai indiquées, une telle situation serait à mon sens désastreuse. Je crois donc préférable de s'en tenir à la procédure de la tierce intervention.

J'ajouterai que tout le domaine de la politique extérieure de sécurité commune devrait être expressément exclu du champ d'application de l'accord d'adhésion. Comme on le sait, la Cour de justice n'est elle-même pas compétente dans ce domaine. Il serait paradoxal de reconnaître la compétence d'une juridiction extérieure à l'Union, tout aussi respectable soit-elle !