Reconnaissance des qualifications professionnelles

Questions sociales et santé

Reconnaissance des qualifications professionnelles

Communication de M. Jean-Louis Lorrain
et proposition de résolution portant avis motivé

(Réunion du 1^er février 2012)

M. Jean-Louis Lorrain. - Au cours de sa réunion du 19 janvier, le groupe de travail sur la subsidiarité a estimé que la proposition de directive relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, présentée par la Commission européenne le 19 décembre 2011, comportait des risques de non-conformité au principe de subsidiarité. Je suis heureux qu'on me l'ait confiée pour cette première communication.

Sa portée est très large, puisqu'il vise la quasi-totalité des professions dont l'accès est restreint par des conditions de diplômes et de qualifications. On compte 800 professions règlementées dans l'Union européenne, la France se situant dans la moyenne avec environ 120 professions réglementées contre 20 en Suède et 200 au Royaume-Uni.

Pour la Commission, la directive du 7 septembre 2005 n'a pas atteint tous ses objectifs, la liberté d'établissement et de prestation de services demeurant entravée, selon elle, par des délais et des obstacles administratifs non justifiés. Aussi propose-t-elle notamment de créer une carte professionnelle européenne, en réalité un certificat électronique délivré par l'État membre d'origine en application du fameux principe du pays d'origine. Cette carte certifierait l'authenticité des diplômes, de l'expérience et des qualifications du professionnel, l'État membre d'accueil n'ayant plus besoin de demander et de vérifier ces documents.

Dans ce cadre général, les professions médicales rencontrent des problèmes spécifiques dont nous avons été alertés par l'ordre des sages-femmes, des chirurgiens-dentistes et des médecins que j'ai reçus au Sénat au nom du président de notre commission.

M. Simon Sutour, président. - Et je vous en remercie.

M. Jean-Louis Lorrain. - Ils ont exprimé des préoccupations généralement partagées par les professionnels de santé de l'espace économique européen. Ils craignent surtout un dessaisissement des autorités compétentes du pays d'accueil au profit des autorités du pays d'origine, réduisant de facto les ordres à un rôle d'enregistrement des professionnels, ce qui serait préjudiciable à la sécurité des patients. Plusieurs problèmes de subsidiarité se posent.

Le premier argument est celui de l'intelligibilité du texte de la Commission. En effet, des notions mal définies, des responsabilités superposées ou mal délimitées ne permettent pas d'identifier les compétences de chacun des acteurs, ce qui fait obstacle au contrôle du respect du principe de subsidiarité. Or il y a un décalage entre la présentation de la directive et la réalité du dispositif : l'exposé des motifs indique que la carte professionnelle sera introduite en cas de demande de la part de certaines professions, alors que ce caractère optionnel disparaît du corps du texte. Plus généralement, il faut relever l'extrême complexité de ce texte instituant à travers la carte professionnelle une nouvelle voie de reconnaissance des qualifications professionnelles cohabitant avec les procédures déjà en vigueur.

Second argument, le respect des compétences des États membres en matière de santé. Tout d'abord, en application d'une jurisprudence de 2006 de la Cour de justice, le texte introduit le principe de l'accès partiel en vertu duquel les membres d'une profession réglementée pourront bénéficier de la mobilité dans un autre État membre, mais en étant autorisés à y exercer seulement certaines tâches. Les sages femmes, par exemple, ont en France le droit de prescription et suivent les femmes en bonne santé, mais pas dans d'autres pays. Ce principe comporte des risques pour les systèmes de santé nationaux, l'accès partiel pouvant en effet fragmenter le champ des professions de santé et porter atteinte à la continuité et à la qualité des soins, en créant une confusion pour les patients et pour les autorités chargées de contrôler et d'administrer ces professions. Consciente de ces écueils, la Commission a prévu des sauvegardes ; toutefois, les termes employés laissent la place à bien des interprétations, l'accès partiel ne pouvant être refusé que si cela est justifié par une raison impérieuse d'intérêt général telle que la santé publique, s'il permet la réalisation de l'objectif poursuivi et s'il ne va pas au-delà de ce qui est strictement nécessaire, ce qui ouvre en fait la porte à un examen des demandes au cas par cas.

Des difficultés existent ensuite quant au contrôle des compétences linguistiques des professionnels de santé migrants, sujet d'importance vitale dans la mesure où le professionnel doit communiquer efficacement et intelligiblement dans la langue du pays d'accueil - je pense à cette sage-femme, qui a confondu « plaquette » et « comprimé ». Certes, le texte de la directive rend possible un contrôle linguistique qui serait confié aux ordres professionnels du pays d'accueil, mais seulement après la décision de reconnaissance des qualifications alors que l'impératif de sécurité des patients commande, selon les ordres professionnels de santé, unanimes sur ce point, d'y procéder au cours de la procédure de reconnaissance des qualifications.

Sur ce point comme sur le précédent, la volonté de la Commission européenne de mettre en oeuvre le principe de libre circulation pourrait se faire au détriment du bon fonctionnement des systèmes de santé nationaux et de la sécurité des patients, domaines qui, selon les traités, relèvent de la compétence des Etats membres et dans lesquels l'Union européenne est seulement autorisée à compléter leur action.

La mise en oeuvre de l'accès partiel et les modalités du contrôle des capacités linguistiques dans les professions de santé risquant de conduire l'Union européenne à outrepasser ses compétences et à porter atteinte au principe de subsidiarité, je vous propose d'adopter une proposition d'avis motivé.

M. André Gattolin. - Les règles d'éthique professionnelle relative au respect de la vie ou à l'accompagnement de la souffrance seraient-elles celles du pays d'accueil ? Eu égard aux grandes différences entre les pays, une harmonisation est-elle envisagée ?

M. Jean-Louis Lorrain. - Sur ce sujet sensible, c'est le grand vide, les codes de déontologie nationaux étant très différents. Le président Barroso, que j'ai pu interroger sur ce sujet, m'a indiqué que malgré son souhait l'on était très loin d'une harmonisation sur les grandes questions éthiques. Les échanges sur ces sujets se limitent encore à des cercles de spécialistes, tel que le Centre européen d'enseignement et de recherche en éthique de Strasbourg dirigé par Marie-Jo Thiel qui essaye de promouvoir la coopération européenne et d'aborder ces problématiques au niveau des groupes de travail interne du Conseil de l'Europe, ce dernier n'abordant jusqu'à présent que très peu les questions d'éthique dans ses travaux surtout consacrés aux droits de l'homme.

M. André Gattolin. - Les incidences de ces questions ne sont donc aujourd'hui pas prises en compte ?

M. Jean-Louis Lorrain. - Non, elles ne le sont pas.

M. Alain Richard. - Le fait de ne formuler d'objections qu'à propos des professions médicales signifie-t-il qu'il n'y a pas de difficultés pour les autres ?

M. Jean-Louis Lorrain. - Oui c'est bien cela pour ce qui concerne la subsidiarité.

M. Alain Richard. - Je m'en réjouis, car il y a objectivement des chasses gardées dans lesquelles, au-delà de la stricte nécessité d'une réglementation, la reconnaissance de la valeur des titres professionnels se voit imposer des délais trop longs. Voilà vingt ans que l'on discute de la portabilité des diplômes en Europe, c'est une bonne chose qu'elle marque de nouvelles avancées.

M. Simon Sutour, président. - Mes chers collègues, je vous propose d'examiner les observations inscrites dans la proposition de résolution.

M. Joël Guerriau. - Contrairement à l'alinéa 5 de la proposition de résolution, je ne vois pas du tout de contradiction entre le fait que la Commission européenne souligne les difficultés de mise en oeuvre de la carte professionnelle européenne, d'une part, et qu'elle ne la propose pas dans le dispositif de sa directive, d'autre part. Cela est même très cohérent. Peut-être pourrait-on rédiger ceci différemment ?

M. Jean-Louis Lorrain. - Le manque de clarté tient au fait que l'exposé des motifs évoque le caractère optionnel de la carte professionnelle européenne alors que le texte de la directive ne le reprend pas. Au final, on ne sait donc pas si cette carte serait optionnelle ou obligatoire.

M. Alain Richard. - Nous pourrions écrire que le dispositif « ne reprend pas ce caractère optionnel ».

M. Simon Sutour, président. - Monsieur Guerriau, cela répond-il à votre remarque ?

M. Joël Guerriau. - Tout à fait.

M. Richard Yung. - A l'alinéa 4, il est effectivement important de souligner que l'intelligibilité d'un texte européen est une condition de sa conformité au principe de subsidiarité. Etant de plus en plus saisis de textes incompréhensibles, de véritables salmigondis, nous devons envoyer ce message aux rédacteurs de la Commission, afin qu'ils écrivent des textes intelligibles par un homme ou une femme normale.

M. Yann Gaillard. - Des textes normaux !

M. Simon Sutour, président. - C'est bien le message que nous envoyons.

A l'issue du débat, la commission des affaires européennes adopte, à l'unanimité, la proposition de résolution portant avis motivé dans le texte suivant :

Travail

Texte E 6967

Proposition de résolution européenne de M. Jean Bizet
sur la reconnaissance des qualifications professionnelles

(Réunion du 26 juillet 2012)

M. Jean Bizet. - La Commission européenne a présenté le 19 décembre 2011 une proposition de directive modifiant la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles. Elle fait suite à un livre vert et à une phase de consultation. Sa portée est très large : elle vise la quasi-totalité des professions dites réglementées dans les États membres. Ces professions, dont l'accès est restreint par des conditions de diplômes et de qualifications, seraient au nombre de 800 dans l'Union européenne. La France se situerait dans la moyenne avec environ 120 professions réglementées. Curieusement, la Suède est la moins réglementée avec une vingtaine de professions seulement. Le Royaume-Uni, pays libéral par excellence, compte plus de 200 professions concernées, ce qui peut surprendre...

M. André Gattolin. - C'est l'héritage de la monarchie !

M. Jean Bizet. - Selon la Commission européenne, la directive en vigueur n'a pas atteint tous ses objectifs. La liberté d'établissement et la liberté de prestation de services demeurent entravées, selon elle, par des délais et des obstacles administratifs non justifiés.

Je commencerai par rappeler sommairement le droit en vigueur issu de la directive de 2005.

Dans le cas d'une mobilité temporaire (prestation de services), la directive dispose que le professionnel peut travailler, en principe, sur la base d'une déclaration préalable.

Dans le cas d'une mobilité permanente (établissement dans un pays de l'Union autre que celui où les qualifications professionnelles ont été obtenues, à titre de salarié ou non), il faut distinguer selon les professions.

Trois systèmes coexistent.

Dans le premier, la reconnaissance est automatique pour les professions dont les conditions minimales de formation ont été harmonisées. Sept professions sont concernées : architecte, dentiste, infirmière, sage-femme, médecin, pharmacien et vétérinaire.

Le professionnel fait sa demande auprès de l'autorité compétente chargée de la profession dans le pays d'accueil et il apporte la preuve de vos qualifications. Cette autorité examine la demande dans un délai de trois mois. Elle est tenue de reconnaître tous les titres de formation, figurant à l'annexe V de la directive, qui satisfont à des exigences minimales de durée de formation initiale ou de pratique.

Le deuxième système concerne l'artisanat, le commerce et l'industrie (par exemple la profession de coiffeur). Ces professions peuvent bénéficier d'une reconnaissance automatique sur la base de l'expérience professionnelle acquise. La durée exigée varie entre trois et six ans.

Le système dit général sert pour toutes les autres professions réglementées ou pour les professionnels qui n'entrent pas dans les critères de la reconnaissance automatique.

Les qualifications professionnelles sont regroupées en cinq niveaux permettant la comparaison des qualifications.

La reconnaissance des qualifications intervient si le migrant a une qualification professionnelle au moins équivalente au niveau immédiatement inférieur à celui exigé dans l'État membre d'accueil. La reconnaissance doit être accordée aussi au migrant dont la profession n'est pas réglementée dans l'État membre d'origine mais qui l'a exercée à temps plein pendant deux ans. Dans certaines conditions limitées, l'État membre d'accueil peut imposer une compensation (stage d'adaptation pendant trois ans maximum ou épreuve d'aptitude).

Voilà pour cette présentation sommaire du système actuel. Quelles modifications ou ajouts la Commission européenne a-t-elle proposé ?

La proposition phare de la Commission est de créer une carte professionnelle européenne, en réalité un certificat électronique. Délivrée par l'État membre d'origine, elle certifierait l'authenticité des diplômes, l'expérience et les qualifications du professionnel. L'État membre d'accueil n'aurait pas à demander et vérifier ces documents, d'où un gain de temps en théorie : il devrait juste valider la carte. L'Etat d'origine créerait et validerait la carte en cas de mobilité temporaire.

Optionnelle, la carte professionnelle ne serait créée que pour les professions qui en feraient la demande. La décision de créer une carte serait prise par la Commission en comitologie. Les conditions de création d'une carte sont floues. Quand faut-il considérer qu'une profession le demande  et qu'en est-il des professions pas ou peu organisées ? Lorsqu'une profession n'est pas réglementée dans un pays, peut-on lui imposer la charge administrative, inutile pour lui,  de délivrer une carte ?

L'accès partiel à une profession constitue une autre innovation. En vertu de ce principe reconnu par la Cour de justice depuis 2006, un professionnel est autorisé à n'exercer qu'une partie d'une profession. L'exemple souvent cité est celui du moniteur de snowboard par rapport au moniteur de ski. Ce principe qui doit faciliter la mobilité, en particulier quand les professions ne se recoupent pas exactement d'un pays à l'autre, peut aussi être source d'insécurité juridique. Le caractère séparable d'une activité n'est pas toujours évident, d'autant plus que le texte de la Commission tend à apprécier ces situations au cas par cas, et non profession par profession.

D'autres dispositions relèvent les exigences minimales de formation pour les médecins, sages-femmes, infirmiers... Globalement, cela ne pose pas de difficultés majeures aux professionnels français. Nous avons reçu les représentants de leurs Ordres. L'enjeu est plutôt de faire respecter les exigences figurant déjà dans la directive de 2005, par exemple pour les sages-femmes. J'ai été surpris de la différence entre les exigences de formation à cette profession en France, où elle est autorisée à prescrire des médicaments et dans d'autres Etats membres, où seul un cursus de quelques mois est requis.

La proposition de directive demande aux Etats membres d'examiner l'opportunité de maintenir autant de professions réglementées, certains héritages ne se justifiant plus toujours. La France se situe plutôt dans une bonne moyenne. Mais ce screening ne doit pas sacrifier la sécurité des consommateurs et des patients.

La Commission européenne propose d'inclure les notaires dans le champ de la directive, ce qui est assez conflictuel.

D'autres dispositions plus techniques concernent la création de « cadres communs de formation », l'utilisation du système d'information du marché intérieur pour faciliter la coopération des administrations, la création d'un mécanisme d'alerte pour les professionnels de santé frappés d'une interdiction d'exercer.

Quel jugement pouvons-nous porter sur ces propositions ?

Notre Haute assemblée, sur l'initiative de notre commission et de Jean-Louis Lorrain en particulier, a adopté en mars dernier un avis motivé de non-conformité au principe de subsidiarité. Les griefs concernaient particulièrement les règles applicables aux professions de santé, ainsi que le manque d'intelligibilité de plusieurs dispositifs clefs, en particulier la carte professionnelle. Notre collègue Christiane Demontès, rapporteure de l'avis motivé pour la commission des affaires sociales, a confirmé et enrichi notre analyse - nos travaux sont complémentaires.

Ces griefs demeurent pertinents. Notre proposition de résolution les reprend largement, mais sous un autre angle que la subsidiarité.

Mme Bernadette Vergnaud, rapporteur de la commission IMCO du Parlement européen a remis il y a dix jours son projet de rapport qui sera examiné à la fin de l'année. Il est remarquable que le projet de résolution du Parlement européen cite dans ses visas l'avis motivé du Sénat, ce qui illustre le dialogue croissant entre le Parlement européen et les parlements nationaux. La quasi-totalité des réserves que j'exprime figurent d'ailleurs dans le rapport du Parlement européen.

Cette communauté de vue reflète le sentiment des professionnels concernés. J'ai constaté lors de mes auditions leur grande maturité. Les Ordres ont intégré la logique européenne et leurs réseaux se réunissent régulièrement pour adopter des positions communes. Leur démarche n'est absolument pas protectionniste. Les professions de santé de notre pays sont sans doute les plus ouvertes aux ressortissants étrangers.

