Proposition de règlement sur les fonds monétaires

Le texte COM (2013) 615 concerne les fonds monétaires. Il constitue le premier élément d'un ensemble de textes prévus pour encadrer le secteur bancaire dit « parallèle ». Les fonds monétaires européens, qui représentent environ 1 000 milliards d'actifs et qui détiennent près de 40 % de la dette à court terme du secteur bancaire européen, remplissent une fonction économique semblable à celle des banques : ils reçoivent des dépôts qu'ils investissent à court et à moyen terme. Alors qu'ils sont, à ce titre, susceptibles de propager et d'aggraver une crise financière, ils ne sont pas soumis aux mêmes contraintes prudentielles que les établissements de crédit. Ce texte vise donc à soumettre les fonds monétaires européens à des contraintes harmonisées de détention de capitaux propres et d'actifs liquides.

La dimension européenne de ce secteur est très significative : les fonds monétaires sont, pour l'essentiel d'entre eux, juridiquement domiciliés au sein de deux États membres (Irlande et Luxembourg) alors que les banques qui les gèrent sont réparties dans l'ensemble de l'Union européenne. Dans ce contexte, le règlement proposé ne semble pas susceptible de poser problème au regard de la subsidiarité.

Économie, finances et fiscalité

Système financier parallèle

Rapport d'information et avis politique de M. François Marc

COM (2013) 615 final - Texte E 8638

(Réunion du 12 mai 2016))

M. Jean Bizet, président. - Je suis heureux de saluer en votre nom à tous les auditeurs de la première session de l'Institut du Sénat qui assistent aujourd'hui à notre réunion. Ils suivent un programme de formation qui a débuté le 22 mars et qui s'achèvera fin juin. Ce programme leur permet de plonger dans la vie parlementaire et d'identifier les spécificités du bicamérisme. Nous avions accueilli une autre partie de la promotion lors de l'audition de M. Katainen, le 7 avril dernier. Bienvenue à tous !

Je me réjouis du retour dans notre commission de Mme Sophie Joissains, membre de la commission des lois qui remplace M. Michel Mercier.

M. Simon Sutour. - Excellente nouvelle ! Elle a déjà fait partie de notre commission.

M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle en premier lieu la communication de notre collègue François Marc sur le système financier parallèle. Nous sommes très attentifs à l'enjeu de la régulation financière. Nous suivons de près en particulier la mise en place de l'Union bancaire. M. Richard Yung, qui est notre rapporteur sur le sujet, fera à nouveau le point en juin sur l'état de ce dossier très important.

M. François Marc va nous éclairer sur un volet des activités financières plus difficile à identifier, donc à réguler, que l'on regroupe sous l'anglicisme de shadow banking, ou système financier parallèle. Son rapport vous a été adressé, ainsi que l'avis politique qu'il nous propose d'envoyer à la Commission européenne au titre du dialogue politique.

J'ai toujours été frappé par la divergence entre l'Union européenne et les États-Unis en matière de financement des entreprises. On sent bien que le shadow banking monte en puissance ; il faut donc le canaliser et l'organiser.

M. François Marc. - Sur ce sujet, l'information n'est pas facile à recueillir. Je vais toutefois m'efforcer de vous éclairer.

En 2014, le FMI tirait la sonnette d'alarme sur l'expansion jugée menaçante du shadow banking. Cet anglicisme est apparu en 2007 aux États-Unis avec la crise financière. Je vous propose de le traduire par l'expression « système financier parallèle. » Certains parlent de finance de l'ombre...

M. Éric Bocquet. - Cela fait aussi penser au shadow cabinet britannique...

M. François Marc. - Il s'est développé dans les années 1980 dans le sillage de la libéralisation des marchés financiers aux États-Unis. Son rôle a été clairement identifié dans le déclenchement de la crise avec l'effondrement du marché de la titrisation sur les crédits immobiliers dits « subprimes » puis dans la propagation de la crise à travers les fonds monétaires et les mécanismes de prêt-emprunt de titres.

Malgré les forts risques qu'il représente, le système financier parallèle reste un phénomène mal connu. En quoi consiste-t-il ? Quelle est l'ampleur du phénomène ? Quels sont les risques qu'il représente ? Comment évoluent-ils ? Sont-ils suffisamment évalués et surveillés ? Persiste-t-il des zones d'ombre dans la surveillance de certaines pratiques financières ? Ces questions essentielles méritent, à mon sens, d'être éclairées et débattues.

En quoi consiste cette finance « de l'ombre » ? Partons d'un constat simple. Le financement de l'économie met en rapport des emprunteurs et des prêteurs. Cela peut se faire soit par l'entremise de banques - c'est l'intermédiation bancaire - soit par l'intermédiaire d'entités ou d'activités qui n'ont pas le statut de banques - c'est une intermédiation non bancaire et c'est là que se trouve le système financier parallèle. Tout ce qui n'est pas une banque serait-il ainsi une banque de l'ombre, échappant à toute supervision ?

La réalité est beaucoup plus complexe. Les institutions du système financier parallèle pratiquent des activités similaires à celles des banques : elles accordent des crédits, collectent des fonds, transforment des ressources financières à court terme en des prêts à long terme, elles s'endettent... Elles font tout cela en étant parfois couvertes par des réglementions mais sans être soumises aux contraintes prudentielles applicables aux banques. Ainsi, certains fonds d'investissement réalisent directement des opérations de crédit, sans avoir l'obligation de constituer des capitaux propres pour faire face à ce risque, contrairement aux banques, soumises aux règles de Bâle 2 et Bâle 3. Ils font l'objet d'une surveillance et d'une réglementation générales mais pas spécifiquement au titre de cette activité de crédit.

Les entités du système financier parallèle peuvent être des fonds d'investissement, des fonds d'assurance-vie, des fonds de placements monétaires, des fonds alternatifs, spéculatifs, des fonds immobiliers, des fonds de capital-investissement... Le secteur de la gestion d'actifs constitue donc une part très importante du système financier parallèle auquel on peut ajouter les sociétés de crédit-bail, d'affacturage, le crowd funding... La liste des entités et des activités est longue, non exhaustive et hétérogène mais trois activités se distinguent : la titrisation, les fonds monétaires et les prêts-emprunts de titres. Elles ont en commun d'avoir joué un rôle considérable dans la crise et d'être encore très prégnantes dans le système financier actuel.

Quelle est l'ampleur de ce système parallèle ? Répondre à cette question est une tâche ardue, dont le G20 a chargé le Conseil de stabilité financière depuis 2011. Le Conseil de stabilité financière, qui a succédé en 2009 au Forum de stabilité financière, regroupe les autorités financières nationales, les banques centrales et plusieurs organisations internationales, afin d'identifier les vulnérabilités du système financier mondial et de développer des principes de régulation et de supervision dans le domaine de la stabilité financière. La plupart des acteurs majeurs du secteur y sont représentés.

Quels sont les ordres de grandeur identifiés par le Conseil de stabilité financière ? L'estimation globale, sur la base des déclarations de 26 pays représentant 80 % du PIB mondial et 90 % des actifs mondiaux, s'élève à 80 000 milliards de dollars, soit 130 % du PIB de ces pays. Ce montant, si on limite le périmètre aux activités considérées comme représentant un risque pour le système financier, est ramené à 36 000 milliards de dollars. Au-delà des écarts dans les évaluations, il s'agit de montants considérables, qui doivent toutefois être évalués avec prudence : le secteur financier parallèle chinois, sujet de préoccupation mondial à lui seul, n'en représente que 2 % soit 720 milliards de dollars, c'est-à-dire moins que celui de la France... Cette zone d'ombre est inquiétante.

Ce système financier parallèle est sans doute amené à croître, en raison de la dérégulation et de l'innovation financière, mais aussi du contournement, c'est-à-dire de l'arbitrage réglementaire, auquel se livrent les banques soumises à de fortes contraintes depuis la crise. M. Frédéric Oudéa a convenu hier devant la commission des finances que les réglementations plus contraignantes poussaient les banques à aller chercher de la rentabilité ailleurs, dans des activités menées par des opérateurs extérieurs au système bancaire. L'interpénétration entre système régulé et système non-régulé est donc croissante. Les politiques d'assouplissement quantitatif menées par plusieurs banques centrales dont la Banque centrale européenne et l'environnement de taux d'intérêt durablement bas incitent les différents acteurs financiers à chercher des rendements plus élevés auprès des entités du système financier parallèle. Les sociétés d'assurance, qui ont promis à leurs clients des rendements de 3 % ou 4 %, ne trouvent dans le système financier régulé que des taux presque nuls, voire négatifs.

En quoi est-ce un problème ? Certains avancent que, puisque les dépôts sont garantis, le système financier parallèle assure la respiration du système et la circulation des flux financiers. Mais il est aussi considéré comme une cause majeure, avérée, d'instabilité financière. Des inquiétudes s'expriment sur son impact sur la liquidité et la volatilité de marchés financiers qui ont connu, en effet, des épisodes de turbulence. Ainsi, le 15 octobre 2014, en une heure, le rendement des emprunts d'État américains à 10 ans plongeait de 16 points de base, puis repartait à la hausse sans raison apparente. L'amplitude du mouvement a atteint 37 points de base en 12 minutes. Ce phénomène est encore largement incompris à ce jour. Il y a donc des tentations d'opérer des arbitrages subits de façon moutonnière et donc amplifiées avec des impacts sur la liquidité des marchés et leur stabilité.

La Banque centrale européenne s'est tout récemment inquiétée que des risques financiers conséquents se développent dans des segments du système financier parallèle pour lesquels des informations détaillées ne sont pas disponibles. Or, la circulation de rumeurs peut créer des paniques subites. Prendre conscience du phénomène de la finance parallèle est donc une nécessité. En mesurer mieux les contours et les risques constitue une étape indispensable. D'ailleurs, certains de nos interlocuteurs, lors des auditions, ont reconnu qu'ils n'étaient pas en mesure de fournir des informations suffisantes à leurs clients. D'autres ont été réticents à répondre à certaines de nos questions. Élaborer et mettre en place les outils de régulation adaptés est un défi dont on ne doit pas faire l'économie. L'échelle pertinente est sans conteste mondiale mais l'Europe doit poursuivre aussi un engagement clair dans cette démarche. C'est l'esprit de l'avis politique que nous nous proposons d'adresser à la Commission européenne.

M. Jean Bizet, président. - Merci pour cette réflexion, qui porte sur un sujet loin d'être anodin, d'autant que ces acteurs seront de plus en plus impliqués dans le financement de nos entreprises. La Commission européenne aura trois mois pour nous répondre.

M. Yves Pozzo di Borgo. - J'ai découvert ce phénomène il y a trois ans, lors d'un colloque organisé au Sénat par l'Institut Jean Lecanuet que je préside. Il s'agissait de réfléchir à la crise financière de 2008, en présence notamment du directeur de Tracfin. J'avais appris que la Bourse de New York était très influencée par ces sommes, et cela m'avait paru effarant, d'autant qu'elles ne proviennent pas toujours d'acteurs très respectables. Compte tenu de l'importance des masses financières en jeu, je ne suis pas sûr qu'un avis politique soit suffisant. Peut-être faudrait-il qu'un commissaire européen soit chargé de ce sujet. Il s'agit d'un monde qui échappe à notre contrôle.

M. Jean Bizet, président. - Nous attendrons avec impatience la réponse de la Commission.

M. Jean-Yves Leconte. - Le système financier parallèle ne concerne pas uniquement la gestion de l'argent sale, il peut aussi s'agir d'activités honnêtes...

M. Éric Bocquet. - Mais pas transparentes !

M. Jean-Yves Leconte. - Le renforcement de la régulation du système financier classique l'a-t-il rendu plus ou moins fiable ? Les activités financières parallèles des entreprises sont aussi considérables. Nous devons donc conserver des règles comptables communes pour les pays du G7, et harmoniser la fiscalité des différentes opérations. En Chine, des investisseurs disparaissent pendant des mois, puis reviennent avec des identités différentes. Inquiétant !

M. Éric Bocquet. - Merci pour ce rapport, qui apporte des informations utiles sur cette grande zone d'ombre. Cela ne va pas favoriser ma réconciliation avec la finance... Quel monde de fous ! Nous sommes capables de comprendre que ce système est l'une des causes de la crise de 2008, mais nous ne prenons pas de mesures. Pourtant, il dépend bien d'activités humaines ! Entre 21 000 et 30 000 milliards de dollars sont gérés offshore, et il s'agit bien souvent d'argent sale, issu des commerces les plus vils : armes, prostitution, drogue, corruption...

M. Yves Pozzo di Borgo. - Celui des passeurs, aussi.

M. Éric Bocquet. - Le trading à haute fréquence ajoute à l'instabilité, et échappe au contrôle humain. Quant à l'assouplissement quantitatif, il contribue à alimenter des bulles...

M. Jean Bizet, président. - Grandes interrogations !

M. Éric Bocquet. - Peut-être pourrions-nous insérer un paragraphe demandant à la Banque centrale européenne de réexaminer cette politique ?

M. Jean Bizet, président. - La question se pose.

M. Éric Bocquet. - Cette bulle finira par nous éclater à la figure, et les États ne pourront peut-être pas faire face. Quelle est la place du Luxembourg et de la City dans le shadow banking ?

M. Alain Richard. - Ce dont nous parlons me semble l'exemple typique d'effet secondaire d'un système de régulation. Par définition, un tel système laisse vivre un système non-régulé. Augmenter le périmètre de la régulation concentrera la visibilité du risque. Mais cet avis politique semble considérer que tout dépend de l'Europe, ce qui est très éloigné de la réalité économique... Pour être efficace, l'Europe devrait agir en concertation avec les États-Unis, ce qui lui donnerait des chances d'entraîner aussi de grands émergents.

M. François Marc. - Merci pour votre intérêt pour ce sujet sensible. M. Oudéa nous a indiqué que le but du renforcement de la régulation était de protéger les déposants et d'éviter que les contribuables ne soient appelés à renflouer les établissements en cas de crise. Mais il faut aussi laisser une liberté de circulation pour fluidifier l'économie.

En effet, les entreprises font ce qu'on appelle du window dressing, c'est-à-dire de l'habillage de bilan. D'ailleurs, le même actif ou emprunt sous-jacent, une fois titrisé, peut être utilisé plusieurs fois et circule entre les acteurs économiques. Il serait bon que la circulation des sous-jacents soit plus transparente...

La Chine inquiète, en effet. Quant aux risques posés par l'assouplissement quantitatif, mené par la Banque centrale européenne, la question qu'on peut se poser est celle de la répercussion de ces mesures sur l'économie réelle. Notre point 17 intègre cette préoccupation.

M. Alain Richard. - Mais si l'on arrêtait l'assouplissement quantitatif, cela aurait d'autres conséquences...

M. Jean-Yves Leconte. - C'est comme la morphine, il ne faut pas arrêter d'un coup !

M. François Marc. - Les Américains veulent revenir progressivement vers une situation plus saine, dans ce contexte de drogue monétaire permanente. Ils ont franchi deux étapes, mais aujourd'hui, tout est à l'arrêt. Quand on cesse un traitement, le risque peut être vital, et cela vaut pour l'Europe. Ne pas prendre conscience de ce risque, c'est faire la politique de l'autruche. La City représente cinq à six fois plus que la place de Paris : c'est une part importante de ce qui se passe en Europe...

Des conflits d'intérêt sont possibles entre les Américains et les Européens. Il n'est pas évident que les Américains se dotent des mêmes outils de régulation interne. Incitons à une accélération des mesures engagées en application des préconisations du Conseil de stabilité financière - et notamment sur les marchés d'instruments financiers (MIF). Nous avons dû accepter de retarder d'un an la mise en oeuvre de la transposition. Utilisons ce délai pour mener à bien les mesures d'application. Cela nécessite d'accentuer les efforts.

M. Jean Bizet, président. - Comme le proposait Alain Richard, on peut imaginer d'ajouter un nouveau point dans l'avis politique pour promouvoir une telle démarche au sein des organisations internationales comme le G20.

Eric Bocquet, Fabienne Keller et Richard Yung sont chargés de suivre la politique de la Banque centrale européenne. Ils devront examiner quel serait « l'atterrissage » possible du quantitative easing.

M. Éric Bocquet. - Oui, pourquoi pas ? Ma traduction du shadow banking, c'est un camion de 35 tonnes lancé à 100 kilomètres heure, de nuit, dans une agglomération, tous feux éteints, qui klaxonne...

M. Louis Nègre. - S'il klaxonne...

M. Jean-Yves Leconte. - C'est nous qui klaxonnons !

M. François Marc. - Nous complétons l'avis politique par un nouvel alinéa : « la commission des affaires européennes du Sénat invite la Commission européenne à promouvoir l'adoption d'une telle démarche au sein d'instances internationales telles que le G20. »

M. Jean Bizet, président. - Cet avis politique sera adressé à la Commission européenne. Nous serons très attentifs à la réponse qui doit nous être faite dans les trois prochains mois.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a autorisé, à l'unanimité, la publication du rapport d'information et adopté l'avis politique ci-après :