Informations transferts de fonds et crypto-actifs

Dans la suite de sa Communication du 7 mai 2020 sur son plan d'action pour une politique globale de l'Union en matière de prévention du blanchiment et du financement du terrorisme, la Commission européenne a présenté, le 20 juillet dernier, quatre propositions législatives visant à renforcer les règles de l'UE en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LBC/FT).

Son objectif est de permettre de mieux détecter les transactions et activités suspectes et de combler les failles dont profitent les criminels pour blanchir le produit d'activités illicites ou financer des activités terroristes par l'intermédiaire du système financier.

Cette démarche s'inscrit en outre dans le cadre de la stratégie de l'UE pour l'union de la sécurité pour 2020-2025, la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme contribuant également à protéger les Européens contre le terrorisme et la criminalité organisée.

Les mesures proposées renforcent et harmonisent le cadre existant et prennent en particulier en compte l'émergence de nouveaux défis liés à l'innovation technologique, comme les monnaies virtuelles ou les plateformes de financement participatif, la plus grande intégration des flux financiers dans le marché unique et le caractère international des organisations terroristes.

Ces textes, qui relèvent du pilier 2 du plan d'action de la Commission, intitulé « Mettre en place un corpus de règles LBC/FT unique à l'échelle européenne », consistent en trois propositions de règlement et une proposition de directive :

- une proposition de règlement relatif à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, qui définit des règles directement applicables, notamment en ce qui concerne la vigilance à l'égard de la clientèle et les bénéficiaires effectifs ;

- une proposition de règlement créant une nouvelle autorité européenne dans le domaine de la lutte contre le blanchiment de capitaux (ALBC) ;

- une proposition de sixième directive, remplaçant la directive 2015/849/UE modifiée par la cinquième directive sur la LBC, qui définit des règles relatives aux autorités nationales de surveillance et aux cellules de renseignement financier des États membres ;

- une révision du règlement 2015/84/UE sur les transferts de fonds afin de garantir la traçabilité des transferts de crypto-actifs.

Pour permettre de prévenir et de détecter l'utilisation éventuelle des transferts de fonds aux fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, un règlement (UE) 2015/847 a été adopté afin d'assurer la pleine traçabilité de ces transferts, en garantissant la transmission des informations tout au long de la chaîne de paiement et en imposant aux prestataires de services de paiement de veiller à ce que les transferts soient accompagnés d'informations sur le donneur d'ordre et le bénéficiaire.

Ce règlement ne s'applique toutefois qu'aux transferts de billets de banque, de pièces, de monnaie scripturale et de monnaie électronique, et ne couvre donc pas les transferts d'actifs virtuels alors que les transferts de crypto-actifs (tels le bitcoin) s'accompagnent de risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme similaires à ceux entourant les transferts de fonds électroniques.

En conséquence, le texte COM(2021) 422 proposé, qui reprend le règlement de 2015 auquel il se substitue, étend aux crypto-actifs et aux prestataires de service sur les crypto-actifs les obligations d'information qui s'appliquent actuellement aux virements électroniques.

Cette extension du champ d'application du règlement de 2015 n'appelle pas d'observations au titre de la subsidiarité.

Le groupe de travail sur la subsidiarité a donc décidé de ne pas intervenir sur ce texte au titre de l'article 88-6 de la Constitution.

MARCHÉ INTÉRIEUR, ÉCONOMIE, FINANCES, FISCALITÉ

Lutte contre le blanchiment des capitaux

COM(2021) 420 final - Texte E16089

COM(2021) 421 final - Texte E16105

COM(2021) 422 final - Texte E16106

COM(2021) 423 final - Texte E16090

(Procédure écrite du 23 décembre 2021)

Dans la suite de sa Communication du 7 mai 2020 sur son plan d'action pour une politique globale de l'Union en matière de prévention du blanchiment et du financement du terrorisme, la Commission européenne a présenté, le 20 juillet dernier, ces quatre propositions législatives visant à renforcer les règles de l'Union en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LBC/FT).

L'objectif est de permettre de mieux détecter les transactions et activités suspectes et de combler les failles dont profitent les criminels pour blanchir le produit d'activités illicites ou financer des activités terroristes par l'intermédiaire du système financier.

Cette démarche s'inscrit en outre dans le cadre de la stratégie pour l'union de la sécurité pour 2020-2025, la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme contribuant également à protéger les Européens contre le terrorisme et la criminalité organisée.

Les mesures proposées renforcent et harmonisent le cadre existant et prennent en particulier en compte l'émergence de nouveaux défis liés à l'innovation technologique, comme les monnaies virtuelles ou les plateformes de financement participatif, la plus grande intégration des flux financiers dans le marché unique et le caractère international des organisations terroristes.

Ces textes, qui relèvent du pilier 2 du plan d'action de la Commission, intitulé « Mettre en place un corpus de règles LBC/FT unique à l'échelle européenne », consistent en trois propositions de règlement et une proposition de directive :

- une proposition de règlement relatif à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, qui définit des règles directement applicables, notamment en ce qui concerne la vigilance à l'égard de la clientèle et les bénéficiaires effectifs - COM(2021) 420 final ;

- une proposition de règlement créant une nouvelle autorité européenne dans le domaine de la lutte contre le blanchiment de capitaux (ALBC) - COM(2021) 421 final ;

- une proposition de sixième directive, remplaçant la directive 2015/849/UE modifiée par la cinquième directive sur la LBC, qui définit des règles relatives aux autorités nationales de surveillance et aux cellules de renseignement financier des États membres - COM(2021) 423 final ;

- une révision du règlement 2015/84/UE sur les transferts de fonds afin de garantir la traçabilité des transferts de crypto-actifs - COM(2021) 422 final.

1/ Texte COM(2021) 420 final

Pour assurer une convergence renforcée dans l'application des règles de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LBC/FT), la proposition de règlement COM(2021) 420 reprend les dispositions de la directive de 2015/849 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, tout en y apportant des modifications et compléments substantiels.

Sont désormais concernés tous les prestataires de services sur crypto-actifs, les prestataires de services de financement participatif, les prêteurs hypothécaires et les prêteurs à la consommation, les intermédiaires de crédit hypothécaire et à la consommation qui ne sont pas des établissements de crédit ni des établissements financiers, ainsi que les opérateurs proposant des programmes de résidence par investissements. Sont en revanche retirés de la liste les négociants de biens qui n'échangent pas de métaux précieux ni de pierres.

Certaines des mesures en vigueur sont précisées. Ainsi en est-il des missions du responsable de la conformité dans chacune des entités et des obligations de formation du personnel responsable. Des précisions sont également apportées quant aux exigences applicables aux groupes, en particulier aux sociétés mères, la Commission prévoyant de publier ultérieurement des normes techniques.

L'accent est en particulier mis sur les informations à recueillir sur les clients, y compris leur identification et la vérification de leur identité1(*). Des normes techniques sur les mesures de vigilance simplifiées pour les situations présentant un risque moins élevé et renforcées pour d'autres seront publiées par la future autorité européenne.

À partir d'une évaluation du risque que présentent les pays tiers pour le système financier de l'Union, soit sur la base des évaluations du GAFI (Groupe d'action financière), soit par une évaluation autonome, la Commission adaptera les mesures au risque qu'ils présentent : soit ils seront soumis à toutes les mesures de vigilance renforcées générales complétées par des contre-mesures supplémentaires définies par pays, soit ils feront uniquement l'objet de mesures de vigilance renforcées définies par pays. Pour évaluer le niveau de menace, la Commission pourra prendre appui sur l'expertise technique de la nouvelle autorité européenne qui élaborera des orientations par zones géographiques sur les risques, tendances et méthodes liés au blanchiment.

La proposition comprend en particulier des obligations en matière de communication d'informations par les actionnaires et dirigeants prête-noms, et introduit l'obligation pour les entités juridiques de pays tiers qui entrent en relation d'affaires avec une entité assujettie de l'Union ou acquièrent des biens immobiliers dans l'Union de consigner les informations sur les bénéficiaires effectifs dans l'Union.

Des normes techniques d'exécution seront définies par la nouvelle autorité pour faciliter la conformité en la matière et les activités d'analyse et de coopération des cellules de renseignement financier (CRF) des États membres.

Les entités assujetties sont soumises au RGPD. Le texte proposé clarifie les conditions de traitement de certaines catégories de données très sensibles et prévoit que les entités assujetties doivent conserver ces données pendant 5 ans.

Les paiements en espèces seraient plafonnés à 10 000 euros, tout en maintenant la possibilité pour les États membres de fixer un niveau moins élevé. Par ailleurs, la fourniture et la conservation de portefeuilles anonymes de crypto-actifs sont interdites. Quant aux émissions de titres au porteur, elles sont interdites (actions) ou autorisées uniquement sous forme intermédiée (BSA).

2/ Texte COM(2021) 421 final

Dans sa proposition COM(2021) 421, la Commission propose de créer, au 1^er janvier 2023, une nouvelle agence européenne, dotée de la personnalité morale, chargée de quatre grandes missions en lien avec les risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme (BC/FT) auxquels est exposé le marché intérieur :

- la mise en place d'un suivi des risques de blanchiment et de financement du terrorisme auxquels le marché intérieur est exposé ;

- la surveillance directe des établissements ou groupes d'établissement de crédit ou d'établissements financiers sélectionnés, assujettis aux règles européennes en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ;

- la surveillance indirecte des autres entités assujetties, relevant tant du secteur financier que du secteur non financier, par le contrôle des superviseurs nationaux ou des organismes d'autorégulation ;

- la mise en place et le pilotage d'un mécanisme de coordination et de soutien aux cellules de renseignement financier (CRF) des États membres.

La nouvelle autorité est présidée par une personnalité qualifiée, désignée à la majorité qualifiée par le Conseil, après approbation par le Parlement européen, à partir d'une liste restreinte établie par la Commission à l'issue d'une procédure de sélection ouverte. Ce président prépare les travaux des instances délibératives, établit l'ordre du jour de leurs réunions et les préside.

Deux instances délibératives sont prévues :

- un conseil général, qui réunit les dirigeants des autorités de surveillance des entités assujetties, dans sa composition « surveillance », et les dirigeants des CRF dans sa composition « CRF » ; un représentant de la Commission assiste à ces réunions, sans droit de vote ;

- un conseil exécutif réunissant cinq personnes à temps plein, désignées pour cinq ans par le conseil général, auxquelles le président assigne des domaines de responsabilité spécifiques.

Un directeur exécutif, choisi par le conseil exécutif à partir d'une liste restreinte établie par la Commission à l'issue d'une procédure de sélection ouverte, assure la gestion quotidienne de l'Autorité. Il élabore le projet de budget, financé par une contribution du budget de l'Union et des redevances versées par les entités assujetties et validé par le conseil exécutif, ainsi que le programme de travail annuel ; il prépare en outre un projet unique de programmation, un rapport annuel, un plan d'action donnant suite aux conclusions des rapports d'audit et d'évaluations internes ou externes ainsi que des enquêtes de l'OLAF.

Un commission administrative de réexamen, nommée par le conseil général dans sa composition « surveillance », est par ailleurs chargée de vérifier la conformité formelle et matérielle des décisions de surveillance, de sanctions et d'astreintes de l'Autorité, lorsqu'une demande motivée a été présentée par une personne physique ou morale directement et individuellement concernée par l'une de ces décisions.

Le lieu siège de l'Autorité n'a pas encore été choisi.

Dans le cadre de ce suivi, l'Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (ALBC) :

- évalue les menaces, vulnérabilités et risques liés aux activités BC/FT dans l'Union européenne ;

- suit les évolutions de pays tiers et évalue les menaces, vulnérabilités et risques liés à leurs systèmes LBC/FT ;

- recueille des informations sur les faiblesses identifiées dans l'application des règles LBC/FT par les entités assujetties, leur exposition au risque, les sanctions infligées et les mesures correctives appliquées aux activités BC/FT ;

- met en place une base centrale de données à partir des informations recueillies auprès des superviseurs et des autorités de surveillance, analyse les informations ainsi recueillies et partage, en tant que de besoin, ses analyses avec les superviseurs et les autorités de surveillance.

Ces entités - établissements de crédit ou établissements financiers - seront sélectionnées, après évaluation par l'Autorité, à compter du 1^er juillet 2025, au vu de leur profil de risque intrinsèque élevé. L'article 12 liste à cet effet les services concernés et les points de référence de la méthode d'évaluation des risques clients, produits et services, et zones géographiques.

Une coopération sera mise en place au sein du système de surveillance LBC/FT et les entités concernées feront l'objet d'une surveillance directe par des équipes communes de surveillance composées, pour chaque entité assujettie, d'agents de l'Autorité et d'agents des superviseurs financiers chargés de la surveillance de l'entité au niveau national.

L'Autorité est en droit d'obtenir toutes les informations nécessaires auprès de ces entités, des personnes physiques ou morales qui en font partie ainsi que des tiers auprès desquels celles-ci ont externalisé des fonctions ou activités opérationnelles. Elle peut conduire toutes les enquêtes nécessaires et procéder à des inspections sur place, le cas échéant après autorisation judiciaire si le droit national l'exige, avec l'assistance des agents du superviseur financier de l'État membre concerné. En cas de manquements des entités assujetties à leurs obligations, l'Autorité peut leur imposer, le cas échéant sous astreintes, de prendre des mesures, limiter leur activité économique, leurs opérations ou leur réseau. Pour l'exécution de ces mesures, elle peut donner des instructions aux autorités de surveillance pour qu'elles fassent usage de leurs pouvoirs. Le règlement prévoit en outre que l'Autorité peut infliger des sanctions pécuniaires administratives, qui sont rendues publiques, notamment en cas de violation substantielle d'exigences en matière de vigilance ou de contrôle interne. Ces sanctions peuvent être contestées devant la Cour de justice de l'Union européenne.

L'Autorité contrôle régulièrement les moyens dont disposent ces superviseurs financiers en matière de LBC/FT, évalue leurs stratégies, contribue à la convergence des pratiques de surveillance, coordonne les échanges de personnels et d'informations entre les intéressés et peut, sur demande, leur prêter assistance, y compris en cas de désaccord entre eux sur les mesures à prendre à l'égard d'une entité assujettie.

Sans préjudice des pouvoirs et des compétences des superviseurs financiers définies par la directive anti-blanchiment, l'Autorité veille à l'établissement de collèges de surveillance LBC, apporte son aide en matière d'organisation de plans de surveillance et d'examens communs, partage les informations pertinentes avec les superviseurs financiers en vue de faciliter les travaux de ces collèges.

Les superviseurs financiers doivent signaler à l'Autorité toute dégradation rapide de la situation d'une entité non sélectionnée. Celle-ci peut alors enquêter sur de possibles violations substantielles et demander au superviseur financier de prendre des mesures, y compris d'imposer la cessation d'une pratique. Si le superviseur ne donne pas suite à ces demandes, l'Autorité peut demander à la Commission de lui transférer la surveillance directe de l'entité.

L'Autorité réalise régulièrement des examens par les pairs de tout ou partie des activités de ces superviseurs en matière de LBC/FT, pour lesquels elle définit des méthodes d'évaluation et de comparaison objectives. Elle établit à cet effet des comités ad hoc d'examen, composés de certains de ses agents et de membres des superviseurs non financiers.

L'Autorité peut par ailleurs ouvrir une enquête sur un superviseur non financier, à la demande d'une autre autorité de surveillance, du Parlement européen, de la Commission ou de sa propre initiative, en cas de prétendue violation ou de non-application du droit de l'Union. Elle peut ensuite adresser au superviseur une recommandation sur les mesures de mise en conformité qui doivent être prises. Si le superviseur ne prend pas les mesures nécessaires, la Commission, informée par l'Autorité ou de sa propre initiative, peut émettre un avis formel lui imposant de telles mesures.

Lorsque la surveillance de certains secteurs est déléguée au niveau national à des organismes d'autorégulation, l'Autorité exerce les mêmes missions à l'égard des autorités de surveillance qui supervisent ces organismes.

Lorsqu'une cellule de renseignement financier (CRF) décèle un besoin potentiel de mener une analyse commune avec des CRF d'autres États membres, l'Autorité invite ces CRF à participer à l'analyse commune. Elle réexamine par ailleurs régulièrement, avec les CRF, les méthodes et procédures pour la réalisation des analyses communes. La CRF de chaque État membre peut déléguer l'un de ses membres au siège de l'Autorité pour soutenir celle-ci dans l'exécution de ses missions. L'Autorité favorise également la réalisation de programmes de formation, d'échanges de personnels et de détachements et les échanges de pratiques. Elle gère en outre le réseau des CRF, FIU.net.

La Commission peut, sur délégation du Parlement européen et du Conseil, adopter des normes techniques de règlementation harmonisées préparées par l'Autorité. Ces normes sont notifiées au Parlement européen ou au Conseil qui disposent d'un délai de trois mois pour formuler des objections.

La Commission peut également adopter des normes techniques d'exécution, préparées par l'Autorité, après consultations publiques. Ces normes sont transmises pour information au Parlement européen et au Conseil.

L'Autorité émet en outre, après avoir procédé à des consultations publiques, des orientations et des recommandations à l'intention de toutes les autorités de surveillance, de toutes les CRF et des entités assujetties, qui doivent mettre tout en oeuvre pour les respecter. La proposition de règlement lui confère pour quatre ans le pouvoir d'adopter de telles normes, période à la fin de laquelle elle doit lui présenter un rapport relatif à cette délégation de pouvoir.

3/ Texte COM(2021) 423 final

La proposition de directive COM(2021) 423 renforce quant à elle les règles applicables aux systèmes nationaux de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme figurant dans la directive LBC de 20152(*), à laquelle elle se substitue.

Elle permet en outre aux États membres, sous réserve de notification à la Commission qui aura six mois pour formuler un avis, d'étendre les exigences du nouveau règlement relatif à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme à d'autres secteurs que ceux qu'il vise.

De nouvelles exigences doivent par ailleurs être introduites dans les droits nationaux pour certains secteurs (bureaux de change et d'encaissement de chèques, prestataires de services aux fiducies (Trusts), prestataires de services de jeux d'argent et de hasard). Les superviseurs nationaux peuvent en outre désigner des points de contact pour les émetteurs de monnaie électronique, les prestataires de services de paiement et les prestataires de services sur crypto-actifs exerçant en libre prestation de services (LPS).

La fréquence des évaluations périodiques des risques d'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme au niveau de l'Union, réalisées par la Commission, avec l'appui de la nouvelle autorité européenne de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (ALBC), est portée à quatre ans.

Afin d'améliorer la cohérence des approches et de renforcer les outils des cellules de renseignement financier (CRF), la proposition de directive précise la fonction d'analyse financière des CRF et prévoit que celles-ci doivent disposer d'une indépendance opérationnelle et de ressources financières, humaines et techniques suffisantes, qu'elles doivent avoir accès à des catégories minimales d'informations et pouvoir suspendre des transactions, dans les 48 heures suivant la réception d'une déclaration de transaction suspecte (DTS) par une autre cellule, ainsi que l'utilisation de comptes bancaires.

Les modalités d'échange d'informations entre les CRF, grâce au réseau FIU.net, sont détaillées et des normes techniques seront élaborées par la nouvelle autorité européenne de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (ALBC).

Le texte précise les missions des superviseurs nationaux et les pouvoirs dont ils doivent disposer, clarifie les modalités de la surveillance fondée sur les risques qu'ils mettent en oeuvre et pour lesquelles l'ALBC devrait publier des lignes directrices. Il clarifie leurs compétences à l'égard des entités opérant en LPS et dans le cadre du contrôle de leur groupe, qui prendront appui sur des normes techniques élaborées par l'ALBC.

La création d'un collège de surveillance pour certains établissements financiers ou de crédit transfrontaliers opérant dans plusieurs États membres est en outre prévue.

Un acte d'exécution de la Commission, qui sera assistée à cet effet par un comité, harmonisera le format de présentation des informations sur les bénéficiaires effectifs. Les informations figurant dans ces registres peuvent être rapprochées et des mécanismes supplémentaires de traitement des divergences d'informations sont prévus.

Des précisions sont apportées sur l'indépendance de ces organismes et leur contrôle par une autorité publique nationale qui doit disposer à cet effet de pouvoirs suffisants.

Des minima sont prévus, ainsi que l'obligation de notifier à la Commission les mesures et sanctions prises. Des indicateurs techniques d'évaluation de la gravité seront définis par l'ALBC.

Les superviseurs, CRF, organismes et autres autorités compétentes sont tenus de coopérer avec la nouvelle autorité européenne. Le champ de la coopération est étendu à la surveillance des auditeurs.

4/ Texte COM(2021) 422 final

Pour permettre de prévenir et de détecter l'utilisation éventuelle des transferts de fonds aux fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, un règlement (UE) 2015/847 a été adopté afin d'assurer la pleine traçabilité de ces transferts, en garantissant la transmission des informations tout au long de la chaîne de paiement et en imposant aux prestataires de services de paiement de veiller à ce que les transferts soient accompagnés d'informations sur le donneur d'ordre et le bénéficiaire.

Ce règlement ne s'applique toutefois qu'aux transferts de billets de banque, de pièces, de monnaie scripturale et de monnaie électronique, et ne couvre donc pas les transferts d'actifs virtuels alors que les transferts de crypto-actifs (tels le bitcoin) s'accompagnent de risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme similaires à ceux entourant les transferts de fonds électroniques.

En conséquence, le texte COM(2021) 422 proposé, qui reprend le règlement de 2015 auquel il se substitue, étend aux crypto-actifs et aux prestataires de service sur les crypto-actifs les obligations d'information qui s'appliquent actuellement aux virements électroniques.

Compte tenu de ces éléments, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte.