COM(2021)278
du 02/06/2021
Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)
La proposition de règlement COM (2021) 278 final tend à abroger le règlement (UE) n°1053/2013 du Conseil du 7 octobre 2013 portant création d'un mécanisme d'évaluation et de contrôle destiné à vérifier l'application de l'acquis de Schengen et succédant à la commission permanente d'évaluation et d'application de Schengen créée en 1998.
Le bon fonctionnement de l'espace Schengen, espace de libre circulation entre les États membres de l'Union européenne1(*), repose sur un acquis, à savoir, la mise en oeuvre de règles communes permettant la libre circulation en son sein (règles de gestion des frontières extérieures et mesures compensatoires (politique commune des visas, coopération policière, politique en matière de retour, système d'information Schengen)) et sur un mécanisme d'évaluation et de contrôle, pour vérifier le respect de cet « acquis ». Ce dernier est indispensable car tout manquement dans l'application des règles communes pourrait compromettre l'ensemble de l'espace Schengen.
L'évaluation de l'acquis, d'abord assurée par la commission permanente instituée en 1998, est donc assurée, depuis 2015, par le mécanisme d'évaluation fondé sur le règlement n°1053/2013 précité : en pratique, la Commission européenne est responsable de l'organisation globale des activités de contrôle et d'évaluation. De là, le Conseil doit exercer « une pression par les pairs» pour amener un État membre défaillant à adopter un plan d'action. Le Parlement européen et les parlements nationaux sont informés des évaluations.
Comme l'a démontré la Commission dans son dernier « réexamen » de l'application de l'acquis, en novembre dernier, le mécanisme a apporté des améliorations tangibles, mais d'importantes lacunes ont été décelées dans son fonctionnement : une fragmentation trop importante des évaluations qui empêche d'avoir une vision globale sur le fonctionnement de l'espace Schengen ; une capacité insuffisante à faire évoluer les évaluations au regard des changements de contexte (évolution législative ou géopolitique...) ; une certaine lenteur dans l'adoption des procédures (10 à 12 mois).
Le Parlement européen et le Conseil ont aussi souligné la nécessité de faire évoluer ce mécanisme. Quant aux États membres, ils sont plusieurs à avoir choisi de maintenir des contrôles aux frontières intérieures, faute de confiance suffisante dans la teneur des évaluations.
Dans ce contexte, la présente proposition de règlement du Conseil veut garantir une utilisation plus stratégique des outils d'évaluation (assouplissement de la programmation des évaluations et ciblage par rapport aux risques ; extension des évaluations aux activités des prestataires de services assumant certaines missions des États membres ; prolongation du cycle d'évaluation de cinq à sept ans...), raccourcir les procédures et donner un rôle accru à la Commission (adoption des rapports d'évaluation et des recommandations par la seule Commission, en un seul acte, dans un délai de quatre mois ; sauf dans les cas les plus importants, où le Conseil adopterait les recommandations), renforcer l'évaluation du respect des droits fondamentaux dans le cadre de l'acquis, et optimiser la participation des experts des États membres (création d'une réserve d'experts ; renforcement de la coopération avec les agences européennes...).
Il semble important que le Sénat puisse approfondir l'examen au fond de ce dispositif, en particulier pour veiller au respect, par la Commission européenne, de son obligation d'information des parlements nationaux sur les résultats des évaluations. En l'état du droit, comme le rappelait la commission d'enquête du Sénat sur les frontières intérieures, le contrôle des flux de personnes et des marchandises en Europe et l'avenir de l'espace Schengen2(*), la Commission européenne a en effet très imparfaitement respecté cette obligation d'information, pourtant prévue à l'article 19 du règlement 1053/2013. En revanche, la proposition de règlement COM (2021) 278 ne semble pas soulever d'objections fondées sur le principe de subsidiarité.
Le groupe de travail sur la subsidiarité a donc décidé de ne pas intervenir sur ce texte au titre de l'article 88-6 de la Constitution.
* 1 Aujourd'hui, outre les États membres, l'espace Schengen rassemble également l'Islande, la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein (« pays associés »). L'Irlande ne fait pas partie de l'espace Schengen mais applique partiellement l'acquis de Schengen depuis le 1er janvier 2021. La Bulgarie, Chypre, la Croatie et la Roumanie sont liées par l'acquis de Schengen mais les contrôles aux frontières intérieures n'ont pas encore été supprimés les concernant.
* 2 Rapport n°484 (2016-2017) du 4 avril 2017