Législation d'harmonisation de l'Union relative aux produits

Les textes COM 795 et 796 constituent le prolongement législatif de la communication de la Commission européenne du 28 octobre 2015 intitulée « Améliorer le marché unique : de nouvelles opportunités pour les citoyens et les entreprises ».

Le premier texte (COM 795) vise à améliorer la conformité des produits soumis à la législation d'harmonisation de l'Union européenne et à son respect effectif par les opérateurs économiques (fabricant, importateur, distributeur ou mandataire). Cette proposition de règlement prévoit, à cet effet, des mesures d'incitation à l'égard des entreprises et de renforcement des contrôles de conformité ainsi qu'une coopération transfrontière accrue entre les services répressifs nationaux.

Le dispositif prévoit :

- la mise en place de responsables des informations sur la conformité : fabricant, importateur ou mandataire du fabricant Les fabricants doivent en outre mettre à disposition du public, sur leur site internet, la déclaration de conformité ainsi que l'identité et les coordonnées du responsable des informations sur la conformité. Ils doivent également reproduire ces dernières sur le produit. ;

- de nouveaux pouvoirs et moyens pour les autorités de surveillance du marché : surveillance, enquête sur pièces et sur place, exécution et sanction des autorités de surveillance du marché. Les mesures, décisions ou injonctions ayant pour effet de réduire la mise à disposition des produits, voire à les retirer du marché ou à les détruire doivent être proportionnées et motivées. Elles doivent respecter une procédure contradictoire : l'opérateur économique concerné, sauf urgence tenant à la gravité des risques identifiés, doit ainsi avoir été mis en mesure de présenter ses observations. Il est en outre informé sans délai des voies de recours. La Commission doit être informée de toute décision prise à l'encontre des produits présentant un risque grave, qui dépasse le cadre national. Afin de renforcer le respect de la conformité, la proposition de règlement prévoit la possibilité pour les autorités de surveillance nationales de conclure des accords de partenariat avec des opérateurs économiques, dont elles informent les autres autorités de surveillance.

- le renforcement de la coopération et de l'assistance mutuelle entre les autorités de surveillance ;

- la création d'un réseau de l'Union pour la conformité des produits, dont le secrétariat du réseau sera assuré par des personnels de la Commission ;

- l'établissement d'une analyse de risque pour les produits entrant sur le marché de l'Union. La mise en libre pratique d'un produit est suspendue si les contrôles font apparaître que les documents d'accompagnement, l'étiquetage ou l'indication de la personne responsable ne sont pas conformes aux règles européennes ou encore si le marquage de conformité a été contrefait ou apposé à tort.

La proposition de règlement, qui modifie 70 directives ou règlements européens harmonisant les règles de l'Union relatives aux produits, devrait améliorer le fonctionnement du marché unique et la protection des consommateurs européens grâce à l'harmonisation et au renforcement du contrôle des produits commercialisables dans l'Union. Elle prend appui sur le développement d'une coopération intra-européenne en matière de prévention et de répression des fraudes. Ce faisant, elle devrait également avoir un effet positif pour les entreprises européennes dont les produits respectent des règles harmonisées exigeantes.

Dans la mesure où l'objectif est d'assurer une plus grande effectivité du marché intérieur et où les États membres conservent la maîtrise des contrôles des produits commercialisés sur leur territoire, il n'apparaît pas que cette proposition de règlement appelle des observations au titre de la subsidiarité.

Le deuxième texte (COM 796) est destiné à améliorer et à accélérer le fonctionnement de la reconnaissance mutuelle pour les biens légalement commercialisés dans un État membre mais qui ne font pas l'objet d'une harmonisation européenne. Une évaluation externe, menée entre 2014 et 2016, à la demande du Conseil « Compétitivité », a en effet montré des insuffisances en la matière.

Quatre mesures sont prévues pour remédier à cette situation :

- La clarification de l'étendue de la reconnaissance afin d'accroître la sécurité juridique pour les entreprises et des autorités nationales ;

- L'introduction d'une déclaration sur l'honneur pour faciliter la démonstration qu'un produit est déjà commercialisé légalement ;

- La mise en place d'un système de résolution des conflits en cas de refus ou de restriction d'accès (SOLVIT) qui permet à la Commission européenne d'émettre un avis en cas d'échec du dialogue ;

- La mise en place d'une coopération administrative, prenant appui sur des points de contact produit nationaux, et d'un outil informatique pour faciliter la coopération entre les autorités nationales.

Pour protéger leurs objectifs publics nationaux légitimes, les États membres pourront continuer à pouvoir restreindre la commercialisation sur leur territoire de produits autorisés à la commercialisation dans d'autres États membres conformément à l'article 36 du traité, dès lors que ceux-ci ne font pas l'objet d'une harmonisation au niveau européen et que des règles techniques nationales comportent des exigences spécifiques en particulier en matière de qualité, de performance ou de sécurité ou encore de recyclage, de réutilisation ou d'élimination au titre de la protection des consommateurs ou de l'environnement. Leurs décisions de refus ou de restriction d'accès au marché national, qui constituent une exception à la libre circulation des marchandises, devront être proportionnées et justifiées.

Pour réduire les délais d'autorisation de commercialisation, le producteur ou son mandataire a la possibilité d'établir, à destination de l'autorité compétente de l'État membre de commercialisation, une déclaration de reconnaissance mutuelle qu'il accompagne de pièces justificatives. Si une telle déclaration ne lui est pas soumise, l'autorité nationale peut demander toute information utile à l'opérateur économique et procéder à une évaluation des biens, ce qui peut, à l'issue d'une procédure contradictoire, le conduire à interdire ou suspendre la commercialisation du bien par une décision motivée qui doit être proportionnée. Cette mesure doit en outre être notifiée, le cas échéant, dans le cadre du système rapide d'échange d'informations RAPEX.

La proposition de règlement renforce par ailleurs les obligations d'information des points de contact nationaux et de coopération administrative intra-européenne en la matière, et impose des délais d'information et de communication brefs et contraignants.

Ce texte préservant la liberté des États membres de conserver des règles techniques nationales comportant des exigences spécifiques justifiées au regard de la protection des consommateurs qui leur permettent d'empêcher la commercialisation de produits non harmonisés qui ne les respectent pas, il n'appelle pas d'observations au titre de la subsidiarité.

Dans ces conditions, il a été décidé, pour ces deux textes, de ne pas intervenir plus avant au titre de l'article 88-6 de la Constitution.

Économie et finances, fiscalité

Règles et procédures concernant le respect et l'application effective de la législation d'harmonisation de l'Union relative aux produits

COM(2017) 795 final - Texte E 12657

(Procédure écrite du 24 janvier 2018)

Annoncée par la Commission européenne dans le cadre de son programme de travail pour 2017, dans la suite de sa communication du 28 octobre 2015 intitulée « Améliorer le marché unique : de nouvelles opportunités pour les citoyens et les entreprises », la proposition de règlement s'inscrit dans le paquet « Produits » et vise à renforcer la conformité des produits soumis à la législation d'harmonisation de l'Union européenne et l'application effective de cette législation par tout opérateur économique (fabricant, importateur, distributeur ou mandataire). Pour ce faire, elle prévoit des mesures d'incitation à l'égard des entreprises et de renforcement des contrôles de conformité ainsi que de la coopération transfrontière entre les services répressifs nationaux.

Les produits soumis à la législation d'harmonisation de l'Union européenne ne peuvent être mis à disposition sur le marché européen que si le fabricant, l'importateur ou le mandataire du fabricant est établi dans l'Union et que celui-ci, en tant que personne responsable des informations sur la conformité :

- met à disposition des autorités de surveillance du marché une déclaration UE de conformité et une documentation technique ;

- fournit, en réponse à une demande motivée d'une autorité de surveillance du marché, toute information et tous documents nécessaires à la démonstration de la conformité du produit ;

- coopère avec les autorités de surveillance du marché, à leur demande, pour toute mesure prise en vue d'éliminer ou d'atténuer les risques présentés par le produit.

Les fabricants doivent mettre à disposition du public, sur leur site internet, la déclaration de conformité ainsi que l'identité et les coordonnées du responsable des informations sur la conformité et reproduire ces dernières sur le produit.

Afin de renforcer le respect de la conformité, la proposition de règlement prévoit la possibilité pour les autorités de surveillance nationales de conclure des accords de partenariat avec des opérateurs économiques, dont elles informent les autres autorités de surveillance. Des protocoles d'accord peuvent également être conclus avec des organisations représentant des entreprises ou des utilisateurs finaux pour détecter la non-conformité ou promouvoir la conformité dans des zones géographiques spécifiques ou pour des catégories spécifiques de produits. De son côté, la Commission construira et tiendra à jour un portail en ligne sur lequel les opérateurs économiques pourront mentionner les dispositions qu'ils ont prises en matière de sécurité des produits.

Le texte précise quels doivent être les pouvoirs de surveillance, d'enquête sur pièces et sur place, d'exécution et de sanction des autorités de surveillance du marché, lesquelles doivent être dotées des ressources nécessaires à la bonne exécution de leurs missions. Il prévoit spécifiquement que ces autorités procèdent à des contrôles sur les caractéristiques des produits et, lorsqu'elles identifient des risques présentés par les produits mis à disposition, prennent sans délai des mesures appropriées d'information des utilisateurs finaux, pouvant aller jusqu'au retrait du produit. Les mesures, décisions ou injonctions ayant pour effet de réduire la mise à disposition des produits, voire à les retirer du marché ou à les détruire doivent être proportionnées et motivées. L'opérateur économique concerné, qui, sauf urgence tenant à la gravité des risques identifiés, doit avoir été mis en mesure de présenter ses observations, est informé sans délai des voies de recours. Si l'effet de la décision prise à l'encontre des produits présentant un risque grave dépasse le cadre national, l'autorité de surveillance doit en informer immédiatement la Commission, qui est également informée des mesures prises par l'opérateur économique. Des installations d'essai de l'Union peuvent en outre être mises en place pour certains produits ou groupes de produits ou risques associés à de tels produits.

Lorsqu'il n'est pas défini par la législation européenne d'harmonisation du produit, le régime des sanctions applicables aux opérateurs économiques en cas de violation des obligations est déterminé par les États membres. Ces sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives, et tenir compte en particulier de la taille de l'entreprise, de la gravité de la violation, de son caractère intentionnel ou non, du degré de coopération dont a fait montre l'opérateur au cours de l'enquête et de la commission antérieure d'infractions similaires.

La proposition de directive organise la coopération et l'assistance mutuelle entre les autorités de surveillance : échanges d'informations, enquêtes sur place, éventuellement conjointes, demandes de mesures exécutoires. Elle permet l'utilisation, par toutes les autorités de surveillance, des preuves et conclusions d'enquêtes établies par l'une d'entre elles. Les délais de réponse, les modalités et les formulaires types seront précisés par un acte d'exécution de la Commission. Les autorités de surveillance du marché saisissent en outre toutes les données utiles concernant les produits mis à disposition sur le marché de leur territoire (non-conformité, risques, résultats des essais et des contacts avec l'opérateur économique, mesures volontaires, restrictives et sanctions, non-respect des règles de conformité).

Un réseau de l'Union pour la conformité des produits est institué, dont le secrétariat est assuré par des personnels de la Commission, qui comporte :

- un comité de l'Union pour la conformité des produits, composés de représentants des bureaux de liaison nationaux et de deux représentants de la Commission, chargé de définir des priorités pour les actions communes de surveillance du marché et d'assurer la coordination et le suivi des groupes de coordination administrative ;

- des groupes de coordination administrative séparée ou conjointe, chargés de coordonner l'application effective de la législation d'harmonisation de l'Union dans leur domaine de compétence, de rapprocher les pratiques et méthodes de surveillance et de développer des canaux de communication appropriés à cet effet, réunissant des représentants des autorités nationales de surveillance compétentes et, si nécessaire, des associations d'entreprises concernées et des associations de consommateurs.

La Commission européenne est également chargée de :

- suivre la mise en oeuvre du programme de travail du réseau, apporter son soutien au fonctionnement des points de contact « produits » et organiser la coopération et l'échange d'informations, des évaluations par les pairs et des programmes de formation communs ;

- mettre en place un système d'information et de communication auquel les bureaux de liaison et les autorités de surveillance du marché ont accès, pour collecter et stocker les informations liées à la mise en application de l'harmonisation : une interface électronique avec les systèmes douaniers nationaux sera aménagée dans le cadre du système de guichet unique de l'Union pour les douanes, dont les modalités seront fixées par des actes d'exécution de la Commission.

Les produits entrant sur le marché de l'Union qui sont soumis à la législation d'harmonisation de l'Union sont contrôlés par les autorités douanières et de surveillance nationales sur la base d'une analyse de risque. Ils sont placés, le cas échéant, sous un régime douanier spécifique pour faire l'objet d'une mise en conformité. La mise en libre pratique d'un produit est suspendue si les contrôles font apparaître que les documents d'accompagnement, l'étiquetage ou l'indication de la personne responsable ne sont pas conformes aux règles européennes ou encore si le marquage de conformité a été contrefait ou apposé à tort. Une coopération est organisée avec les opérateurs économiques agréés : les produits qu'ils déclarent déclarés en libre pratique sont traités en priorité, les autorités de surveillance du marché et les autorités douanières échangeant des informations sur le statut de ces opérateurs et leurs antécédents en matière de conformité des produits sur le plan de la sécurité. La Commission est informée des contrôles effectués et de leurs résultats ; elle publie un rapport annuel de synthèse.

La Commission peut développer une coopération internationale, dans le cadre d'accords de confidentialité et de réciprocité, et échanger des informations confidentielles avec les autorités règlementaires des pays tiers ou des organisations internationales. Elle peut également agréer un système spécifique pour l'exécution, par un pays tiers, d'un contrôle des produits réalisé juste avant leur exportation vers l'Union afin de vérifier que ceux-ci répondent aux normes européennes harmonisées.

La proposition de règlement, qui modifie 70 directives ou règlements européens harmonisant les règles de l'Union relatives aux produits, devrait améliorer le fonctionnement du marché unique et la protection des consommateurs européens grâce à un renforcement du contrôle des produits commercialisables dans l'Union, qui prend appui sur le développement de la coopération intra-européenne en matière de prévention et de répression des fraudes. Ce faisant, elle devrait également avoir un effet positif pour les entreprises européennes dont les produits respectent des règles harmonisées exigeantes.

Compte tenu de ces éléments, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte.