Communication : La politique commerciale au coeur de la stratégie Europe 2020

Le 14 novembre 2001, les membres de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) ont adopté une déclaration ministérielle qui lançait le neuvième cycle de négociations commerciales multilatérales, baptisé « agenda de Doha pour le développement ». Les négociations se sont poursuivies : Cancun en 2003, Hongkong en 2005... Genève en 2008 : l'ensemble des résultats alors obtenus, désigné comme le « paquet de juillet », reste la base des discussions actuelles.

Réunis à Séoul en novembre 2010, les pays du G20 ont exprimé le souhait que les négociations du cycle de Doha puissent se conclure en 2011 : cette année offre une fenêtre d'opportunité cruciale, bien qu'étroite, pour obtenir ce succès, car les élections prévues dès 2012 et 2013 dans plusieurs grands États risquent de repousser la finalisation des négociations à beaucoup plus tard. Or, malgré de nombreuses déclarations encourageantes, encore dernièrement à Deauville lors du G8, cette dynamique semble aujourd'hui s'essouffler.

Dans ce contexte incertain, je crois qu'il serait opportun que nous rappelions quelles priorités devraient être mises en avant par la France dans la mise en oeuvre de la politique commerciale commune. J'en vois trois : sauver les négociations multilatérales sans sacrifier l'agriculture européenne, miser sur la différenciation entre pays en développement et promouvoir la réciprocité dans les échanges commerciaux.

1. Sauver les négociations multilatérales sans sacrifier l'agriculture européenne

Peut-on encore sauver les négociations multilatérales ?

Selon le Directeur général de l'OMC, Pascal Lamy, le volet agricole de la négociation est bouclé « à 90 % ». En revanche, c'est dans le domaine des produits industriels que les difficultés persistent.

En cette matière, il existe deux méthodes de négociation : soit la méthode par « formule », qui revient à appliquer une formule de réduction à l'ensemble des tarifs douaniers industriels, soit la méthode par « secteur », qui permet de négocier secteur par secteur des concessions réciproques et de maintenir certains pics tarifaires. L'enjeu de la méthode sectorielle repose alors sur le degré de symétrie des concessions faites par les pays développés et ceux en développement : les États-Unis plaident pour le « zéro pour zéro », méthode dont l'objectif est de parvenir à des droits nuls indépendamment du point de départ de la négociation dans chacun des pays ; mais une variante asymétrique du « zéro (dans les pays développés) pour x (dans les pays en développement) » est défendue par les pays en développement.

L'Union européenne a soumis fin avril 2011 un compromis baptisé « formule plus », qui repose sur une formule, complétée par des concessions supplémentaires sur certains secteurs, pouvant aller jusqu'au « zéro pour zéro ». Mais le jeu des principaux acteurs de la négociation semble bloqué, selon M. François Riegert, délégué permanent de la France auprès de l'OMC : ainsi, les États-Unis jugent que les rapports de force mondiaux ne sont plus les mêmes qu'à Doha, au lendemain du 11 septembre 2001. Ils considèrent que les pays en développement les plus avancés doivent contribuer à hauteur de leur responsabilité nouvelle à ce cycle de développement. Or, depuis l'accession à la présidence, fin 2010, de Mme Dilma Rousseff, tenante d'une politique industrielle volontariste, le Brésil semble moins disposé à faire des concessions sur la négociation relative à l'accès au marché des produits non agricoles. Pour sa part, la Chine considère avoir payé le prix fort lors de son accession à l'OMC en 2001 quand elle a réduit le niveau de ses droits de douane consolidés au niveau de ses droits de douane effectifs. L'Inde, elle, accorde priorité à l'agriculture et à ses intérêts offensifs sur les services.

Dans ce contexte, un accord à l'OMC ne pouvant porter que sur l'ensemble des volets de la négociation (agriculture, services et produits industriels) et exigeant l'unanimité des pays membres, il paraît extrêmement difficile à obtenir. Avouons que la probabilité d'une conclusion du cycle à la conférence ministérielle de l'OMC de décembre 2011 est faible aujourd'hui.

Si une issue devait être trouvée, trois principes directeurs devraient guider l'UE :

- d'abord, réaffirmer l'attachement au mutlilatéralisme : la conclusion du cycle multilatéral aurait un impact positif sur l'économie mondiale, peut-être modeste, d'environ 1 % du PIB mondial, mais qui serait gratuit pour les finances publiques ! A contrario, une absence de conclusion du cycle de Doha représenterait un préjudice important, en raison de ce manque à gagner, mais aussi parce qu'un tel scénario marquerait un coup d'arrêt au système multilatéral. Le multilatéralisme, déjà menacé par la multiplication des accords bilatéraux et régionaux durant la dernière décennie, risque d'y perdre sa légitimité. Si le cycle de Doha n'aboutissait pas, le règlement des différends et l'examen des politiques commerciales des États membres continueraient évidemment d'exister. Mais l'organe de règlement des différends (ORD) de l'OMC pourra-t-il longtemps faire appliquer des règles qui, adoptées il y a près de vingt ans, apparaîtront de plus en plus obsolètes ? Il est pourtant fondamental de préserver ces mécanismes de régulation du commerce multilatéral à l'heure où la crise économique nourrit les tentations protectionnistes. Si Doha se soldait par un constat d'échec en raison d'un clivage Nord-Sud, cela mettrait à mal les autres négociations systémiques, comme celles sur le climat par exemple. C'est pour ces raisons que le Sénat doit rappeler son attachement au multilatéralisme.

- ensuite, il importe de préserver les chances de l'agriculture européenne. Pour cela, il faut stabiliser le « paquet agricole ». L'Union européenne (UE) peut s'accommoder du paquet agricole sur la table mais elle ne peut pas accorder davantage de concessions sur le plan agricole.

Le compromis trouvé en 2008 en matière agricole inclut une réduction des soutiens internes aux agriculteurs, qui est acceptable pour l'UE grâce à la réforme de la PAC de 2003. En ce qui concerne la « boîte verte » (aides non distorsives pour le commerce), le texte introduit des disciplines qui, d'une part, permettent de sécuriser le système actuel de paiement unique de l'UE (aides découplées mises en place en 2003) et, d'autre part, encadrent les pratiques américaines.

Sur le volet « concurrence à l'exportation », le projet entérine la suppression des subventions à l'export en 2013. L'UE est la première concernée par cette mesure mais le coût de l'élimination des restitutions, versées aux exportateurs pour compenser la différence entre le prix des produits sur le marché communautaire et le prix mondial, devrait au total être limité pour l'UE, sauf pour certaines filières qui utilisent encore cet instrument : les produits laitiers, le sucre, la volaille...

Ce sont les dispositions sur « l'accès au marché », à savoir la baisse des droits et la hausse des contingents, qui sont les plus délicates pour l'UE : les dispositions la concernant sont aujourd'hui beaucoup plus proches des demandes du G20 qui réunit les pays en développement offensifs sur le plan agricole. C'est dans ce volet de la négociation agricole que se situent la plupart des paramètres restant à trancher.

Certes, les lignes rouges de la France semblent aujourd'hui respectées : ainsi, les produits sensibles, c'est-à-dire ceux pouvant bénéficier d'une réduction tarifaire amoindrie, sont pris en compte, la clause de sauvegarde est maintenue pour certaines lignes tarifaires... Mais différentes questions restent néanmoins à clarifier, mettant en jeu l'avenir du système européen des prix d'entrée pour les fruits et légumes, le traitement réservé au sucre... En tous ces domaines, la vigilance reste de mise : les options extrêmes doivent absolument être écartées pour préserver nos filières agricoles les plus sensibles.

Plus les discussions à l'OMC vont tarder à reprendre de manière significative, plus la pression de nos partenaires commerciaux pourrait s'intensifier. Il n'est pas impossible que l'UE soit ainsi conduite à dégager de nouvelles marges de manoeuvre, en plus de celles permises par la réforme de 2003, notamment si le mandat actuel de la Commission venait à être remis en cause dans les discussions intracommunautaires qu'occasionnera dans les prochains mois le débat sur le cadre financier pluriannuel de l'UE et sur la future PAC.

- troisième enjeu d'une conclusion rapide de Doha : ne pas céder au bilatéralisme. Le Brésil compte parmi les pays les plus offensifs et critiques vis-à-vis des positions agricoles de l'UE : les négociations UE / Mercosur ont repris après cinq ans de suspension et le Brésil cherche à obtenir des concessions cumulées de l'UE en bilatéral et en multilatéral. La filière bovine est particulièrement menacée : la France produit plus de 20 % de la viande bovine européenne et l'exporte essentiellement vers le marché communautaire. Elle est également le premier consommateur européen de viande bovine.

Le Brésil et l'Argentine fournissent d'ores et déjà 90 % des importations de viande bovine de l'UE mais l'essentiel de ces importations est soumis à des droits de douane très élevés. C'est pourquoi le Brésil souhaite obtenir des concessions commerciales importantes, notamment une hausse des contingents à droit préférentiel.

En 2004, l'offre européenne proposée au Mercosur consistait en deux tranches de contingents, la première destinée à être accordée à l'entrée en vigueur de l'accord de libre-échange, la seconde en fonction du résultat du cycle de Doha. Compte tenu du peu de progrès du cycle multilatéral, le risque est que le Mercosur ne se contente pas de cette proposition en deux temps et demande à l'UE d'augmenter le niveau initial de son offre bilatérale. Dans le pire scénario, l'UE paierait deux fois, d'une part dans le cadre bilatéral, d'autre part dans le cadre multilatéral. La filière bovine française risquerait alors une perte de revenu équivalant à près de 9 % de son chiffre d'affaires.

Deuxième impératif pour la politique commerciale commune : promouvoir une différenciation entre « pays en développement » (PED). Les PED ne font l'objet ni d'une définition, ni de sous-catégorisations qui permettraient de différencier et de couvrir spécifiquement les pays émergents, en forte croissance. Seuls les Pays les Moins Avancés (PMA) sont définis et recensés sur la base de dispositions des Nations-Unies. Ainsi, ce sont les membres de l'OMC eux-mêmes qui se désignent PED.

La question de la différenciation entre PED se pose évidemment à l'OMC, mais l'UE peut également avancer sur cette piste au travers des accords de libre-échange qu'elle négocie et grâce à la réforme de son Système de Préférences Généralisées (SPG).

À l'OMC, la montée en puissance des pays émergents, grands exportateurs mondiaux, rend de moins en moins légitime leur revendication à bénéficier, dans les mêmes conditions que tous les PED, d'un Traitement Spécial et Différencié (TSD) : les règles actuelles de l'OMC prévoient en effet que les PED fassent l'objet d'un traitement spécial et différencié qui vise à accroître leurs possibilités commerciales, préserver leurs intérêts, rendre plus flexibles leurs engagements, leur octroyer des périodes de transition ou une assistance technique.

L'absence de différenciation entre PED conduit à deux conséquences concrètes : d'une part, elle conduit naturellement les pays développés à tenter de limiter le nombre et la portée des dispositions de TSD, au détriment des PED qui en auraient réellement besoin, de crainte qu'elles ne bénéficient avant tout aux grands émergents ; d'autre part, elle contribue au blocage du Cycle de Doha depuis 2008. D'un côté, les États-Unis contestent la revendication des grands émergents d'appliquer les flexibilités prévues pour les PED ; de l'autre, les émergents sont d'autant moins incités à conclure le cycle qu'ils sont déjà protégés par les dispositions actuelles du TSD.

Il convient donc de rechercher, dans la substance des négociations en cours, des dispositions concrètes de différenciation entre pays en développement en approfondissant les engagements spécifiques des pays émergents pour les produits industriels et les services. De même, s'agissant des périodes de transition, la Chine ne devrait pas pouvoir bénéficier des mêmes périodes de transition que d'autres pays, beaucoup plus vulnérables, ayant rejoint récemment l'OMC. Enfin, les principales économies (y compris émergentes) devraient être couvertes, comme le proposent les projets actuellement sur la table, par l'obligation d'accorder un libre accès aux produits des pays les plus pauvres, sur le modèle du régime « Tout sauf les armes » européen.

Dans cette optique, les efforts de l'UE en vue d'une différenciation accrue des PED devront rechercher le soutien des pays les moins développés, qui sont eux-mêmes concurrencés par les pays émergents sur les marchés internationaux.

C'est aussi dans le cadre des accords de libre-échange négociés avec des PED que l'UE doit tenir compte de leur degré de développement. Avec des pays émergents comme l'Inde, l'UE doit ainsi exiger un niveau ambitieux d'engagements en matière de services et d'investissements, de marchés publics, de protection de la propriété intellectuelle.

La réforme du système de préférences généralisées (SPG) de l'UE fournit également l'opportunité d'opérer une différenciation entre les PED. En accordant ce même régime de concessions unilatérales à tous les PED, l'UE diminue l'effet positif relatif du SPG pour les PED concurrencés par les émergents. En outre, en offrant sans contrepartie cet avantage à des pays avec lesquels elle souhaite par ailleurs conclure des accords de libre-échange, l'UE se prive d'un levier dans ses négociations bilatérales : en effet, les pays émergents (comme l'Inde) n'ont pas intérêt aujourd'hui à faire des concessions à l'UE, puisqu'ils accèdent déjà largement au marché communautaire. C'est pourquoi il convient que le SPG soit revu et concentré sur les pays qui en ont le plus besoin.

Troisième priorité qui doit s'imposer à la politique commerciale commune : promouvoir la réciprocité dans les échanges. Cet esprit de réciprocité et de bénéfice mutuel, déjà mis en avant par le commissaire Barnier dans sa communication « Vers un acte pour le marché unique », figure désormais officiellement dans la stratégie commerciale de l'UE présentée en novembre 2010 par le commissaire de Gucht.

Le régime « SPG+ » y contribue déjà puisqu'il conditionne l'octroi d'avantages commerciaux très substantiels au respect de normes en matière de protection des droits de l'homme, de droits des travailleurs ou de l'environnement que l'UE respecte elle aussi.

Sans doute cet instrument répondrait-il mieux à sa vocation si la liste de ses bénéficiaires était gérée de manière moins procédurale et plus réactive et si le respect effectif des conventions internationales concernées faisait l'objet d'un réel suivi. Mais il est en tout état de cause souhaitable d'élargir la portée de cet outil au service d'une plus grande réciprocité dans les échanges commerciaux de l'UE.

D'ailleurs, par rapport au SPG européen, le SPG américain inclut clairement une exigence de réciprocité concernant le comportement des pays bénéficiaires à l'égard des intérêts américains.

L'UE gagnerait particulièrement à faire valoir cet impératif de réciprocité en ce qui concerne l'accès aux marchés publics européens : l'ouverture unilatérale des marchés publics européens pénalise les entreprises européennes sur le marché communautaire. Et cela nuit clairement à la capacité de négociation de l'UE dans ce domaine.

Un instrument de réciprocité permettrait de réserver l'accès des entreprises étrangères à la commande publique dans l'UE aux seules entreprises des États envers lesquels l'UE est engagée et, si le marché est visé par une clause de réciprocité, à la seule condition d'un accès réciproque aux marchés publics du partenaire.

Suite à une initiative française, la Commission européenne travaille à une proposition législative qui devrait assurer l'ouverture des marchés publics des pays tiers. Il s'agirait de transposer en droit interne les engagements internationaux de l'UE, mais aussi de créer un nouvel instrument pour activer au cas par cas des fermetures ciblées portant sur des pays et secteurs où l'UE n'a pas d'engagements internationaux. Les appels d'offre remportés par la Chine en Europe de l'Est, dans le secteur ferroviaire, favorisent déjà une évolution sur cette question de la réciprocité. Mais l'existence d'une majorité au sein du Conseil en faveur d'un tel dispositif n'est pas acquise. Il convient donc d'encourager le Gouvernement à persévérer dans ce travail de promotion du principe de réciprocité dans les relations commerciales de l'UE, principe légitime et prometteur au bénéfice des entreprises et de l'emploi en Europe.

Je vous soumets donc cette proposition de résolution, que les circonstances nous obligent à examiner un peu rapidement, ce dont je vous prie de m'excuser : des contacts avec le Ministre Pierre Lellouche et l'hypothèse d'une conclusion hâtive du cycle de Doha m'ont laissé penser que notre commission ne devait pas tarder à se positionner. D'autant que la commission de l'économie, compétente sur le fond, doit pouvoir disposer d'un délai correct pour se pencher sur le sujet avant l'interruption des travaux mi-juillet.

Et je souhaite bien sûr que notre résolution reflète la position de toute la commission et je suis naturellement tout à fait ouvert aux amendements que vous souhaiteriez y apporter.