Qualité de l'air ambiant

La Commission européenne a présenté, le 26 octobre 2022, un paquet « zéro pollution », qui vise à garantir d'ici 2050 un environnement exempt de polluants nocifs. Ce paquet s'inscrit dans les objectifs du Pacte vert pour l'Europe qui visent à améliorer la qualité de l'eau et de l'air ambiant, et du plan d'action de l'Union européenne, publié en mai 2021, à la suite de ce Pacte, intitulé : « Vers une pollution zéro de l'air, de l'eau et des sols ». Ce paquet législatif comprend trois textes qui prévoient de fixer des règles plus strictes en matière de qualité de l'air, de polluants des eaux souterraines et de surface, et de traitement des eaux urbaines résiduaires.

Proposition de directive concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe (refonte) (COM (2022) 542)

La présente proposition de directive constitue le troisième volet du paquet législatif « zéro pollution », présenté par la Commission européenne. Elle fixe un objectif de ramener la pollution atmosphérique à des niveaux qui ne soient plus considérés comme nocifs pour la santé et les écosystèmes à l'horizon 2050 ainsi que des objectifs de plus court terme d'ici à 2030, qui se rapprochent des recommandations de l'OMS, publiées en 2021. Le bilan de la législation actuelle, établi en 2019, fait observer une forte baisse des polluants atmosphériques depuis plus de vingt ans, sans que cette tendance soit à la hauteur des dernières recommandations de l'OMS. L'exposé des motifs rappelle, en effet, que la pollution de l'atmosphère est à l'origine de 300 000 décès prématurés par an dans l'Union européenne, et qu'elle constitue la première cause environnementale de décès en Europe.

La Commission européenne propose de mettre à jour et de fusionner la directive de 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe^1(*) et la directive de 2004 concernant l'arsenic, le cadmium, le mercure, le nickel et les hydrocarbures aromatiques polycycliques dans l'air ambiant^2(*). Elle revoit notamment la règlementation de douze polluants atmosphériques, tout en y incluant de nouveaux polluants émergents. L'objectif est de se conformer aux nouvelles connaissances scientifiques sur les conséquences de la pollution atmosphérique sur la santé et, plus particulièrement, de réduire de plus de 75 % en dix ans le nombre de décès prématurés liés aux particules fines qui constituent le principal polluant atmosphérique.

Cette révision de la législation sur l'air ambiant tend à compléter d'autres législations européennes en cours de négociation, en particulier le paquet « Ajustement à l'objectif 55 », et la proposition de règlement sur les émissions de véhicules, dites normes Euro 7.

Plusieurs modifications sont proposées par la Commission européenne pour améliorer la qualité de l'air ambiant dans l'UE. Le texte met en oeuvre de nouvelles normes plus strictes en matière de qualité de l'air à l'horizon 2030, sans être strictement alignées sur celles de l'OMS. Force est de rappeler que le Parlement européen a adopté, en mars 2021, une résolution appelant à un alignement complet avec les recommandations de l'OMS. S'agissant des polluants encadrés par la directive de 2004, les seuils sont désormais définis comme des valeurs limites au lieu de valeurs cibles, qui doivent obligatoirement être respectées. Pour l'ozone, le texte définit des valeurs cibles vers lesquelles devront tendre les États membres. Le texte introduit des seuils d'alerte pour les particules fines, et de nouvelles valeurs limites pour les particules ayant le plus d'impact sur les décès prématurés et pour le dioxyde de soufre. Il est aussi prévu un contrôle des polluants dits émergents (particules ultrafines, ammoniac) qui ne sont pas réglementés, sans toutefois fixer de valeur limite.

Il est proposé un réexamen régulier, au moins tous les cinq ans, de ces normes afin de tenir compte des connaissances scientifiques et des évolutions sociétales et technologiques, à compter de 2028. Il s'agit d'évaluer si de nouveaux polluants doivent être soumis à la réglementation européenne. Une révision des normes de qualité de l'air sera présentée par la Commission européenne si elle l'estime appropriée.

Les plans préventifs en matière de qualité de l'air en cas de risque de dépassement d'une valeur limite deviennent obligatoires avant l'entrée en vigueur des normes, en 2030.

La Commission propose un droit à indemnisation pour les personnes dont la santé est affectée par la pollution atmosphérique en cas de violation de la législation de l'UE en matière de qualité de l'air. Elles pourront être représentées par des ONG dans le cadre d'actions collectives en réparation de dommages. Ce droit est introduit conformément à certains principes reconnus par la Charte européenne des droits fondamentaux.

Des dispositions sont introduites pour une meilleure information du public et en matière de surveillance et de modélisation de la qualité de l'air. Les États membres devront établir un indice de la qualité de l'air heure par heure pour les polluants atmosphériques les plus dangereux.

La proposition de directive est fondée sur les articles 191 et 192 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), comme les deux directives actuelles sur la qualité de l'air ambiant qu'elle révise, dans un domaine qui relève effectivement d'une politique de l'Union et qui a déjà fait l'objet de mesures d'harmonisation à l'échelle européenne. Ces articles disposent, en effet, que l'Union européenne peut agir pour préserver, protéger et améliorer la qualité de l'environnement, protéger la santé humaine et promouvoir des mesures au niveau international pour faire face aux problèmes environnementaux régionaux ou mondiaux. La présente proposition est ainsi motivée par la volonté de rendre plus efficace les dispositions sur la lutte contre la pollution de l'air ambiant afin de concourir à l'ambition affichée dans le Pacte vert pour l'Europe. Les atteintes à l'environnement ont aussi souvent des effets transfrontières, ce qui est particulièrement le cas de la pollution de l'air et justifie l'intervention de l'UE.

Ces objectifs de protection de l'environnement et de la santé ne sauraient, en effet, être atteints si les États membres agissent indépendamment les uns des autres. À ce titre, il apparaît essentiel de renforcer le cadre règlementaire européen en cohérence avec les traités européens qui assignent d'atteindre un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'air ambiant.

La mise en oeuvre des dispositions prévues par la présente directive constitue, cependant, un défi important pour de nombreux États membres, comme l'attestent les difficultés déjà rencontrées pour respecter la législation actuelle. Ainsi il faut relever que la France est en infraction avec le droit européen pour des dépassements répétés des normes sur la qualité de l'air, qui ont conduit à son renvoi devant la Cour de justice de l'Union européenne.

* ¹ Directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe

* ² Directive 2004/107/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 2004 concernant l'arsenic, le cadmium, le mercure, le nickel et les hydrocarbures aromatiques polycycliques dans l'air ambiant

Environnement et développement durable

Paquet législatif « zéro pollution »

La Commission européenne a présenté, le 26 octobre 2022, un paquet « zéro pollution », qui vise à garantir d'ici 2050 un environnement exempt de polluants nocifs. Ce paquet s'inscrit dans les objectifs du Pacte vert pour l'Europe qui visent à améliorer la qualité de l'eau et de l'air ambiant, et du plan d'action de l'Union européenne, publié en mai 2021, à la suite de ce Pacte, intitulé : « Vers une pollution zéro de l'air, de l'eau et des sols ». Ce paquet législatif comprend trois textes qui prévoient de fixer des règles plus strictes en matière de qualité de l'air, de polluants des eaux souterraines et de surface, et de traitement des eaux urbaines résiduaires.

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe (refonte)

COM(2022) 542 final - texte E17410

(Procédure écrite du 16 juillet 2024)

La proposition de directive constitue le troisième volet du paquet législatif « zéro pollution », présenté par la Commission européenne. Elle vise à ramener la pollution atmosphérique à des niveaux qui ne soient plus considérés comme nocifs pour la santé et les écosystèmes à l'horizon 2050, avec des objectifs de plus court terme d'ici à 2030, qui se rapprochent des recommandations de l'OMS, publiées en 2021. Le bilan de la législation actuelle, établi en 2019, fait observer une forte baisse des polluants atmosphériques depuis plus de vingt ans, sans que cette tendance soit à la hauteur des dernières recommandations de l'OMS. L'exposé des motifs rappelle, en effet, que la pollution de l'atmosphère est à l'origine de 300 000 décès prématurés par an dans l'Union européenne, et qu'elle constitue la première cause environnementale de décès en Europe.

La Commission européenne propose ainsi de mettre à jour et de fusionner la directive de 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe^1(*) et la directive de 2004 concernant l'arsenic, le cadmium, le mercure, le nickel et les hydrocarbures aromatiques polycycliques dans l'air ambiant^2(*). Elle revoit notamment la règlementation de douze polluants atmosphériques, tout en y incluant de nouveaux polluants émergents. L'objectif est de se conformer aux nouvelles connaissances scientifiques sur les conséquences de la pollution atmosphérique sur la santé et, plus particulièrement, de réduire de plus de 75 % en dix ans le nombre de décès prématurés liés aux particules fines qui constituent le principal polluant atmosphérique.

Un accord est intervenu en trilogue, le 20 février 2024, sur ce texte. Il a été approuvé par le Parlement européen lors de la dernière session plénière, qui s'est tenue en avril 2024, dans le cadre d'une procédure accélérée. Ainsi cet accord devra encore être soumis au vote du Parlement nouvellement élu dans sa version finalisée. L'approbation finale par le Conseil est repoussée après ce scrutin.

Plusieurs modifications proposées par la Commission européenne ont été adoptées pour améliorer la qualité de l'air ambiant dans l'UE. De nouvelles normes plus strictes ont été fixées en matière de qualité de l'air à l'horizon 2030, sans être strictement alignées sur celles de l'OMS. S'agissant des polluants encadrés par la directive de 2004, les seuils sont désormais définis comme des valeurs limites au lieu de valeurs cibles, qui doivent obligatoirement être respectées. Pour l'ozone, le texte définit des valeurs cibles vers lesquelles devront tendre les États membres. Le texte introduit des seuils d'alerte pour les particules fines, et de nouvelles valeurs limites pour les particules ayant le plus d'impact sur les décès prématurés et pour le dioxyde de soufre. Il est aussi prévu un contrôle des polluants dits émergents (particules ultrafines, ammoniac) qui ne sont pas réglementés, sans toutefois fixer de valeur limite. Des dérogations sont cependant prévues jusqu'en 2040, en cas de difficultés liées aux conditions climatiques ou au relief du paysage, ainsi qu'en raison de la nécessité de remplacer une part importante des systèmes de chauffage existants.

Il est proposé un réexamen régulier, au moins tous les cinq ans, de ces normes afin de tenir compte des connaissances scientifiques et des évolutions sociétales et technologiques, à compter de 2030. Il s'agit notamment d'évaluer si de nouveaux polluants doivent être soumis à la réglementation européenne. Une révision des normes de qualité de l'air sera présentée par la Commission européenne si elle l'estime appropriée.

Les États membres sont tenus de présenter des plans préventifs en matière de qualité de l'air, en cas de risque de dépassement des valeurs limites après 2030. Ils disposent de cinq ans pour s'y conformer. En outre, ils devront établir, d'ici le 31 décembre 2028, des feuilles de route sur la qualité de l'air pour se conformer à ces nouvelles normes qui entreront en vigueur en 2030.

La Commission propose un droit à indemnisation pour les personnes dont la santé est affectée par la pollution atmosphérique en cas de violation de la législation de l'UE en matière de qualité de l'air. Le texte de l'accord prévoit que cette violation doit avoir été commise « intentionnellement ou par négligence par les autorités compétentes ». Des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives sont aussi prévues en cas de non-respect de la directive.

Des dispositions sont introduites pour une meilleure information du public et en matière de surveillance et de modélisation de la qualité de l'air. Les États membres devront établir un indice de la qualité de l'air heure par heure pour les polluants atmosphériques les plus dangereux.

Compte tenu de ces observations, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte au titre de l'article 88-4 de la Constitution.