Traitement prudentiel des groupes d'établissements d'importance systémique mondiale

La Commission européenne présente un ensemble de mesures destinées à parachever la mise en oeuvre dans l'Union de l'accord de Bâle III sur le contrôle bancaire, conclu en 2010 entre les membres du G20, au sein du Comité de Bâle, qui a défini les normes applicables aux établissements de crédit en réponse à la crise financière de 2008^1(*) afin de rendre les banques européennes plus résilientes face à d'éventuels chocs économiques.

Depuis l'entrée en vigueur en 2015 de la directive 2013/36/UE concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (dite « CRD ») ^2(*) et du règlement (UE) n° 575/2013 (dit « CRR »)^3(*) qui définit les exigences en matière de fonds propres auxquelles sont soumis les établissements de crédit et les entreprises d'investissement exerçant des activités dans l'Union européenne, l'organisation et le fonctionnement des organes de direction de ces établissements et entreprises s'inscrivent dans un cadre prudentiel renforcé dans la suite de ces normes convenues au niveau international.

Un mécanisme de surveillance unique (MSU) a en outre été établi en novembre 2014, qui place les établissements significatifs sous la supervision directe de la Banque centrale européenne (BCE), notamment pour les questions de gouvernance, les établissements moins significatifs demeurant sous la supervision des superviseurs nationaux (l'ACPR en France).

Le règlement CRR a été modifié afin de mieux garantir la résilience de ces établissements, en particulier par le paquet de mesures de réduction des risques adopté en 2019, qui a également revu le cadre de résolution des défaillances bancaires défini par la directive dite « BRRD » 2014/59/UE de 2014 (résolution des banques et résolution de leur défaillances)^4(*), le mécanisme de résolution unique (dit « MRU ») institué en 2014^5(*) et les différents ratios définis par le CRR^6(*).

L'Union européenne a ainsi mis en oeuvre sur le marché intérieur la norme internationale relative à la capacité totale d'absorption des pertes (dite « TLAC »), adoptée par le Conseil de stabilité financière (CSF) en novembre 2015, et a renforcé l'application de l'exigence minimale de fonds propres et d'engagements éligibles (dite « MREL »), qui est fixée sur base consolidée au niveau du groupe de résolution. La norme TLAC et la MREL, qui est spécifique à chaque établissement, sont en effet des éléments complémentaires et essentiels pour gérer les crises bancaires et réduire leurs répercussions sur la stabilité financière et les finances publiques.

Le 27 octobre 2021, la Commission européenne a présenté la dernière étape de la réforme de la réglementation bancaire européenne afin que les banques exerçant des activités dans l'Union européenne soient plus résilientes pour parer à d'éventuels chocs économiques futurs, tout en contribuant à la reprise de l'Europe après la pandémie de COVID-19 et à la transition vers la neutralité climatique.

Ces trois instruments législatifs, dont la publication a été retardée par la pandémie^7(*), modifient la directive CRD 2013/36/UE, en ce qui concerne les pouvoirs de surveillance, les sanctions, les succursales de pays tiers et les risques environnementaux, sociaux et de gouvernance, et le règlement CRR (UE) n� 575/2013, en ce qui concerne les exigences prudentielles (risque de crédit, risque d'ajustement de l'évaluation de crédit, risque opérationnel et risque de marché et plancher de fonds propres). Un texte spécifique vise par ailleurs à adapter les exigences de fonds propres dans le domaine de la résolution applicables aux structures en guirlande (« daisy chain ») et la directive BRRD 2014/59/UE en ce qui concerne le traitement prudentiel de ces groupes.

Afin de contribuer à la stabilité financière et au financement stable de l'économie dans le contexte de la reprise, ces mesures s'articulent autour de quatre objectifs spécifiques :

- renforcer les exigences en matière de fonds propres fondées sur le risque, sans augmenter significativement leur niveau global ;

- mettre davantage l'accent sur les risques ESG (environnementaux, sociaux et de gouvernance)^8(*) dans le cadre prudentiel, car la transition vers les objectifs de durabilité de l'Europe exige des efforts de financement privé dans lesquels l'intermédiation bancaire doit jouer un rôle primordial ;

- harmoniser davantage, dans le contexte de l'union bancaire, les pouvoirs et outils de surveillance qui restent trop fragmentés au sein de l'Union, ce qui empêche le MSU de remplir efficacement ses fonctions de surveillance ;

- réduire les coûts administratifs des banques liés aux publications d'informations et améliorer l'accès des participants au marché et des autorités de surveillance à leurs données prudentielles^9(*).

La proposition de règlement COM(2021) 665 a pour objet de :

Ø Remédier aux incohérences identifiées entre le cadre prudentiel et le cadre de résolution auquel sont soumis les groupes d'établissements de crédit d'importance systémique mondiale.

Mandatée pour élaborer des projets de normes techniques applicables aux chaînes de souscription indirectes des instruments financiers éligibles aux fins de la MREL, l'Autorité bancaire européenne (ABE) a en effet procédé à une consultation publique qui a fait apparaître que ces incohérences ne permettaient pas de produire un résultat équivalent à celui d'une souscription directe.

Il est ainsi précisé que les instruments financiers éligibles aux fins de la MREL doivent être détenus par l'entité de résolution, qui est généralement l'entreprise mère, laquelle peut toutefois les souscrire de façon indirecte, via des entités intermédiaires.

Ø Garantir la bonne application du cadre TLAC/MREL aux groupes ayant une stratégie de résolution à points d'entrée multiples, notamment lorsqu'ils possèdent des filiales dans des pays tiers, et supprimer certaines contradictions entre les dispositions du CRR et de la BRRD

La proposition de règlement apporte à cet effet cinq ensembles de modifications ou clarifications concernant :

- l'intégration directe dans le CRR d'un traitement prudentiel spécifique concernant la souscription indirecte d'instruments éligibles aux fins de la MREL interne lorsque les groupes de résolution présentent plusieurs strates de détention capitalistique ;

- la clarification des dispositions du CRR relatives à la comparaison des exigences de TLAC de tous les groupes de résolution au sein d'un groupe d'établissements systémiques d'importance mondiale (EISm) ;

- la formule de calcul de l'excédent TLAC/MREL d'une filiale ;

- les modalités de prise en considération des filiales des EISm établies en dehors de l'Union ;

- les critères d'éligibilité de fonds propres et d'engagements des établissements filiales importantes d'EISm établies hors de l'UE.

Les modifications proposées permettent d'améliorer la cohérence et l'applicabilité de la législation européenne destinée à réduire les risques systémiques attachés aux groupes bancaires les plus importants.

Le groupe de travail sur la subsidiarité a donc décidé de ne pas intervenir sur ce texte au titre de l'article 88-6 de la Constitution.

* ¹ Les normes mondiales sont élaborées par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB) composé de représentants des banques centrales et des contrôleurs bancaires de 28 juridictions (dont la France) ainsi que la BCE, la Commission européenne et l'Autorité bancaire européenne (ABE) participant aux réunions en tant qu'observateurs.

* ² Directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et entreprises d'investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE.

* ³ Règlement (UE) n°575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement et modifiant le règlement (UE) n° 648/2012.

* ⁴ Directive (UE) 2019/879 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2019 modifiant la directive 2014//59/UE en ce qui concerne la capacité d'absorption des pertes et de recapitalisation des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

* ⁵ Règlement (UE) n° 2019/877 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2019 modifiant le règlement (UE) n° 806/2014 en ce qui concerne la capacité d'absorption des pertes et de recapitalisation des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

* ⁶ Règlement UE 2019/876 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2019 modifiant le règlement (UE) n°  575/2013 en ce qui concerne le ratio de levier, le ratio de financement stable net, les exigences en matière de fonds propres et d'engagements éligibles, le risque de crédit de contrepartie, le risque de marché, les grands risques et le exigences de déclaration et de publication.

* ⁷ Les travaux préparatoires ont été reportés à la suite de la décision du CBCB du 26 mars 2020 de repousser d'un an les délais précédemment convenus pour la mise en oeuvre des derniers éléments de Bâle III.

* ⁸ En lien avec les travaux en cours sur la transition vers une économie durable (pacte vert pour l'Europe - Green deal - et ajustement à l'objectif 55 - fit for 55.

* ⁹ Cela devrait également permettre de réduire les possibilités actuelles d'arbitrages réglementaires et prudentiels.

MARCHÉ INTÉRIEUR, ÉCONOMIE, FINANCES, FISCALITÉ

Renforcement du cadre prudentiel dans la suite de l'accord de Bâle III :
le traitement prudentiel des groupes d'établissements d'importance systémique mondiale selon un stratégie de résolution à points d'entrée multiples
et une méthode pour la souscription indirecte d'instruments éligibles pour l'exigence minimale de fonds propres et d'engagements éligibles

COM(2021) 665 final - Texte E16250

(Procédure écrite du 3 mars 2022)

Ce troisième texte concernant le renforcement du cadre prudentiel dans la suite de Bâle III est une proposition de règlement qui a pour objet de :

· Remédier aux incohérences identifiées entre le cadre prudentiel et le cadre de résolution auquel sont soumis les groupes d'établissements de crédit d'importance systémique mondiale.

Mandatée pour élaborer des projets de normes techniques applicables aux chaînes de souscription indirectes des instruments financiers éligibles aux fins de la MREL, l'Autorité bancaire européenne (ABE) a en effet procédé à une consultation publique qui a fait apparaître que ces incohérences ne permettraient pas de produire un résultat équivalent à celui d'une souscription directe.

Il est ainsi précisé que les instruments financiers éligibles aux fins de la MREL doivent être détenus par l'entité de résolution, qui est généralement l'entreprise mère, laquelle peut toutefois les souscrire de façon indirecte, via des entités intermédiaires.

· Garantir la bonne application du cadre TLAC/MREL aux groupes ayant une stratégie de résolution à points d'entrée multiples, notamment lorsqu'ils possèdent des filiales dans des pays tiers, et supprimer certaines contradictions entre les dispositions du CRR et de la BRRD.

La proposition de règlement apporte à cet effet cinq ensembles de modifications ou clarifications concernant :

- l'intégration directe dans le CRR d'un traitement prudentiel spécifique concernant la souscription indirecte d'instruments éligibles aux fins de la MREL interne lorsque les groupes de résolution présentent plusieurs strates de détention capitalistique ;

- la clarification des dispositions du CRR relatives à la comparaison des exigences de TLAC de tous les groupes de résolution au sein d'un groupe d'un groupe d'établissements systémiques d'importance mondiale (EISm) ;

- la formule de calcul de l'excédent TLAC/MREL d'une filiale ;

- les modalités de prise en considération des filiales des EISm établies en dehors de l'Union ;

- les critères d'éligibilité de fonds propres et d'engagements des établissements filiales importantes d'EISm établies hors de l'UE.

Les modifications proposées permettent d'améliorer la cohérence et l'applicabilité de la législation européenne destinée à réduire les risques systémiques attachés aux groupes bancaires les plus importants.

Compte tenu de ces éléments, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte.