budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2025

Budget de l'Union européenne

Décision du Conseil portant adoption de la position du Conseil sur le projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2025

12 083/24 - COM (2024) 300 final - texte E19 018

(Procédure écrite du 13 septembre 2024)

Le 12 juillet 2024, la Commission européenne a présenté le projet de budget pour l'Union pour 2025. Ce budget a été élaboré en intégrant les modifications apportées par la révision du Cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, adoptée en février 2024. Le 17 juillet 2024, le Conseil a publié sa position telle qu'approuvée par le COREPER, sur le projet de budget - l'adoption formelle de cette position doit intervenir le 13 septembre. Le Parlement européen devrait quant à lui adopter sa position en octobre, ce qui déclenchera alors l'ouverture de la période de conciliation, qui devrait durer du 29 octobre au 18 novembre 2024 (date butoir pour parvenir à un accord).

Le projet de budget 2025, tel que présenté par la Commission, fixe les crédits d'engagement à 199,7 milliards d'euros et les crédits de paiements à 152,7 milliards d'euros. Le Conseil a revu à la baisse ces programmations, en prévoyant 191,53 milliards d'euros en crédits d'engagement et 146,21 milliards d'euros en crédits de paiements.

I. Un projet de budget pour 2025 qui reflète les résultats de la révision du CFP 2021-2027

Le projet de budget pour 2025 prend en compte l'incidence budgétaire de la révision du CFP 2021-2027, qui prévoyait le renforcement de certains programmes (+14,6 milliards), la réduction d'autres (-10,6 milliards) et la création d'une Facilité pour l'Ukraine (50 milliards d'euros, constitués de 17 milliards de subventions et de 33 milliards de prêts). Les augmentations de crédits concernaient essentiellement des financements supplémentaires pour la gestion des migrations, ainsi que, plus marginalement, pour le soutien aux technologies stratégiques, via la plateforme STEP. Les redéploiements conduisaient à des réductions des programmes des politiques de voisinage, du programme Horizon Europe, ou encore du programme de santé EU4Health.

Dans le projet de budget 2025, le total des crédits d'engagement est fixé à 199,7 milliards d'euros, soit une augmentation de 2,3 % par rapport aux crédits d'engagements inscrits dans le budget 2024. Les crédits de paiement s'établissent à 152,7 milliards d'euros, soit une hausse de 4 % par rapport aux crédits de paiement inscrits dans le budget 2024.

Dans le détail :

- La rubrique 2 Cohésion, résilience et valeurs reste la première bénéficiaire des montants alloués. Les crédits d'engagement de cette rubrique s'élèvent à 78,1 milliards d'euros, soit une hausse de 5 % par rapport à 2024 (hausse de 23 % en crédits de paiement). La forte hausse des montants de cette rubrique s'explique notamment par le renforcement de la ligne consacrée au paiement du coût de financement de Next Generation EU, rendu nécessaire par la hausse des taux d'intérêt observée depuis 2022.

- La rubrique 3 Ressources naturelles et environnement, qui comprend la PAC, est la deuxième bénéficiaire des montants alloués. Les financements de la PAC en crédits de paiement s'élèvent à 40,6 milliards d'euros pour 2025, soit un niveau stable par rapport à 2024 (40,5 milliards). Le total des crédits d'engagement de cette rubrique s'élève à 57,3 milliards d'euros.

- La rubrique 1 Marché unique, innovation et numérique rassemble pour 2025 20,4 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une baisse de près de 390 millions par rapport à 2024. Cette diminution est la conséquence de la révision du CFP 2021-2027, qui avait notamment acté la réduction de 2,1 milliards d'euros pour Horizon Europe pour les années 2025 à 2027. Le total des crédits d'engagement de cette rubrique s'établit à 21,4 milliards d'euros.

- La rubrique 6 (Voisinage et Monde) voit ses financements légèrement diminuer par rapport à 2024, pour atteindre 16,3 milliards d'euros en crédits d'engagement et 14,4 milliards en crédits de paiement.

- La rubrique 7 (Administration publique européenne) rassemble 12,6 milliards d'euros en crédits d'engagement, soit un montant en hausse de 5 % par rapport à 2024.

- Les rubriques 4 (Migration et gestion des frontières) et 5 (Sécurité et défense) connaissent de fortes hausses par rapport à 2024 (+23 % pour la rubrique 4, pour s'établir à 4,8 milliards d'euros en crédits d'engagement et + 5 % en crédits de paiement pour la rubrique 5, pour s'établir à 2,1 milliards). La révision du CFP 2021-2027 avait en effet arrêté d'importantes augmentations de crédits pour faire face aux défis des migrations et pour mettre en place le Pacte sur l'asile et la migration. Le total en crédits d'engagement de ces deux rubriques s'élève à 7,4 milliards d'euros.

- Les instruments spéciaux thématiques, qui comprennent la réserve d'aide d'urgence, le fonds européen d'ajustement à la mondialisation, la réserve d'ajustement Brexit et la Facilité pour l'Ukraine, rassemblent au total 6,7 milliards d'euros en crédits d'engagement pour 2025 (4,3 milliards d'euros pour la Facilité pour l'Ukraine).

II. Le Conseil propose des coupes supplémentaires par rapport à la proposition de la Commission

La position du Conseil sur le projet de budget 2025, actée en COREPER en juillet et devant être formalisée le 13 septembre, propose un budget réduit par rapport à la proposition de la Commission. Le Conseil propose de baisser les crédits d'engagement de 1,52 milliard d'euros (pour atteindre 191,5 milliards d'euros) et de baisser les crédits de paiement de 876 millions d'euros (pour atteindre 146,2 milliards d'euros).

Le Conseil justifie ces baisses par la volonté de disposer d'un « budget prudent », créant des marges de manoeuvre sous les plafonds du CFP pour faire face aux circonstances imprévues et pour répondre aux crises qui traversent l'Union. Dans le détail :

- La rubrique 1 est réduite de 643 millions d'euros par rapport à la proposition de la Commission (notamment 400 millions d'euros provenant du programme Horizon)

- La rubrique 2b est réduite de 809 millions d'euros, dont notamment 294 millions d'euros provenant du programme Erasmus.

- La rubrique 3 est réduite de 3,88 millions d'euros.

- La rubrique 4 est réduite de 66 millions d'euros.

- La rubrique 5 est réduite de 5 millions d'euros.

- La rubrique 6 est la seule à être renforcée par rapport à la proposition de la Commission. 22 millions d'euros de financements supplémentaires sont prévus. Cela concerne notamment le programme d'aide humanitaire HUMA à destination de l'Ukraine, de la Moldavie et de la Géorgie.

- La rubrique 7, qui comprend les dépenses pour l'administration publique européenne, enregistre une réduction de 10,4 millions d'euros.

Globalement, la proposition du Conseil, malgré des coupes supplémentaires, ne modifie pas les grands équilibres fixés par la révision du CFP. Ainsi, l'aide à l'Ukraine, le renforcement des crédits pour la gestion des migrations, et le soutien aux technologies critiques se trouvent bien renforcés dans la proposition du Conseil sur le projet de budget pour 2025. 

S'agissant du paiement des intérêts du plan de relance Next Generation European Union (NGEU), le Conseil a adopté une approche différente de celle de la Commission. Le budget 2025 doit être le premier à mettre en place le « mécanisme en cascade », dispositif complexe instauré par la révision du CFP pour répondre à la forte augmentation du coût de ces intérêts. Le projet de budget 2025 de la Commission entend recourir à la ligne EURI (Financial cost of the EU recovery instrument) du budget et aux instruments de flexibilité. Le Conseil propose quant à lui de financer une part plus importante de ces surcoûts par des redéploiements, c'est-à-dire par des coupes dans les programmes.

La commission des budgets du Parlement européen considère que ces coupes souhaitées par le Conseil sont trop importantes. L'attention s'est notamment focalisée sur la baisse de 295 millions du programme Erasmus. Les coupes sur les dépenses pour l'administration publique européenne devraient également être contestées, la Commission arguant que de nouvelles tâches ont été confiées à l'administration, sans que ses effectifs aient été augmentés.

La méthode pour le paiement des intérêts du plan de relance et les coupes budgétaires proposées par le Conseil seront donc au coeur des discussions. Un suivi des négociations de l'automne sera nécessaire.

Compte tenu de ces éléments et de l'échéance très proche (13 septembre) pour l'adoption formelle de la position du Conseil, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte.