Étude d'impact au format PDF (68 Koctets)
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PROJET DE LOI relatif à la désignation des conseillers prud'hommes NOR : ETSX1401575L/Bleue-1 |
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Etude d'impact |
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21 janvier 2014 |
1. Situation de référence
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1.1. La juridiction prud'homale est une institution originale dans le système judiciaire français et européen |
La juridiction prud'homale est spécialisée dans le règlement des litiges entre employeurs et salariés, qui peuvent s'élever à l'occasion de tout contrat de travail, avec des règles de procédure spécifiques, faisant une place particulière à la conciliation. Le nombre d'affaires nouvelles soumises aux conseils de prud'hommes augmente régulièrement.
Il s'agit d'une juridiction ancrée dans le monde du travail, composée de magistrats non professionnels employeurs et salariés regroupés en sections. L'institution prud'homale compte 14 512 conseillers prud'hommes répartis dans 210 conseils de prud'hommes.
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1.2. Le cadre juridique actuel prévoit la tenue d'élections pour assurer le renouvellement des conseillers prud'hommes tous les cinq ans |
Les dispositions régissant l'organisation des élections des conseillers prud'hommes sont issues des lois n° 79-44 du 18 janvier 1979 et n° 82-372 du 6 mai 1982 désormais codifiées. Depuis 1979, les conseillers prud'hommes sont ainsi élus tous les cinq ans par leurs pairs dans le cadre d'une élection générale au suffrage universel direct, organisée pendant le temps de travail des salariés, le même jour sur tout le territoire.
L'organisation de cette élection, dont le ministère du travail a la responsabilité, est techniquement complexe et particulièrement coûteuse, notamment du fait de la nécessité de reconstituer le corps électoral (à la fois les salariés et les employeurs) à chaque élection.
La dernière élection générale s'est déroulée le 3 décembre 2008. L'élection des nouveaux conseillers prud'hommes devait se tenir en décembre 2013, mais la loi d'octobre 2010 a prorogé le mandat des conseillers jusqu'à une date fixée par décret, au plus tard le 31 décembre 2015.
2. Le diagnostic : le renouvellement des conseillers prud'hommes par voie élective connaît des limites, au détriment de la légitimité de l'institution prud'homale
Du fait d'un taux d'abstention de plus en plus élevé, la légitimité de la juridiction prud'homale doit être renforcée par l'instauration de nouvelles modalités de désignation des juges prud'homaux.
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2.1. Le taux de participation est en constante baisse depuis 1979 malgré la mise en place de mesures d'amélioration à chaque scrutin |
Les élections prud'homales connaissent une baisse constante du taux de participation malgré la mise en place de nombreuses mesures permettant d'améliorer l'accès au scrutin, la forte mobilisation de l'ensemble des acteurs (Etat, partenaires sociaux, collectivités locales) et l'engagement financier de l'Etat de plus en plus conséquent.
Tableau : Evolution du taux de participation aux
élections prud'homales de 1979 à 2008
(métropole-DOM-St-Pierre et Miquelon)
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Années |
1979 |
1982 |
1987 |
1992 |
1997 |
2002 |
2008 |
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Taux de participation |
62,07 % |
57,80 % |
45,12 % |
39,57 % |
33,61 % |
32,35 % |
25,63 % |
De nombreuses mesures ont été prises pour favoriser la participation et améliorer l'accès au scrutin entre l'élection de 2002 et celle de 2008 :
Les acteurs du scrutin se sont efforcés de mettre en place de nombreuses voies d'amélioration, tant en amont, dans la préparation de l'élection, que dans l'organisation des opérations de vote. Ces améliorations ont notamment porté sur :
- la constitution de la liste électorale (inscription automatique des salariés notamment),
- l'envoi du matériel de vote (envoi plus précoce et centralisé des cartes d'électeur),
- la mise en place d'une campagne de communication et de sensibilisation significative (pour un coût de 7 millions d'euros), s'appuyant sur des canaux différents et cherchant à cibler des publics particuliers. En 2008, à titre d'exemple, il a été organisé :
o une campagne spécifique en direction des employeurs au printemps 2008 ;
o une campagne grand public (télévision et presse) en novembre 2008 ;
o une campagne à destination des jeunes (radio et internet) en novembre 2008 ;
o une campagne spécifique pour Paris (presse et internet)
- les modalités de vote qui ont été diversifiées afin de rendre le scrutin accessible à tout un chacun : vote à l'urne, vote par correspondance généralisé en 2008 et mise en place à titre expérimental du vote électronique sur Paris. Plusieurs bureaux de vote ont également été positionnés au plus près des électeurs et installés en entreprise ainsi que, pour certains bureaux de vote interentreprises, dans des espaces collectifs (restaurants interentreprises, centres commerciaux, organismes).
Ces mesures ont nécessité à la fois un engagement conséquent de la part des nombreux acteurs du scrutin et une augmentation des coûts liés à l'organisation des élections prud'homales qui sont passés de 62 millions d'euros en 1987 à 86,6 millions d'euros, en euros constants, pour 2008.
Graphique : Evolution des dépenses consacrées à l'organisation du scrutin depuis 1987
Comparée à l'organisation des principales élections politiques de référence, celle des élections prud'homales apparaît relativement coûteuse, notamment lorsque l'on rapporte le montant des coûts de l'élection au nombre d'électeurs inscrits.
Tableau : Comparaison du coût d'organisation de plusieurs scrutins
Les résultats de l'élection de 2008 montrent les limites atteintes
Malgré la mise en place de ces mesures, le scrutin de 2008 a confirmé la tendance générale de baisse continue du taux de participation aux élections prud'homales (25,63 % pour les 2 collèges).
Tableau : Comparaison de la participation au scrutin de 2008 par rapport aux trois derniers scrutins
Au-delà du seul taux de participation, en partie impacté par l'augmentation conjoncturelle du nombre des inscrits du fait de l'inscription automatique des salariés, les résultats de 2008 montrent que le nombre d'électeurs ayant voté a baissé en 2008 par rapport à 2002 et est même inférieur à celui des scrutins de 1992 et de 1997. Entre 1992 et 2008, le nombre des votants a diminué de près de 930 000, dont 906 000 salariés.
Ainsi, malgré les améliorations mises en oeuvre pour favoriser la participation des électeurs, le taux de participation de l'élection a atteint en 2008 son plus bas niveau en 30 ans.
Maintenir une élection pour procéder à la nomination des juges prud'hommes a fait la preuve de ses limites. Cette situation atteint désormais la légitimité même de l'institution, rendue d'autant plus nécessaire que les élus sont amenés à exercer des fonctions juridictionnelles.
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2.2. Le changement de la donne avec la 1ère mesure de l'audience syndicale en mars 2013 |
Depuis 1979, les élections prud'homales avaient une double finalité. L'une, officielle et explicite, était de désigner les juges prud'homaux. La seconde était implicite mais essentielle : les élections prud'homales étaient la seule consultation organisée au niveau national qui constituait, en fait, le « thermomètre » régulier de l'audience des syndicats.
Depuis la réforme de la représentativité syndicale issue de la position commune et de la loi du 20 août 2008, cette audience et la représentativité qui va de pair sont mesurées sur d'autres bases à savoir les élections des délégués du personnel et aux comités d'entreprises avec une élection spécifique pour les très petites entreprises.
Cette mesure de la représentativité syndicale publiée pour la 1 ère fois en 2013, ainsi que la nouvelle mesure de représentativité patronale instaurée par le présent projet de loi, vont permettre dorénavant de mesurer tous les quatre ans les forces sociales pouvant représenter les salariés et employeurs dans le cadre du dialogue social. Maintenir une élection prud'homale dans ce contexte pourrait conduire à disposer de données concurrentes s'agissant de l'audience syndicale et patronale qui ne peut que desservir la légitimité des partenaires sociaux.
3. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer :
Le Gouvernement souhaite renforcer la légitimité de l'institution prud'homale tout en préservant sa spécificité.
La solution envisagée, dont il faut préciser les modalités en concertation étroite avec tous les acteurs, est de fonder la désignation des conseillers prud'hommes sur la base des résultats de la mesure de l'audience obtenus dans le cadre de la réforme de la représentativité syndicale et, à terme, de la réforme de la représentativité patronale en cours. Loin d'être une remise en cause de l'institution prud'homale à laquelle le ministère du travail est très attaché, cette réforme vise à la conforter en prenant en compte le changement de donne en matière de représentativité.
Il sera désormais procédé à la désignation des juges prud'homaux en s'appuyant sur l'audience qui déterminera la répartition des sièges entre organisations. Cette désignation sera articulée au cycle quadriennal de la mesure d'audience.
Les dispositions relatives à la désignation des conseillers prud'hommes sont d'ordre législatif.
Cette réforme doit être menée à son terme dans un calendrier qui soit compatible avec l'échéance du renouvellement des mandats de décembre 2015.
Quelles que soient les modalités retenues, cette réforme nécessite des dispositions législatives et réglementaires pour définir et encadrer le nouveau dispositif, ainsi que la définition et la mise en oeuvre des modalités d'organisation. Choix a donc été fait de procéder par voie d'ordonnance pour ces travaux du fait de ces délais très contraints, de la volumétrie des travaux législatifs et surtout de la nécessité de construire un dispositif en concertation avec les partenaires sociaux.
4. Options possibles
En 2009, le ministre chargé du travail avait confié à M. Jacky RICHARD, conseiller d'Etat, le soin de mener une réflexion en concertation avec les partenaires sociaux sur les enjeux et conditions de la désignation des conseillers prud'hommes. Dans son rapport de mai 2010 « pour le renforcement de la légitimité de l'institution prud'homale : quelle forme de désignation des conseillers prud'hommes ? ». Les éléments de diagnostic mentionnés supra reposent sur ces travaux.
Les pistes d'évolution du mode désignation des juges prud'homaux sont au nombre de trois :
- maintenir une élection générale avec des mesures destinées à améliorer le taux de participation ;
- maintenir une élection, mais sur une base électorale plus restreinte, composée de délégués du personnel et de représentants des très petites entreprises ;
- procéder à la nomination des conseillers prud'hommes, en fonction de la mesure de la représentativité, sur proposition des organisations syndicales et patronales.
La première piste d'évolution consistant à maintenir le dispositif actuellement en vigueur (élection générale) avec mise en place de mesures d'amélioration et de simplification, n'est pas retenue par le Gouvernement car elle ne garantit pas nécessairement en dépit d'un investissement très important une réelle amélioration du taux de participation. Elle n'aurait en outre pas levé la difficulté de la « concurrence » possible des chiffres d'audience.
La deuxième proposition n'est pas non plus retenue car elle revient à la mise en place d'un mécanisme électif ad hoc hors du cadre des fonctions essentielles des élus du personnel, impliquant en outre une représentation spécifique des salariés des petites entreprises. La plus-value d'un tel système comparé à la mobilisation des résultats existant de la mesure de l'audience (qui se fonde sur les élections désignant précisément les représentants du personnel) n'est ainsi pas évidente. En outre, elle n'aurait pas été compatible avec le calendrier impératif de renouvellement des conseillers prud'hommes lié à la prolongation du mandat.
5. Impact des dispositions du projet de loi
Cet article a pour objet de demander l'autorisation à procéder par voie d'ordonnance pour réformer le mode de désignation des conseillers prud'hommes en fonction de l'audience.
Son périmètre est le suivant :
- la désignation des conseillers prud'hommes :
- la répartition des sièges par organisation dans les sections, collèges et conseils;
- les conditions de candidatures et leurs modalités de recueil et de contrôle;
- les modalités d'établissement de la liste de candidats ;
- la procédure de nomination des conseillers prud'hommes ;
- les modalités de remplacement en cas de vacance ;
- la durée du mandat des conseillers prud'hommes ;
- le régime des autorisations d'absence des salariés pour leur formation à l'exercice de la fonction prud'homale ;
- pour le premier renouvellement à venir après la publication de l'ordonnance, l'institution d'un régime transitoire pour le mode de désignation du collège employeurs (dans l'attente de la première audience patronale en 2017), pour la durée du mandat prud'homal, et pour le régime d'autorisation d'absence des salariés pour leur formation à l'exercice de la fonction prud'homale ;
- les adaptations nécessaires à la définition des collèges et sections.
Même si ce périmètre est défini, les modalités précises de la réforme restent quant à elles à définir, en concertation avec les partenaires sociaux. Les impacts précis de la réforme ne pourront être précisés que dans le cadre de l'étude d'impact de l'ordonnance elle-même.
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Les conséquences de l'allongement de la durée des mandats par la loi de 2010 sur l'accès à la formation des conseillers prud'hommes Le projet de loi intègre également une disposition relative à la mise en cohérence du droit à la formation des conseillers prud'hommes dans le cadre de la prolongation de deux ans des mandats opérés en 2010. Les conseillers prud'hommes étant des juges non professionnels, ils bénéficient d'une formation spécifique organisée et financée par l'Etat (article L. 1442-1 du code du travail). Cette formation n'est pas obligatoire et constitue une faculté pour les conseillers. La durée du mandat prud'homal est en principe de cinq ans. Cependant, le mandat en cours, qui devait expirer fin 2013, a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2015 au plus tard par la loi n° 2010-1215 du 15 octobre 2010 complétant les dispositions relatives à la démocratie sociale issues de la loi n° 2008-789 du 20 août 2008, pour une durée totale potentielle de sept ans. Or, la disposition législative fixant le nombre d'autorisations d'absence accordé aux conseillers prud'hommes salariés est prévue pour couvrir un mandat de cinq ans. De ce fait, il est possible que certains conseillers salariés aient utilisé la totalité de leur droit à absence à fin 2013. Cela les empêcherait de participer à des formations au cours de deux années à venir, alors que ces formations sont nécessaires, même en fin de mandat, notamment pour une actualisation de leurs connaissances dans un contexte marqué par des changements législatifs et réglementaires (Cf. loi de sécurisation de l'emploi du 14 juin 2013). Une adaptation du dispositif est donc nécessaire afin que ces conseillers puissent continuer à se former en 2014 et 2015. Tirant les conséquences de la prorogation du mandat, ce volet du projet de loi a pour objet d'attribuer des jours supplémentaires à ceux déjà prévus, dans la limite de six jours par an. Les jours supplémentaires bénéficieront de facto aux conseillers prud'hommes salariés ayant utilisé l'intégralité des trente-six jours prévus par l'article L. 1442-2 du code du travail. Les autorisations d'absence entreront en vigueur de façon rétroactive, au 1 er janvier 2014 afin de couvrir les éventuelles absences d'ores-et-déjà intervenues en début d'année. |
La majorité des conseillers prud'hommes sont réélus d'une mandature sur l'autre (2/3 d'entre eux selon une enquête réalisée en 2006 par le CURAPP-CNRS pour l'organisation du colloque « Prud'hommes, actualité d'une justice du travail » qui s'est tenu les 7 et 8 novembre 2006 au Conseil économique et social). Compte-tenu du nombre de candidature régulièrement observé, les conseillers prud'hommes désignés selon le nouveau dispositif pourraient donc être sensiblement les mêmes.
Les organisations syndicales et professionnelles jouaient un grand rôle dans l'organisation des élections prud'homales (constitution des listes de candidats, organisation et déroulement de leur campagne électorale...). Cela impliquait pour elles de disposer de moyens humains et financiers importants. La modification des modalités de désignation devrait amener à une diminution de leurs frais, notamment au titre de la campagne électorale (avec un redéploiement potentiel sur les campagnes liées aux élections professionnelles).
5.2.1. Conséquences sur le budget de l'Etat
Le coût du renouvellement des conseillers prud'hommes sur la base d'un dispositif de désignation est très sensiblement inférieur aux coûts liés à l'organisation d'une élection générale.
Au total, on peut estimer un coût global des opérations environ cinq fois moindre que le processus électoral global.
5.2.2. Conséquences sur les entreprises
Le changement du mode de désignation est sans impact négatif sur les entreprises. On relèvera que la suppression du vote à l'urne peut constituer un allègement organisationnel pour celles-ci (suppression du jour de vote et des bureaux de vote dans l'entreprise).
Le passage d'une élection à un mode de désignation permet de réaliser des économies environnementales. En effet, il n'y aura plus besoin de production et d'envois de documents (propagande électorale en particulier) impliquant l'utilisation de milliers de tonnes de papier et de consommation de dioxyde de carbone du fait de leur acheminement.
Le fait de ne plus organiser d'élection prud'homale réduit significativement la charge de travail des services de l'Etat et des collectivités locales qui assument cette organisation : administration centrale, mais surtout les préfectures et les mairies (cf. infra) en tant qu'acteurs opérationnels (ces derniers demandant par ailleurs régulièrement à ne plus avoir la charge de cette élection).
Cet article en tant que tel ne supprime pas des dispositions existantes et n'a pas d'incidences sur le droit européen ou international. Par contre, il donne autorisation de modifier des dispositions législatives dans le cadre d'une ordonnance.
Cette demande d'habilitation est conforme à la jurisprudence constante du Conseil Constitutionnel en la matière :
- elle répond à l'objectif d'intérêt général de maintien constant de la qualité de la justice et de bon usage des deniers publics ;
- elle permet de faire face à l'urgence de procéder aux nombreux travaux nécessaires pour l'échéance prochaine du renouvellement de décembre 2015 ;
- son périmètre est défini, tout en veillant à la bonne qualité du dialogue social et au respect de l'indépendance de l'autorité judicaire ;
- elle est limitée dans le temps : ces mesures devront être prises dans les dix-huit mois suivant la promulgation de loi portant habilitation.
Le projet de texte implique de prendre d'autres textes :
- une ordonnance qui précisera les modalités de la désignation et ses conséquences en termes d'organisation sur l'institution
- un article de ratification de ladite ordonnance
- un ou plusieurs décrets d'application
Ce changement de modalités de désignation des conseillers prud'hommes contribue à améliorer la légitimité de la juridiction prud'homale.
Portant essentiellement sur les modalités de désignation, elle ne devrait avoir aucune incidence sur la gestion et l'organisation des conseils de prud'hommes.
Son application lors du prochain renouvellement de 2015 permet d'assurer la continuité de l'institution prud'homale, sans rupture à envisager.
Enfin, la suppression consécutive des élections complémentaires en cours de mandat et leur remplacement par un mode de désignation qui pourrait être au fil de l'eau, permettra d'assurer une plus grande fluidité et un fonctionnement sans rupture des conseils de prud'hommes.
S'agissant des autorisations d'absences, le projet de texte est de nature à préserver la capacité des juges à exercer leur fonction juridictionnelle en bénéficiant de formations, rendues nécessaires par les mesures nouvelles et les évolutions de la réglementation relatives au contrat de travail.
Les collectivités locales auraient dû être mobilisées en 2014 et 2015 pour mettre en oeuvre les élections prud'homales de fin 2015. Le fait de modifier ces règles de désignation contribue à alléger fortement la charge des mairies.
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5.8. Impact sur l'égalité entre les hommes et les femmes |
Cet article en tant que tel n'a pas d'incidences sur l'égalité entre les hommes et les femmes.
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5.9. Impact sur les personnes en situation de handicap |
Cet article en tant que tel n'a pas d'incidences sur les personnes en situation de handicap.
6. Conditions d'application
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6.1. Mesures réglementaires d'application |
Le projet de texte est applicable en l'état et ne nécessite pas de mesure réglementaire d'application.
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6.2. Conditions d'application dans le temps |
Cette disposition s'applique dès la publication de la présente loi,
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6.3. Conditions d'application en métropole et en outre-mer |
Des conseils de prud'hommes sont établis dans quatre des cinq départements d'outre-mer (hors Mayotte) ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon. Le droit commun s'appliquant (articles L. 1511-1 du code du travail et suivants), la désignation des 330 conseillers prud'hommes des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon seront modifiées comme pour les conseillers prud'hommes de métropole en décembre 2015.
Les autres collectivités ultra-marines ne connaissent pas de conseils de prud'hommes, mais des tribunaux du travail régis par les dispositions de chacun des codes du travail qui s'y appliquent, en ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Wallis et Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises. Il est inutile d'introduire un dispositif équivalent dans les textes applicables localement.
Mayotte est la seule collectivité où un dispositif particulier doit être prévu. En effet, au terme de l'ordonnance n° 2011-337 du 29 mars 2011 modifiant l'organisation judiciaire dans le Département de Mayotte, un conseil de prud'hommes doit être normalement installé à la date de renouvellement des conseillers prud'hommes en 2015. La loi de 2008 de représentativité syndicale ne s'appliquant à Mayotte qu'à compter de 2017, un dispositif ad hoc transitoire devra être mis en place avec le cas échéant un report de cette installation à 2017.
7. Consultations obligatoires menées avant l'examen en CE
Le Conseil supérieur de la prud'homie s'est réuni le 17 décembre 2013.
L'article du projet de loi portant habilitation à réformer par voie d'ordonnance le mode de désignation des conseillers prud'hommes a été soumis à l'avis obligatoire des membres de cette instance, comme le prévoit l'article R. 1431-3 du code du travail.