Bicamérisme et représentation des régions et des collectivités locales : le rôle des secondes chambres en Europe
Palais du Luxembourg, 21 février 2008
II. COMMENT AMÉLIORER LA REPRÉSENTATION DES RÉGIONS ET DES COLLECTIVITÉS LOCALES EN EUROPE DANS LES SECONDES CHAMBRES ?
Présidence de M. Yavuz MILDON, Président de la Chambre des Régions du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe
Mesdames et Messieurs,
C'est un grand honneur pour moi de présider cette séance de votre conférence, en tant que président de la Chambre des Régions du Congrès. Cette conférence est, en effet, le fruit d'une initiative lancée par le groupe de travail « Régions à pouvoirs législatifs» de la Chambre des Régions, il y a maintenant plusieurs années. Le thème dont nous allons débattre cet après-midi, à savoir « Comment améliorer la représentation des régions et des collectivités locales dans les secondes chambres ? » est d'une grande actualité dans de nombreux pays européens.
Je suis très heureux et très honoré que d'éminents orateurs aient accepté d'intervenir sur ce thème. Je vais tenter de vous les présenter. Tout d'abord, il y a M. Lluis Maria DE PUIG, président de l'Assemblée parlementaire au Conseil de l'Europe et sénateur espagnol pour la région de Catalogne. Je lui donnerai la parole en premier, car il doit nous quitter rapidement. Je vous présente également M. Luc Van den BRANDE, nouveau président du Comité des Régions de l'Union européenne. Je vous félicite de cette élection, Monsieur, car je n'ai pas eu l'occasion de le faire jusqu'à présent. M. Luc Van den BRANDE est également sénateur belge et président du groupe du Parti populaire européen (PPE/DC) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.
Comme vous le savez, notre partenaire incontournable dans l'organisation de cette conférence est la Commission de Venise, qui travaille depuis plusieurs années sur ce sujet. Elle sera représentée par M. le professeur Sergio BARTOLE, à qui je souhaite la bienvenue. Un autre membre de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, M. Miljenko DORIÆ, président de la sous-commission de la démocratie locale et régionale et député au Parlement national de la Croatie, est ici présent. Il pourra apporter un témoignage sur son pays, où le Sénat a été supprimé il y a quelques années. J'ai eu la possibilité de visiter cette salle vide de l'ancien Sénat avec M. DORIÆ, il y a quelque temps. Il sera intéressant de dialoguer avec lui de la situation de son pays. Enfin, M. Fabio PELLEGRINI, premier vice-président de l'AICCRE (Section italienne du Conseil des communes et régions d'Europe), membre très actif de notre Congrès, vice-président du groupe socialiste du Congrès, vous exposera la situation en Italie, où l'avenir du Sénat soulève beaucoup de débats.
La Chambre des Régions du Congrès suit avec une grande attention les initiatives en cours dans nos différents pays, visant à améliorer la représentation des régions et des collectivités locales au sein des secondes chambres. Ces initiatives sont, en effet, particulièrement importantes, tant par les conséquences qu'elles pourraient engendrer dans les processus législatifs nationaux que par la prise en compte des préoccupations et besoins des citoyens européens aux niveaux local et régional.
Permettez-moi enfin, Mesdames et Messieurs, avant de commencer nos travaux, de saluer notre collègue, M. Jean-Claude FRÉCON, sénateur français de la Loire et vice-président de l'Association des maires de France (AMF). Je souhaite lui rendre hommage pour avoir mis ses compétences et un engagement personnel constant au service de notre Congrès dans le cadre de la Chambre des Pouvoirs locaux. Il est un membre très actif de notre Congrès. J'ai eu moi-même la chance de participer à des missions, principalement d'observation, dans les nouvelles démocraties européennes et j'ai pu bénéficier de sa grande expérience.
Après cette brève introduction, je donne volontiers la parole à Monsieur Lluis Maria DE PUIG. Vous avez la parole, Monsieur le Président.
Communication générale de M. Lluis Maria DE PUIG (Espagne), Sénateur, Président de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe
Merci, Monsieur le Président. Permettez-moi de dire quelques mots sur les moyens d'améliorer la représentation des régions dans le système des secondes chambres, sujet que nous avons à traiter aujourd'hui.
Ce matin, il a été rappelé qu'existent des pays monocaméraux, tout comme il existe des pays bicaméraux. Dans certains Etats, la seconde chambre représente une chambre classique de deuxième lecture. Dans d'autres, elle est un organe de représentation territoriale.
Cette réalité cohabite avec une autre : nous assistons à la montée des pouvoirs des régions en Europe. Le fonctionnement régional a beaucoup évolué au cours des trente dernières années. Dans certains pays, les régions n'étaient pas encore institutionnalisées, dans d'autres elles étaient développées ou sont en train de se développer. Il ne faut pas oublier non plus que les associations, exécutifs régionaux, parlements régionaux bougent et tentent de trouver, dans le cadre européen, non seulement des contacts, mais aussi des partenaires.
Puisque la dimension parlementaire des régions a augmenté, il est désormais nécessaire de s'interroger sur la manière de convertir, dans certains cas, les deuxièmes chambres, autrement dit les « Sénats », en des structures de représentation territoriale. De mon point de vue, les mouvements régionalistes appellent à la création de ce type de chambre étatique basée sur une représentation territoriale. En effet, le phénomène d'autonomie des régions demande, au minimum, une coordination. Pour cela, il est nécessaire que les régions se sentent attachées à l'Etat et la seule façon, pour elles, d'y parvenir consiste à participer au processus de prise de décision. Créer des régions et les empêcher de pénétrer le processus de prise de décision revient à un phénomène d'atomisation et d'éloignement de la politique de l'Etat. Il s'agit donc pour moi d'une nécessité de les rattacher à l'Etat.
Comme vous le savez bien, l'Espagne a procédé à une sorte de « révolution régionaliste ». Notre transition politique n'a pas embrassé le chemin de la démocratie et ne s'est pas accompagnée d'une Constitution pleinement démocratique. La plus grande particularité de cette Constitution tient à la reconnaissance des particularités et nationalités liées aux régions et à sa volonté de leur donner du pouvoir. Nous nous trouvons actuellement, en Espagne, au coeur d'une deuxième étape. Une grande partie des statuts des régions a déjà été révisée, réformée, afin de les mettre en adéquation avec la situation nouvelle que nous connaissons et de répondre à la demande plus large de compétences et de pouvoirs de la part des régions. Nous disposons donc d'un système régional assez consolidé, organisé et fort. Je n'irai pas jusqu'à dire que ces dispositions recueillent l'unanimité des suffrages. En effet, s'agissant de telles mesures, il est toujours possible de revendiquer certaines choses ; les revendications et les demandes sont multiples et émanent des divers partis. La grande majorité des Espagnols restent satisfaits par ces statuts, adoptés par référendum dans chaque région. On peut donc aisément dire qu'il s'agit bien d'un système consolidé par une large majorité.
Mais un problème subsiste : comment traduire cette réalité régionale dans une seconde chambre ? La Constitution espagnole prévoit que le Sénat doit jouer un rôle de représentation territoriale. Mais, en réalité, cette instance n'en a ni les compétences, ni la capacité, du moins n'a jamais encore décidé d'aller vers cette meilleure représentation territoriale.
Il existe, en effet, un problème concernant les élections. Qui sont les sénateurs espagnols ? Ils sont élus dans le cadre d'un système majoritaire, pour la plupart d'entre eux. Mais un groupe de sénateurs est aussi élu par les parlements régionaux. Leur mode d'élection est donc mixte. Il faut faire la différence entre les parlements régionaux et le gouvernement régional. Je pense, à ce titre, qu'il serait difficile d'appliquer le modèle du Bundesrat en Espagne, notamment du fait du système électoral espagnol. Par ailleurs, il serait complexe de faire accepter que certains législateurs ne soient pas élus par le peuple, mais désignés par le gouvernement régional. L'élection, « atomisée », du parlement régional n'est pas claire. Un parti se trouve à la tête du Sénat. Il s'agit du Parti populaire et celui-ci n'a pas souhaité, jusqu'à présent, modifier le système électoral. Il existe donc un problème quant à l'élection et la représentativité des sénateurs.
Le Sénat espagnol jouit d'un certain nombre de capacités liées au monde territorial. Il contient une Commission générale des autonomies, au sein de laquelle se discutent un certain nombre de sujets relatifs à l'autonomie des régions. Il existe un grand débat annuel avec le Président du gouvernement et tous les gouvernements dans ce domaine. Il est possible, au Sénat espagnol, d'utiliser les différentes langues du pays : le galicien, le basque, le catalan et naturellement l'espagnol.
Cette réalité peut laisser présager de l'émergence de cette chambre territoriale, laquelle ne pourra se faire, malgré tout, sans réforme. Or, toute réforme constitutionnelle nécessite le vote des deux tiers de la chambre. Actuellement, les accords politiques entre les deux groupes ne sont pas suffisants pour obtenir ce quota. Pourtant, cette réforme constitutionnelle permettrait de donner au Sénat les capacités d'une chambre territoriale et de changer les relations qu'il entretient avec le Congrès, qui a toujours le dernier mot. Les lois passent au Sénat pour y être discutées, parfois corrigées, changées, amendées, mais elles reviennent toujours au Congrès, dont le vote prévaut, quand bien même il porte sur des textes touchant à l'autonomie des régions. Une grande réforme constitutionnelle nécessiterait donc de changer quelque peu ces dispositions.
Certains groupes ont travaillé sur le sujet, en lien avec des professeurs d'université. Ils en sont venus à nous exposer tous les types de chambres existants, les systèmes fédéraux, etc. Même si nous les avons écoutés avec attention, nous n'avons pas encore atteint le stade de réflexion nous permettant de penser à un nouveau système. Le Bundesrat, comme je vous l'ai indiqué, ne semble pas un modèle viable pour la plupart des partis. Nous pensons plutôt que l'Espagne pourrait disposer d'un Sénat composé de représentants des régions. Mais la formule de leur élection reste encore floue. Il réside là une véritable difficulté, voire une division entre les forces politiques.
Mais si nous ne pouvons mener cette réforme constitutionnelle, n'y a-t-il donc aucune alternative pour faire évoluer le Sénat ? La réponse est négative. Pour changer le fonctionnement et le règlement du Sénat, de nombreuses choses restent à faire. Il faut simplement en avoir la volonté politique. Peut-être les forces politiques hésitent-elles à s'engager dans ce domaine du fait de certains modes d'élection ou pour d'autres raisons. Quoi qu'il en soit, elles doivent accepter une nouvelle manière de travailler, permettant un changement du règlement en place, peut-être par le biais de commissions, de procédures, etc. Comme il ne s'agit pas d'une matière constitutionnelle, il est possible d'avoir gain de cause en obtenant la majorité simple, et non pas les deux tiers des votes.
Nous sentons, en Espagne, cette nécessité de réformer le Sénat. Tout le monde s'accorde sur le sujet et notamment la presse. En tant que sénateur, on m'a demandé mille fois à quoi sert le Sénat. Il est bien sûr possible de répondre à cette question, mais la liste de nos responsabilités est tellement longue qu'elle finit par ennuyer nos interlocuteurs. En effet, nous sommes en charge du contrôle parlementaire. Nous travaillons en présence des ministres et du Premier ministre. Nous menons des initiatives parlementaires législatives, comme au Congrès, etc.
Malgré tout, il existe le sentiment qu'il s'agit d'une chambre, en quelque sorte, peu utile. Il est vrai, par ailleurs, que nous devons attendre les résultats de la campagne électorale, entamée aujourd'hui, pour savoir de quoi l'avenir sera fait. Nous pourrons voir, d'ici quelques mois, si, en Espagne, une grande réforme du Sénat est possible. Si elle n'est pas possible, il existe une voie réglementaire permettant de faire évoluer la situation. Ce changement serait profitable à la fois à l'Etat et aux régions.
Je vous remercie.
M. Yavuz MILDON
Monsieur le Président, je vous remercie beaucoup de nous avoir expliqué le système espagnol. Nous vous souhaitons du succès durant la campagne électorale à venir. Je souhaite ajouter une information complémentaire, relative au système des pays membres du Conseil de l'Europe. En effet, le système du Conseil de l'Europe nous permet de disposer d'une Assemblée parlementaire et du Congrès, qui pourrait figurer comme la deuxième chambre du Conseil de l'Europe. Je vous remercie, en tout cas, pour votre collaboration.
Nous passons, désormais, mes chers collègues, à l'orateur suivant, M. Luc Van den BRANDE, président du Comité des Régions de l'Union européenne. Vous avez la parole, Monsieur le Président.
Allocution introductive de M. Luc Van den BRANDE, Président du Comité des Régions de l'Union européenne
Merci beaucoup, M. le Président.
Chers collègues,
Mesdames et Messieurs, je me réjouis sincèrement d'être parmi vous. Je sais qu'il s'agit là d'une formule assez rituelle. Mais je crois que la multitude des responsabilités qui nous invite à être ensemble aujourd'hui doit nous amener à réfléchir sur ce thème.
Les responsabilités dont je suis tributaire me conduisent à penser qu'il est possible de mettre en place des organismes complémentaires et compatibles. La multi-gouvernance en Europe doit essentiellement s'appuyer sur toutes les sources de la légitimité démocratique et justement renforcer la démocratie représentative dans toute sa diversité. Cette exigence a été confortée, à mes yeux, par le Traité de Lisbonne, et je souhaite aujourd'hui me féliciter de la récente ratification par la France de ce document. Certaines situations peuvent évoluer, et l'espoir représente souvent la vertu la plus grande que nous devons mettre en place, même en politique. Je souligne donc ce paradoxe : à la suite du « Nee van Nederland » et du « Non de la France » au projet de Constitution européenne, nous sommes parvenus à un certain approfondissement du traité et à une forme de hâte pour le ratifier. Je trouve cela magnifique.
La place des secondes chambres en Europe est cruciale dans le processus politique national et européen. J'en suis convaincu. Certes, les arguments contre la présence des secondes chambres sont bien connus. Il est de mise de les énumérer de temps à autre : les secondes chambres coûtent cher au contribuable, sont parfois moins démocratiques dans leur mode de désignation, ralentissent l'action parlementaire en retardant le vote des lois adoptées par la première chambre. Ces arguments sont évidemment trop sommaires. Comme je le développerai au cours de cette intervention, les secondes chambres consolident et approfondissent les régimes démocratiques ; elles témoignent du processus de décentralisation interne, garantissent la publicité du débat législatif et politique et favorisent la prise en compte des intérêts et des enjeux territoriaux.
Mais je voudrais tout d'abord insister sur le fait qu'une seconde chambre et les Parlements nationaux représentent une incarnation de la diversité. Pour montrer cette réalité, il suffit d'évoquer les différents concepts de secondes chambres : la Chambre des Lords, le Bundesrat, le Sénat. Nous sommes véritablement pétrifiés par l'idée même de définir des catégories ou des dénominateurs communs à ces différentes instances. Comme nous en avons eu la confirmation ce matin, il existe une grande diversité dans la composition des secondes chambres à travers l'Europe. Les systèmes sont très différents, tant par leur composition, que par le mode de sélection de leurs membres. Ainsi, aux Pays-Bas, la seconde chambre tient lieu de première chambre. Les rôles s'inversent.
Il faut parfois s'intéresser aux pays du Nord de l'Europe pour trouver une logique au système. Mais il existe également, dans ces Etats, des différences entre les secondes chambres, au niveau du mandat et des fonctions qui leur sont dévolues. Je suis convaincu, Mesdames et Messieurs, que la diversité est une valeur particulière, propre à notre continent européen, nous permettant de profiter des expériences des uns et des autres et ainsi d'enrichir nos débats et notre coopération. Je crois que la manifestation d'aujourd'hui et les nombreux participants qui se sont retrouvés au Sénat prouvent clairement que vous êtes d'accord avec moi et ma façon de voir les choses. Je pense également qu'une telle diversité devrait se refléter au sein d'un cadre parlementaire national, pour renforcer les fonctions des structures représentatives en Europe.
Quelles que soient la diversité des modèles sociologiques et politiques et l'histoire des pays, les secondes chambres ont toutes été conçues pour servir de contrepoids. Il s'agit ainsi d'offrir une seconde chance à une réflexion plus mûre et plus poussée.
Les secondes chambres, dans le domaine législatif, représentent des expériences accumulées, l'expression d'une réflexion plus poussée passant par le réexamen de textes législatifs, essentiel pour tout processus démocratique en Europe.
Les secondes chambres, au sein de l'Union européenne, ayant pour spécificité de représenter les entités territoriales, favorisent en outre un certain équilibre entre le niveau central et ces dernières. Il s'agit d'une évidence dans les Etats fédéraux ou les Etats fortement engagés dans un processus de régionalisation ou/et de décentralisation et dans lesquels la nécessité de démocratie de proximité se fait toujours ressentir. Dès lors, il me paraît fondamental de doter les entités décentralisées des moyens d'agir, en leur attribuant les compétences et les ressources financières nécessaires, mais également en assurant leur représentation au sein du processus décisionnel, tant au niveau national qu'au niveau européen.
Dans le respect de l'ordre institutionnel des Etats membres, le Comité des Régions, dont certains membres éminents sont parmi nous aujourd'hui, prône la décentralisation et l'autonomie locale, deux fondements de la démocratie européenne qui connaissent une constante évolution. Au vu de l'accroissement des compétences des autorités locales et régionales en Europe, il me semble souhaitable que celles-ci soient représentées au sein des Parlements nationaux respectifs, afin de faire entendre leur voix et défendre au mieux leurs intérêts. Dans ce sens, les secondes chambres constituent des acteurs de la décentralisation, dans le sens large du terme, voire des promoteurs de celle-ci.
Certains Etats membres ont, en outre, mis en place des observatoires de la décentralisation. Le Comité des Régions ne peut que soutenir de telles initiatives. Je suis convaincu que tout Etat qui s'appuie sur la démocratie locale et régionale, ainsi que sur la dévolution de ses pouvoirs, a besoin d'une seconde chambre pour garantir le dialogue entre le centre et la périphérie et naturellement l'articulation des différents niveaux de gouvernance.
Mesdames et Messieurs, quant au rôle dévolu aux Parlements nationaux dans l'architecture de l'Union européenne, il s'agit d'un sujet débattu depuis un certain temps. Avec l'avènement du nouveau Traité de Lisbonne, tel qu'approuvé par les chefs d'Etat et de gouvernement européens en décembre dernier, les Parlements nationaux ont, à juste titre, été reconnus comme un autre canal, une autre voie essentielle de la démocratie grâce à laquelle les prises de décision de l'Union européenne peuvent se rapprocher du citoyen. Le Traité de Lisbonne va renforcer plus encore le rôle des Parlements nationaux au sein de l'Union européenne, en leur donnant le droit d'élever des objections pour s'opposer à des projets de lois de l'Union européenne. Il s'agira là d'un mécanisme de contrôle, de surveillance renforcée, pour ce qui est du principe de subsidiarité. Ce dernier constitue un principe politique et la difficulté consiste à convertir ce principe politique en un principe législatif. Le protocole sur la subsidiarité, ainsi que le protocole sur le rôle dévolu aux Parlements nationaux, tous deux annexés au Traité de Lisbonne, mentionnent, expressis verbis , que les secondes chambres sont autorisées à être pleinement parties prenantes au mécanisme de suivi de la subsidiarité. Il y est déclaré que là où un système parlementaire national n'est pas monocaméral, les protocoles s'appliquent à l'élément « chambre ». Elles pourront ainsi envoyer des avis raisonnés au Parlement européen, au Conseil ou à la Commission, sur la question de savoir si le "projet de loi" est conforme ou non au principe de subsidiarité. Cette possibilité est essentielle, non seulement d'un point de vue strictement et étroitement juridique, mais également du point de vue de la démocratie en tant que telle. Avec le nouveau Traité de Lisbonne, les Parlements nationaux et leurs secondes chambres auront l'occasion d'influer sur les décisions prises par l'Union européenne, en ce sens qu'ils pourront susciter un débat sur leur territoire national, indépendamment des positions de leur propre gouvernement. Il s'agit d'une occasion en or qui s'offre aux législateurs de faire connaître leur avis raisonné sur les décisions se rapportant au programme législatif annuel de la Commission.
Mesdames et Messieurs, la surveillance de la subsidiarité, dans le cadre des projets de législation, n'est pas synonyme de blocage ou de rejet desdits "projets de loi". A mon sens, la subsidiarité ne saurait être conçue comme un concept négatif. Bien au contraire. Je crois que l'organisation de tout ce système de suivi peut véritablement déclencher une authentique vague de prise de conscience de la part des Européens. Quand les membres de nos Parlements devront suivre les "projets de lois" européens pour faire le tri entre eux et les comprendre parfaitement, ils devront accorder la priorité aux dossiers européens dès l'origine. Ce principe de surveillance du principe de subsidiarité effectué par les Parlements renforcera la démocratie et l'Union européenne dans son fonctionnement. Ce dispositif améliorera également la qualité des "lois" européennes. La majorité des réactions à ces "projets de loi", évoqués par les Parlements nationaux, a été positive. Elles n'ont, à mon avis, fait que renforcer la légitimité de la législation européenne.
Pour ce qui touche aux secondes chambres, le Traité de Lisbonne, son protocole sur la subsidiarité et la diversité des systèmes parlementaires induisent que les Parlements nationaux devraient, en la matière, consulter leurs Parlements régionaux dotés de pouvoirs législatifs. Nous avons évoqué le système parlementaire belge dont les domaines de compétences ne sont pas assez garantis par le traité. Ma propre région, la Flandre, a donc demandé que le royaume de Belgique ajoute un complément au premier, puis au second Traité de Lisbonne, concernant les fonctions du Parlement belge. Cette déclaration, ainsi annexée, énonce très clairement quelles sont les compétences du Parlement national belge et indirectement celles des Parlements régionaux. S'ensuit donc que toutes les dispositions relatives aux Parlements nationaux s'appliquent également aux Parlements régionaux. Cette déclaration est cruciale du point de vue régional, à la lumière du suivi de ce principe de subsidiarité, car nos Parlements régionaux jouent un rôle à part entière dans ce suivi depuis 1985. Comme l'a indiqué M. DE PUIG, il existe une tentation récurrente de façonner une nouvelle seconde chambre, à l'intérieur de laquelle il nous faut combiner deux principes. La Constitution belge ne présente aucune hiérarchie entre la loi fédérale et la loi régionale, dans leurs domaines exclusifs de compétences. D'une certaine façon, je souscris au projet de posséder un Sénat des régions et des collectivités dans un Etat fédéré.
Mesdames et Messieurs, à la suite de mes différents engagements politiques antérieurs, vous ne serez pas étonnés d'entendre que je renouvelle toute ma confiance et ma pleine foi en l'Europe, en tant que système de niveau européen, national, régional et local de gouvernance et de gouvernement. Il nous faut cesser de penser en termes de couches hiérarchiques successives de compétences. Bien au contraire. Nous devons maintenant tenir un nouveau raisonnement et privilégier les formes de mise en réseau, impliquant tous les niveaux de gouvernement et de gouvernance et chargés de façonner, de proposer et de mettre en oeuvre nos politiques.
La coopération est donc indispensable. Elle est la seule méthode de travail envisageable pour encourager les liens entre les différents acteurs et pour créer une gouvernance à plusieurs niveaux. La législation, dans les pays européens, au sein de l'Union européenne, mérite notre attention, notamment au moment de la discussion des projets d'actes législatifs. Les Etats et les régions d'Europe souhaitent tirer des enseignements des expériences des uns et des autres pour améliorer leur travail législatif. A cette fin, il est donc indispensable que la coopération, au niveau européen, en matière de travail législatif, soit renforcée. Car de bonnes lois, bien conçues, sont le fondement même de la liberté et de la prospérité de nos peuples.
Le Comité des Régions souhaite faciliter cet échange de points de vue. En la matière, nous sommes parfaitement disposés à apporter nos conseils aux gouvernements. Il faut également assurer une bonne coopération entre le Comité des Régions et les Parlements nationaux, dans la mesure où les deux Parlements auront un rôle important à jouer une fois que le Traité de Lisbonne sera entré en vigueur. Les Parlements nationaux devront adapter leurs compétences administratives et leurs procédures. Un défi va se poser à eux en matière de subsidiarité : il s'agira de pouvoir traiter des propositions faites par la Commission dans le cadre du délai de huit semaines prévu par le Traité de Lisbonne. En outre, la plupart des Parlements nationaux n'ont pas encore développé une véritable culture de la subsidiarité, ni les procédures administratives indispensables leur permettant de prendre cette nouvelle fonction de suivi à bras-le-corps. Le Comité des Régions a un rôle bien connu, en matière de suivi de la subsidiarité, compte tenu des différents avis que nous avons adoptés depuis 1994, lors de la création du réseau de suivi de la subsidiarité. Il est donc tout à fait prêt à jouer son rôle. Il sera consulté par le Parlement européen dans tous les domaines relevant de sa compétence. Ses pouvoirs seront donc renforcés au sein du processus de législation. Il aura, pour la première fois, la possibilité d'en appeler à la Cour de Luxembourg, s'il observe une violation du principe de subsidiarité à la suite d'une décision législative.
Actuellement, la coopération entre le Comité des Régions et les Parlements régionaux existe déjà, dans une certaine mesure. Mais j'estime qu'il faut renforcer cette coopération et l'interaction entre les organes régionaux et les organes nationaux. Nous disposons, par exemple, d'une remarquable forme de coopération avec nos hôtes du jour. En effet, depuis le premier jour, le Sénat français participe au réseau de suivi de la subsidiarité du Comité des Régions. En tant que nouveau Président du Comité des Régions, je souhaite renforcer cette démarche. Je veux lancer un appel à tous ceux qui souhaitent coopérer avec nous, car il ne s'agit pas de nous concurrencer les uns et les autres en matière de législation, mais bien de renforcer notre collaboration. Au cours des différentes présidences du Comité des Régions, mes prédécesseurs et moi-même avons rendu visite à bon nombre de Parlements nationaux. Je suis convaincu depuis longtemps qu'aucune guerre n'est nécessaire entre les différentes instances législatives.
J'ai l'intention de poursuivre cette démarche durant mon mandat et d'organiser une conférence annuelle qui offrira l'opportunité de débattre de cette question avec les représentants des Parlements nationaux et notamment des deuxièmes chambres. Les premières Assises de la subsidiarité convoquées par le Comité des Régions se sont tenues au Bundesrat , les secondes à la House of Lords sous présidence britannique. Pourquoi n'organiserions-nous pas les prochaines Assises au Sénat, à Paris, lors de la présidence française ?
Mesdames et Messieurs, je constate avec satisfaction une extension considérable des fonctions des secondes chambres dans le processus d'intégration européenne, et non plus seulement dans le contexte national des pays eux-mêmes qui, de plus en plus, se dotent d'une Commission ou de son équivalent, pour suivre tous les actes de l'Union européenne. Certains pays, eux, relaient les décisions prises au niveau de la Commission européenne auprès de leurs collectivités territoriales ou ont décidé de l'installation d'une représentation auprès de l'Union européenne, formule privilégiée par le·Sénat français.
Je n'oublie pas, enfin, que votre assemblée était représentée, lors de la convention européenne ayant abouti à la Constitution européenne et à la base de ce traité modificatif. Cette dynamique devrait être confortée par le Traité de Lisbonne qui renforce le rôle des Parlements nationaux et régionaux et qui ouvre, selon moi, une nouvelle ère dans la façon de gouverner en Europe avec les collectivités territoriales. Ma conviction profonde est que nous devons prendre la direction de cette Europe multiple, dans sa diversité et ses particularités. Notre approche doit amener un approfondissement de cette Union européenne que nous souhaitons : une union politique des citoyens.
Je vous remercie de votre attention.
M. Yavuz MILDON
Nous vous remercions, M. Van den BRANDE, pour votre intervention. En tant que président du Comité des Régions de l'Union européenne, je crois que vous avez beaucoup à faire dans ce domaine. Nous restons à votre totale disposition pour coopérer.
Nous allons changer quelque peu la liste des orateurs, et poursuivre nos auditions avec M. Sergio BARTOLE, membre de la Commission de Venise et professeur à l'Université de Trieste.
M. Sergio BARTOLE (Italie), Membre de la Commission de Venise, Professeur à l'Université de Trieste
Le bicamérisme a toujours été une caractéristique très particulière du système politique italien. La justification du choix de l'Assemblée constituante en la matière n'a pas été facilement acceptée par la doctrine, et les commentateurs soulignent souvent les difficultés causées par la présence de deux chambres au sein du Parlement. Les processus décisionnels législatifs se trouvent compliqués par la disposition constitutionnelle qui exige qu'un texte législatif soit adopté en des termes identiques par les deux chambres : il est fréquent qu'une proposition de loi approuvée par l'une des chambres doive de nouveau lui être soumise car l'autre chambre a modifié le texte précédemment adopté, et ce va-et-vient peut être sans fin si les divergences entre les deux chambres persistent et qu'aucune solution n'est trouvée. Il est donc compréhensible que le problème de la réforme du bicamérisme se soit posé aux législateurs et à la doctrine depuis l'entrée en vigueur de la Constitution, et donc depuis le tout début de la République. En outre, la faisabilité d'une réforme des deux chambres, ou du moins de l'une d'entre elles, a été déterminée par le fait qu'une éventuelle réforme du bicamérisme pourrait dans tous les cas influer sur l'équilibre des relations à la fois entre les partis politiques et en leur sein. Petit à petit, les hommes politiques se sont familiarisés avec les mécanismes du bicamérisme entré en vigueur, et il a été difficile de les convaincre d'entamer un processus de révision des dispositions de la Constitution. Quand une telle décision a été adoptée, il est fréquent que le débat sur les difficultés engendrées par le processus décisionnel bicaméral soit aussitôt compliqué par une série de questions concernant la composition des chambres, et notamment du Sénat. La volonté de donner plus d'ampleur au débat était et demeure légitime, mais, en tirant les leçons de l'histoire, il apparaît qu'elle a aussi été souvent utilisée comme un prétexte pour retarder l'adoption d'une solution pratique aux problèmes urgents. Par conséquent, l'évolution du débat sur le bicamérisme italien a souvent été marquée par des discussions oiseuses, qui n'ont jamais abouti à des résultats concrets.
Le bicamérisme à l'Assemblée constituante
Le débat à l'Assemblée constituante a débuté par l'acceptation du principe de bicamérisme : seuls quelques partis politiques de gauche soutenaient l'idée du monocamérisme sur la base de la doctrine établissant que la représentation politique nationale ne peut pas être double, affirmant que le peuple est un et que sa représentation ne peut être qu'une. Cependant les autres partis politiques soutenaient que le bicamérisme garantissait une adoption plus réfléchie de la législation parlementaire, dans la mesure où l'existence d'une seconde chambre offre la possibilité de repenser des questions apparemment déjà réglées et d'examiner comme il se doit des intérêts écartés ou oubliés. Comme il arrive souvent pour les choix de principe, celui-ci ne faisait pas allusion à la structure du bicamérisme, et notamment à la composition de la seconde chambre. Il était clair que l'une des chambres du Parlement devait être élue conformément au principe de représentation politique universelle par tous les citoyens selon leurs préférences entre les partis politiques en concurrence, sans accorder aucun intérêt aux différences territoriales et socio-économiques. Si la seconde chambre devait être chargée de garantir une adoption plus réfléchie de la législation, quelle devait être sa composition pour une mise en oeuvre effective de cette idée ?
Une seconde chambre peut contribuer à l'amélioration de la législation, si ses membres sont susceptibles de représenter des intérêts différents de ceux de la représentation nationale de l'autre chambre, ou d'offrir un éventail d'expériences et de connaissances particulières.
Le débat a suivi ce fil conducteur et de nombreuses propositions ont été faites en vue de différencier la composition des deux chambres. En réalité, elles ont toutes été rejetées et, quand la Constitution a été adoptée, le seul élément de différenciation qui demeurait dans le texte était l'âge des électeurs et des éventuels candidats. Tous les électeurs qui, le jour du scrutin, ont atteint la majorité peuvent élire les députés de la chambre, tandis que l'âge minimal pour être éligible est de vingt-cinq ans. A la différence des députés, les sénateurs sont élus par des citoyens ayant vingt-cinq ans révolus, et ne peuvent se présenter en dessous de l'âge de quarante ans (articles 56 et 58 de la Constitution). Les deux chambres sont élues au suffrage universel direct. De toute évidence, il était estimé que les différences d'âge suffisaient pour assurer une seconde lecture réfléchie de la législation par le Sénat. Toutefois la Constitution ne prévoit pas la priorité de l'une ou l'autre des chambres dans l'examen des projets de loi, car elles ont le même statut au sein du système politique. Cela signifie non seulement que les chambres disposent des mêmes pouvoirs législatifs (article 70), mais aussi qu'elles prennent part à toutes les décisions politiques sur un pied d'égalité, même lorsque leurs relations avec l'exécutif sont en jeu, et qu'elles doivent par exemple accorder ou révoquer leur confiance (article 94).
En conséquence, l'Assemblée constituante a rejeté l'idée que la seconde chambre soit organisée selon les principes de représentation économique et sociale, même si elle aurait pu comprendre une dimension de représentation territoriale. Lorsque la Constitution a été adoptée, le Sénat devait être élu pour un mandat de six ans et la Chambre des députés pour cinq ans, mais même cette différence a été gommée par la révision constitutionnelle de 1963. Selon l'opinion qui a prévalu, la composition du Sénat devait fondamentalement correspondre aux caractéristiques du système politique italien et au rôle que les partis politiques y jouent. Les partis politiques ont refusé toute intermédiation éventuelle entre les électeurs et eux : ce refus restera le point dominant du débat politique sur le bicamérisme en Italie. Lorsqu'une éventuelle élection de sénateurs par des organisations économiques ou sociales, ou par des pouvoirs locaux était envisagée, les partis défendaient systématiquement leurs prérogatives de médiateurs entre l'électorat et les organes représentatifs de l'Etat. Ce point mérite tout particulièrement d'être souligné, sachant que parallèlement, l'Assemblée constituante a chargé le législateur parlementaire de mettre en oeuvre la décentralisation d'une partie des pouvoirs de l'Etat en faveur des régions nouvellement créées. Si les régions avaient dû avoir un rôle politique significatif, elles n'auraient pas dû être seulement chargées de fonctions législatives pour les questions d'intérêt local, mais elles auraient dû être habilitées à participer aux décisions nationales, au moins dans la mesure où un lien entre les intérêts nationaux et régionaux aurait existé. L'élection directe ou indirecte des membres du Sénat avec la participation des organes directeurs des régions aurait permis aux régions d'influencer certains débats nationaux majeurs. Néanmoins, les membres de l'Assemblée constituante ont craint qu'une telle solution puisse non seulement modifier l'équilibre entre les partis politiques mais aussi être interprétée comme un premier pas vers la création d'un Etat fédéral, qu'ils n'étaient pas disposés à accepter. A vrai dire, la mise en place des institutions régionales a été perçue comme une option permettant d'éviter la solution fédérale, car elle était en apparence cohérente avec l'idée selon laquelle « la République, une et indivisible, (se borne à) reconnaître et favoriser les autonomies locales » (article 5) et n'est donc pas composée de régions et d'autres entités locales. C'est pourquoi la disposition constitutionnelle selon laquelle le Sénat est élu sur une base régionale (article 57) a toujours été interprétée comme portant seulement sur la dimension des circonscriptions électorales.
Propositions de réforme : différencier les fonctions des deux assemblées
Le débat sur le bicamérisme italien a été profondément influencé les années suivantes par le choix de l'Assemblée constituante. Il était centré à la fois sur les difficultés et la durée des processus décisionnels législatifs, et sur le chevauchement des fonctions exercées par les deux chambres.
Parallèlement, bien qu'une révision constitutionnelle ait été engagée pour revenir sur le choix initial qui différenciait la durée de mandat de la Chambre des députés de celle du Sénat, aucun nouvel élément de différenciation n'a été adopté. Certains sénateurs ne sont pas concernés par la règle du renouvellement électoral : ce sont cinq sénateurs nommés à vie par le Président de la République parmi les citoyens ayant honoré la patrie, et les anciens Présidents de la République, qui sont de droit sénateurs à vie, sauf s'ils renoncent à leur siège (article 59). Cependant, la mise en oeuvre concrète de ces dispositions et des modifications mineures mentionnées n'ont pas eu de conséquences sur l'évolution du débat à propos de l'éventuelle différenciation des fonctions des deux chambres.
L'idée d'un partage des fonctions entre les deux chambres a été examinée par les forces politiques et par la doctrine notamment dans les années 1960. Il en est ressorti que la Chambre des députés aurait dû conserver le pouvoir d'établir les principales directives politiques, en coordination avec le Conseil des ministres, laissant ainsi l'exercice des fonctions de contrôle politique au Sénat. Cette solution de facto aurait évité toute révision de la Constitution, et aurait pu se faire par le biais d'une modification du règlement de l'Assemblée sans modifier le principe de participation égale des deux chambres à l'exercice de la fonction législative. Cependant, cette solution ne tenait pas compte du fait que les fonctions législatives, les pouvoirs décisionnels politiques et les prérogatives de contrôle politique ne peuvent être séparés car ils sont l'expression du rôle unitaire du Parlement, et par conséquent des deux chambres. En réalité, le règlement intérieur a été en partie modifié, mais la réforme n'a jamais abouti à des résultats concrets. La composition des deux chambres était basée sur le principe de la représentation générale par le biais des partis politiques, et les députés tout comme les sénateurs n'étaient pas disposés à céder une partie de leurs prérogatives ni à accepter une réduction de leur pouvoir politique.
En 1990, un nouveau projet de réforme n'a pas donné plus de résultats : le législateur ne l'a jamais accepté. Ce projet visait à partager le travail entre les deux chambres sans que les questions législatives soient réparties de façon précise. Seul un nombre limité de lois nécessitait l'approbation des deux chambres (lois constitutionnelles, lois électorales, ratification des traités internationaux, budget de l'Etat, délégation de pouvoirs législatifs au Conseil des ministres et transformation d'un décret en loi), tandis que dans les autres cas, l'approbation d'une seule des chambres était suffisante si, dans les quinze jours, l'autre chambre ne demandait pas à examiner le texte adopté. Le partage de la fonction législative a été refusé, car il a été rappelé que le principe du bicamérisme ne tolérait pas un système qui consentait à la renonciation de l'exercice de la fonction législative par une chambre, et qu'on ne pouvait pas renoncer si facilement à la garantie de l'adoption réfléchie de la législation.
Petit à petit, il est apparu très clairement qu'une réforme du bicamérisme n'était possible que dans le cadre d'une réforme de l'Etat. C'est pourquoi dans les années 90, le problème a été pris en charge par deux commissions bicamérales du Parlement expressément créées pour élaborer un projet de révision de la Constitution. L'une des propositions qui ont été soumises mais pas approuvées par les deux Assemblées mérite une attention particulière : elle concernait la transformation du Sénat en une « Camera delle garanzie ». Cette proposition s'inspirait d'une vieille idée de von Hayek, juriste et philosophe social, selon laquelle la législation socio-économique devrait être laissée entre les mains de la chambre élue par tous les citoyens, suivant un système assurant une représentation proportionnelle de toutes les forces politiques, tandis que la seconde chambre, élue en donnant une nette préférence à un système garantissant qu'elle soit composée de citoyens plus âgés et plus expérimentés, devrait se charger de la mise en oeuvre de la Constitution, de l'organisation de l'Etat et de la protection des droits fondamentaux. Néanmoins, dans le projet de la commission bicamérale, le partage du travail entre les deux chambres ne correspondait pas au modèle de von Hayek : l'approbation des deux chambres était toujours nécessaire pour une partie de la législation et les fonctions de garde-fou du Sénat concernaient en particulier toutes les désignations d'ordre constitutionnel confiées uniquement au Parlement (juges constitutionnels, membres du Conseil supérieur de la magistrature, autorités administratives supérieures, etc.). Cette conception des «garanties» constitutionnelles était très limitée. En outre, le Sénat devait être élu selon un système électoral proportionnel, tandis que la gérontocratie envisagée par von Hayek n'était pas prise en compte pour des raisons évidentes. Ce choix était manifestement un rejet catégorique de l'aspect conservateur du modèle de von Hayek, mais il n'établissait pas pour autant une différenciation entre les deux chambres, bien que le Sénat ne pût être dissous et ne fût pas compétent pour se charger de la responsabilité du Conseil des ministres et de l'adoption des grandes orientations de la politique générale de l'Etat.
La représentation des collectivités locales et régionales
Ainsi que je l'ai expliqué plus haut, pendant les travaux de l'Assemblée constituante, les partis politiques qui encourageaient et soutenaient particulièrement la mise en place des autonomies régionales tentaient de lier la solution du problème de la composition du Sénat à la recherche d'une représentation des nouvelles entités territoriales au niveau parlementaire. Leurs propositions ont été rejetées. Ce rejet a généralement été justifié - notamment sur le plan théorique par les spécialistes du droit - en distinguant entre la République italienne, définie en tant qu'Etat régional, et le modèle de l'Etat fédéral, qui nécessitait seulement la présence d'une seconde chambre chargée de représenter les entités constitutives, dont le statut et les pouvoirs constitutionnels ne pouvaient pas être comparés à ceux des régions italiennes. Une seconde chambre régionale était perçue comme étant le reflet des pouvoirs souverains résiduels que conservent les entités d'un Etat fédéral : or, selon la doctrine, les régions italiennes ne possèdent pas ces pouvoirs souverains. En conséquence, le statut constitutionnel des régions ne nécessitait en principe pas leur participation aux processus décisionnels législatifs, participation qui est au contraire l'une des caractéristiques essentielles du rôle constitutionnel des entités constitutives d'une fédération. On retrouve une trace de ce débat dans l'une des dispositions de la Constitution selon laquelle «le Sénat de la République est élu sur une base régionale» (article 57). Selon l'interprétation qui en a été faite, les sénateurs ne doivent pas forcément être des représentants des régions : en réalité, la règle selon laquelle les sénateurs sont élus au suffrage universel et direct par les électeurs (article 58) a été utilisée pour conditionner et restreindre l'interprétation de l'article 57 susmentionné, qui ne pouvait être interprété que comme une règle prévoyant une dimension régionale des circonscriptions électorales.
Cependant, les termes du débat constitutionnel italien ont été modifiés par l'entrée en vigueur de la Constitution républicaine. Parallèlement, l'institution concrète des régions a favorisé un accroissement des compétences régionales : tout le monde a aujourd'hui conscience du lien grandissant entre l'activité des régions et les politiques économiques et sociales de l'Etat central. Les rapports entre leurs activités respectives nécessitent une coordination qui peut sembler n'être que le résultat d'une collaboration entre l'Etat et les régions. Cette collaboration requiert leur participation commune à une instance décisionnaire, qui pourrait être un sénat régional. Il est compréhensible que la mise en place de structures régionales autonomes ait donné un nouvel élan au débat sur la composition du Sénat, notamment lorsque le Parlement et sa commission se sont occupés du problème général de la réforme de l'Etat. Cette réforme est au centre de l'attention depuis que de nouvelles propositions visant à une transformation de l'Etat régional en un Etat fédéral ont été soumises aux partis politiques et à l'opinion publique. Il va de soi que le problème de la différenciation entre la République italienne en tant qu'Etat régional et les Etats fédéraux a de nouveau fait l'objet d'un débat. Au cours de celui-ci, les concepts avancés par les participants ont manqué de clarté tandis que les hommes politiques n'ont adopté la terminologie fédérale qu'à des fins de propagande, c'est-à-dire que leurs déclarations concernant leurs programmes étaient mensongères et exagérées, dans le but de gagner le soutien des électeurs.
Afin de mieux saisir l'évolution de ce débat, nous pouvons nous référer à une observation faite par Hans Kelsen dans sa Théorie générale du droit et de l'Etat . Il souligne à juste titre que la mise en place des Etats fédéraux traditionnels a souvent impliqué un renforcement de l'Etat central et, par conséquent, a conduit à veiller particulièrement à l'organisation du gouvernement central. C'est dans cette perspective que l'existence d'une chambre du Parlement composée de représentants des entités constituant l'Etat fédéral revêt une importance toute particulière. D'une certaine manière, tandis qu'autrefois un Etat possédait une seconde chambre fédérale parce qu'il était fédéral, il est aujourd'hui fréquent que seul un Etat disposant d'une chambre fédérale (ou régionale) soit considéré comme un Etat fédéral. Lorsqu'une réforme constitutionnelle est à l'ordre du jour du Parlement, les entités territoriales qui obtiennent une représentation dans l'une des deux chambres du Parlement national et qui sont de cette manière habilitées à participer au processus décisionnel du gouvernement, peuvent envisager une modification de leur statut constitutionnel découlant d'une réforme implicite ou explicite de l'ordre constitutionnel de l'Etat même. C'est là l'évolution que l'Italie devrait connaître : les régions sont probablement conscientes de la difficulté d'établir un partage clair des pouvoirs entre l'Etat central et elles, et, en conséquence, elles voient en la création d'un sénat reposant sur des bases régionales une disposition constitutionnelle favorisant l'accroissement de leurs pouvoirs et leur participation au processus de décision national.
Cependant, le choix d'instaurer une seconde chambre représentative des régions n'est qu'un choix de principe, car une solution différente peut être adoptée en ce qui concerne la composition de cette assemblée. L'étude du droit constitutionnel comparé offre différentes options ayant des conséquences différentes sur le mode de représentation régionale. En Italie, les régions appréciaient tout particulièrement une solution proposée par certains spécialistes du droit constitutionnel allemand. Ceux-ci suggéraient la création d'une chambre régionale similaire au Bundesrat, c'est à dire une chambre composée de représentants des exécutifs régionaux, qui sont supposés mieux connaître les problèmes concrets des rapports entre les régions et l'Etat. Il est évident que cette solution assure la représentation de chaque région par la majorité politique qui contrôle l'exécutif de la région concernée, mais pas nécessairement par les minorités politiques, absentes des cabinets régionaux. En outre, les partis politiques devraient être exclus des processus de désignation ou d'élection des membres de la seconde chambre qui doivent devenir membres du cabinet régional. Les politiques visant à répondre aux intérêts généraux des entités territoriales régionales devraient remplacer les politiques individuelles des partis, qui se plaignent et prétendent qu'une telle solution implique la subordination de l'intérêt national général à l'intérêt local particulier des régions. De plus, l'instauration d'un rapport entre les fonctions exécutives régionales et l'appartenance au Parlement pourrait priver le personnel des partis politiques d'une chance de promotion.
Comme chacun sait, les partis politiques ont une influence considérable, pour ne pas dire exclusive, sur le travail législatif du Parlement, ainsi que sur les réformes constitutionnelles. Il est aisé de comprendre pourquoi la création d'un Bundesrat italien a été abandonnée et de nouvelles propositions soumises à l'attention des législateurs. Il a été affirmé que les membres de la seconde chambre devaient disposer d'une assise régionale mais qu'ils devaient être élus directement par les citoyens sur la base de candidatures soumises par les partis politiques dans le cadre de chacune des régions. Le rôle des partis politiques n'a pas été touché et aucune modification importante n'a été apportée aux dispositions constitutionnelles en vigueur. Le fait que les partis politiques aient pu faire prévaloir leur préférence a été démontré par le projet d'une réforme complète de la deuxième partie de la Constitution (c'est-à-dire la partie traitant de l'organisation de l'Etat), qui a été adopté en 2004-2006 et qui prévoyait une solution analogue, selon laquelle les sénateurs devaient être élus dans le cadre des régions directement par le peuple, en même temps que les élections des assemblées régionales. Cependant, ce projet qui pour la première fois avait obtenu l'approbation des deux chambres, malgré la complexité et la confusion du partage des pouvoirs entre elles, a été rejeté par le peuple lors d'un référendum organisé en 2006. Parallèlement, la disposition de la loi constitutionnelle adoptée en 2001 n'a pas été appliquée : elle permettait aux règlements intérieurs des deux chambres de prévoir la participation de représentants des régions et des pouvoirs locaux au travail d'une commission bicamérale pour les affaires régionales.
Dernièrement, une commission de la Chambre des députés travaillait à l'élaboration d'un nouveau projet de révision partielle et limitée de la Constitution. Il n'y sera pas donné suite en raison de la dissolution du Parlement, mais il pourrait être intéressant de souligner le nouveau choix qui a été fait en matière de composition du Sénat, appelé « sénat fédéral ». Ce choix reflétait des concessions manifestes au lobbying et aux souhaits des régions, mais ne proposait aucune modification de la répartition des pouvoirs entre ces dernières et l'Etat. Il prévoyait que les sénateurs soient élus par les assemblées législatives des régions et par les conseils municipaux. Le modèle adopté ressemble apparemment au modèle de conseil fédéral mis en place en Autriche et, s'il avait été accepté, il aurait pu produire les mêmes résultats. Il est bien connu que, selon la doctrine, une telle disposition subordonne les intérêts des entités fédérales aux exigences des partis politiques, qui jouent un rôle considérable dans la désignation et l'élection des membres du conseil fédéral. Quoi qu'il en soit, certains commentateurs ont salué ce choix et le perçoivent comme un premier pas vers une participation majeure des organes directeurs des régions à la formation du Parlement. En outre, le projet prévoyait l'approbation collective des deux chambres uniquement pour un nombre restreint de lois, réservant la priorité de décision dans les autres domaines à la Chambre des députés et confiant au «sénat fédéral» uniquement l'approbation de la législation cadre visant à instaurer les principes législatifs adoptés par les législateurs régionaux dans les domaines relevant de leur compétence.
Conclusions : résumé et nouvelles perspectives du débat constitutionnel
Mon rapport est l'histoire d'une succession d'échecs. Les partis politiques italiens n'étaient pas disposés à laisser une place aux entités autonomes régionales et locales dans le processus de formation de la seconde chambre. Ils ont perçu les processus décisionnels des politiques nationales comme leurs prérogatives, ils ont voulu maintenir leur rôle de médiateur de tous les intérêts nationaux et ils n'ont pas accepté, pas même dans le projet récent, l'idée de confier aux représentants des entités territoriales membres d'un Sénat réformé la recherche d'un équilibre de ces intérêts par le biais de négociations et d'accords, du moins dans la mesure où cela touche à des questions relevant de la compétence des régions.
Jusqu'ici, le débat a privilégié le problème de la composition de la seconde chambre, bien que la question de l'efficacité des procédures législatives soit considérée comme l'une des difficultés principales de l'organisation constitutionnelle actuelle de l'Italie. A vrai dire, l'existence de deux chambres disposant des mêmes pouvoirs dans le domaine législatif est un facteur qui réduit sérieusement la capacité du Parlement à répondre immédiatement aux exigences socioéconomiques de l'Etat. Il pourrait éventuellement être recommandé d'adopter un système politique monocaméral. Dans tous les cas, il est vrai qu'il est ardu de trouver des solutions concrètes et constructives : la société postindustrielle présente des complexités difficiles à prendre en charge par un Etat qui a abandonné depuis peu les vieux principes de l'approche centraliste de l'exercice du pouvoir et qui n'est pas en mesure d'élaborer une répartition convenable des fonctions entre les autorités centrales et territoriales. Les difficultés qui influent sur les relations entre l'Etat et les régions ont également une incidence sur l'identification du rôle respectif des deux chambres dans les processus législatifs.
Une approche réaliste pourrait apporter de nouvelles solutions à la question de la participation des régions aux processus législatifs nationaux. De récentes études portant sur le fonctionnement des Conférences des régions, qui travaillent en coordination avec les organes exécutifs de l'Etat (conseil des ministres et ministères), ont démontré que ces organes sont en mesure de représenter les collectivités territoriales sans subir l'intermédiation des partis politiques. Les auteurs de ces études doutent eux aussi de la possibilité d'obtenir une synthèse des intérêts généraux au sein du Parlement, qui pourrait contrebalancer l'approche centraliste du conseil des ministres. Les pouvoirs du conseil des ministres ne cessent de croître dans les systèmes constitutionnels contemporains et, par conséquent, les régions (ou les entités similaires) pourraient véritablement avoir voix au chapitre en ce qui concerne les décisions de l'Etat, dans la mesure où elles pourraient négocier et conclure des accords directement avec les organes exécutifs de l'Etat. Les conférences sont censées être plus à même qu'un sénat des régions d'offrir un lien de coopération entre les régions et l'Etat. Elles peuvent être le point de rencontre entre les exécutifs nationaux et régionaux qui sont les acteurs principaux des politiques respectives.
Il apparaît clairement que ceux qui montrent une nette préférence pour un aménagement qui contourne le problème de la réforme de la seconde chambre ont à l'esprit l'exemple du Bundesrat allemand, qui est censé ne pas être une véritable assemblée législative et exécuter une fonction en favorisant la collaboration entre les entités fédérales et les autorités centrales. Il y a néanmoins un problème : est-il possible d'envisager que les relations entre Etat et régions soient réglées d'une manière qui ne nécessite pas l'adoption d'une législation particulière ? Il est vrai que les réglementations et les directives européennes, dont l'adoption est contrôlée par les exécutifs nationaux, tiennent souvent lieu de législation nationale. Cependant, les compétences des autorités européennes ne se recoupent pas totalement avec celles des organes nationaux et régionaux, dont le bon fonctionnement nécessite qu'un Parlement établisse le cadre de leurs activités et adopte les grandes lignes des politiques qui doivent être mises en oeuvre par l'Etat et intégrées et complétées par les entités régionales et locales. Ce n'est pas parce que la préférence est donnée aux politiques décidées exclusivement par le pouvoir exécutif que l'on offre la garantie complète d'un bon fonctionnement du système politique qui soit démocratique dans la mesure où il est représentatif, et c'est seulement au sein du Parlement que les exigences de représentation sont véritablement satisfaites. Par conséquent, la réforme de la seconde chambre dans le cadre d'un projet de renforcement des collectivités régionales demeure une question pertinente du débat sur la réforme constitutionnelle.
M. Yavuz MILDON
Merci, M. BARTOLE, pour ce discours. Non seulement vous nous avez indiqué quel est le système en place en Italie, mais vous avez indiqué aussi des idées valables pour d'autres pays ayant l'intention de créer une seconde chambre. Pour certains pays, le Sénat devrait être une simple assemblée de seconde lecture. Je crois que nous resterons en contact avec vous pour la suite de cette conférence, M. le professeur. Je vous remercie encore pour votre intervention. Je vais à présent donner la parole à M. Fabio PELLEGRINI, vice-président de l'AICCRE (Section italienne du Conseil des communes et régions d'Europe).
M. Fabio PELLEGRINI, Premier Vice-Président de l'AICCRE (Section italienne du Conseil des communes et régions d'Europe)
Je pourrais difficilement m'exprimer mieux que le professeur BARTOLE sur sa présentation historique, juridique et institutionnelle. Je m'éloignerai donc sans doute quelque peu de l'exposé que j'avais prévu de faire initialement. Je n'aimerais pas répéter ce qu'il a dit. Je me contenterai de vous livrer quelques éléments de réflexion scientifique, juridique et surtout politique.
Monsieur le Président, je dois avant tout excuser l'absence de Mme Mercedes BRESSO, présidente de l'AICCRE. A présent, et pour tenter de suivre la trame du discours du professeur BARTOLE, j'aimerais rappeler un élément du système institutionnel italien. En 1947, quand le pays a approuvé sa Constitution, il sortait de vingt ans de régime fasciste, de dictature. Cette situation a conditionné la formation de l'Assemblée constituante de l'époque, l'a poussée à essayer de trouver un équilibre dans le contrôle de ses pouvoirs, afin d'éviter tout risque d'excès d'autorité. A l'époque, sévissaient certains mouvements séparatistes et cinq régions sur vingt ont obtenu des statuts spéciaux, leur conférant davantage de pouvoirs que d'autres. Ce schéma visait à tenir compte de certaines caractéristiques propres, par exemple, à la Sicile, la Sardaigne ou des régions fortes de minorités linguistiques comme le Frioul-Vénétie-Julienne et le Trentin-Haut-Adige. Il s'est agi de prendre en compte ces exceptions et ces sensibilités diverses, héritées des soixante années précédentes.
Cette situation a conféré une certaine rigidité au système constitutionnel italien. Bien entendu, au fil du temps, de nombreuses modifications ont eu lieu, avec la création des régions en 1970 et, par la suite, la mise en place de la réforme constitutionnelle la plus importante. Parmi nous se trouve d'ailleurs l'un des acteurs de cette réforme et des travaux parlementaires, M. le député Andrea MANZELLA. Je ne vous cache pas mon inquiétude à traiter ce sujet face à une personne aussi expérimentée et qui a joué un rôle actif à cet égard.
Au fil des années, nous avons vu apparaître les limites de cette recherche d'équilibre et tentative de garantir une démocratie parlementaire. De plus, a commencé à poindre ce sur quoi presque tout le monde a mis l'accent en cette période : l'efficacité limitée des institutions. Comme l'a souligné précédemment le professeur BARTOLE, nous avons assisté à un alourdissement du processus législatif du pays. Néanmoins, je suis un élu local et appartiens à une association qui regroupe les collectivités territoriales, constituée de membres assez corporatistes, même si ce terme est mal choisi et recèle une connotation négative. Nous défendons des secteurs et tentons de contrecarrer les excès de pouvoirs par une vision plus générale, tout en nous inscrivant dans le cadre européen. Notre association est d'ailleurs de dimension européenne, et nous travaillons à ce niveau.
En 2001, l'une des lois de réforme constitutionnelle a joué un rôle fondamental, en amenant un véritable changement dans la structure constitutionnelle du pays, par le renversement complet du concept précédent selon lequel les priorités de l'Etat central étaient d'abord définies avant d'être déclinées à différents niveaux, depuis les régions jusqu'aux communes. Les régions se voyaient attribuer certaines compétences à caractère législatif.
A la suite de la réforme de 2001, la situation s'est totalement renversée, provoquant une remise en cause de ce modèle. La République italienne est constituée par des communes, des provinces, des villes métropolitaines, des régions et l'Etat, autant de collectivités et d'organismes autonomes ayant leurs propres statuts et fonctions, en vertu de principes définis par la Constitution. Avec la réforme, bien entendu, l'Etat conserve sa compétence sur les domaines de la monnaie, la justice, la politique étrangère et de la défense au niveau national. Cependant, toute l'administration est transférée aux collectivités locales, communes et provinces. Les régions disposent de toutes les compétences qui ne sont plus dévolues à l'Etat central. Quant aux collectivités territoriales, elles subissent un véritable bond en avant. Par le biais d'un certain nombre de décrets visant une décentralisation administrative, nous sommes allés bien au-delà de ce processus même si la réforme de 2001 s'est arrêtée aux portes du Sénat.
Des décrets ont été pris pour anticiper cette situation. Un ancien ministre, M. BASSANINI, a joué un rôle dans ce cadre. Actuellement, il participe, en France, à un groupe de travail nommé par le Président de la République. A l'époque, par une série de décrets portant son nom, il avait introduit une réforme en profondeur du fonctionnement administratif de l'Etat. Toutes les dispositions relatives à la décentralisation de l'Etat, accompagnées d'une réforme de la Constitution, ont avancé grâce à lui. Mais aucune majorité parlementaire ne s'est déclarée en faveur d'une réforme du Sénat. L'obstacle a alors été contourné par la mise en place de commissions mixtes, composées de représentants de l'Etat, des régions et des villes. La controverse a été grande en la matière. Une séparation des pouvoirs territoriaux a été notamment envisagée avec les régions d'un côté, les villes et les communes de l'autre, l'Etat gardant quelques cartes en main pour gérer les problèmes des communes et des régions.
C'est le ministre de l'Intérieur de l'époque, qui représentait l'actuel Président de la République, qui a institué les trois Commissions, en commençant par celle des régions, puis celle des villes qui avaient commencé à protester. Enfin, une troisième Commission unifiée a réuni les trois niveaux : l'Etat central, les régions et les autonomies locales. Nous avons compris alors que le système était déséquilibré et avons dû prendre une décision pour permettre aux régions et collectivités locales de traiter directement avec le gouvernement pour résoudre ce problème. Il s'agissait sans doute d'une solution par défaut et nous avons accepté l'idée finalement que la meilleure solution consisterait à avoir un Sénat fédéral.
J'aimerais vous livrer deux considérations sur ce sujet, d'après tout ce que j'ai pu entendre jusqu'à présent. La situation paraît contradictoire. Nous attendons des sénateurs qu'ils votent une réforme contre eux-mêmes, réduisant à néant une institution dont ils sont membres. Il est évident qu'ils aspirent à y demeurer et à être réélus. Cette problématique n'est d'ailleurs pas réservée à l'Italie et ne semble pas constituer une impasse. Il faut établir un certain nombre de dates butoirs.
Pour ma part, j'aimerais surtout insister sur la décision prise par la Commission traitant des questions constitutionnelles à la Chambre des députés. Celle-ci a été approuvée à la suite d'une discussion interminable et réside dans la création d'un Sénat fédéral, soit d'une instance de représentation territoriale, comprenant régions et collectivités locales.
Concernant le projet de dissoudre le Parlement, la Chambre des députés a, malheureusement, tout gelé et remis à zéro. Dès la législature suivante, il aurait fallu repartir de là où nous nous étions arrêtés. En effet, ce débat durait depuis longtemps et nous apercevions enfin la fin du tunnel. Le système constitutionnel italien est tel que les discussions peuvent rester bloquées pendant longtemps. Nous nous accordons tous sur le fait qu'il est inutile d'avoir une double lecture de tous les textes législatifs par les deux chambres. Nous pourrions progresser sur la base de ce consensus.
J'ai connu M. MARANINI à Florence. Ce dernier ne considérait pas cette solution comme une menace. Pour lui, comme pour moi, elle représentait un espoir. Les territoires locaux entretiennent certains types de rapports avec l'Union européenne et ils ont la possibilité d'utiliser des fonds structurels. Cette relation avec l'Europe a donc renforcé le rôle des pouvoirs territoriaux. Les institutions locales et régionales sont plus proches des citoyens. Alors pourquoi ne pas leur donner des pouvoirs ? Redoute-t-on de leur donner du pouvoir par crainte de faire éclater le système ? Le fédéralisme n'est en aucun cas une menace à l'unité de l'Etat. Les Etats fédéraux sont d'ailleurs bien plus unis et forts que les autres. Ce matin, nous avons entendu le témoignage de notre collègue suisse. Il a rappelé que la Confédération helvétique est très solide et unie, bien davantage que l'Italie.
Le fédéralisme favorise l'unité de l'Etat. Lorsque les Etats centralisés ne fonctionnent plus, il devient nécessaire de lâcher prise et de ne pas tenter de renforcer le pouvoir central. Il n'existe, à mon sens, aucune contradiction entre fédéralisme et Etat unitaire.
J'aimerais revenir sur ce qu'a dit le président Van den BRANDE. Bien que satisfait de sa nomination à la présidence du Comité des Régions de l'Union européenne, je ne suis pas toujours du même avis que lui et je ne partage pas sa proposition consistant à impliquer les Parlements nationaux dans le processus législatif européen pour garantir la bonne qualité de la législation ou du consensus autour des affaires européennes. Je ne suis absolument pas d'accord avec ce point de vue. Je pense qu'il se produira le contraire de ce qu'il préconise.
M. GISCARD D'ESTAING, quand il présidait la « Convention » que vous avez citée, se plaignait fréquemment, à la fin des réunions, du ralentissement dans les décisions prises du fait de la présence des représentants des Parlements nationaux. Leur manière d'aborder le traité constitutionnel était restrictive, avec une vision nationale, et empêchait l'évolution du texte vers un cadre plus unitaire et européen.
Je pense que nous nous trouvons dans la même situation avec le nouveau traité. En Italie, certaines compétences, notamment dans les domaines de la formation et de l'agriculture, de l'environnement, du tourisme sont entièrement dévolues aux régions. Comment le Parlement peut-il tenir compte de compétences qui ne lui appartiennent pas ? La représentation régionale permettrait de dépasser les visions nationales, la défense des principes de subsidiarité. Il ne faut pas considérer les régions une par une, mais bien percevoir le schéma dans son ensemble. Le président du Comité des Régions aura beaucoup de travail aujourd'hui et demain. Pour lui, la tâche sera lourde. Nous accordons notre confiance à l'action renforcée du Comité des Régions beaucoup plus que dans celle des Parlements nationaux.
Nous pourrions discuter de ces questions indéfiniment, mais jamais nous ne parviendrons à trouver un modèle parlementaire juridique unique, parfait pour tous les pays membres de l'Union européenne. Il existe toutefois une certitude : une représentation des Etats de l'Union européenne ne peut être laissée entre les mains du pouvoir exécutif du gouvernement. Je suis en faveur de la présence d'une seconde chambre. Si les gouvernements légifèrent, il existe un Parlement européen. Grâce à lui, les Etats ne sont désormais plus représentés par les gouvernements, mais le sont de façon bien plus démocratique. Ils sont représentés par les Etats membres et non par leur seul pouvoir exécutif.
Il va falloir simplifier les procédures. Prenons garde à ne pas compliquer la situation. Il faudrait peut-être donner aux citoyens et aux territoires la possibilité de s'exprimer par le biais des collectivités territoriales.
Merci.
M. Yavuz MILDON
Merci beaucoup, Monsieur PELLEGRINI, de cette présentation. Vous avez illustré, de manière concrète, le système italien. Nous avons été témoins de ce vif débat sur la décentralisation et la régionalisation en Italie. Je souhaite la bienvenue à l'ambassadeur de Pologne, M. ORLOWSKI. Je vais lui donner la parole immédiatement. Il s'exprimera au nom de Mme Anna SUCHOCKA, vice-présidente de la Commission de Venise et ancien Premier ministre. Monsieur l'Ambassadeur, vous avez la parole.
Son Excellence M. Tomasz ORLOWSKI, Ambassadeur de Pologne en France
Notre tradition parlementaire bicamérale n'a été suspendue qu'après la Seconde Guerre mondiale, quand le Parti communiste, prenant le pouvoir en Pologne, a décidé de supprimer la Haute Assemblée, soit le Sénat. Comment pouvons-nous expliquer cette suppression ?
Tout d'abord le Sénat passait pour une chambre représentative des élites, ce qui ne pouvait pas se marier avec le système communiste et la démocratie populaire. De plus, tous les pays communistes ont adopté le système d'un Parlement monocaméral, à l'exception de certains pays communistes fédéraux comme l'Union Soviétique, la Tchécoslovaquie et la Yougoslavie, dotés de Parlements bicaméraux. Pour les autres pays communistes, le système monocaméral prévalait.
Après la chute du système communiste en Europe centrale et occidentale, en 1989, le débat sur le bicaméralisme a repris. Certains pays ont décidé de se munir de Parlements bicaméraux. Il en est ainsi de la Pologne. Pour cette dernière, une telle décision symbolisait le retour à une tradition d'Etat indépendant. Le référendum populaire, que les communistes avaient organisé en 1946, comportait une première question : « Etes-vous favorable à la suppression du Sénat ? » Ce référendum, qui a conduit les communistes à supprimer cette instance, était tout simplement falsifié. Pour la Pologne, retrouver sa souveraineté entière l'obligeait à se doter d'une institution représentant la tradition institutionnelle : le Sénat.
Rappelons aussi que le mouvement Solidarnosc , mouvement syndical à sa création, puis mouvement social, a été créé en 1980. Ce syndicat a développé une pensée sur la place de l'autogestion des organisations collectives, collectivités territoriales ou locales, mais aussi professionnelles et des entreprises. Son action s'inscrit en 1980, lorsque personne n'osait songer encore à la chute du communisme. Elle s'est traduite par la proposition de mettre en place une chambre des autogestions, susceptible de siéger à côté du Parlement national, de s'occuper d'autre chose que de la pure politique et notamment de se faire l'écho des aspirations socio-économiques de la population. Bien entendu, ce projet a été abandonné lors de l'entrée en guerre, en décembre 1981, en vertu de la loi martiale.
En février 1989, quand le gouvernement communiste a décidé de négocier la transition politique de la Pologne au travers de la fameuse « table ronde », la question du retour du Sénat s'est posée rapidement. Cette table ronde a cristallisé les négociations entre les communistes et l'opposition démocratique : ce moment a possédé sa propre dynamique, non prévue par ses initiateurs. Certaines propositions ont donc vu le jour de façon tout à fait inattendue. Je pense notamment au rétablissement de la seconde chambre, seconde assemblée du Parlement : le Sénat.
Les communistes ont proposé à l'opposition de rétablir la charge de chef d'Etat, sous le nom de président de la République. Ils ont autorisé le passage à des élections partiellement libres : deux tiers de sièges réservés par avance au gouvernement communiste en place, un tiers restant pour l'opposition. De plus, le système « check and balance » a été instauré, avec la présence d'un chef de l'exécutif devenu président de la République et d'un Parlement encore monocaméral, les décisions de ce dernier pouvant être suspendues par le premier.
L'opposition a alors souhaité que le système législatif s'enrichisse avec la création d'une seconde chambre, de manière à avoir des élections plus ouvertes. Le Sénat était censé être élu de façon tout à fait libre et non négociée. En outre, son pouvoir législatif lui offrait la possibilité de servir de contrepoids à la fonction de président de la République.
Le Sénat, conçu en 1989, représentait donc une chambre purement et profondément politique. Ce n'était ni une chambre de réflexion, ni l'organe représentant les collectivités, mais bien une chambre politique. Sa nature n'a guère changé aujourd'hui. Il demeure toujours une seconde chambre politique. Il permet d'améliorer le travail législatif, possède son propre pouvoir législatif, mais ne représente pas les collectivités.
Durant l'entre-deux-guerres, sous la Seconde République, le Sénat polonais constituait déjà une chambre politique. Il n'y avait donc aucune raison de penser qu'il se transformerait, même si Solidarnosc a porté le projet de création d'une chambre représentant les collectivités économiques et sociales, sorte de Conseil économique et social, comme il existe en France.
Le Sénat, élu en 1989, a été choisi en tant qu'assemblée politique sur la base d'une loi électorale particulière et assez proche, de façon très artificielle, du mode de scrutin américain. Nous nous sommes dotés d'un Sénat comprenant 100 sièges, à l'image du Sénat américain, sur la base de 49 circonscriptions : des unités de division administratives ressemblant aux départements français. Chaque voïvodie , ou département, avait le droit d'élire deux sénateurs, hormis les deux voïvodies les plus peuplés, Varsovie et Katowice. Ces derniers étaient représentés par trois sénateurs. Il y avait donc au total cent sénateurs.
Le mode de scrutin majoritaire à un seul tour ne dépendait en aucun cas de la compétence du Sénat. Nous avons seulement choisi ce mode de scrutin américain, car il nous semblait le plus simple.
Par ailleurs, le Sénat, élu en 1989, a joué un rôle important dans le processus législatif de la transition polonaise. Cependant, très peu de temps après sa mise en place, il a été question de la modifier pour lui permettre de se distinguer de la chambre basse ? Trois idées ont vu le jour en la matière. La première a consisté à transformer le Sénat en chambre de représentation de toutes les autogestions de structures collectives de Pologne : collectivités territoriales, corporations professionnelles économiques et universitaires. Cette proposition relève de notre tradition. A titre d'exemple, le Sénat universitaire de Cracovie et Varsovie était censé pouvoir présenter ses candidats au Sénat de la République. Je souhaite souligner que le terme autogestion correspond au mot anglais self-government . Le système ne faisait aucune distinction entre les réalités territoriales et les réalités socio-économiques.
La deuxième suggestion a été de transformer le Sénat en chambre économique et sociale. Ce type de structure existe en France à travers les conseils économiques et sociaux, comme je l'ai déjà indiqué.
La troisième préconisation a été d'avoir un Sénat purement représentatif des collectivités locales.
Il a été décidé que les membres du Sénat devaient être désignés au travers d'élections générales, de manière à ce que cette structure continue d'être une institution à portée nationale et non une chambre de représentation des collectivités locales.
Pendant le débat, un aspect a souvent été mis en lumière : la transformation du Sénat en une chambre des collectivités, territoriales ou professionnelles, risquait de changer l'assemblée en une représentation d'intérêts de groupes et d'inciter des mouvements de pression à se créer. Or, il fallait absolument garantir le rôle primordial de la chambre, consistant à assurer le processus législatif au niveau national.
En 1993, le parti en place, le parti post-communiste, a proposé, durant sa campagne électorale, de transformer le Sénat en une chambre économique et sociale. Cette volonté avait pour but de dépolitiser cette structure et de l'empêcher de redevenir une assemblée plutôt élitiste, comme par le passé. J'imagine que, pour un parti de gauche, cette dernière dimension devait être très emblématique.
Une seconde proposition, advenue peu de temps après, en 1995, a émané du Parti paysan, allié des post-communistes au gouvernement de l'époque, alors qu'il participe aujourd'hui au gouvernement libéral en place. Le Parti paysan a proposé de fondre le Sénat avec une autre institution : l'Assemblée nationale des collectivités territoriales. Par un concours de circonstances, le président du Sénat, que nous appelons en Pologne « maréchal », et qui appartenait au Parti paysan en 1995, a été élu simultanément président de cette Assemblée des collectivités. Le Parti paysan a donc voulu profiter de cette occasion pour vouloir transformer le Sénat en une vraie chambre de représentation des collectivités territoriales.
Mais la mise en oeuvre de ce projet a buté sur un obstacle. D'un côté, l'Assemblée des collectivités se traduisait par une gestion particulière, différente. De l'autre, le Sénat constituait une institution nationale ne prenant pas sa source dans la coopération entre les communes et entités territoriales. De fait, aucun projet de transformation du Sénat en une chambre représentative des collectivités territoriales n'a été retenu par la Commission parlementaire extraordinaire, chargée de rédiger la Constitution. Les doutes étaient trop nombreux, concernant le rôle d'une telle chambre. Par ailleurs, une telle initiative comportait trop de risques liés aux législateurs. On craignait que le Sénat ne devienne le représentant des intérêts particuliers, au détriment de sa vocation nationale à légiférer.
Le Sénat de Pologne a donc conservé son rôle, exprimé de façon claire dans une déclaration l'année dernière. La sixième législature s'est déclarée fermement attachée à la réforme des collectivités territoriales, source de la décentralisation réussie en Pologne. Cette dernière fonctionne depuis maintenant dix ans, de manière exemplaire. A l'occasion de ce dixième anniversaire de la loi sur la décentralisation, le Sénat s'est proclamé comme le « patron » des collectivités territoriales. Il ne s'agit pas là d'une position juridique, mais d'une volonté de souligner le lien entre ces dernières et le Sénat.
Je vous remercie.
M. Yavuz MILDON
Monsieur l'Ambassadeur, nous vous remercions pour cette présentation. Nous savons que la décentralisation fonctionne bien en Europe. Je salue la présence, parmi nous, d'un sénateur polonais, membre de notre Congrès et ancien membre du Bureau de ce dernier, M. Léon KIERES. Nous sommes donc en contact permanent avec le Sénat polonais.
Je cède maintenant la parole à M. Miljenko DORIÆ, membre de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et député au Parlement national de Croatie.
M. Miljenko DORIÆ, Membre de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, Député au Parlement national de la Croatie
Monsieur le Président, Excellences, Mesdames et Messieurs,
Je vais m'efforcer d'être beaucoup plus bref que mes collègues. Je vous présenterai trois courtes histoires relatives à l'Europe du Sud-Est et vous invite à ne retenir qu'une phrase parmi l'ensemble de mon propos : ces trois histoires correspondent au développement des autorités locales et régionales dans cette partie de l'Europe.
Voici mon premier récit au sujet de la décentralisation. Dans les années 1990, les nouvelles démocraties, à mesure qu'elles sont devenues des membres de plein droit du Conseil de l'Europe, ont dû signer, ratifier et mettre en oeuvre la Charte européenne de l'autonomie locale. En signant ce texte, ces Etats, auparavant extrêmement centralisés, ont transféré des pouvoirs politiques aux villes et aux régions et ont rapproché les processus de décision des citoyens en leur permettant directement d'élire leurs représentants. Cette étape a constitué une contribution essentielle à l'avancement du processus démocratique dans la région. Dans les moments les plus difficiles, pendant et peu après la guerre des Balkans, les autorités locales et régionales ont été les premières à se réunir pour lancer la reconstruction de l'infrastructure dévastée par le conflit. Elles ont aussi tenté de tisser des liens de coopération économique et culturelle, bien avant que les autorités nationales ne le fassent.
Par conséquent, la décentralisation représente l'une des plus grandes réussites de l'histoire récente de l'Europe.
Mon deuxième exposé traite de la bonne gouvernance dans l'administration des affaires publiques au cours des dix à quinze dernières années. Les citoyens n'ont pas toujours été satisfaits de la manière dont les pouvoirs locaux et régionaux ont traité les affaires publiques. Il faut savoir le reconnaître en toute objectivité. La transparence, l'efficacité, l'éthique, les compétences et la réaction des représentants locaux et régionaux face à certains problèmes donnés ont souvent été perçues de façon très négative. Une initiative récente vise à adopter une stratégie en matière d'innovation et de bonne gouvernance au niveau local. Cette démarche constitue une avancée significative dans le développement toujours plus grand de la démocratie locale et régionale en Europe. Le projet de texte de cette stratégie a été débattu à Valence il y a quelques mois. J'espère qu'il sera adopté bientôt par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe.
Alors que la Charte européenne d'autonomie locale a poussé les autorités nationales à se lancer dans la décentralisation, la stratégie mise en place visera les autorités locales. Ces dernières devront adopter un comportement plus satisfaisant. Cette bonne gouvernance se fondera sur douze principes. J'espère que vous connaissez le texte dont il est question. Si tel n'est pas le cas, je vous conseille de vous le procurer.
Si elle remporte le même succès que la Charte européenne, la stratégie sera une pierre supplémentaire à l'édifice et à la consolidation de la démocratie en Europe.
Mon troisième point porte sur la nécessité de faciliter la coopération entre les trois niveaux de gouvernement. Cette obligation nous renvoie au sujet dont nous débattons aujourd'hui. En effet, il ne suffit plus qu'un Etat soit décentralisé et que les pouvoirs locaux et régionaux fassent de leur mieux pour s'acquitter de leurs tâches. Seule une véritable coordination verticale entre les différents niveaux de gouvernement permettra d'obtenir les meilleurs résultats.
Aucun pays des Balkans occidentaux ne possède de système bicaméral permettant d'assurer un équilibre des pouvoirs entre les éléments constitutifs de l'Etat. De nombreuses tentatives ont pourtant été menées pour atteindre cet équilibre. Ainsi, les pouvoirs locaux et régionaux ont créé des associations se caractérisant par des positions politiques fortes lorsqu'elles communiquent avec les autres autorités nationales. Les Parlements ont instauré des comités qui se mettent en rapport avec les autorités locales et régionales, avant que celles-ci n'adoptent une législation. Certains gouvernements ont mis en place des ministères en charge des affaires locales et régionales. Deux nouvelles euro-régions ont été créées : l'euro-région de l'Adriatique et celle de la Mer Noire. Ces dernières possèdent leur propre statut, peuvent avoir des représentants des autorités nationales dans leurs différents organes.
Néanmoins, il ne s'agit encore que de solutions partielles, visant à répondre à la nécessité d'entretenir une coopération permanente entre les trois niveaux de gouvernement. En outre, un problème supplémentaire se pose : les régions vues et définies simplement d'un point de vue statistique ont peu de caractéristiques communes avec certaines régions autonomes.
Notre conférence devra avoir un objectif supplémentaire et proposer un ou plusieurs modèles de remplacement à la seconde chambre, dans les Etats où le système bicaméral n'existe pas. Un tel modèle a fait l'objet d'une discussion récente lors de la réunion de l'Association des agences de démocratie locale. Il a été suggéré que les Parlements, en Europe du Sud-Est, créent un organe représentatif des associations nationales des villes, des régions et des comités parlementaires des régions. Leurs représentants au gouvernement national se réunissent régulièrement pour parler de la mise en oeuvre de ce projet commun.
Mesdames et Messieurs, parvenir à améliorer la coordination et la coopération entre les différents niveaux de gouvernement permettra à l'Europe d'être plus proche de ses citoyens et de mieux répondre à leurs attentes.
Je vous remercie.
M. Yavuz MILDON
Merci beaucoup. Vous avez été incroyablement rapide dans votre exposé et nous avez ainsi permis de gagner du temps. Nous avons fini d'entendre nos orateurs très éminents. Deux d'entre eux ont d'ailleurs été élus présidents d'organisations internationales. J'espère que leur nomination portera chance aux autres !
Je vais donc ouvrir le débat. Qui souhaite poser une question ? M. Van den BRANDE, vous avez la parole.
M. Van den BRANDE
Si vous me le permettez, Monsieur le Président, j'aimerais répondre brièvement à M. PELLEGRINI. Je n'aimerais pas qu'une équivoque persiste. Je voudrais être très clair au sujet du principe de subsidiarité, ce mécanisme mis en place par le projet de traité constitutionnel, puis par le Traité de Lisbonne. Comme je l'ai dit à de nombreuses reprises, ce mécanisme doit représenter une construction positive en approfondissant la démocratie et son versant décisionnel. Certains parlementaires veulent utiliser cet instrument. Il pourra permettre d'associer les Parlements nationaux et les secondes chambres puis, au travers ces dernières, les parlements régionaux.
Nous devons utiliser le dispositif de manière positive et je ne vois pas où se trouve la contradiction entre les objectifs des uns et les objectifs des autres.
Enfin je suis contre les modèles. Je ne crois pas qu'il soit fondamental de tenir compte des traditions et des histoires des pays, même si les valeurs sont universelles et doivent nous unir. Néanmoins, pour ce qui est des normes et des standards, il n'existe pas deux types de démocraties possibles. Il peut y avoir des modèles différents, comme le prouve la mise en place, dans quelques pays, d'un système bicaméral servant de lieu de rencontres entre les communautés.
Je voulais seulement dissiper l'équivoque. J'espère avoir été clair. Merci.
M. Yavuz MILDON
Merci, Monsieur Van den BRANDE. Y a-t-il d'autres questions dans la salle ? M. BARTOLE a demandé la parole.
M. Sergio BARTOLE
Merci Monsieur le Président. Je souhaite clarifier ma position. J'ai le sentiment, en effet, que M. PELLEGRINI ne m'a pas compris. En effet, je ne défends pas l'idée selon laquelle les compétences de l'exécutif d'un Etat peuvent remplacer un Sénat des régions. Mon propos a consisté à dire qu'en Italie, certains soutiennent cette position. Je vous ai simplement rendu compte de la situation italienne, sans porter de jugement de valeur.
De plus, en conclusion de mon rapport, j'ai indiqué que l'exécutif ne saurait jouer le rôle du Parlement, lorsqu'il s'agit d'adopter des lois. Lorsqu'un gouvernement et les régions trouvent un accord, si cet accord doit être converti en texte législatif, alors que les régions ne sont pas représentées au Parlement, ces dernières ne sont pas convaincues que le gouvernement respectera leur accord à la lettre. C'est pourquoi, elles estiment qu'elles doivent figurer au Parlement pour pouvoir contrôler l'activité du gouvernement, même lorsqu'un accord a été établi entre celui-ci et les régions.
M. Fabio PELLEGRINI
Je partage assez l'avis de M. Van den BRANDE. Il serait parfait que son rêve se réalise. Mais certaines choses possèdent leur propre logique : parfois elles se produisent, parfois non.
Concernant les comités de concertation, censés favoriser en Italie la coopération et la consultation entre les régions, les autonomies locales et le gouvernement, l'un d'entre eux a été présidé par M. NAPOLITANO, ancien ministre de l'Intérieur, et a consisté à traiter des relations contractuelles entre le gouvernement italien et les régions.
Aujourd'hui, la mise en oeuvre de la Charte européenne en matière d'autonomie locale demeure nécessaire. En l'absence de système fédéral, il n'est pas possible d'avoir de fédéralisme fiscal financier. En effet, il ne peut exister de fédéralisme si un pouvoir fiscal n'est pas établi au niveau fédéral. De fait, l'autonomie, en Europe, ne peut être constituée que dans un cadre fédéral.
Toutefois, il nous faut tenter de trouver une meilleure solution. A ce titre, nous préconisons l'établissement de la charte européenne d'autonomie régionale, tout en conservant les pouvoirs en matière de collecte d'impôts, et ce, sans aucune obligation d'avoir à négocier avec les gouvernements détenteurs des cordons de la bourse et souvent réticents à donner de l'argent. Ainsi, il ne saurait y avoir de véritable fédéralisme sans que les régions aient le pouvoir de lever l'impôt et les autonomies locales des ressources propres adéquates à leurs pouvoirs et à leurs compétences. Merci.
M. Yavuz MILDON
Je vous remercie de votre participation. Je vais désormais inviter le président et les orateurs de la session suivante.
Table ronde présidée par M. Jean-Jacques Hyest, Président de la Commission des lois du Sénat