Numérisation de la coopération judiciaire

La proposition de règlement COM(2021) 759 final et la proposition de directive COM(2021) 760 final constituent la deuxième étape de la mise en place d'un mécanisme d'échange sécurisé d'informations dans le cadre de procédures judiciaires transfrontières. Ce mécanisme tend à alléger les charges administratives, à raccourcir les délais de traitement des procédures et à rendre les communications plus sûres et plus fiables entre acteurs de la justice, facilitant par là-même l'accès à la justice dans un délai raisonnable.

L'importance d'un accès à la justice dans un délai raisonnable, élément du droit à un procès équitable, a été soulignée lorsqu'il a été frappé de plein fouet par la pandémie de Covid-19, qui a démontré que des situations de force majeure pouvaient entraver le fonctionnement des systèmes judiciaires des États membres.

En conséquence, la Commission européenne et le Conseil ont décidé de « mettre les bouchées doubles » pour instituer une « boîte à outils » permettant la numérisation des procédures transfrontières en matière civile, commerciale et pénale : communication de la Commission affirmant le principe du « numérique par défaut » pour ces procédures (tout en prévoyant des garanties destinées à éviter une exclusion des personnes n'utilisant pas les outils numériques)^1(*) ; proposition de règlement instituant un système de communication informatisé pour les procédures civiles et pénales transfrontières (e-CODEX), géré par l'agence européenne pour la gestion des systèmes d'information à grande échelle au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (eu-LISA)^2(*) ; refonte du règlement relatif à la signification et à la notification des actes^3(*) et du règlement relatif à l'obtention des preuves^4(*), avec le lancement de négociations sur l'accès transfrontière aux preuves électroniques.

En complément, la réforme envisagée comprend une proposition de règlement contenant des dispositions horizontales et une proposition de directive modifiant les directives et décisions-cadres en vigueur.

Les principaux objectifs de la proposition de règlement sont les suivants :

-établissement d'un cadre juridique pour les communications électroniques entre les autorités compétentes dans le cadre des procédures de coopération judiciaire en matière civile, commerciale et pénale, et pour les communications entre les personnes physiques ou morales et lesdites autorités compétentes, dans le cadre de ces procédures (article premier) ;

-reconnaissance de principe des communications électroniques entre les juridictions et les autorités compétentes au moyen d'un système informatique décentralisé, sécurisé et fiable et obligation, pour elles, d'accepter les communications électroniques provenant des personnes physiques et morales dans les procédures judiciaires (articles 3 à 6) ;

-établissement d'une base juridique spécifique pour l'utilisation de la visioconférence ou d'autres technologies de communication à distance dans les procédures civiles, commerciales et pénales (article 8) transfrontières (articles 7 et 8) ;

-fixation des règles relatives à l'utilisation de services de confiance (signatures et cachets électroniques) dans les communications électroniques précitées et d'une base juridique spécifique pour le paiement électronique des frais (articles 9 et 11) ;

-exigence de ne pas priver d'effet juridique les documents électroniques au seul motif qu'ils se présentent sous format électronique (article 10).

La proposition de directive modifie les décisions-cadres et les directives en vigueur dans les procédures civiles, commerciales et pénales pour y insérer les références pertinentes et les apports de la proposition de règlement (articles 1 à 11) et prévoit les délais de transposition nécessaires par les États membres (articles 12 à 15).

En outre, l'Union européenne a déployé des moyens financiers pour mettre en oeuvre cette numérisation de la Justice. Selon le commissaire européen à la Justice, M. Didier Reynders, 1,6 milliard d'euros sont prévus dans les plans de relance nationaux à cet effet^5(*).

À cet égard, il convient de noter que le gouvernement français fait de l'avancée de ce dossier l'une des priorités de sa présidence. Rappelons en effet que le ministère de la Justice a lancé en 2018 un plan de « numérisation de la Justice », qui a donné lieu à un rapport de la Cour des Comptes commandé par la commission des finances du Sénat, qui pointait le très fort retard du ministère en matière numérique et qualifiait le plan de numérisation de « plan de rattrapage »^6(*).

Ainsi, pour la France, la question est surtout de savoir si pratiquement, les juridictions nationales seront en mesure de prendre part à ces communications électroniques et d'accepter les documents électroniques transmis par les personnes physiques ou morales.

* ¹ COM(2020) 890 final.

* ² Proposition de règlement COM(2020) 712 final. Cette proposition a fait l'objet d'un accord provisoire entre la présidence slovène du Conseil et le Parlement européen, le 8 décembre 2021.

* ³Règlement (UE) 2020/1784 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relatif à la signification et à la notification dans les États membres des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile ou commerciale (signification ou notification des actes) (refonte).

* ⁴Règlement (UE) 2020/1784 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relatif à la coopération des juridictions des États membres dans le domaine de l'obtention des preuves en matière civile ou commerciale (obtention des preuves) (refonte).

* ⁵ Audition au Sénat du 7 décembre 2021.

* ⁶ Communication « Améliorer le fonctionnement de la Justice - point d'étape du plan de transformation numérique du ministère de la Justice » (janvier 2022).

* ⁷ Ces mesures peuvent ainsi viser la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires et de leur exécution, la signification et la notification transfrontières des actes judiciaires et extrajudiciaires, la coopération en matière d'obtention de preuves, l'accès effectif à la justice ou encore, l'élimination des obstacles au bon déroulement des procédures civiles.

* ⁸ Ainsi, selon cet article, des mesures peuvent être prises par le législateur européen afin d'établir des règles et des procédures pour assurer la reconnaissance, dans l'ensemble de l'Union européenne, de toutes les formes de jugements et de décisions judiciaires, éviter les conflits de compétences entre États membres, faciliter la coopération entre les autorités judiciaires ou équivalentes des États membres dans le cadre des poursuites pénales et de l'exécution des décisions.

JUSTICE ET AFFAIRES INTÉRIEURES

Numérisation de la coopération judiciaire

COM(2021) 759 final et COM(2021) 760 final - Textes E16364 et E16365

(Procédure écrite du 31 mai 2022)

La proposition de règlement COM(2021) 759 final et la proposition de directive COM(2021) 760 final constituent la deuxième étape de la mise en place d'un mécanisme d'échange sécurisé d'informations dans le cadre de procédures judiciaires transfrontières. Ce mécanisme a pour objectifs d'alléger les charges administratives, de raccourcir les délais de traitement des procédures et de rendre les communications plus sûres et plus fiables entre acteurs de la justice, facilitant par là-même l'accès à la justice dans un délai raisonnable.

Ce dernier a été frappé de plein fouet par la pandémie de covid-19, qui a démontré que des situations de force majeure pouvaient durablement entraver le fonctionnement des systèmes judiciaires des États membres.

En conséquence, la Commission européenne et le Conseil ont décidé d'instituer une « boîte à outils » permettant d'aider les autorités judiciaires des États membres par la numérisation des procédures transfrontières en matière civile, commerciale et pénale : communication de la Commission affirmant le principe du « numérique par défaut » pour ces procédures (tout en prévoyant des garanties destinées à éviter une exclusion des personnes n'utilisant pas les outils numériques)^1(*) ; proposition de règlement instituant un système de communication informatisé pour les procédures civiles et pénales transfrontières (e-CODEX), géré par l'agence européenne pour la gestion des systèmes d'information à grande échelle au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (eu-LISA)^2(*) ; refonte du règlement relatif à la signification et à la notification des actes^3(*) et du règlement relatif à l'obtention des preuves^4(*), avec le lancement de négociations sur l'accès transfrontière aux preuves électroniques...

Comme le rappelait le commissaire européen à la Justice, M. Didier Reynders devant le Sénat, la présente réforme complète ces efforts pour « introduire le canal numérique comme moyen de communication privilégié entre les entreprises, les citoyens et les autorités compétentes, dans le domaine des procédures civiles, commerciales et pénales transfrontalières. »^5(*).

· L'établissement d'un cadre juridique commun fondé sur « le numérique par défaut » pour les communications électroniques dans le cadre des procédures de coopération judiciaire (articles 1^er à 6 et 14 à 16 de la proposition de règlement et proposition de directive)

La proposition, il convient de le rappeler, ne concerne pas les procédures juridictionnelles exclusivement nationales.

Elle tend en revanche à établir un cadre juridique commun pour les communications électroniques entre les autorités compétentes dans le cadre des procédures transfrontalières de coopération judiciaire en matière civile, commerciale et pénale, et pour les communications entre les personnes physiques ou morales et lesdites autorités compétentes, dans le cadre des procédures précitées.

Pour ces communications, la proposition affirme le principe du « numérique par défaut ». Ainsi, les communications écrites entre autorités compétentes (= juridictions, procureurs, organes des États membres et de l'Union européenne participant à la coopération judiciaire européenne) doivent s'effectuer au moyen d'un système informatique « décentralisé, sûr et fiable ».

Pour les communications entre les personnes physiques ou morales et les autorités compétentes précitées, un point d'accès électronique européen doit être établi sur le portail électronique européen « e-Justice » (la Commission européenne assurant la gestion et le soutien techniques, le développement, la maintenance et la sécurité de ce point d'accès).

Par ce point d'accès électronique européen, ces personnes doivent avoir la possibilité (et non l'obligation) « de déposer des réclamations, d'introduire des demandes, d'envoyer et de recevoir des informations nécessaires à la procédure et de communiquer » avec les autorités précitées. Sinon, elles pourront continuer à utiliser les portails informatiques nationaux.

En pratique, le système informatique décentralisé proposé sera constitué par le « réseau de systèmes informatiques nationaux et de points d'accès interopérables, dont le fonctionnement relèvera de la responsabilité et de la gestion individuelles de chaque État membre, institution, agence ou organe de l'Union » concernés.

Dans ce cadre, les communications doivent respecter les dispositions du Règlement général sur la protection des données (RGPD), chaque autorité compétente étant considérée comme « responsable du traitement » au sens de cette réglementation (tout comme la Commission européenne pour les données à caractère personnel traitées à partir du point d'accès électronique européen) et garantir la confidentialité de certaines informations transmises.

Chaque État membre doit prendre en charge les coûts d'installation, d'exploitation et de maintenance des points d'accès du système décentralisé situés sur son territoire, ainsi que les coûts d'interopérabilité de leurs systèmes nationaux avec les autres systèmes. Le coût annuel du dispositif pour un État membre a été évalué à 300.000 euros par la Commission européenne. Ces États pourront toutefois solliciter un financement européen au titre du programme « Justice » ou de la politique de cohésion.

De son côté, la Commission européenne est responsable de l'établissement du système informatique décentralisé (spécifications techniques ; objectifs de sécurité...) et doit adopter plusieurs actes d'exécution dans cette perspective. Elle peut en outre fournir un logiciel de référence, financé par l'Union européenne, aux États membres qui n'auraient pas encore mis en place un système national.

Enfin, la proposition de règlement impose aux autorités compétentes précitées d'accepter les communications électroniques provenant des personnes physiques ou morales, plaçant ainsi ces communications sur un pied d'égalité avec les communications sur support papier.

La proposition de directive prévoit, dans ses articles 1^er à 11, les mesures de coordination nécessaires à insérer dans les décisions-cadres et les directives pertinentes en matière de procédures civile, commerciale ou pénale.

· La fixation de conditions d'utilisation de la visioconférence dans les procédures civiles, commerciales et pénales transfrontières (articles 7 et 8, 22 et 23 de la proposition de règlement)

La proposition de règlement pose en fait des dispositions d'harmonisation minimales relatives à l'usage de la visioconférence, « sans préjudice des dispositions spécifiques » déjà existantes dans les actes juridiques européens encadrant les procédures juridictionnelles visées, énumérées dans les annexes I et II au présent règlement.

La proposition de règlement précise d'abord les possibilités d'utilisation de la visioconférence dans les affaires civiles et commerciales transfrontières. Dans ces procédures, l'usage de la visioconférence ou d'une autre technologie de communication à distance est possible si :

-l'une des parties, ou son représentant légal, en a fait la demande ;

-la technologie est disponible ;

-l'autre ou les autres parties ont pu donner leur avis sur la demande.

La proposition peut également être émise par l'autorité compétente concernée. La procédure de demande et de conduite de la visioconférence est alors régie par le droit national de l'État membre concerné. Néanmoins, la demande de visioconférence peut être écartée par l'autorité compétente si « les circonstances particulières de l'affaire ne sont pas compatibles avec l'utilisation de cette technologie. »

Dans les procédures pénales transfrontières, « lorsque l'autorité compétente d'un État membre demande l'audition d'un suspect, d'une personne poursuivie ou d'une personne condamnée », l'autorité sollicitée autorise l'organisation de cette audition par visioconférence ou par une autre technologie de communication à distance, à condition que :

-la technologie soit disponible ;

-les circonstances particulières de l'affaire justifient le recours à cette technologie ;

-les suspects, personnes poursuivies ou personnes condamnées devant faire l'objet d'une telle audition, ont pu donner leur consentement à cette utilisation.

Quelques garanties complémentaires encadrent cette possibilité :

-la confidentialité des échanges entre les personnes faisant l'objet de l'audition et leur avocat doit être assurée ;

-en cas d'audition envisagée d'un enfant, une information préalable de ses parents ou de ses responsables légaux est nécessaire et « l'intérêt supérieur de l'enfant » doit primer.

Si ces dispositions ne sont pas respectées, les personnes faisant l'objet de l'audition ont droit à un recours juridictionnel effectif.

Les auditions se déroulent alors, là encore, selon les règles du droit national de l'État membre concerné. Ainsi, si le droit national prévoit l'enregistrement de l'audition, celui-ci est également applicable dans la procédure transfrontière.

· Services de confiance, effets juridiques des documents électroniques et paiement électronique des frais (articles 9 à 11 de la proposition de règlement)

Le cadre juridique européen relatif à l'utilisation des services de confiance aux communications électroniques est rendu applicable aux communications électroniques concernées par la présente réglementation.

Ce cadre juridique est fixé par le règlement (UE) n°910/2014 du 23 juillet 2014 (e-IDAS).

Ainsi, lorsqu'un document transmis :

- dans le cadre d'une communication électronique entre autorités compétentes, exige ou porte un cachet ou une signature manuscrite, ceux-ci peuvent être remplacés par des « cachets électroniques qualifiés » ou des « signatures électroniques qualifiées » au sens de ce règlement ;

- dans le cadre d'une communication électronique entre autorités compétentes et personnes physiques ou morales, exige ou porte un cachet ou une signature manuscrite, ceux-ci peuvent être remplacés par des « cachets électroniques avancés » ou par des « signatures électroniques avancées ».

Par ailleurs, la proposition de règlement prévoit que les documents transmis dans ce cadre ne sont pas privés d'effet juridique et ne sont pas considérés comme irrecevables au seul motif qu'ils se présentent sous forme électronique.

Enfin, les États membres doivent prévoir la possibilité de payer les frais afférents (à une procédure) par voie électronique et mettent en place les moyens techniques permettant cette modalité de paiement.

Certaines dispositions du texte, en particulier celles relatives au caractère facultatif - et non obligatoire - des communications électroniques dans les procédures judiciaires transfrontières ou aux garanties encadrant les procédures de visioconférence, ont été explicitement demandées par le Conseil des barreaux européens^6(*).

***

Les discussions sur cette réforme ont débuté au sein d'un groupe de travail dédié au Conseil depuis février dernier. Elles ont démontré que, si le principe de la réforme était consensuel, la majorité des États membres souhaitait en réduire le champ d'application. En l'état des discussions, il est en particulier demandé :

-que les procédures nationales et les communications entre autorités nationales soient explicitement exclues du champ de la réforme ;

-que les documents signés par les justiciables soient également soumis à l'exigence de signature électronique qualifiée (et pas simplement avancée), les fraudes étant plus fréquentes dans les procédures transfrontières ;

-que l'usage de la visioconférence ne doit pas être un droit pour les parties mais une faculté confiée au pouvoir discrétionnaire du juge.

La prochaine réunion sur ce dossier aura lieu le 30 mai prochain.

Compte tenu de ces éléments, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte.

* 3Règlement (UE) 2020/1784 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relatif à la signification et à la notification dans les États membres des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile ou commerciale (signification ou notification des actes (refonte).