Notre message doit être double. Tout d'abord, les objectifs de la proposition de directive sont excellents et les dispositions proposées vont plutôt dans le bon sens en simplifiant les procédures. Il n'y a pas de recul sur les exigences minimales de formation. Toutefois, cette méthode a ses limites, car le vrai obstacle à plus de mobilité tient au manque de confiance mutuelle. Les sages-femmes, par exemple, pointent les écarts très importants de formation entre les pays. Le champ de compétences de chaque profession n'est souvent pas le même d'un pays à l'autre. En France, les sages-femmes peuvent prescrire, pas dans les autres pays. Les spécialités médicales ont aussi des contours très différents, et il n'est pas rare que les autorités de certains pays ne contrôlent pas sérieusement les qualifications. De faux diplômes circulent aussi.

Comment construire la confiance ? Simplifier ne suffit pas, il faut créer des standards communs élevés de formation, dont, dans l'idéal, le respect serait certifié par une autorité européenne indépendante. Ces conditions ne sont pas négociables quand la sécurité des patients ou des consommateurs est en jeu.

La crainte principale liée au projet de carte professionnelle européenne est celle d'un dessaisissement des autorités compétentes du pays d'accueil au profit des autorités du pays d'origine. Les autorités du pays d'accueil - en l'occurrence les ordres professionnels - seraient réduites de facto à un rôle d'enregistrement. Des garde-fous sont donc nécessaires.

Si la proposition de modification de la directive va dans le bons sens à propos des exigences minimales de formation, le recours aux actes délégués permettrait à la Commission européenne seule, sous le contrôle du Parlement européen et du Conseil, de modifier et d'actualiser ces exigences. Les actes délégués ont l'avantage de la souplesse et de la rapidité. En revanche, ils ne garantissent pas que les professions concernées soient associées. Or, sans les professions, pas de confiance. Je vous propose une position réservée, mais ouverte sur les actes délégués qui peuvent faciliter une harmonisation par le haut des exigences de formation.

De même, je suis pour les cadres communs de formation. Ce jargon désigne l'extension à toutes les professions du système de la reconnaissance automatique. Ces cadres communs pourront être élaborés par les professionnels représentant un tiers des Etats membres seulement, contre les deux tiers aujourd'hui - on est à la frange des coopérations renforcées.

En revanche, l'inclusion des notaires dans le champ de la directive ne peut recueillir notre accord. J'ai rencontré à deux reprises le Conseil supérieur du notariat pour cerner toutes les difficultés juridiques. La profession de notaire ne peut entrer dans le champ de la directive, car on est nommé notaire par le garde des Sceaux. Être titulaire du diplôme ne suffit pas pour exercer la profession. Être notaire n'est pas une qualification, mais une fonction ...

M. André Gattolin. - Héritage de la monarchie...

M. Jean Bizet. - Ce sont, dit-on, des fonctionnaires privés. Ils détiennent une délégation de l'autorité publique. Ils sont nommés dans une étude déterminée, il n'y a pas de mobilité nationale, ni, a fortiori, européenne. Nous confortons ici notre tradition juridique face au droit anglo-saxon.

Cette opposition ferme à l'inclusion des notaires ne remet nullement en cause la jurisprudence de la Cour de justice de mai 2011 qui a seulement sanctionné la condition de nationalité française. La loi française reconnaît les diplômes de notariat délivrés par d'autres Etats membres. Aujourd'hui, un notaire allemand peut demander à être nommé en France.

Ayant rapporté la directive « services », j'observe les similitudes entre les deux textes. Celui-ci conforte le marché unique dont nous avons besoin, mais l'on ne peut pas faire n'importe quoi quand la sécurité des patients est en jeu. Voilà pourquoi je vous propose d'adopter la proposition de résolution.

M. Simon Sutour, président. - J'approuve l'exception en faveur des notaires.

M. André Gattolin. - Je suis gêné par le point 15 de la proposition de résolution. Faut-il demander que « les autorités compétentes de l'Etat aient le temps et les moyens de vérifier les qualifications », alors que l'administration allonge parfois les délais pour décourager les demandes ?

M. Jean Bizet. - Le délai proposé par la Commission est d'un mois...

M. Michel Billout. - Cela peut aller.

M. Jean Bizet. - ... et l'absence de réponse vaut acceptation.

M. André Gattolin. - Très bien !

La commission des affaires européennes adopte, à l'unanimité, la proposition de résolution dans le texte suivant :

M. Simon Sutour, président. - Avant de nous séparer pour un repos bien mérité, je vous informe qu'en cas de besoin, la commission se réunirait le 4 septembre prochain à 11h30, dans la foulée du « groupe subsidiarité ». Bonnes vacances à tous.