Normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées

Nous sommes saisis d'une proposition de résolution européenne, présentée par nos collègues du groupe socialiste, qui tend principalement à permettre le déclenchement du mécanisme de protection temporaire, prévu par une directive de 2001, au profit des réfugiés afghans en provenance d'Afghanistan et du Pakistan.

Notre collègue Robert del Picchia devait en principe rapporter cette proposition. Étant souffrant, il m'a fait savoir qu'il ne pourrait malheureusement pas présenter son rapport aujourd'hui. Or, nous sommes tenus par le délai (1 mois) prévus par notre règlement, qui ne nous permet pas de reporter l'examen du rapport. C'est pourquoi, je dois suppléer notre rapporteur en vous présentant les analyses qu'il aurait souhaité vous soumettre lui-même.

1/ Quelle est la situation actuelle ?

Selon les données du Haut Commissariat pour les Réfugiés, l'Afghanistan a été le principal pays d'origine des réfugiés au cours des trois dernières décennies. On a ainsi recensé certaines années pas moins de 6,5 millions de ressortissants afghans ayant cherché une protection internationale. Fin 2008, on comptait plus de 2,8 millions de réfugiés afghans. Autrement dit, un réfugié sur quatre dans le monde est originaire d'Afghanistan. Bien que les réfugiés afghans résident dans 69 pays d'asile à travers le monde, 96% d'entre eux vivent au Pakistan et en Iran. Les Irakiens constituent le deuxième groupe le plus nombreux de réfugiés (1,9 million). Au total, les réfugiés afghans et irakiens représentent près de la moitié (45 %) de la population réfugiée dans le monde.

Toujours selon le HCR, l'Afghanistan est aussi le principal pays de rapatriement : 278 500 retours ont été enregistrés en 2008. Plus de 5 millions de réfugiés afghans - soit 1/5^e de la population de l'Afghanistan - ont regagné leur pays depuis 2002. Ces réfugiés ont, dans leur grande majorité, regagné leur lieu d'origine. Mais les rapatriés plus récents sont confrontés à de plus grandes difficultés, notamment en raison de l'insécurité, du manque de terres, de logements, de services de base et de possibilités d'emploi. En 2008, ces problèmes ont été aggravés par une crise alimentaire et une grave sécheresse.

Qu'en est-il en Europe ?

Selon Eurostat, les États membres de l'Union européenne ont au total accordé la protection à 76 300 demandeurs d'asile en 2008. La France est le pays qui a enregistré le plus grand nombre de demandes (41 800). Elle est aussi celui qui a accordé le plus grand nombre de statut protecteur (11 500). Parmi les bénéficiaires de la protection en Europe, les afghans se classent, en 2008, au 4^e rang (5000 personnes, soit 7 %) derrière les irakiens (16 600 personnes, soit 22 %), les somaliens (9 500, soit 12 %) et les russes (7 400, soit 10 %).

Les Afghans constituent le deuxième groupe ayant obtenu un statut protecteur dans quatre États membres en 2008 (Hongrie : 15,6 %, Autriche : 15,4 % ; Belgique : 8,3 % ; Grèce : 5,3 %). Ils représentent le troisième groupe dans cinq États membres (Royaume Uni : 12,3 %, Italie : 10,8 %, Finlande : 9,8 %, Allemagne : 4,5 %, Pays-Bas : 3,3 %). En France, 702 dossiers ont été présentés par des Afghans à l'OFPRA en 2009. Sur 352 décisions prises, 127 ont conduit à l'octroi du statut de réfugié, soit un taux d'accord de 36 %. Par ailleurs, la Cour nationale du droit d'asile a accordé 32 protections. 1 504 Afghans sont à ce jour placés sous la protection de la France.

Je rappelle que la situation de ces ressortissants afghans a été particulièrement mise en lumière par le regroupement d'un grand nombre d'entre eux souhaitant rejoindre le Royaume Uni à Calais. Nos collègues Alima Boumediene-Thiery et Robert del Picchia s'y sont rendus en juillet dernier. Le Calaisis était devenu une zone de non-droit. Les conditions de vie de ces personnes dans ce qu'il a été convenu d'appeler la « jungle » se sont révélées particulièrement déplorables. En 2009, 30 filières clandestines ont été démantelées. Le Gouvernement a souhaité mettre un terme à cette situation en engageant le 22 septembre dernier, le démantèlement de cette « jungle » de Calais. Cette opération a concerné 276 personnes dont 125 mineurs isolés qui ont été placés sous la protection de l'autorité judiciaire. En octobre puis en décembre, des vols groupés organisés conjointement avec les autorités britanniques, ont concerné respectivement trois et neuf personnes.

2/ Qu'est-ce qui est proposé ?

Les auteurs de la proposition de résolution font valoir que l'instabilité aux frontières de l'Afghanistan, notamment avec le Pakistan voisin où se trouvent des centaines de milliers d'afghans, fait craindre un accroissement des flux de réfugiés. Ils expliquent le faible nombre de dossiers de demande d'asile présentés en France par le fait que, en application du règlement dit de Dublin II, les demandeurs potentiels risqueraient d'être renvoyés vers la Grèce ou l'Italie où les chances de voir aboutir leur demande d'asile seraient insignifiantes et les conditions d'accueil « déplorables ».

C'est pourquoi la proposition de résolution envisage le déclenchement du mécanisme de protection temporaire prévu par les textes communautaires.

De quoi s'agit-il ?

Ce mécanisme a été mis en place par une directive de 2001. Il s'agit d'un dispositif exceptionnel assurant une protection immédiate et de caractère temporaire à des personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d'origine, « notamment si le système d'asile risque également de ne pouvoir traiter cet afflux sans provoquer d'effets contraires à son bon fonctionnement, dans l'intérêt des personnes concernées et des autres personnes demandant une protection. »

Cette protection temporaire ne préjuge pas de la reconnaissance du statut de réfugié au titre de la convention de Genève. La durée de la protection est d'un an. Elle peut être prorogée automatiquement par périodes de six mois pour une durée maximale d'un an. Le Conseil peut décider de la proroger pour une nouvelle période d'un an, soit une durée maximum de trois ans au total.

Concrètement, l'existence d'un afflux massif de personnes déplacées est constatée par une décision du Conseil adoptée à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission européenne. Celle-ci doit également examiner toute demande d'un État membre visant à ce qu'elle soumette une proposition au Conseil. D'où la démarche des auteurs de la proposition de résolution qui demandent au Gouvernement de transmettre une demande de ce sens à la Commission européenne.

Je précise qu'il peut être mis fin à tout moment à la protection temporaire par une décision du Conseil adoptée dans les mêmes conditions que la décision ayant déclenché le mécanisme.

La mise en oeuvre de ce mécanisme de protection temporaire emporte un certain nombre de conséquences pour les États membres : l'octroi aux personnes concernées d'une autorisation de travailler, l'accès à un hébergement approprié, le soutien nécessaire en matière d'aide sociale et de subsistance, l'accès au système éducatif, le regroupement des membres de la famille.

En droit interne, les dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qui ont transposé cette directive, précisent que le bénéfice de la protection temporaire est accordé pour une période d'un an renouvelable dans la limite de trois années (article L 811-3). Le bénéficiaire de la protection temporaire est mis en possession d'une autorisation provisoire de séjour valable six mois. Cette autorisation est renouvelée automatiquement pendant la durée de la protection temporaire (article R 811-2).

J'ajoute, qu'outre cet objet principal que je viens de présenter, nos collègues souhaitent attirer l'attention sur l'urgence qu'il y aurait, à l'occasion de l'adoption du programme de Stockholm, « de mettre fin à l'impasse actuelle dans laquelle se trouvent les instruments de protection juridique existants. » Ils insistent en particulier pour que la France se montre « ambitieuse dans la promotion auprès de ses partenaires européens d'un régime d'asile européen commun fondé sur des normes élevées permettant de garantir un accès effectif à la protection internationale pour toutes les personnes fuyant les conflits. »

3/ Quelle appréciation peut-on porter ?

Tout d'abord, sur le plan formel, je rappelle que l'article 88-4 de la Constitution permet l'adoption d'une résolution soit sur une proposition d'acte soit sur « tout document » émanant d'une institution européenne. Je relève que la proposition de résolution ne vise que des actes communautaires définitivement adoptés. Mais cette anomalie pourrait néanmoins être facilement corrigée en visant un « document » ayant un lien avec la question traitée.

Sur le fond, je crois qu'il est nécessaire de bien distinguer la protection temporaire, telle qu'elle est prévue par la directive de 2001 et la protection subsidiaire, telle qu'elle résulte de la directive de 2004, dite « qualifications », dont nous examinerons prochainement le projet de refonte présenté par la Commission européenne. La proposition de résolution me semble confondre ces deux notions qui sont en réalité indépendantes et d'une nature différente.

Certes les situations visées par les deux dispositifs paraissent assez comparables, notamment le risque encouru en cas de retour dans le pays ou la volonté d'échapper à la violence ou à un conflit armé.

Mais pour que le dispositif de protection temporaire trouve à s'appliquer, il ne suffit pas que soient constatés en Europe des déplacements de personnes fuyant des zones de conflit armé ou de violence endémique et susceptibles de répondre à la définition de la protection temporaire. Encore faut-il qu'il s'agisse de déplacements massifs de ces populations dans les pays européens entraînant des effets contraires au bon fonctionnement des systèmes d'asile et qu'il y ait une impossibilité pour ces personnes de rentrer dans leur pays d'origine.

Ce sont donc ces critères qui doivent être examinés au regard d'une éventuelle décision de déclencher le mécanisme de protection temporaire.

Au vu des données statistiques, il est difficile de considérer qu'il y aurait actuellement en Europe un afflux massif en provenance d'Afghanistan ou qu'un tel afflux serait imminent. L'Union européenne a été confrontée entre 1998 et 2003 à des flux de demandeurs d'asile afghans bien plus importants qu'aujourd'hui. Un pic a été atteint en 2001 avec 45 405 demandes. Ce chiffre n'a cessé de diminuer depuis lors (7 665 demandes en 2007). Même si l'on constate une augmentation au premier semestre 2009 avec 9 135 demandes, la communauté afghane ne se distingue pas spécifiquement par rapport à la situation d'autres communautés issues de pays en guerre comme la Somalie et l'Irak.

Les systèmes d'asile ont jusqu'à présent pris en compte les demandes émanant de ressortissants afghans sans que leur bon fonctionnement en soit altéré. Aucun État membre ne se trouve dans une situation telle que son système d'asile serait submergé et dans l'incapacité de traiter les demandes afghanes et celles provenant d'autres nationalités. Dans le cas de la France, par exemple, les cinq premières nationalités pour la demande d'asile sont la Russie, la Serbie (Kosovo), la Turquie, le Sri Lanka et la République démocratique du Congo.

La question de la possibilité ou non du retour dans le pays d'origine est évidemment très sensible. Elle mérite une très grande attention. Comme je l'ai indiqué, depuis 2002, plus de 5 millions d'Afghans résidant en Iran ou au Pakistan, ont bénéficié de programmes de rapatriement sous l'égide du HCR. Mais on constate une forte chute du nombre de rapatriés volontaires en 2009.

De manière générale, l'ONU prohibe le retour forcé de personnes vers leur pays d'origine lorsque celles-ci risquent d'être exposées à des traitements dégradants ou inhumains. Cependant, il n'existe pas de lignes directrices ou de recommandations émanant d'institutions internationales quant à la prise en charge des réfugiés et demandeurs d'asile afghans, contrairement aux réfugiés irakiens que le HCR a demandé aux États de ne pas renvoyer dans leur pays d'origine.

Je rappelle que la seule circonstance de venir d'un pays ou d'une région connaissant des troubles graves ne peut suffire à elle seule à justifier une protection absolue contre l'éloignement ou à ouvrir droit à une protection internationale. Selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, les personnes doivent justifier de « caractéristiques particulières » ou de « traits distinctifs » permettant de considérer qu'il existe des risques sérieux qu'elles soient exposées à de mauvais traitements en cas de retour.

Il y a donc là matière à une évaluation de la situation dans le pays. On peut penser que dans les cas de plus extrême violence, toute personne du seul fait de sa présence dans le pays serait exposée à un risque réel. L'évaluation des autorités françaises et de ses partenaires est que l'Afghanistan ne se trouverait pas actuellement dans une telle situation exceptionnelle qui empêcherait de manière absolue tout retour vers ce pays. C'est donc des décisions au cas par cas qui doivent être prises, sur la base d'une évaluation individuelle au regard du contexte prévalant en Afghanistan.

Au total, le Gouvernement considère que le dispositif actuel de traitement des demandes d'asile afghane en France et dans l'Union européenne est adapté à la situation rencontrée et ne nécessite pas la mise en oeuvre d'un nouveau dispositif de protection.

Face au caractère très sensible de cette question et à l'évolution de la situation en Afghanistan, on peut être tenté d'examiner avec une bienveillance toute particulière la proposition qui est faite par nos collègues. Il n'en demeure pas moins qu'une appréciation juridique de la demande formulée par la proposition de résolution amène à constater que les conditions posées par le droit communautaire au déclenchement du mécanisme de protection temporaire ne peuvent être aujourd'hui réunies. D'une part, il n'y a pas d'afflux massif de réfugiés en provenance d'Afghanistan susceptible d'empêcher le bon fonctionnement des systèmes d'asile. D'autre part, le retour en Afghanistan ne se heurte pas à une impossibilité absolue.

Il va de soi que si la situation évoluait, il conviendrait de reprendre le dossier et d'en tirer toutes les conséquences dans les mécanismes de protection internationale.

Voilà les éléments d'appréciation que je souhaitais vous soumettre sur cette proposition de résolution. Je rappelle que la commission des Lois en sera saisie et qu'elle aura donc l'occasion de proposer au Sénat ses propres analyses.