Exactitude et intégrité des indices utilisés comme indices de référence dans le cadre d'instruments et de contrats financiers dans l'Union

Le texte COM (2013) 641 est une proposition de règlement visant les indices de référence financiers, au sein desquels figurent le Libor et l'Euribor.

La commission des affaires européennes s'était saisie du sujet avant même la présentation de ce texte, à l'initiative de Richard Yung, et le Sénat a adopté une proposition de résolution européenne concernant la supervision de ces deux indices. Cette résolution est devenue définitive en juillet 2013.

Le texte de la Commission européenne constitue une réelle avancée puisqu'il pose les principes d'une supervision très étendue de l'ensemble des indices utilisés dans les contrats financiers. La Commission n'a néanmoins pas fait le choix d'une supervision européenne, telle que la résolution du Sénat le préconise.

Ce texte ne pose donc pas de difficulté au regard du principe de subsidiarité, car la dimension européenne du problème est évidente : c'est même l'inverse, car l'étendue de la supervision européenne proposée par la Commission paraît insuffisante.

Économie, finances et fiscalité

Texte E 8676

Réforme européenne des indices de taux

COM (2013) 641 final

Proposition de résolution européenne et projet d'avis politique de M. Richard Yung

(Réunion du 29 mai 2013)

M. Simon Sutour, président. - Le scandale du Libor est une affaire grave qui a éclaté l'année dernière et a été un peu trop vite oubliée. Il a été avéré que le Libor, taux qui sert de base à des transactions sur les monnaies, a été manipulé. Les banques concernées sont devant la justice et il convient d'adopter de nouvelles règles pour empêcher ce type de fraude. M. Yung va nous soumettre en ce sens, plutôt qu'un avis politique, une proposition de résolution.

M. Richard Yung. - Afin qu'elle soit transmise à la commission des finances.

M. Simon Sutour, président. - Une proposition de résolution européenne risque d'y être réécrite, mais l'appartenance de notre rapporteur à cette commission limite le risque.

M. Richard Yung. - Je me suis saisi de cette affaire car, si les journaux anglo-saxons en sont remplis, en France il règne sur ce sujet un silence complet. J'ai interrogé le Gouvernement qui a répondu « circulez, il n'y a rien à voir »... J'ai interrogé différentes autorités, sans plus de succès. Certes, les Anglais sont plus concernés que nous, mais deux banques sur les dix-sept concernées sont françaises. Et les conséquences des manipulations de ce taux nous concernent tous, puisqu'ils servent de référence pour beaucoup de contrats financiers. Il est donc utile que nous en parlions et que nous fassions des propositions.

De quoi s'agit-il ? Le Libor est un indice de taux d'emprunt au jour le jour du marché interbancaire. Les grandes devises sont cotées ainsi : dollar, yen, dollar australien, l'euro aussi, mais pour l'euro il y a l'Euribor, de sorte que le Libor est un peu redondant. C'est - c'était - un marché de gentlemen : les représentants de dix-sept banques honorablement connues se réunissent tous les jours de marché à midi, après que les trésoriers des dix-sept banques ont communiqué, à 11 heures, leurs estimations. Les trésoriers répondent à la question suivante : à quel taux pensez-vous que vous pourriez emprunter des fonds en devises aujourd'hui ? Ils évaluent donc en fait la valeur du crédit de leur propre banque, ce qui doit évidemment être fait avec les plus grandes précautions pour ne pas déclencher de spéculations. La moyenne des dix-sept taux ainsi obtenus est ensuite publiée. L'Euribor est la moyenne de taux prêteurs uniquement en euros, sur une durée comprise entre une semaine et un an - en-dessous d'une semaine, le taux au jour le jour, appelé Eonia, est géré par la BCE. Une quarantaine de banques doivent donner leur estimation du taux de dépôt en euro entre deux banques le jour même. Les valeurs extrêmes sont rejetées, et l'on fait la moyenne, qui devient l'Euribor, qui est donc une estimation externe, à la différence du Libor.

En juin 2012, le scandale du Libor a éclaté, autour de la Barclay's Bank qui était la plus active, et a été accusée - à juste titre, semble-t-il - de manipulation des taux du Libor. Il est apparu ensuite que d'autres banques avaient trempé dans ces manipulations. Le scandale a abouti à la démission de M. Diamond, président-directeur général fort bien nommé, et de toute une partie des équipes de direction. L'autorité de surveillance britannique, la Financial Service Authority (FSA) n'a rien surveillé ; elle n'a pas déclenché des investigations quand elle l'aurait pu. Avant 2008, les manipulations visaient à augmenter les gains des banques : les opérateurs de marchés souhaitaient optimiser leurs opérations de marché, et donc leur rémunération. Ils faisaient donc pression sur le trésorier pour que celui-ci surestime ou sous-estime légèrement le taux qu'il annoncerait. Après 2008, la situation des banques a changé, elles voulaient désormais éviter de montrer leurs difficultés : c'était vraisemblablement les équipes de direction qui demandaient au trésorier de sous-estimer un peu le taux, afin d'afficher de la solidité. Comme ces taux sont devenus systémiques, servant de référence à des millions de contrats, ce qui en fait quasiment des biens publics, ces tromperies touchent tout le monde !

Les enquêtes diligentées aux États-Unis et en Angleterre se sont conclues par des transactions financières, selon les règles du droit anglo-saxon : des amendes d'un montant total de presque deux milliards d'euros ont éteint les poursuites. La Commission européenne a ouvert une enquête pour entente entre les banques, qui avance avec une sagesse toute bruxelloise... Les banques françaises concernées font éventuellement l'objet d'enquêtes des autorités françaises dans le cadre de la coopération internationale entre superviseurs.

Les Anglais ont réagi très vite : la réputation de la place de Londres était en jeu. Le responsable de la surveillance, M. Wheatley, a été chargé d'un rapport où il formule les propositions pour modifier la gouvernance du Libor. Un appel d'offres sera fait pour choisir le gestionnaire du taux, un steering committee installé, mais il n'y aura pas de surveillance publique : cela reste une affaire privée entre banques. Le marché interbancaire sur la place de Londres s'est beaucoup contracté, ce qui pose un problème de cotation : le volume de transactions n'est plus suffisant pour pouvoir faire des estimations sérieuses. Les Américains, par la voix du président de l'autorité de surveillance, ont donc annoncé qu'ils allaient explorer la création d'indices alternatifs probablement basés à New York. Mais on ne peut pas supprimer le Libor, puisqu'il sert à l'indexation de millions de contrats déjà conclus. Il va donc subsister encore un certain temps.

La Commission européenne va faire des propositions sur l'Euribor ; nous pourrions lui suggérer de réformer ses modalités d'élaboration et de gestion. L'important est de faire en sorte que la BCE participe à la gouvernance de l'Euribor. Elle sera l'autorité de surveillance des banques, il n'est pas déraisonnable de souhaiter qu'elle surveille aussi les taux du marché monétaire, qui feraient ainsi partie de la gouvernance de la zone euro. Il y aura des problèmes politiques : les Allemands ne seront sans doute pas favorables au départ, et les Anglais ne le seront certainement pas - mais après tout ils n'ont qu'à entrer dans l'euro s'ils veulent participer à la gouvernance de la zone !

M. Simon Sutour, président. - Merci d'avoir su nous présenter clairement ce dossier complexe. Une idée m'est venue : ce qui était une proposition d'avis politique est devenu une proposition de résolution, car notre rapporteur souhaitait que la commission des finances en soit saisie. Pourquoi ne pas en faire à la fois une proposition de résolution européenne, qui s'adressera au Gouvernement, et un avis politique, qui s'adressera directement à la Commission européenne ?

M. Richard Yung. - Très bien.

M. Aymeri de Montesquiou. - Merci d'avoir choisi ce sujet très méconnu, et de l'avoir aussi bien expliqué. Avis politique, proposition de résolution : il ne s'agit que d'une différence d'appellation ?

M. Simon Sutour, président. - L'avis politique est destiné à la Commission européenne. Nous pouvons faire connaître notre point de vue au Gouvernement par une proposition de résolution, ou directement à la Commission européenne, par un avis politique. Nous pouvons faire les deux, ces procédures étant complémentaires.

M. Aymeri de Montesquiou. - J'ai cru comprendre que les banques françaises se tournaient vers les juridictions américaines lorsqu'elles estimaient avoir été lésées par la falsification du Libor.

M. Richard Yung. - Le Libor, c'est Londres... Les banques françaises se financent sur l'Euribor. Elles ont tendance à se retirer du Libor, où elles estiment n'avoir que des mauvais coups à prendre.

M. Aymeri de Montesquiou. - Je voulais parler des plaintes...

M. Richard Yung. - Les entreprises peuvent déposer plainte aux États-Unis, cela doit arriver. L'élément important de ma proposition est de se tourner vers l'avenir et de confier un nouveau rôle à la BCE.

Le projet d'avis politique et la proposition de résolution européenne sont adoptés à l'unanimité dans les textes suivants :

(Réunion du 28 novembre 2013)

M. Richard Yung. - En juillet dernier, nous avions adopté un avis politique et une proposition de résolution sur le sujet des indices de taux pour les contrats financiers, l'Euribor et le Libor, à la suite des scandales importants touchant en particulier ce dernier : les banquiers chargés de le déterminer l'avaient en effet manipulé à la hausse comme à la baisse à leur profit. J'ai été surpris qu'on en parle si peu en France, en comparaison avec le monde anglo-saxon, alors que bien des contrats en dérivent. Nous le devons peut-être à la faible culture financière de la France.

La Commission européenne a donc présenté une proposition sur laquelle je donnerais un avis plutôt négatif. Nous, Européens, sommes en effet très timides par rapport aux Américains, qui n'ont pas hésité à prononcer des pénalités importantes, donnant lieu à des transferts des banques européennes vers le trésor américain à hauteur de près de trois milliards d'euros. Dernièrement, c'est la Rabobank, première banque néerlandaise, qui vient d'être condamnée à verser 700 millions d'euros. Cela représente 3% du déficit public néerlandais : le ministre des finances de ce pays doit se dire qu'il y aurait mieux à faire avec cet argent... Les Britanniques ont agi très vite, non sans arrières pensées : la crédibilité du Libor, c'est le fondement de la place de Londres, de la City. La réforme d'avril 2013 confie donc à la Financial Conduct Authority la surveillance de l'administrateur du Libor, évitant ainsi ce scandale inouï, qu'un acteur européen - horresco referens - intervienne dans la City. Le Libor était autrefois déterminé par dix-sept banquiers, censés être des gentlemen, mais qui étaient plutôt des escrocs. Compte tenu de son importance, il aurait pu devenir un bien public ; les Britanniques ont préféré la gestion privée, confiée à un administrateur désigné par appel d'offres, le groupe américain NYSE Euronext, racheté récemment par ICE, société au capital duquel JP Morgan et Goldman Sachs apparaissent, présentant toutes les garanties de moralité...

La législature du Parlement européen arrivant à sa fin, la Commission doit se hâter de faire passer sa proposition. Celle-ci est donc minimale, pour avoir des chances d'être adoptée, sans garanties d'ailleurs... Le rapport du Parlement européen a été rapidement rédigé, curieusement par une présidente britannique.

M. Jean Bizet. - Quelle excellence dans le lobbying !

M. Richard Yung. - La proposition couvre un périmètre très large : le cadre s'appliquerait à tous les indices - c'est l'un des problèmes - non seulement financiers mais aussi de matières premières ou de pétrole. L'indice sera placé sous l'autorité du superviseur du pays où son administrateur se trouve implanté : l'Euribor sera ainsi surveillé par le superviseur de la Belgique. Cette surveillance sera complétée, en ce qui concerne les indices critiques, par l'établissement de collèges de superviseurs associant le superviseur national compétent, l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) et les superviseurs concernés par l'indice : trois niveaux de contrôle, c'est-à-dire peu ou pas de contrôle...

Le périmètre est d'abord trop large : c'est le Libor et surtout l'Euribor -indice de la zone euro - qui nous intéressent, et non les indices INSEE. Concentrons-nous sur les indices systémiques. Ensuite, ce dispositif ne s'appuie pas sur l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF), que nous avons créée précisément pour cela. Ce dispositif compliqué qui ne compte cet acteur que comme primus inter pares au sein du collège, sans le pouvoir que les textes lui donnent, n'est pas satisfaisant. Pour faire plaisir aux Britanniques - et peut-être à d'autres pays - on le vide de sa substance. On constate enfin un recours excessif aux actes délégués, par lesquels les législateurs européens confient à la Commission le soin de tout régler. Ils sont parfois nécessaires, mais il y en a de plus en plus : dans le domaine douanier, on en compte une quarantaine !

Mme Bernadette Bourzai. - Dans le domaine de la santé animale, nous avons rencontré le même problème.

M. Richard Yung. - Cela contribue à dépouiller l'AEMF de ses responsabilités.

Autre élément curieux : la Commission se hâte de faire adopter sa proposition, mais elle prévoit en même temps de faire un rapport d'évaluation sur le fonctionnement, les ressources et les compétences de l'AEMF, qui serait remis après. L'ordre naturel des choses serait de faire l'inverse.

M. Simon Sutour, président. - Insistons sur ce point : les actes délégués se multiplient. C'est un moyen pour la Commission de contourner les détenteurs de l'autorité politique : le Parlement européen et le Conseil.

M. Jean Bizet. - La dérive est indéniable.

M. Simon Sutour, président. - Nous l'avions également constaté à propos du texte de Viviane Reding sur les données personnelles. Je crois qu'il faudrait charger un ou plusieurs collègues de travailler sur le sujet.

M. André Gattolin. - Quel instrument pourrions-nous utiliser ?

M. Simon Sutour, président. - Nous pourrions adopter un avis politique. Nous pouvons aussi alerter le Gouvernement.

M. Richard Yung. - Nous sommes sur ce point en phase avec lui.

M. Jean Bizet. - Mon affection pour les Anglais ne m'empêche pas de penser que leur attitude finit par devenir inacceptable : on ne peut pas être juge et partie. La démission politique des autres États membres est regrettable. Que Londres soit la place financière que l'on sait, fort bien. Mais cela ne devrait pas donner au Royaume-Uni l'exclusivité des compétences en matière financière européenne !

À l'issue du débat, la commission a adopté à l'unanimité l'avis politique dont le texte suit :