Parquet européen et justice pénale spécialisée

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ÉTUDE D'IMPACT

Projet de loi

relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée

NOR : JUSX1933222L/Bleue-1

29 janvier 2020

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION GÉNÉRALE 6

Tableau synoptique des consultations 9

Tableau synoptique des mesures d'application 9

Tableau d'indicateurs 10

TITRE I ^ER : DISPOSITIONS RELATIVES AU PARQUET EUROPÉEN 12

Chapitre I ^er : Dispositions modifiant le code de procédure pénale 12

Chapitre II : Dispositions modifiant le code de l'organisation judiciaire 12

Articles 1 ^er et 2 12

1. Etat des lieux 12

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis 57

3. Options envisagées et dispositif retenu 63

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées 87

5. Consultations menées et modalités d'application 92

Chapitre III : Dispositions modifiant le code des douanes 94

Article 3 94

1. État des lieux 94

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis 102

3. Options envisagees et dispositif retenu 103

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées 105

5. Consultations menées et modalités d'application 106

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES A LA JUSTICE SPÉCIALISÉE 108

Chapitre I ^er : Dispositions communes 108

Article 4 108

1. État des lieux 108

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis 111

3. Options envisagées et dispositif retenu 113

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées 115

5. Modalités d'application 115

Chapitre II : Dispositions relatives au procureur de la République antiterroriste 117

Article 5 117

1. État des lieux 117

2. Nécessité de legiferer et objectifs poursuivis 121

3. Dispositif retenu 124

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées 125

5. Modalités d'application 125

Chapitre III : Dispositions relatives à la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées 127

Article 6 127

1. État des lieux 127

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis 128

3. Dispositif retenu 129

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées 129

5. Modalités d'application 129

Chapitre IV : Dispositions relatives à la lutte contre la délinquance économique et financière 131

Article 7 131

1. État des lieux 131

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis 137

3. Options envisagées et dispositif retenu 138

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées 138

5. Modalités d'application 139

Chapitre V : Dispositions relatives à la lutte contre les atteintes à l'environnement 140

Article 8 140

1. État des lieux 140

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis 150

3. Options envisagées et dispositif retenu 154

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées 159

5. Consultations et modalités d'application 162

TITRE III : DISPOSITIONS DIVERSES 164

Article 9 : Corrections légistiques de certaines dispositions de la loi n° 2019-222 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice du 23 mars 2019 164

1. État des lieux, nécessité de légiférer et dispositif retenu 164

2. Analyse des impacts des dispositions envisagées 179

3. Modalités d'application 179

Article 10 : Conséquences des décisions QPC n° 2019-770 du 29 mars 2019 relative à la période de sureté et QPC n° 2019-802 du 20 septembre 2019 relative à l'utilisation de moyens de télécommunications au cours de la procédure pénale à l'utilisation de moyens de télécommunications au cours de la procédure pénale 180

1. État des lieux 180

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis 183

3. Dispositif retenu 184

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées 185

5. Modalités d'application 185

Article 11 : Création d'une peine complémentaire d'interdiction de paraître dans un ou plusieurs réseaux de transport public 186

1. État des lieux 186

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis 189

3. Dispositif retenu 190

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées 191

5. Modalités d'application 191

Article 12 : Mise en place de contributions volontaires obligatoires (CVO) pour des notaires, les huissiers et les commissaires-priseurs judiciaires 192

1. État des lieux 192

2. Objectifs poursuivis et necessite de legiferer 194

3. Dispositif retenu 195

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées 196

5. Justification du delai d'habilitation 197

INTRODUCTION GÉNÉRALE

Depuis de nombreuses années, le législateur est venu adapter les règles de notre procédure pénale afin de mieux réprimer certains contentieux pénaux spécifiques qui, en raison de leur nature ou de leur gravité, justifiaient qu'ils soient traités selon des procédures particulières faisant intervenir des magistrats ou des juridictions spécialisées.

Cette spécialisation initiée notamment en 1986 en matière de lutte contre le terrorisme, qui avait alors justifié de donner une compétence nationale spécialisée aux juridictions parisiennes, a donné lieu ensuite à la création de nombreuses autres compétences spécialisées, au niveau national ou interrégional, notamment en matière économique ou financière, en matière de délinquance et de criminalité organisées, en matière de santé publique, ou en matière de crime contre l'humanité.

Cette exigence de spécialisation a plus récemment conduit à la création du parquet national financier, par la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance financière, puis du parquet national anti-terroriste, par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

Cette exigence de spécialisation a également conduit à l'adoption du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en oeuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen, afin d'améliorer la lutte contre les infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne.

Les deux principaux objectifs du présent projet de loi sont ainsi, d'une part, d'adapter notre législation à la création du Parquet européen, et, d'autre part, de poursuivre l'amélioration des dispositifs actuels de notre droit national concernant la justice pénale spécialisée.

I. Spécialisation résultant de la création d'un Parquet européen pour lutter contre la fraude communautaire

L'analyse d'impact de la Commission européenne ^{1 ( * )} accompagnant le projet de règlement portant création du Parquet européen évalue à plusieurs centaines de millions d'euros provenant de fonds de l'Union les montants détournés frauduleusement de leurs fins chaque année et relève que seule une partie limitée de ces fonds est récupérée. Malgré le préjudice significatif que peut porter ce type de fraude aux intérêts financiers de l'Union, les fraudes ne sont pas toujours détectées et ne font pas toujours l'objet d'enquêtes et de poursuites judiciaires par les autorités nationales. La Commission note ainsi que les efforts de répression sont mal coordonnés et que les affaires transfrontalières peuvent en pas être parfaitement identifiées Malgré l'action des organes de l'Union européenne tels qu'Eurojust, Europol et l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), la Commission européenne estime que les échanges d'informations et la coordination sont insuffisants pour résoudre les problèmes. Elle note à cet effet que la poursuite des infractions portant atteinte au budget de l'Union relève à l'heure actuelle de la compétence exclusive des États membres et qu'aucune autorité de l'Union dans ce domaine et aucun organe central capable d'assurer la continuité des procédures d'enquête et de poursuite dans l'ensemble de l'Union n'existe.

La Commission relève par ailleurs que l'approche à l'égard des enquêtes pénales et de la poursuite de ce type d'infractions transfrontalières est extrêmement fragmentaire et inégale et que les niveaux de dissuasion, de détection, d'enquête et de poursuite judiciaire varient sensiblement d'un État membre à l'autre. Elle observe une lacune significative dans le cycle de la répression qui, selon elle pourrait être comblée en créant un Parquet européen.

Objectifs poursuivis

Ainsi le but poursuivi est de contribuer au renforcement de la protection des intérêts financiers de l'Union et à la poursuite du développement de l'espace de justice, et de renforcer la confiance des entreprises et des citoyens européens dans les institutions de l'Union, tout en respectant l'ensemble des droits fondamentaux consacrés dans la Charte.

Les objectifs fixés par la commission sont les suivants :

• Mettre en place un système européen cohérent pour l'instruction et la poursuite des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE.

• Assurer une plus grande efficacité et une plus grande efficience de l'instruction et de la poursuite des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE.

• Augmenter le nombre de poursuites pour parvenir à davantage de condamnations et à un recouvrement plus important des fonds de l'Union obtenus frauduleusement.

• Assurer une coopération étroite et un échange d'informations efficace entre les autorités compétentes au niveau national et européen.

• Dissuader plus fermement de commettre des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'UE.

Négociations

En décembre 2001, la Commission européenne a publié dans la continuité de ces travaux un Livre vert intitulé « La protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d'un Procureur européen ». Cependant, la base juridique permettant au législateur de créer un Parquet européen ne sera établie que dans le traité relatif au fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), plus connu sous le nom de traité de Lisbonne.

L'article 86 de ce traité du 13 décembre 2007, entré en vigueur le 1er décembre 2009, prévoit la faculté pour tout ou partie des Etats membres d'instituer un Parquet européen : il peut être institué soit par le Conseil qui statue à l'unanimité après approbation du Parlement européen, soit à défaut d'unanimité, par un groupe composé d'au moins neuf Etats membres qui peuvent alors instaurer une coopération renforcée.

La France a toujours résolument soutenu les efforts pour permettre la concrétisation de ce projet de création d'un Parquet européen. Ainsi dès mars 2013, les ministres français et allemand de la justice ont adressé à la Commissaire pour la Justice un courrier faisant part de leur volonté que les travaux législatifs permettant d'aboutir à la création d'un Parquet européen soient engagés.

Le 17 juillet 2013, la Commission européenne a déposé un projet de règlement, qui traduisait sa vision à l'origine très intégrée du Parquet européen. Elle souhaitait en effet que le niveau central du Parquet européen soit incarné par un procureur unique et que ce dernier dispose d'une compétence exclusive pour enquêter et poursuivre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne.

Quatorze parlements nationaux de onze Etats membres, dont le Sénat français, ont mis en oeuvre la procédure dite de « carton jaune » sur le fondement du Protocole n°2 annexé aux traités, considérant la proposition de règlement de la Commission comme contraire au principe de subsidiarité et l'invitant par la même à réexaminer son projet.

Le 27 novembre 2013, la Commission a considéré sa proposition comme conforme au principe de subsidiarité et ainsi décidé de la maintenir.

Les négociations furent intenses dès lors que tous les Etats membres de l'Union européenne n'étaient pas favorables au principe de la création du Parquet européen.

Outre le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark qui n'y participent pas du fait de la dérogation dont ils bénéficient dans le domaine JAI, les Pays-Bas, la Pologne, la Suède et la Hongrie ont ainsi exprimé leur opposition à ce projet. Les Parlements suédois et néerlandais s'étaient exprimés contre la participation de leur Etat au Parquet européen à l'automne 2016.

L'impossibilité d'atteindre l'unanimité des Etats membres a alors conduit les ministres français et allemand de la justice à s'engager, dès décembre 2016, dans la voie d'une coopération renforcée.

A la suite du Conseil Justice Affaires intérieures de mars 2017, seize Etats - la France, l'Allemagne, l'Espagne, le Portugal, la Belgique, le Luxembourg, la Grèce, la Lituanie, la Roumanie, la Bulgarie, la Finlande, la Slovaquie, la République tchèque, la Slovénie, Chypre et la Croatie - ont ainsi notifié leur souhait de participer à la coopération renforcée.

Par la suite, la Lettonie, l'Estonie, l'Autriche et l'Italie ont rejoint le groupe des Etats membres de la coopération renforcée.

C'est dans ces conditions que le Conseil Justice Affaires intérieures du 12 octobre 2017 a permis l'adoption du règlement (UE) 2017/1939 du Conseil mettant en oeuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen, entre vingt Etats : l'Allemagne, la Belgique, la Bulgarie, Chypre, la Croatie, l'Espagne, la Finlande, la France, la Grèce, la Lituanie, le Luxembourg, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie, la Lettonie, l'Estonie, l'Autriche et l'Italie.

En août 2018, deux Etats membres supplémentaires, les Pays-Bas et Malte, ont rejoint cette coopération renforcée.

A ce jour, le Parquet réunit donc vingt-deux Etats membres, soit une très large coopération renforcée.

II. Renforcement de la spécialisation des juridictions nationales

Le projet consolide l'efficacité et la cohérence des dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, la criminalité et la délinquance organisées, la délinquance économique et financière, et les atteintes à l'environnement, et ce afin de renforcer encore la répression des auteurs d'infractions dans ces domaines.

TABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS

TABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D'APPLICATION

TABLEAU D'INDICATEURS

TITRE I ^ER : DISPOSITIONS RELATIVES AU
PARQUET EUROPÉEN

CHAPITRE I ^ER : DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DE PROCÉDURE PÉNALE

CHAPITRE II : DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DE L'ORGANISATION JUDICIAIRE

Articles 1 ^er et 2

1. ETAT DES LIEUX

1.1. CADRE CONVENTIONNEL RELATIF AU PARQUET EUROPÉEN

1.1.1. Structure du Parquet européen

Organe doté de la personnalité juridique, le Parquet européen deviendra la première instance européenne indépendante avec des compétences judiciaires en matière pénale propres.

L'indépendance du Parquet européen s'exercera non seulement à l'égard des institutions, organes et organismes de l'Union mais également vis-à-vis des Etats membres.

Le Parquet européen sera compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs et complices des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, telles que définies par la directive du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal dite « directive PIF ».

Le Parquet européen, dont le siège sera à Luxembourg, capitale judiciaire de l'Union, reposera sur une structure à double niveau afin de garantir à la fois une politique pénale homogène et une adaptation efficiente aux fonctionnements nationaux.

A l'échelon central, le Parquet européen sera composé du chef du Parquet européen et de ses deux adjoints, des vingt-deux procureurs européens, un par Etat membre participant, ainsi que du directeur administratif et du personnel spécialisé dans les aspects techniques et les enquêtes.

Le bureau central reposera sur deux organes distincts : le collège et les chambres permanentes.

Le collège sera chargé du suivi général des activités, de la définition de la politique pénale, ainsi que des questions générales soulevées par des dossiers particuliers, notamment en vue d'assurer la cohérence et l'efficacité, dans l'ensemble des États membres, de la politique pénale. Il ne prendra pas en revanche de décisions opérationnelles dans des dossiers particuliers.

Les chambres permanentes, à l'inverse, superviseront et dirigeront les enquêtes en décidant notamment des classements sans suite, des procédures de poursuites simplifiées ou des renvois des affaires devant les juridictions nationales. Elles seront également chargées de la coordination des enquêtes et des poursuites dans les dossiers transfrontaliers, ainsi que de la mise en oeuvre des décisions adoptées par le collège.

A l'échelon déconcentré, soit donc au sein de chaque Etat membre participant, des procureurs européens délégués seront chargés du suivi opérationnel des enquêtes et des poursuites ^{2 ( * )} . Ils agiront au nom du Parquet européen dans leurs États membres respectifs à partir des orientations et des instructions de la chambre permanente chargée de l'affaire ainsi que celles du procureur européen chargé de la surveillance.

Investis, conformément à l'article 13 du règlement, des mêmes pouvoirs que les procureurs nationaux dans le domaine des enquêtes, des poursuites et de la mise en état des affaires, les procureurs européens délégués seront responsables des enquêtes et des poursuites qu'ils engageront, qui leur seront confiées ou dont ils se saisiront en exerçant leur droit d'évocation. Ils seront également responsables de la mise en état des affaires et disposeront du pouvoir de requérir à l'audience devant les juridictions nationales. Ils pourront exercer les voies de recours existantes conformément au droit national.

Le Parquet européen entretiendra des liens étroits avec Eurojust, Europol et l'Office européen de lutte antifraude (OLAF).

Eurojust aidera à garantir une coordination des enquêtes du Parquet européen avec les autorités d'enquête des Etats membres ne prenant pas part à la mise en place du Parquet. Il fournira en outre l'appui et les ressources de son administration au Parquet européen selon des modalités fixées par un arrangement, en application de l'article 100§4 du règlement.

Pour les besoins de l'enquête, Europol pourra transmettre toute information pertinente au sujet de toute infraction relevant de la compétence du Parquet européen, ou fournir une aide à l'analyse dans le cadre d'une enquête particulière conduite par le Parquet européen.

L'OLAF restera responsable des enquêtes administratives menées sur des irrégularités portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union et sur les fautes graves commises par le personnel de l'Union, tout particulièrement en lien avec les Etats qui ne sont pas liés par le règlement. Une collaboration étroite entre le Parquet européen et OLAF devra être établie afin de garantir la complémentarité de leurs mandats et d'éviter toute duplication.

En application des articles 90 et 91 du règlement, le chef du parquet européen est chargé d'élaborer les décisions relatives à l'établissement du budget et de les soumettre au collège pour adoption. A ce titre, il convient de préciser que les dépenses opérationnelles du parquet européen ne comprennent pas, en principe, les coûts liés aux mesures d'enquête exécutées par les autorités nationales compétentes. Cependant, certains coûts liés aux activités d'enquête et de poursuites pourront être en partie pris en charge lorsqu'une mesure d'enquête exceptionnellement coûteuse est exécutée au nom du Parquet européen et ce après consultation de la chambre permanente et du directeur administratif qui accordera de subventionner ces mesures d'enquête exceptionnelle conformément aux critères prévus au sein du règlement intérieur.

1.1.2. Compétences et attributions du parquet européen

A - La compétence matérielle

La compétence matérielle du parquet européen ne peut se déterminer que par la lecture conjointe du règlement (UE) 2017/1939 ^{3 ( * )} et de la directive (UE) 2017/1371 ^{4 ( * )} , dite « directive PIF ».

Aux termes de l'article 4 du règlement, le Parquet européen sera compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs et complices des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne qui sont prévues par la « directive PIF » et déterminées par le règlement.

A la lecture combinée des articles 22§1, 25§2 et 27§8 du règlement, le Parquet européen sera ainsi compétent pour les fraudes aux intérêts de l'Union européenne suivantes :

- Les fraudes ne portant pas sur la ressource TVA , selon que la fraude porte atteinte aux intérêts financiers de l'UE :

o un préjudice inférieur à 10 000 euros : la compétence du Parquet européen ne pourra s'exercer que par exception, lorsque l'infraction a des répercussions à l'échelle de l'Union européenne ou en cas de mise en cause d'un fonctionnaire ou d'un agent ou d'un membre des institutions de l'Union ^{5 ( * )} ;

o un préjudice inférieur à 100 000 euros : le Parquet européen pourra décider de ne pas s'en saisir eu égard au degré de gravité de l'infraction ou à la complexité de la procédure, ce en tenant compte en particulier de la nature de l'infraction, de l'urgence de la situation et de l'engagement des autorités nationales compétentes de prendre toutes les mesures nécessaires pour réparer intégralement le préjudice causé aux intérêts financiers de l'Union ^{6 ( * )} ;

- Les fraudes portant sur la ressource TVA , si deux conditions cumulatives sont réunies :

o le préjudice total devra être d'au moins 10 000 000 euros, étant précisé que « Par «montant total du préjudice», on entend le préjudice estimé qui résulte de l'ensemble du système de fraude, tant pour les intérêts financiers des États membres concernés que pour l'Union, à l'exclusion des intérêts et des sanctions . » ^{7 ( * )} ,

o les actes incriminés devront être en lien avec le territoire d'au moins deux États membres ^{8 ( * )}

La compétence du Parquet européen couvre donc les comportements frauduleux portant atteinte aux dépenses, recettes et avoirs, au préjudice du budget de l'Union européenne, ce qui peut, par exemple, se manifester par des faits d'escroqueries à la TVA, de corruption, de détournement de fonds publics ou d'abus de confiance.

En vertu des articles 22§2 et §3 du règlement, sont également susceptibles de relever de la compétence du Parquet européen les infractions relevant de la participation à une organisation criminelle visant à commettre de telles infractions ainsi que toute autre infraction pénale qui leur serait indissociablement liée (infraction dite « connexe »).

En revanche, les infractions pénales portant sur les impôts nationaux directs sont expressément exclues. ^{9 ( * )}

S'ajoute à cette détermination de compétence par seuil, un principe général d'abstention de l'exercice de la compétence du Parquet européen pour toute infraction dans les cas prévus par l'article 25§3 du règlement, soit lorsque :

- la peine encourue pour une infraction PIF est équivalente ou moins sévère que celle encourue pour une infraction connexe qui n'a pas contribué à la commission de l'infraction PIF,

- pour les cas de fraudes en matière de recettes autres que TVA, le préjudice causé à une autre victime que l'Union européenne ^{10 ( * )} excède le préjudice causé aux intérêts de l'Union. Selon l'article 25§4 du règlement, le Parquet européen peut toutefois être compétent avec le consentement des autorités nationales, s'il apparaît comme étant mieux placé pour ouvrir une enquête ou engager des poursuites.

B - Compétence territoriale

En vertu de l'article 23 du règlement, le Parquet européen sera compétent lorsque les fraudes aux intérêts financiers de l'Union décrites précédemment auront été commises :

- soit en tout ou partie sur le territoire d'un ou de plusieurs États membres de la coopération renforcée,

- soit en dehors d'un Etat membre :

o par un ressortissant d'un État membre, pour autant qu'un Etat membre soit compétent à l'égard de ces infractions lorsqu'elles sont commises en dehors de son territoire ^{11 ( * )} ,

o par une personne qui, au moment de l'infraction, était fonctionnaire ou agent de l'Union européenne, si un État membre est compétent dans ce cadre.

C - Critère temporel

Aux termes de l'article 120§2 du règlement, le Parquet européen sera compétent lorsque les fraudes aux intérêts financiers de l'Union européenne auront été commises après la date d'entrée en vigueur du règlement, autrement dit au plus tôt le 20 novembre 2020 (cf. infra 5.2.2).

D - Attributions des procureurs européens délégués en vertu du règlement

En application de l'article 4 du règlement, le Parquet européen « exerce l'action publique devant les juridictions compétentes des États membres jusqu'à ce que l'affaire ait été définitivement jugée ».

Afin de garantir à la fois une politique pénale homogène et une adaptation efficiente aux fonctionnements nationaux, le Parquet européen reposera sur une structure hiérarchique à double niveau : l'échelon déconcentré, représenté par les procureurs européens délégués, devra suivre les orientations et instructions données par l'échelon central, représenté par la chambre permanente qui dirigent et supervisent les enquêtes et les poursuites menées par les procureurs européens délégués, le procureur européen, qui assure au nom de la chambre permanente et en respectant toute instruction donnée par celle-ci la surveillance des enquêtes et des poursuites, et par le collège qui adopte des décisions sur des questions stratégiques ainsi que sur des questions générales soulevées par des dossiers particuliers. Les procureurs européens délégués agissent au nom du Parquet européen dans leurs États membres respectifs et sont investis des mêmes pouvoirs que les procureurs nationaux dans le domaine des enquêtes, des poursuites et de la mise en état des affaires.

Les procureurs européens délégués sont responsables des enquêtes et des poursuites qu'ils engagent, qui leur sont confiées ou dont ils se saisissent en exerçant leur droit d'évocation. Ils suivent les orientations et les instructions de la chambre permanente chargée de l'affaire ainsi que les instructions du procureur européen chargé de la surveillance de l'affaire.

Les procureurs européens délégués sont également responsables de la mise en état des affaires et disposent notamment du pouvoir de présenter des arguments à l'audience, de prendre part à l'obtention des moyens de preuve et d'exercer les voies de recours existantes conformément au droit national.

Il convient enfin de préciser, qu'en application de l'article 25§1 du règlement, le parquet européen peut seul décider d'exercer sa compétence. Il n'est dès lors pas possible qu'il soit saisi, comme le serait un juge d'instruction, par une plainte avec constitution de partie civile émanant de la victime et qui aurait pour conséquence de l'obliger à mener des investigations.

1.1.3. Cadre procédural

A - Règles applicables au cadre de l'enquête

Aux termes de l'article 28§1 du règlement, le procureur européen délégué chargé de l'affaire conduit l'enquête conformément au règlement, sous la supervision et la direction des chambres permanentes, et dans le respect du droit national. Dans ce cadre, il peut ordonner ou demander des mesures d'enquête ou en charger les autorités nationales compétentes.

Au terme de l'article 29 du règlement, lorsque les enquêtes du Parquet européen concernent des personnes protégées par les privilèges ou une immunité conférée par le droit national (comme par exemple l'immunité parlementaire, ou l'immunité et privilège diplomatique) et que ce privilège ou cette immunité constitue un obstacle à une enquête particulière en cours, le règlement prévoit la possibilité pour le parquet européen de rédiger une demande écrite motivée tendant à obtenir la levée de ceux-ci conformément aux procédures prévues par ce droit national.

Lorsque ces privilèges ou immunités sont conférés par le droit de l'Union, cette demande est rédigée par le parquet européen conformément aux procédures prévues par le droit de l'Union.

B - Règles applicables aux mesures d'enquêtes

Aux termes de l'article 30 du règlement, le procureur européen délégué est habilité à ordonner ou demander certains actes d'enquête, dans les cas où l'infraction qui fait l'objet de l'enquête est passible d'une peine maximale d'au moins quatre années d'emprisonnement.

L'article 30§1 dresse une liste non exhaustive des mesures d'enquête qui peuvent, le cas échéant, et conformément à l'article 30§2, être assorties de conditions particulières conformément au droit national applicable. Toute autre mesure à laquelle les procureurs européens délégués pourraient avoir recours dans leur Etat membre, conformément au droit national et dans le cadre de procédures nationales similaires, trouve également à s'appliquer ^{12 ( * )} .

La faculté du procureur européen délégué d'ordonner ou de demander une mesure d'enquête est encadré par l'article 30§5, lequel impose que ladite mesure doit permettre d'obtenir des informations ou des éléments de preuve utiles à l'enquête, et qu'il n'existe pas de mesure moins intrusive permettant d'atteindre le même objectif.

En matière d'enquêtes transfrontières, l'article 31 prévoit un mécanisme d'assistance mutuelle entre procureurs européens délégués.

En vertu de l'article 31§1 et §2, le procureur européen délégué chargé de l'affaire peut déléguer une ou plusieurs mesure(s) d'enquête au procureur européen délégué compétent dans l'Etat membre dans lequel la mesure doit être exécutée. Le procureur européen chargé de l'affaire doit être informé de la mesure déléguée. La justification et l'adoption de ces mesures sont régies par le droit de l'Etat membre du procureur européen délégué chargé de l'affaire. Des modalités particulières sont également prévues ^{13 ( * )} lorsque la mesure d'enquête requiert une autorisation judiciaire conformément au droit de l'Etat membre du procureur européen délégué assistant.

En cas de difficultés liées à l'exécution de la mesure déléguée, l'article 31§5 exige que le procureur européen chargé du suivi de l'affaire en soit informé et que les procureurs européens délégués concernés règlent la question entre eux. A défaut d'accord à l'échelon déconcentré dans un délai de sept jours, l'article 31§7 et 31§8 prévoient que la question doit être résolue par les chambres permanentes.

Aux termes de l'article 32, les mesures déléguées sont exécutées conformément au règlement et au droit de l'Etat membre du procureur européen délégué assistant. Les formalités et procédures expressément indiquées par le procureur européen délégué chargé de l'affaire sont respectées à moins qu'elles ne soient contraires aux principes fondamentaux du droit de l'État membre du procureur européen délégué assistant.

En outre, une clause de sauvegarde est prévue au considérant 34 du règlement : « Si un procureur européen délégué estime qu'une instruction l'obligerait à prendre une mesure qui ne serait pas conforme au droit national, il devrait demander le réexamen de cette instruction par le chef du Parquet européen ».

Outre la faculté d'ordonner ou de demander des mesures d'enquête, l'article 33 du règlement octroie par ailleurs au procureur européen délégué chargé de l'affaire la faculté d'ordonner ou de demander l'arrestation ou le placement en détention provisoire du suspect ou de la personne poursuivie, conformément au droit national applicable.

Le règlement renvoie à la décision-cadre 2002/584/JAI du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres ^{14 ( * )} , lorsque le procureur européen délégué souhaite procéder à l'une de ces deux mesures sur le territoire d'un Etat membre autre que celui où il est établi aux fins de délivrer lui-même ou de faire délivrer un mandat d'arrêt européen par les autorités nationales de cet Etat membre.

C - Règles en matière de poursuites

Aux termes de l'article 35, le procureur européen délégué chargé de l'affaire peut, de sa propre initiative, clôturer l'enquête.

A cette fin, le règlement prévoit que celui-ci soumet au procureur européen chargé de l'affaire un rapport contenant un résumé de l'affaire ainsi qu'un projet de décision visant d'éventuelles poursuites devant une juridiction nationale ou un éventuel renvoi de l'affaire, un classement sans suite ou une procédure simplifiée en matière de poursuites. Le procureur européen chargé de la surveillance de l'affaire transmet ces documents à la chambre permanente compétente accompagnés, s'il estime nécessaire, de sa propre analyse.

Conformément à l'article 35§3, le rapport du procureur européen délégué peut, le cas échéant, conclure à porter l'affaire en jugement devant une juridiction d'un Etat membre autre que celui où il est établi.

Conformément aux décisions adoptées par le collège et après avoir, le cas échéant, examiné le projet de décision proposé par le procureur européen délégué en charge de l'affaire, les chambres permanentes se voient ainsi attribuées par l'article 10§3 le pouvoir de décider de :

- porter une affaire en jugement ;

- classer une affaire sans suite ;

- appliquer une procédure simplifiée en matière de poursuites et charger le procureur européen délégué d'agir en vue de classer définitivement l'affaire ;

- renvoyer l'affaire devant les autorités nationales ;

- rouvrir une enquête.

La chambre permanente est libre de ne pas prendre la décision proposée par le procureur européen délégué chargé de l'affaire. Si tel est le cas, l'article 35§2 prévoit qu'elle peut lui donner de nouvelles instructions.

En revanche, la chambre permanente jouit d'une liberté moindre lorsque le procureur européen délégué soumet un projet de décision proposant de porter l'affaire en jugement. En effet, aux termes de l'article 36, la chambre permanente se voit priver, dans ce cas, de la possibilité de classer l'affaire sans suite et a l'obligation de se prononcer sur le projet dans un délai de vingt et un jours. Au-delà de ce délai, la décision proposée par le procureur européen délégué est réputée acceptée.

Lorsque l'affaire relève de la compétence de plus d'un Etat membre ou lorsqu'il est question de joindre plusieurs affaires, l'article 36§3 et §4 détaillent les modalités particulières que doivent suivre les chambres permanentes avant de porter l'affaire en jugement.

Une fois que la décision d'engager des poursuites est prise, l'article 36§5 et §6 énonce que la juridiction nationale compétente est déterminée sur la base du droit national et le Bureau central peut, à des fins précises, informer les autorités nationales compétentes, les personnes intéressées et les institutions, organes et organismes de l'Union concernés par cette décision.

Le Parquet européen peut faire appel de la décision rendue par la juridiction nationale dans le respect des modalités de recours prévues à l'article 36§7.

D - Règles en matière de preuve et de cession des avoirs confisqués

L'article 37 reconnait aux juridictions nationales le pouvoir d'apprécier librement les éléments de preuve présentés par les procureurs du Parquet européen ainsi que par la partie défenderesse. En revanche, il exclut expressément que puissent être déclarés inadmissibles ces éléments de preuve au seul motif qu'ils ont été recueillis dans un autre Etat membre ou conformément au droit d'un autre Etat membre.

Lorsque la juridiction nationale a décidé, par voie définitive, de confisquer tout bien en rapport avec une infraction relevant de la compétence du Parquet européen ou tout produit provenant d'une telle infraction, l'article 38 précise que ces biens ou produits sont cédés conformément au droit national applicable, sans préjudice du droit de l'Union ou d'autres victimes d'obtenir réparation pour les dommages subis.

E - Règles en matière de classement d'une affaire

Aux termes de l'article 39, lorsqu'il est devenu impossible de déclencher des poursuites conformément au droit de l'Etat membre du procureur européen délégué chargé de l'affaire, la chambre permanente décide, sur la base d'un rapport soumis par le procureur européen délégué chargé de l'affaire, de classer sans suite la procédure engagée à l'encontre d'une personne.

L'article 39§1 comporte une liste exhaustive de motifs conduisant au classement sans suite d'une affaire. Nonobstant la décision de classement sans suite, le règlement permet à la chambre permanente de rouvrir ultérieurement l'enquête sur la base de faits nouveaux.

Certaines infractions pénales font l'objet de procédures particulières en matière de classement sans suite décrites à l'article 39§3. Ainsi le parquet européen ne classe sans suite qu'après avoir consulté les autorités nationales de l'Etat membre chargées des poursuites et renvoie l'affaire aux autorités nationales compétentes conformément à l'article 34§6, 7 et 8 pour ce qui concerne les procédures relevant des articles suivants :

- Article 22§3 du règlement : l'infraction pénale indissociablement liée à un comportement délictueux relevant du champ de la compétence matérielle du Parquet européen ;

- Article 3, §2, a) et b) de la directive PIF :

o fraude en matière de dépenses non liées à la passation de marchés publics

o fraude en matière de dépenses relatives aux marchés publics, à tout le moins en vue, pour son auteur ou une autre personne, de réaliser un gain illicite en causant un préjudice aux intérêts financiers de l'Union.

En application de l'article 39§4, lorsqu'une affaire est classée sans suite, le Parquet européen le notifie officiellement aux autorités nationales compétentes et en informe les institutions, organes et organismes de l'Union ainsi que, lorsque le droit interne le prévoit, les suspects ou les personnes poursuivies et les victimes de l'infraction. La portée juridique en droit interne de ce classement dépendra des situations. Si le classement sans suite s'apparente à un non-lieu, des faits nouveaux seront nécessaires pour engager de nouvelles poursuites. Les affaires classées sans suite peuvent également être renvoyées à l'OLAF ou aux autorités administratives ou judiciaires nationales compétentes aux fins de recouvrement ou de tout autre suivi administratif.

F - Règles applicables aux procédures simplifiées

Aux termes de l'article 40, si le droit national prévoit une procédure simplifiée en matière de poursuites visant au règlement définitif d'une affaire, d'un commun accord avec le suspect, le procureur européen délégué chargé de l'affaire peut proposer à la chambre permanente d'appliquer cette procédure conformément aux conditions prévues par le droit national.

L'article 40§2 impose que la chambre permanente approuve la proposition du procureur européen délégué :

- en fonction de la gravité de l'infraction et de la volonté de l'auteur de l'infraction de réparer le préjudice causé par son comportement illégal ;

- à condition que le recours à cette procédure soit conforme aux objectifs généraux et aux principes fondamentaux du Parquet européen énoncés dans le règlement.

Lorsque la procédure simplifiée en matière de poursuites est arrivée à son terme, le règlement précise que le procureur européen délégué est chargé de classer définitivement l'affaire.

Lorsque la procédure dont le parquet européen s'était saisi portait sur les infractions visées à l'article 3, § 2, a) et b) de la directive PIF (fraude en matière de dépenses non liées à la passation de marchés publics et fraude en matière de dépenses relatives aux marchés publics, à tout le moins en vue, pour son auteur ou une autre personne, de réaliser un gain illicite en causant un préjudice aux intérêts financiers de l'Union) et que le préjudice causé ou susceptible d'être causé aux intérêts financiers de l'Union n'excède pas le préjudice causé ou susceptible d'être causé à une autre victime, le procureur européen délégué ne peut proposer d'appliquer la procédure simplifiée en matière de poursuite qu'après avoir consulté les autorités nationales.

G - Garanties procédurales

Selon l'article 41§1, les procédures pénales du Parquet européen sont exercées dans le respect total des droits des parties consacrés dans la Charte des droits fondamentaux, notamment le droit à un procès équitable et les droits de la défense.

Tout suspect ou personne poursuivie bénéficie des droits procéduraux prévus par le droit de l'Union, en particulier les directives pertinentes en la matière, telles qu'elles ont été mises en oeuvre en droit interne, dont l'article 41§2 dresse une liste non exhaustive.

Sans préjudice des garanties procédurales couvertes par le droit de l'Union, l'article 41§3 prévoit qu'en toute circonstance, toute partie à une procédure du Parquet européen jouit également de tous les droits procéduraux que le droit interne applicable lui accorde, y compris la possibilité de présenter des éléments de preuve, de demander la désignation d'experts ou une expertise et l'audition de témoins, et de demander que le Parquet européen obtienne de telles mesures au nom de la défense.

Aux termes de l'article 42§1, il appartient en principe aux juridictions nationales de soumettre à leur contrôle les actes de procédure du Parquet européen qui sont destinés à produire des effets juridiques à l'égard de tiers conformément aux procédures prévues par leur droit national. Il en va de même lorsque le Parquet européen s'abstient d'adopter de tels actes alors qu'il était légalement tenu de le faire en application du règlement.

Les paragraphes 2, 3 et 4 de l'article 42 détaillent les conditions dans lesquelles la Cour de Justice est néanmoins compétente, soit à titre préjudiciel, conformément à l'article 267 du TFUE, soit dans le cadre d'un recours en annulation, conformément à l'article 263, alinéa 4, du TFUE.

Lorsque la Cour de justice statue à titre préjudiciel, sa compétence est restreinte à l'appréciation de :

- la validité des actes de procédure du Parquet européen soulevée devant une juridiction nationale directement sur la base du droit de l'Union ;

- l'interprétation ou la validité des dispositions du droit de l'Union, y compris le règlement ;

- l'interprétation des articles 22 et 25 du règlement concernant tout conflit de compétence entre le Parquet européen et les autorités nationales compétentes.

Sont également soumises au contrôle de la Cour de justice saisie sur le fondement de l'article 263, alinéa 4, du TFUE :

- Par dérogation à la compétence des juridictions nationales, les décisions du Parquet européen visant à classer une affaire sans suite, sous réserve qu'elles soient contestées sur le fondement du droit de l'Union ;

- Les décisions du Parquet européen qui affectent les droits des personnes en matière de protection des données et celles qui ne constituent pas des actes de procédures.

A la lecture combinée des paragraphes 4 à 7 de l'article 42, la Cour de justice est aussi compétente lorsqu'elle est saisie, d'une part, sur le fondement des articles 268, 270 et 272 du TFUE et, d'autre part, pour statuer sur la révocation du chef du Parquet européen ou des procureurs européens.

1.1.4. Articulation des compétences entre le parquet européen et les autorités nationales

A - Échanges d'information entre le parquet européen et les autorités nationales.

Les transmissions d'informations concernent principalement les échanges suivants, qui sont différenciés selon qu'ils émanent des autorités nationales ou du Parquet européen.

Ø Circuit d'information des autorités nationales au Parquet européen

L'article 24§1 prévoit que les institutions, organes et organismes de l'Union et les autorités nationales informent le Parquet européen de tout comportement délictueux à l'égard duquel celui-ci pourrait exercer sa compétence.

Parallèlement l'article 24 §2, 3 et 5 prévoit que les autorités judiciaires ou répressives d'un Etat membre informent le Parquet européen des enquêtes ouvertes susceptibles de le concerner afin que celui-ci puisse exercer ou non son droit d'évocation. Il en est de même des enquêtes ouvertes pour lesquelles le Parquet européen pourrait ne pas exercer sa compétence au vu de l'article 25§3 ^{15 ( * )} .

En vertu de l'article 27§7, lorsque le parquet européen a informé les autorités nationales qu'il n'exercerait pas sa compétence, les autorités nationales doivent en retour l'informer de tout élément nouveau susceptible de l'amener à revoir sa décision.

Ø Circuit d'information du Parquet européen aux autorités nationales

Le parquet européen informe les autorités nationales de toute décision d'ouvrir (26 §2) ou de ne pas ouvrir d'enquête (24§7) ainsi que toute décision relative à l'exercice ou non de sa compétence (25§5, 26§7, 27§1 et 7).

Il informe également les autorités nationales de toute infraction ne relevant pas de sa compétence en vertu de l'article 24§8.

Le parquet européen, peut, en vertu de l'article 24§9 et 10 faire toute demandes d'informations complémentaires aux autorités nationales.

Lorsque le parquet européen apprend qu'une enquête liée à une infraction pénale à l'égard de laquelle il pourrait être compétent a déjà été ouverte par les autorités compétentes d'un Etat membre, il en informe sans tarder ces autorités en vertu de l'article 27§3 du règlement.

En application de l'article 28§4, le Parquet européen informe également les autorités nationales compétentes lorsqu'il prend la décision de conduire personnellement l'enquête.

En cas de poursuite devant les juridictions nationales, la décision de poursuite est portée à la connaissance des autorités nationales compétentes par le Bureau central « si nécessaire aux fins de recouvrement, de suivi administratif ou de contrôle » en application de l'article 36 §6.

Enfin, l'article 39§4 prévoit que lorsqu'une affaire est classée sans suite, le parquet européen le notifie officiellement aux autorités nationales.

B - Mécanismes de consultation entre le Parquet européen et les autorités nationales

Plusieurs mécanismes de consultation des autorités nationales par le parquet européen sont prévus par le règlement :

L'article 25§2 du règlement prévoit que pour exercer sa compétence dans les procédures relatives à des préjudices inférieurs à 10 000 euros, le parquet européen consulte s'il y a lieu les autorités nationales pour déterminer si les critères de compétences relatifs aux répercussions du dossier à l'échelle de l'Union ou à l'implication des fonctionnaires, agent ou membre des institutions de l'Union, sont remplis.

Par ailleurs, le parquet européen s'abstient d'exercer sa compétence, uniquement après consultation des autorités nationales pour les cas d'infractions « pénales indissociablement liées » plus sévèrement réprimées ou d'infractions causant un préjudice aux intérêts financiers de l'Union moindre que celui qui serait causé à une autre victime (25 §3 et 4).

Dans le cadre de l'exercice de son droit d'évocation prévu à l'article 27, le parquet européen consulte s'il y a lieu les autorités compétentes de l'Etat membre en vertu du paragraphe 4 de cet article.

Lorsque le collège estime, concernant des infractions ayant causé ou susceptible de causer un préjudice inférieur à 100 000 euros aux intérêts de l'Union, qu'il n'est pas nécessaire d'ouvrir une enquête, il formule des orientations générales au procureur européen délégué lui permettant de décider de se saisir ou non de l'affaire. Dans ce cas de figure, il est prévu, conformément à l'article 27§8 que ces orientations générales comprennent une indication de l'engagement des autorités nationales compétentes de prendre toutes les mesures nécessaires pour réparer intégralement le préjudice causé aux intérêts financiers de l'Union. En ce sens, les autorités nationales ont donc été préalablement consultées.

Avant de décider d'un classement sans suite dans la situation des infractions connexes et des infractions causant un préjudice aux intérêts financiers de l'Union moindre que celui causé à une autre victime, le parquet européen consulte les autorités nationales en application de l'article 39§3.

Avant de décider d'appliquer une procédure simplifiée aux infractions causant un préjudice aux intérêts financiers de l'Union moindre que celui causé à une autre victime, le parquet européen consulte les autorités nationales chargées des poursuites (40 §1).

C - Une obligation générale d'assistance des autorités nationales dans l'exercice des prérogatives du parquet européen

L'article 5§6 prévoit que « Les autorités nationales compétentes prêtent au Parquet européen une assistance et un soutien actifs dans ses enquêtes et poursuites ».

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL ET CONVENTIONNEL

1.2.1. Cadre constitutionnel

A - Cadre constitutionnel relatif à la compatibilité du Parquet européen avec le principe de souveraineté nationale

Le Conseil constitutionnel s'est déjà prononcé à diverses reprises sur la compatibilité avec le principe de la souveraineté nationale des instruments de coopération policière et judiciaire en matière pénale créés par des conventions internationales conclues par la France.

Il a ainsi jugé que la loi autorisant la ratification de la convention franco-allemande signée le 24 octobre 1974 additionnelle de la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959 n'apportait : « aucune atteinte à la règle qui découle du principe de la souveraineté nationale, selon laquelle les autorités judiciaires françaises, telles qu'elles sont définies par la loi française, sont seules compétentes pour accomplir en France, dans les formes prescrites par cette loi, les actes qui peuvent être demandés par une autorité étrangère au titre de l'entraide judiciaire en matière pénale » ^{16 ( * )} .

Par la suite, le Conseil s'est prononcé sur la conformité à la Constitution de la procédure de poursuite transfrontalière régie par l'article 41 de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985. Il a ainsi considéré que cette procédure ne procédait pas à un transfert de souveraineté, dès lors qu'elle n'était ni générale ni discrétionnaire ^{17 ( * )} .

Saisi de la question de la conformité à la Constitution de la loi autorisant la ratification du traité portant statut de la Cour pénale internationale signé à Rome le 18 juillet 1998, le Conseil constitutionnel a déclaré que la ratification du traité portant statut de la Cour pénale internationale devait être précédée d'une révision de la Constitution. Dans sa décision du 22 janvier 1999, il a ainsi estimé que les stipulations du traité portant statut de la Cour étaient de nature à porter atteinte aux conditions essentielles de l'exercice de la souveraineté nationale aux motifs :

- « que la Cour pénale internationale pourrait être valablement saisie du seul fait de l'application d'une loi d'amnistie ou des règles internes en matière de prescription ; qu'en pareil cas, la France, en dehors de tout manque de volonté ou d'indisponibilité de l'État, pourrait être conduite à arrêter et à remettre à la Cour une personne à raison de faits couverts, selon la loi française, par l'amnistie ou la prescription ; qu'il serait, dans ces conditions, porté atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ; »

- « qu'en application du 4 de l'article 99 du statut, le procureur peut, en dehors même du cas où l'appareil judiciaire national est indisponible, procéder à certains actes d'enquête hors la présence des autorités de l'État requis et sur le territoire de ce dernier ; qu'il peut notamment recueillir des dépositions de témoins et "inspecter un site public ou un autre lieu public"; qu'en l'absence de circonstances particulières, et alors même que ces mesures sont exclusives de toute contrainte, le pouvoir reconnu au procureur de réaliser ces actes hors la présence des autorités judiciaires françaises compétentes est de nature à porter atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale » ^{18 ( * )} .

Cette révision est intervenue par la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999 qui a ainsi prévu dans l'article 53-2 de la Constitution que « La République peut reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998 ».

S'agissant plus particulièrement du Parquet européen, le Conseil constitutionnel s'est déjà prononcé à deux reprises sur la conformité à la Constitution des projets de traités prévoyant la possibilité de l'instituer.

Par deux décisions du 19 novembre 2004 et du 20 décembre 2007 ^{19 ( * )} , le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur la conformité à la Constitution de projets de traités prévoyant la possibilité d'instituer un parquet européen et a conclu, dans la ligne de sa jurisprudence antérieure, à la nécessité d'une réforme préalable de la Constitution. Dans sa décision de novembre 2004, le Conseil a jugé qu'appelle une révision de la Constitution, eu égard à la portée que revêt une telle disposition pour l'exercice de la souveraineté nationale, l'article III-274 du traité établissant une Constitution pour l'Europe relatif à la création d'un Parquet européen, organe habilité à poursuivre les auteurs d'infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union et à exercer devant les juridictions françaises l'action publique relative à ces infractions ^{20 ( * )} .

Le Conseil constitutionnel a confirmé son analyse dans la décision de 2007 relative au traité de Lisbonne du 13 décembre 2007. Appelle « une révision de la Constitution, eu égard à la portée que revêt une telle disposition pour l'exercice de la souveraineté nationale, l'article 86 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tel que résultant du traité de Lisbonne, qui, d'une part, prévoit que le Conseil peut, à l'unanimité, instituer un Parquet européen, organe habilité à poursuivre les auteurs d'infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union et à exercer devant les juridictions françaises l'action publique relative à ces infractions et, d'autre part, organise les modalités selon lesquelles, à défaut d'unanimité, une telle création peut néanmoins avoir lieu » ^{21 ( * )} .

La révision constitutionnelle est intervenue consécutivement à ce deuxième avis par le vote de la loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008 modifiant le titre XV de la Constitution qui a inséré, à l'article 88-1 de la Constitution, une référence directe au traité de Lisbonne qui prévoyait la possibilité d'instituer le Parquet européen : « La République participe à l'Union européenne constituée d'Etats qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007. »

Dans le cadre de l'examen de la loi relative à la protection des données personnelles ^{22 ( * )} , le Conseil constitutionnel ^{23 ( * )} a précisé l'étendue de son contrôle sur les lois ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne, en considérant : « En premier lieu, la transposition d'une directive ou l'adaptation du droit interne à un règlement ne sauraient aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti. En l'absence de mise en cause d'une telle règle ou d'un tel principe, le Conseil constitutionnel n'est pas compétent pour contrôler la conformité à la Constitution de dispositions législatives qui se bornent à tirer les conséquences nécessaires de dispositions inconditionnelles et précises d'une directive ou des dispositions d'un règlement de l'Union européenne. En second lieu, devant statuer avant la promulgation de la loi dans le délai prévu par l'article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel ne peut saisir la Cour de justice de l'Union européenne sur le fondement de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. En conséquence, il ne saurait déclarer non conforme à l'article 88-1 de la Constitution qu'une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer ou le règlement auquel elle adapte le droit interne. En tout état de cause, il appartient aux juridictions administratives et judiciaires d'exercer le contrôle de compatibilité de la loi au regard des engagements européens de la France et, le cas échéant, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne à titre préjudiciel . ».

Ainsi le contrôle que le Conseil constitutionnel opère sur une telle loi est un :

- contrôle restreint à l'absence de méconnaissance de l'identité constitutionnelle de la France lorsque les dispositions législatives se bornent à tirer les conséquences nécessaires de dispositions du règlement européen ;

- contrôle restreint à l'absence d'incompatibilité manifeste avec le règlement européen auquel elle adapte le droit interne ;

- en toute hypothèse, possible contrôle du respect par le législateur de l'étendue de sa compétence (vérification de l'absence d'incompétence négative).

Dans la continuité de la jurisprudence du conseil constitutionnelle, l'assemblée générale du Conseil d'Etat, dans un avis du 26 septembre 2002, a jugé qu'aucune atteinte n'était portée aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale par les dispositions de la décision-cadre du 13 juin 2002 du Conseil relative au mandat d'arrêt européen ^{24 ( * )} . Ces dispositions prévoyaient, d'une part, la faculté d'étendre la liste des catégories d'infractions pour lesquelles l'exigence de la double incrimination et le contrôle de celles-ci étaient supprimées, et, d'autre part, permettaient de refuser d'exécuter un mandat d'arrêt européen en cas d'infraction éteinte par une loi d'amnistie ou par l'effet de la prescription de l'action publique.

Sur le Parquet européen, le Conseil d'État a été saisi en 2010 d'une demande d'étude du Premier ministre, lui demandant, suite à une suggestion de l'Assemblée nationale à laquelle le Sénat s'était associé, d'envisager notamment ses implications possibles sur le droit français.

Dans cette étude ^{25 ( * )} , le Conseil d'Etat a estimé « raisonnable d'estimer que les conséquences inhérentes à l'institution effective du Parquet européen, pour ce qui est de l'atteinte excessive à la souveraineté nationale, ont été nécessairement acceptées par la loi constitutionnelle du 4 février 2008, toutes les virtualités comprises dans l'article 86 TFUE étant purgées de leurs éventuels vices d'inconstitutionnalité », sous la double réserve :

- d'une part, d'une absence de modification du champ matériel du Parquet européen,

- et d'autre part, du respect de l'ensemble des principes constitutionnels par la totalité des règlements d'application qui seront adoptés par le Conseil aux fins de permettre son institution effective.

B - Cadre constitutionnel relatif au statut du parquet français

Aux termes du premier alinéa de l'article 64 de la Constitution : « Le Président de la République est garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire » .

Dans sa décision n° 2017-680 QPC du 8 décembre 2017 ^{26 ( * )} , le Conseil constitutionnel a considéré « que la Constitution consacre l'indépendance des magistrats du parquet, dont découle le libre exercice de leur action devant les juridictions, que cette indépendance doit être conciliée avec les prérogatives du Gouvernement et qu'elle n'est pas assurée par les mêmes garanties que celles applicables aux magistrats du siège ». Il a jugé que les dispositions de l'article 5 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature qui placent les magistrats du parquet sous l'autorité du garde des sceaux, ce qui se manifeste dans le code de procédure pénale à travers les instructions générales qu'il peut leur donner :

- assurent une conciliation équilibrée entre le principe d'indépendance de l'autorité judiciaire consacré à l'article 64 de la Constitution et les prérogatives que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution pour déterminer et conduire la politique, notamment pénale, de la Nation,

- et qu'elles ne méconnaissent pas non plus la séparation des pouvoirs, ni le droit à un procès équitable ni les droits de la défense ni aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit ^{27 ( * )} .

C - Cadre constitutionnel relatif au principe de séparation des fonctions d'investigations, de poursuite et de jugement

Le principe de séparation des fonctions d'investigation, de poursuite et de jugement repose sur la nécessité de garantir à la fois la liberté individuelle et l'impartialité de la justice.

Le principe de séparation des fonctions comporte ainsi deux aspects distincts :

- comme principe d'organisation judiciaire tendant à protéger la liberté individuelle, il tend à exclure qu'un même organe puisse se voir attribuer plusieurs fonctions par le législateur ;

- comme principe statutaire tendant à garantir l'impartialité des magistrats, il tend à exclure qu'un magistrat ayant exercé une fonction puisse ultérieurement en exercer une autre dans la même affaire.

Cette double justification se retrouve dans les décisions du Conseil constitutionnel et de la Cour européenne des droits de l'homme.

En matière de délits et de crimes, le Conseil constitutionnel a jugé que la séparation des autorités chargées de l'action publique et des autorités de jugement concourt à la sauvegarde de la liberté individuelle ^{28 ( * )} .

Le Conseil constitutionnel érige par ailleurs le principe d'impartialité au rang de principe à valeur constitutionnelle qui découle de l'article 16 de la Déclaration de 1789 ^{29 ( * )} . Comme le principe d'indépendance, cette exigence constitutionnelle est « indissociable de l'exercice de fonctions juridictionnelles » ^{30 ( * )} . Le contrôle de ce principe trouve prioritairement sa place dans le cadre d'un contrôle in concreto , en particulier, en fonction de la nature du litige, et a été abondamment exercé vis-à-vis des autorités administratives indépendantes. Le Conseil constitutionnel considère, dans ce cadre, au moins implicitement, que la séparation des fonctions n'a pas nécessairement à être organique mais peut être simplement fonctionnelle ^{31 ( * )} .

La jurisprudence du Conseil constitutionnel est particulièrement développée s'agissant de la séparation des fonctions de poursuite et de jugement, d'une part, et de la séparation des fonctions d'instruction et de jugement, d'autre part.

Le Conseil constitutionnel a expressément jugé que la séparation des fonctions de poursuite et de jugement s'imposait aux autorités administratives indépendantes exerçant des fonctions de jugement dans sa décision du 2 décembre 2011 relative au pouvoir disciplinaire de la Commission bancaire. A la suite de la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme pour avoir manqué à ses exigences d'impartialité ^{32 ( * )} , le Conseil a déclaré contraires à la Constitution les dispositions législatives organisant la Commission bancaire sans séparer en son sein les fonctions de poursuite et de jugement des manquements des établissements de crédit ^{33 ( * )} . Le Conseil d'État a appliqué la même grille d'analyse à l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles ^{34 ( * )} .

En outre, le Conseil constitutionnel interdit en principe le cumul des fonctions d'instruction et des fonctions de jugement, en matière répressive. Il considère à cet égard que le principe d'impartialité s'oppose à ce que le même juge qui a instruit une affaire participe à son jugement ^{35 ( * )} .

Le Conseil constitutionnel a déclaré incompatible avec le principe d'impartialité le cumul par un même juge - en l'occurrence, le juge des enfants - des fonctions d'instruction, lui permettant d'accomplir toutes diligences utiles pour parvenir à la manifestation de la vérité et de renvoyer le mineur devant le tribunal pour enfants alors qu'il assure la présidence de cette formation de jugement ^{36 ( * )} . L'incompatibilité avec la participation au jugement de l'affaire résidait tout particulièrement dans la direction d'enquête sur les faits reprochés au mineur et le pré-jugement qu'impliquait nécessairement la décision de renvoi du mineur devant le tribunal pour enfants. En revanche, le principe d'impartialité ne fait pas obstacle à ce que le juge des enfants qui a instruit la procédure puisse prononcer, à l'issue de l'instruction, des mesures d'assistance, de surveillance et d'éducation, qui ne sont pas des peines ^{37 ( * )} .

La problématique du cumul des fonctions d'instruction et de jugement est apparue dans la jurisprudence du Conseil d'Etat à propos de la participation du rapporteur au délibéré devant le conseil de discipline de la gestion financière.

Cette participation est admise lorsque le rapporteur exerce, dans le cadre de l'instruction, des pouvoirs que la formation de jugement pourrait elle-même exercer, à l'exclusion toutefois de toute fonction d'accusation ou de poursuite. Le rapporteur peut dès lors participer au délibéré sous réserve qu'il ne soit pas à l'origine de la saisine et qu'il ne soit pas habilité à participer à la formulation des griefs, à modifier le champ de la saisine de la juridiction, à classer l'affaire ou à ordonner des mesures de contrainte à l'égard des parties ^{38 ( * )} .

Cette jurisprudence a été transposée aux autorités administratives indépendantes dotées d'un pouvoir de sanction ^{39 ( * )} et confirmée, par la suite, par la Cour européenne des droits de l'homme ^{40 ( * )} .

Enfin, s'agissant de la saisine d'office, le Conseil constitutionnel juge qu'en principe, une juridiction ne saurait disposer de la faculté d'introduire spontanément une instance au terme de laquelle elle prononce une décision revêtue de l'autorité de chose jugée ^{41 ( * )} . Il ressort de cette même décision qu'hormis les hypothèses dans lesquelles la juridiction est saisie de plein droit dans les cas définis par la loi, cette interdiction revêt un caractère général et absolu lorsque la juridiction est amenée à prononcer des sanctions ayant le caractère d'une punition.

Le Conseil constitutionnel a admis, dans ce cadre, que le juge de l'application des peines se saisisse d'office pour modifier, ajourner, retirer ou révoquer les mesures relevant de sa compétence à condition qu'il agisse dans un cadre déterminé par la juridiction de jugement et qu'il met en oeuvre les peines qu'elle a prononcées ^{42 ( * )} .

Les juridictions administratives et judiciaires se livrent quant à elles à une appréciation in concreto de la faculté par une juridiction de se saisir d'office ^{43 ( * )} .

D - Cadre constitutionnel relatif aux actes d'enquête du parquet nécessitant l'intervention du juge

En application du principe de séparation des fonctions d'investigations, de poursuite et de jugement, le Conseil constitutionnel peut ainsi lier l'intervention du juge judiciaire à la protection des libertés fondamentales de l'individu autres que le droit de ne pas être arbitrairement détenu consacré à l'article 66 de la Constitution.

Ainsi, le Conseil a, dans sans décision du 2 mars 2004, placé, sous le contrôle de l'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle :

- d'une part, les perquisitions, visites domiciliaires et saisies de nuit dans le cas de crimes et délits particulièrement graves relevant de la criminalité et de la délinquance organisée qui viennent d'être commis ^{44 ( * )} ; et

- d'autre part, les enregistrements de paroles et d'images pour les mêmes infractions ^{45 ( * )} .

En 2004, le Conseil a validé la réalisation des perquisitions en préliminaire avec l'autorisation du juge des libertés et de la détention, au motif « que les opérations en cause ne pourront être effectuées sans l'assentiment de la personne chez qui elles ont lieu que sur décision du juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance, à la requête du procureur de la République ; qu'elles doivent être justifiées par la nécessité de rechercher les auteurs d'infractions punies d'une peine d'emprisonnement d'une durée égale ou supérieure à cinq ans; qu'elles ne pourront être effectuées de nuit que dans des locaux autres que d'habitation et sur décision du même magistrat du siège pour l'une des infractions énumérées à l'article 706-73 » ^{46 ( * )} .

Dans sa décision du 25 mars 2014 relative à la géolocalisation, le Conseil a jugé que « si le législateur peut prévoir des mesures d'investigation spéciales en vue de constater des crimes et délits d'une gravité et d'une complexité particulières, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs, c'est sous réserve, d'une part, que les restrictions qu'elles apportent aux droits constitutionnellement garantis soient proportionnées à la gravité et à la complexité des infractions commises et n'introduisent pas de discriminations injustifiées et, d'autre part, que ces mesures soient conduites dans le respect des prérogatives de l'autorité judiciaire à qui il incombe en particulier de garantir que leur mise en oeuvre soit nécessaire à la manifestation de la vérité » ^{47 ( * )} . Dans cette décision, le Conseil a admis la conformité à la Constitution d'une géolocalisation uniquement autorisée par le parquet durant quinze jours.

Le Conseil s'est également fondé sur la gravité des infractions retenues mais aussi sur les garanties encadrant la mise en oeuvre des mesures (durée limitée de la mesure et autorisation et contrôle d'une autorité judiciaire), pour valider en 2004 les écoutes réalisées lors d'une enquête en matière de délinquance organisée, puis en 2013 ^{48 ( * )} et en 2014 ^{49 ( * )} , l'extension du champ d'application de plusieurs techniques spéciales d'enquêtes dont les écoutes aux escroqueries en bande organisée et en matière de délits de corruption ou de trafic d'influence, de fraude fiscale aggravée ou des délits douaniers punis d'une peine d'emprisonnement supérieure à cinq ans.

Enfin, dans sa décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019 ^{50 ( * )} , le Conseil constitutionnel a déclaré les dispositions de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice relatives à la géolocalisation et aux perquisitions conformes à la Constitution, et celles relatives à l'extension des possibilités de recours aux interceptions de correspondances et aux techniques spéciales d'enquête contraires à la Constitution, et en particulier aux droit au respect de la vie privée, au secret des correspondances et à l'inviolabilité du domicile.

Le Conseil a ainsi censuré le recours dans le cadre d'une enquête de flagrance ou préliminaire :

- à des écoutes pour toute infraction punie d'au moins trois ans d'emprisonnement,

- à des techniques spéciales d'enquête pour tout crime,

mesures qui ne sont actuellement applicables qu'aux seules infractions relevant de la criminalité et de la délinquance organisées.

Le Conseil a jugé que le législateur a permis le recours à ces mesures :

- pour des infractions ne présentant pas nécessairement un caractère de particulière gravité et complexité,

- et sans l'assortir des garanties permettant un contrôle suffisant par le juge des libertés et de la détention du maintien du caractère nécessaire et proportionné de ces mesures durant leur déroulé.

Le Conseil a particulièrement critiqué, tant pour les écoutes que pour les techniques spéciales d'enquête, le fait que le juge des libertés et de la détention n'a pas accès à l'ensemble des éléments de la procédure, dès lors qu'il :

- n'a pas accès aux procès-verbaux réalisés dans le cadre de l'enquête en cours autres que ceux pris en application des articles 100-3 à 100-8 du Code de procédure pénale pour les écoutes ou dressés en exécution de sa décision pour les techniques spéciales d'enquête,

- et n'est pas informé du déroulé de l'enquête en ce qui concerne les investigations autres que les actes accomplis en exécution de sa décision ^{51 ( * )} .

Pour les écoutes, le Conseil a également fondé sa censure sur le fait que le juge des libertés et de la détention ne peut pas ordonner la cessation de la mesure.

Dans le commentaire de la décision du Conseil, il est expressément indiqué qu'« aucune exigence constitutionnelle n'impose que le juge ordonnant des interceptions téléphoniques soit chargé de la direction de l'enquête. En revanche, si une mesure d'interception téléphonique peut être ordonnée pour une infraction ne présentant pas un critère de particulière gravité et complexité, le juge l'ordonnant doit disposer des pouvoirs lui permettant de s'assurer, durant le déroulé de cette mesure, que celle-ci demeure nécessaire et proportionnée ».

Le Conseil a suivi un raisonnement similaire pour les techniques spéciales d'enquête : « le législateur a autorisé le recours à des techniques d'enquête particulièrement intrusives pour des infractions ne présentant pas nécessairement un caractère de particulière complexité, sans assortir ce recours des garanties permettant un contrôle suffisant par le juge du maintien du caractère nécessaire et proportionné de ces mesures durant leur déroulé ».

Ainsi l'intensité du contrôle du juge des libertés et de la détention est fonction de la gravité et/ou de la complexité des infractions concernées.

Enfin, dans sa décision relative à la dispositions de la loi de programmation 2018-2022, le Conseil n'a pas censuré le recours aux techniques spéciales d'enquête (sonorisation et captation d'images, captation de données informatiques, Imsi-catcher...) en matière de criminalité organisée, que ce soit dans le cadre d'une enquête avec l'autorisation du juge des libertés et de la détention ^{52 ( * )} ou d'une instruction avec celle du juge d'instruction. Il peut donc en être légitimement déduit que le Conseil a indirectement validé la possibilité pour le juge des libertés et de la détention d'ordonner les techniques spéciales d'enquête dans le cadre d'une enquête pour des faits de criminalité organisée.

1.2.2. Cadre conventionnel relatif au statut du parquet national

A - Cadre conventionnel relatif au statut du parquet

Dans ses arrêts du 29 mars 2010, Medvedyev et a. c/ France , n° 3394/03, puis du 23 novembre 2010, Moulin c/ France , n° 37104/06, la Cour européenne des droits de l'homme a rappelé que l'expression « autorité judiciaire compétente » de l'article 5 de la Convention constitue un synonyme abrégé de « juge ou (...) autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires » et que « c e magistrat doit présenter les garanties requises d'indépendance à l'égard de l'exécutif et des parties, ce qui exclut notamment qu'il puisse agir par la suite contre le requérant dans la procédure pénale, à l'instar du ministère public, et qu'il doit avoir le pouvoir d'ordonner l'élargissement, après avoir entendu la personne et contrôlé la légalité et la justification de l'arrestation et de la détention ».

B - Cadre conventionnel relatif au principe d'impartialité

La Cour européenne des droits de l'homme attache une importance particulière au principe d'impartialité au regard de l'article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ci-après « Convention européenne des droits de l'homme », qui implique le droit à un procès équitable ^{53 ( * )} .

Ce principe trouve également sa source à l'article 14§1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 et à l'article 47§2 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

Dans sa décision Hauschild c/ Danemark du 24 mai 1989, la Cour européenne des droits de l'homme est passée d'un contrôle abstrait à un contrôle concret ^{54 ( * )} . En l'espèce, elle avait jugé que le seul fait qu'un membre de la juridiction de jugement ait été appelé à se prononcer sur la détention provisoire de l'accusé au cours de l'instruction ne suffisait pas à remettre en cause son impartialité.

Cet arrêt a été confirmé par la suite dans plusieurs décisions rendues par la Cour européenne des droits de l'homme qui concernaient notamment la France ^{55 ( * )} .

La Cour européenne des droits de l'homme apprécie l'impartialité des tribunaux au terme d'une démarche subjective et objective. L'impartialité subjective concerne le for intérieur du juge et a pour but de déterminer si celui-ci a fait preuve de parti pris ou préjugé personnel dans l'affaire. Sous l'angle de l'impartialité objective, la Cour apprécie si, au-delà du comportement d'un juge, il existe des « faits vérifiables », que la juridiction, notamment dans sa composition, offre des garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime quant à son impartialité ^{56 ( * )} .

L'exigence d'impartialité objective est appliquée par la Cour européenne des droits de l'homme de manière casuistique afin de ne pas compromettre le bon fonctionnement des juridictions ^{57 ( * )} .

La Cour examine en particulier la question de savoir si le lien entre les questions de fond tranchées aux différents stades de la procédure est suffisamment étroit au point de faire naître un doute sur l'impartialité du juge qui participe à la prise de décision à ces différents stades ^{58 ( * )} .

Le cumul des fonctions de poursuite et de jugement est par principe prohibé par l'article 6§1 de la Convention européenne des droits de l'homme ^{59 ( * )} . Tel est le cas d'un magistrat ayant déclenché des poursuites alors qu'il faisait partie du ministère public avant de siéger en formation de jugement. Une étanchéité complète entre ces deux fonctions est requise.

La Cour européenne des droits de l'homme a déjà eu l'occasion d'apprécier l'impartialité objective des autorités administratives indépendantes dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles. S'agissant de la Commission bancaire, après avoir constaté qu'elle exerçait deux types de fonctions (une fonction de contrôle englobant un contrôle administratif et un pouvoir d'injonction et une fonction disciplinaire) et jouissait d'un pouvoir de sanction, elle a relevé l'absence de distinction claire, dans les textes applicables, entre les fonctions de poursuite, d'instruction et de sanction dans l'exercice du pouvoir juridictionnel de la Commission bancaire ^{60 ( * )} . Sans remettre en cause la faculté d'auto-saisine de la Commission, elle a considéré que l'étendue de son pouvoir devait être plus précisément encadrée pour ne pas faire naitre l'impression que la culpabilité a été établie dès le stade de l'ouverture de la procédure.

La Cour européenne des droits de l'homme considère également que le cumul de fonctions d'instruction et de jugement peut, en matière pénale, poser problème au regard de l'exigence d'impartialité.

La Cour a en effet jugé que : « Le simple fait, pour un juge, d'avoir déjà pris des décisions avant le procès ne peut passer pour justifier en soi des appréhensions relativement à son impartialité. Ce qui compte est l'étendue des mesures adoptées par le juge avant le procès. De même, la connaissance approfondie du dossier par le juge n'implique pas un préjugé empêchant de le considérer comme impartial au moment du jugement sur le fond. Enfin, l'appréciation préliminaire des données disponibles ne saurait non plus passer comme préjugeant l'appréciation finale. Il importe que cette appréciation intervienne avec le jugement et s'appuie sur les éléments produits et débattus à l'audience » ^{61 ( * )} .

Sur la base de cette même analyse, elle a considéré que la participation du rapporteur au délibéré du Conseil des marchés financiers ne méconnaissait pas le principe d'impartialité ^{62 ( * )} .

La Cour européenne des droits de l'homme examine par ailleurs de manière approfondie la nature des actes d'instruction réalisés afin de déterminer si leur auteur a pris parti sur la ou les questions tranchées au fond devant la formation de jugement.

Tel est le cas :

ï lorsque, en tant que juge d'instruction, le magistrat a mené à l'encontre du requérant des investigations très approfondies comprenant plusieurs interrogatoires de l'accusé, de son accusateur et de certains témoins, des expertises et interrogatoires de l'expert ainsi que deux saisies conservatoires des biens du requérant, puis a renvoyé le requérant en jugement, et que, au surplus, la condamnation se fonde sur le résultat des investigations menées par lui et non sur les propres déclarations de l'accusé ^{63 ( * )} .

En revanche, le grief tiré du manque d'impartialité d'un tribunal au sens de l'article 6, § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme doit être écarté lorsqu'un des membres de la juridiction de jugement :

ï ne s'est livré à aucune appréciation quant à la culpabilité au stade de l'instruction, en se bornant à constater que les conditions formelles pour la recevabilité de la plainte pénale déposée contre le requérant étaient réunies et à écarter tout motif de rejet de la plainte ^{64 ( * )} ;

ï a entendu la partie civile à la demande du juge d'instruction et a pris des mesures à caractère préparatoire consistant à recueillir de simples renseignements pour compléter le dossier avant l'audience, sans pouvoir se former une opinion sur la culpabilité de l'intéressé avant cette audience ^{65 ( * )} ;

ï a procédé à l'audition du requérant et de deux autres inculpés, a fait citer à comparaître le premier devant lui et a délivré un mandat d'arrêt en se fondant notamment sur les propres déclarations de l'intéressé dans le cadre de dispositions précises applicables aux cas de flagrant délit ^{66 ( * )} ;

ï a procédé à l'interrogatoire de deux témoins lors de l'instruction préparatoire qui n'a débouché sur aucune appréciation des éléments produits, ni une quelconque conclusion quant au rôle du requérant ^{67 ( * )} .

Le simple fait de prendre des décisions relatives à la détention provisoire d'une personne n'empêche pas de participer à la formation de jugement sous réserve que les questions que le magistrat doit trancher avant les débats ne se confondent pas avec celles qui dicteront son jugement final ^{68 ( * )} .

La Cour retient la violation de l'article 6§1 de la Convention européenne des droits de l'homme concernant l'impartialité tant d'un seul magistrat ^{69 ( * )} que de plusieurs magistrats ^{70 ( * )} au sein d'une juridiction collégiale qui ont participé à différents stades de la procédure.

1.3. CADRE LÉGISLATIF

1.3.1. Attribution du parquet français

En application de l'article 30 du code de procédure pénale, le ministre de la justice peut adresser aux magistrats du ministère public des instructions générales de politique pénale, au regard notamment de la nécessité d'assurer sur tout le territoire de la République l'égalité des citoyens devant la loi, mais il ne peut pas leur adresser des instructions dans des affaires individuelles.

Le ministère public est tenu de prendre des réquisitions écrites conformes aux instructions qui lui sont données, en vertu de l'article 33 du même code. Il développe librement les observations orales qu'il croit convenables au bien de la justice.

Les articles 34 à 38 détaillent les attributions du procureur général près la cour d'appel.

En application de l'article 34, le procureur général représente le ministère public auprès de la cour d'appel et auprès de la cour d'assises.

En vertu de l'article 35, il veille à l'application de la loi pénale dans toute l'étendue du ressort de la cour d'appel et au bon fonctionnement des parquets de son ressort. A cette fin, il anime et coordonne l'action des procureurs de la République, adapte, le cas échéant, les instructions générales du ministre de la justice au contexte propre au ressort et procède à l'évaluation de leur application par les procureurs de la République. Outre les rapports particuliers qu'il établit, le procureur général adresse ainsi au ministre de la justice un rapport annuel de politique pénale sur l'application de la loi et des instructions générales ainsi qu'un rapport annuel sur l'activité et la gestion des parquets de son ressort. Il doit également annuellement informer l'assemblée des magistrats du siège et du parquet des conditions de mise en oeuvre, dans le ressort, de la politique pénale et des instructions générales adressées par le ministre de la justice.

Le procureur général a, dans l'exercice de ses fonctions, le droit de requérir directement la force publique.

Selon l'article 36, le procureur général peut enjoindre aux procureurs de la République, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d'engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le procureur général juge opportunes.

En vertu de l'article 37, le procureur général a autorité sur tous les officiers du ministère public du ressort de la cour d'appel.

Aux termes de l'article 38, il peut charger les officiers et agents de police judiciaire de recueillir tous renseignements qu'il estime utiles à une bonne administration de la justice.

Les articles 39 à 44-1 du même code précisent les attributions du procureur de la République.

En application de l'article 39, le procureur de la République représente le ministère public près le tribunal de grande instance, auprès de la cour d'assises et auprès du tribunal de police.

Conformément aux dispositions des articles 39-1 et 39-2, il appartient au procureur de la République de mettre en oeuvre les instructions générales de politique pénale définies par le ministre de la justice, précisées et, le cas échéant, adaptées par le procureur général. Outre les rapports particuliers, le procureur de la République doit ainsi adresser au procureur général un rapport annuel de politique pénale sur l'application de la loi et des instructions générales ainsi qu'un rapport annuel sur l'activité et la gestion de son parquet. Il doit également informer annuellement l'assemblée des magistrats du siège et du parquet des conditions de mise en oeuvre, dans le ressort, de la politique pénale et des instructions générales adressées à cette fin par le ministre de la justice.

Le procureur de la République anime et coordonne également dans le ressort de son tribunal la politique pénale de prévention de la délinquance. A cette fin, il est consulté par le représentant de l'Etat dans le département avant que ce dernier n'arrête le plan de prévention de la délinquance.

L'article 39-3 confie au procureur de la République la mission de contrôler la légalité des moyens mis en oeuvre par les enquêteurs, la proportionnalité des actes d'investigation au regard de la nature et de la gravité des faits, l'orientation donnée à l'enquête ainsi que la qualité de celle-ci. Il veille ainsi à ce que les investigations de police judiciaire tendent à la manifestation de la vérité et qu'elles soient accomplies à charge et à décharge, dans le respect des droits de la victime, du plaignant et de la personne suspectée.

Conformément aux articles 40 et 40-1, le procureur de la République reçoit les plaintes et les dénonciations et décide librement de l'opportunité d'engager des poursuites. En application de l'article 40-2, il doit aviser les plaignants, victimes et autorités à l'origine du signalement, des poursuites, des mesures alternatives aux poursuites ou du classement sans suite décidés.

Cette décision de classement sans suite du procureur de la République peut faire l'objet d'un recours hiérarchique devant le procureur général. En effet en vertu de l'article 40-3, toute personne ayant dénoncé des faits au procureur de la République peut former un recours auprès du procureur général contre la décision de classement sans suite prise à la suite de cette dénonciation. Le procureur général peut alors enjoindre au procureur de la République d'engager des poursuites, ou estimer le recours infondé.

L'article 41 détaille le rôle de directeur d'enquête du procureur de la République qui procède à tous les actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions à la loi pénale et dirige l'activité des officiers et agents de la police judiciaire dans le ressort de son tribunal.

Les articles 41-1 et suivants détaillent notamment les mesures alternatives aux poursuites, la convention judiciaire d'intérêt public, la composition pénale et le droit de requérir la force publique.

En vertu de l'article 44, le procureur de la République a autorité sur les officiers du ministère public près les tribunaux de police de son ressort. Il peut leur dénoncer les contraventions dont il est informé et leur enjoindre d'exercer des poursuites. Il peut aussi, le cas échéant, requérir l'ouverture d'une information.

1.3.2. Présentation de la phase d'investigation en droit français

En droit français, la phase d'enquête peut être menée soit sous la direction du parquet soit, lorsqu'une instruction est ouverte, sous la direction d'un juge d'instruction.

A - Enquête menée sous la direction du parquet

L'enquête menée sous la direction du parquet peut être menée soit lors d'une enquête de flagrance soit lors d'une enquête préliminaire.

Ø Enquête de flagrance

L'enquête de flagrant délit est régie aux articles 53 et suivants du code de procédure pénale. La situation d'urgence générée par le crime ou le délit flagrant, exige une réponse de police judiciaire sous forme d'investigations coercitives.

L'article 53 du code de procédure pénale définit en son premier alinéa la notion de flagrance.

Le deuxième et troisième alinéa de cet article en délimite la durée. Depuis la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale, la durée de l'enquête de flagrance a été limitée à huit jours. La loi du 9 mars 2004, a ajouté un délai supplémentaire de 8 jours lorsque des investigations plus poussées sont nécessaires, lorsqu'il s'agit d'une enquête sur un crime ou un délit puni d'une peine supérieure ou égale à cinq ans d'emprisonnement.

Coercitive, l'enquête de flagrant délit n'est légalement prévue que pour répondre à des infractions ayant atteint un certain niveau de gravité. C'est pourquoi l'article 67 du code de procédure pénale énonce : « Les dispositions des articles 54 à 66 sont applicables, au cas de délit flagrant, dans tous les cas où la loi prévoit une peine d'emprisonnement ».

Ø Enquête préliminaire

L'enquête préliminaire, menée sous la direction du procureur de la République par la police judiciaire, est prévue par les articles 75 à 78 du code de procédure pénale.

Lorsqu'il donne pour instruction aux officiers de police judiciaire de procéder à une enquête préliminaire, le procureur de la République fixe le délai dans lequel cette enquête doit être effectuée. Il peut le proroger au vu des justifications fournies par les enquêteurs en application de l'article 75-1 du code de procédure pénale.

En application de l'article 76 du code de procédure pénale, l'enquête préliminaire présente un caractère non coercitif en ce sens que le consentement des personnes est requis pour que les perquisitions, visites domiciliaires et saisies puissent se réaliser. Toutefois, si les nécessités de l'enquête relative à un crime ou à un délit puni d'une peine d'emprisonnement d'une durée égale ou supérieure à trois ans l'exigent, et sous réserve pour le parquet d'obtenir l'autorisation d'un juge des libertés et de la détention, ces mesures peuvent être conduites sans le consentement de la personne qui en fait l'objet. Sous cette réserve, le procureur de la République qui a la direction de l'enquête en application des articles 12 et 41 alinéa 2 du code de procédure pénale a le droit de faire procéder lui-même à toutes constatations matérielles nécessaires, aux perquisitions, visites domiciliaires et saisies.

B - Enquête menée sous la direction du juge d'instruction

En cas de crime ou de délit complexe, le procureur de la République déclenche l'action publique en ouvrant une information judiciaire, confiée à un juge d'instruction. En application de l'article 80 du code de procédure pénale, le juge d'instruction ne peut informer qu'en vertu d'un réquisitoire introductif du procureur de la République. L'ouverture d'information est obligatoire pour les crimes et facultative pour les délits.

Le juge d'instruction, sous le contrôle de la Chambre de l'instruction, diligente les investigations et procède, conformément à l'article 81 du code de procédure pénale à tous les actes d'information qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité en instruisant à charge et à décharge.

Pour ce faire, le juge d'instruction peut requérir par commission rogatoire, conformément à l'article 151 du code de procédure pénale, tout officier de police judiciaire pour procéder aux actes d'information qu'il estime nécessaire. Il ordonne les différentes mesures d'enquête lui-même, sans avoir besoin d'une autorisation du juge des libertés et de la détention, y compris pour les mesures portant atteinte à la vie privée et à la propriété.

Lors de l'information judiciaire, lorsqu'il existe des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu'elles aient pu participer, comme auteur ou complice, à la commission d'une infraction dont il est saisi, le juge d'instruction met en examen la personne suspectée en application de l'article 80-1 du code de procédure pénale et à l'issue d'un interrogatoire de première comparution.

Durant la phase d'instruction, le juge d'instruction peut placer sous contrôle judiciaire, sous assignation à résidence la personne mise en examen, ou saisir le juge des libertés et de la détention pour solliciter le placement en détention provisoire de la personne mise en examen en application de l'article 144 du code de procédure pénale.

La phase d'instruction est une phase d'enquête contradictoire durant laquelle les parties à l'instruction disposent de droits. La victime peut ainsi se constituer partie civile durant l'information judiciaire et solliciter notamment par demande d'acte des investigations supplémentaires au juge d'instruction.

La personne mise en examen, en application de l'article 116 du code de procédure pénale est informée de son droit de formuler des demandes d'actes ou des requêtes en annulation sur le fondement des articles 81, 82-1, 82-2, 156 et 173 du code de procédure pénale durant le déroulement de l'information.

Aussitôt que l'information lui parait terminée, le juge d'instruction clôture les investigations en application de l'article 175 du code de procédure pénale. Après une phase ouverte aux observations et éventuelles demandes d'actes supplémentaires des parties, le juge d'instruction rend son ordonnance de règlement après un réquisitoire définitif du procureur de la République.

1.3.3. Présentation des actes d'enquête en droit français

Les règles applicables aux actes d'enquête que le procureur européen délégué est habilité à ordonner ou demander ne nécessitent pas d'adaptations procédurales particulières, le droit français étant déjà conforme aux dispositions du règlement.

Le tableau suivant présente l'état du droit positif concernant les actes d'enquête (perquisitions, production de tout objet, document ou données informatiques, saisies des instruments ou produits de crimes, écoutes, géolocalisation et livraisons surveillées) et les mesures provisoires (arrestation, mandats et détention provisoire).

1.3.4. Poursuites actuelles des infractions relevant de la compétence du parquet européen

Ø Juridictions compétentes

Les infractions relevant de la compétence du parquet européen au vu de leur complexité, ont vocation aujourd'hui à être menées dans la majeure partie des cas par des juridictions spécialisées (JIRS, PNF). Ainsi la compétence du Parquet européen se recoupe essentiellement avec celle du Parquet national financier en matière de fraude à la TVA. Pour les autres infractions, la compétence du Parquet européen recoupe davantage celles des juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) et des juridictions de droit commun.

Le tableau suivant présente l'articulation de la compétence du parquet européen avec la compétence du parquet français.

Créées par la loi du 9 mars 2004 et mises en place en octobre 2004, les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) regroupent des magistrats du parquet et de l'instruction possédant une expérience en matière de lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financière dans des affaires présentant une grande complexité.

La loi a donné une compétence territoriale étendue, interrégionale, à 8 juridictions implantées, eu égard à l'importance des contentieux traités et aux aspects liés à la coopération transnationale, à Paris, Lyon, Marseille, Lille, Rennes, Bordeaux, Nancy et Fort de France.

Les JIRS sont notamment compétentes pour les affaires visées par l'article 704 du Code de procédure pénale. Il s'agit notamment des infractions suivantes :

- délits prévus par le Code monétaire et financier, ou le Code de commerce, ou certains articles du Code général des impôts, ou le Code des douanes, ou le Code de la propriété intellectuelle ;

- délits concernant les jeux de hasard ;

- certains délits mentionnés par le Code électoral ;

- plus précisément, il peut s'agir en particulier des infractions suivantes : abus de biens sociaux, utilisation frauduleuse des données de cartes bancaires, escroqueries à la TVA, contrefaçon, contrebande, corruption ou encore trafic d'influence.

Le Parquet national financier est entré en activité le 1 ^er février 2014 à la suite de la loi du 6 décembre 2013. Cette réforme structurelle visait à spécialiser le ministère public afin d'accroitre l'efficacité de la lutte contre les formes les plus complexes de fraudes et de grande délinquance financière, par une centralisation des moyens et des compétences de magistrats spécialisés, nécessaire au traitement rapide et diligent de ces affaires d'une particulière technicité.

Régi par les articles 705 à 705-5 du code de procédure pénale, le parquet national financier est un parquet :

- à compétence nationale qui dirige les enquêtes relatives à des faits commis sur l'ensemble du territoire français et, sous certaines conditions, à l'étranger ;

- spécialisé, dont l'action est ciblée sur les enquêtes pénales les plus complexes dans le domaine de la délinquance économique et financière.

Son champ de compétence recouvre trois types d'infractions :

- les atteintes à la probité : corruption, trafic d'influence, favoritisme, détournement de fonds publics, prise illégale d'intérêt, concussion, obtention illicite de suffrage en matière électorale ;

- les atteintes aux finances publiques : fraude fiscale aggravée, blanchiment, escroquerie à la TVA ;

- les atteintes au bon fonctionnement des marchés financiers : délit d'initié, manipulation de cours ou d'indice, diffusion d'informations fausses ou trompeuses.

La singularité institutionnelle du PNF lui a permis de mettre en place une organisation interne et des méthodes de travail qui ont renforcé l'expertise des mécanismes et des schémas frauduleux très évolutifs et le plus souvent à dimension internationale.

Cette capacité de spécialisation des magistrats a amélioré la rapidité de traitement des dossiers complexes dans le seul cadre de l'enquête préliminaire. Elle a permis aussi de réduire la durée de traitement des dossiers qui, dans les juridictions de droit commun, reste un obstacle à l'efficacité de traitement de la délinquance économique et financière.

Ses méthodes et son organisation permettent au PNF une direction d'enquête soutenue qui se traduit par la participation active des magistrats aux actes d'investigation.

Spécialiste de la grande délinquance économique et financière, le procureur de la République financier peut identifier plus aisément des affaires connexes et développer une appréhension globale de la délinquance dans laquelle s'insère par exemple une affaire de fraude fiscale, en identifiant des liens avec les autres champs infractionnels qui lui sont souvent associés (circuits de blanchiment). De même, le regroupement de ces affaires complexes au sein d'un même service facilite l'identification et la mise en cause des co-auteurs et complices de la fraude.

Symétriquement, le PNF identifie plus aisément les incidences fiscales des autres affaires qu'elle traite. La fraude fiscale est en effet consubstantielle à certaines d'entre-elles caractérisées par des opérations occultes, telles les affaires de corruption.

La dernière synthèse publique du rapport d'activité du PNF fait état de 513 procédures en cours au 15 décembre 2018. En 2018, le PNF a ouvert 94 enquêtes, émis 103 demandes d'entraide internationale et reçu 40 demandes d'entraide internationale. Parmi ces procédures, 47% sont en lien avec une atteinte à la probité, 8% en lien avec une atteinte aux marchés financiers et 45 % en lien avec des atteintes aux finances publiques. 69 personnes ont été condamnées, 296,4 millions d'euros d'amendes pénales ont été prononcés, et 408,8 millions d'euros de dommages et intérêts ont été accordés à l'Etat.

Ø Nombre de procédures

Deux recensements datant du 3 octobre 2017 et du 27 août 2018 auprès du PNF et des JIRS ont permis de signaler 43 procédures au total pouvant relever actuellement de la compétence du futur procureur européen.

Parmi ces procédures, 24 procédures concernent des fraudes à la TVA dont le préjudice est supérieur à 10 millions d'euros, dont 19 sont conduites par le Parquet national financier, 4 par les JIRS (Marseille, Lyon, Nancy, Rennes) et 1 par le parquet de Nantes.

Parmi les 19 autres procédures :

- 4 sont suivies par le Parquet national financier pour des faits de corruption ;

- 15 sont suivies par des JIRS (7) ou non JIRS (8). Ces affaires correspondent à des fraudes aux subventions européennes et à des suspicions d'emplois fictifs au niveau européen.

S'agissant de la Douane, parmi les 40 affaires recensées dans les JIRS « Eco-fi », une affaire est directement reliée à une fraude aux intérêts de l'UE ; elle est désormais classée sans suite. Par ailleurs, en 2018, 61 procédures administratives douanières ont été diligentées pour des délits douaniers "PIF" avec des enjeux supérieurs à 10 000 € susceptibles de relever de la compétence du Parquet européen ^{71 ( * )} , qui en quasi-totalité, ont été réglées par la voie transactionnelle douanière. Toutefois l'intentionnalité n'étant pas un élément constitutif de l'infraction douanière, il est difficile en l'état des qualifications prévues au code des douanes de distinguer la part des procédures pouvant finalement entrer dans le champ de compétence du Parquet européen.

En conclusion, de 60 à 100 dossiers environ par an paraissent à terme concernés par un dessaisissement au profit du Parquet européen, essentiellement en provenance du parquet national financier, des JIRS et des douanes.

Ø Cadre d'enquête utilisé

Concernant le cadre d'enquête, au vu de la complexité des affaires qui relèvent de la compétence du parquet national financier, il existe très peu d'enquête menée dans le cadre d'une enquête de flagrance.

Les cadres d'enquête privilégiés concernant ces infractions sont donc les enquêtes préliminaires et les informations judiciaires.

Fin 2018, Le PNF disposait d'un portefeuille de 78,8% d'enquêtes préliminaires et de 21,2% d'informations judiciaires ouvertes. Or, en mars 2014, cette répartition était la suivante : 37 % des procédures étaient menées sous la forme d'enquête préliminaire et 63% dans le cadre d'une information judiciaire.

On observe donc une nette diminution du nombre d'informations judiciaires.

Cette tendance est en effet justifiée par une volonté de réduction des délais de procédure.

Ainsi dans le rapport de la mission parlementaire sur les montages transfrontaliers rendu le 25 septembre 2019 ayant entendu le PNF sur le sujet ^{72 ( * )} , il est expressément indiqué que « Dès le début de son activité, le parquet national financier (PNF) a fait de la réduction des délais de procédures un objectif prioritaire de politique pénale. Il a ainsi favorisé le recours aux enquêtes préliminaires dont l'issue, contrairement aux informations judiciaires, n'est pas retardée par l'examen de recours multiples dans une matière où les personnes poursuivies ont souvent la possibilité de recourir aux services d'avocats dont la maîtrise procédurale n'est plus à démontrer. Ainsi, le taux des enquêtes préliminaires est passé de 37 % en mars 2017, à 78,8 % pour l'année 2018. L'intervention du juge d'instruction est circonscrite aux affaires nécessitant la mise en oeuvre de pouvoirs ou prérogatives spécifiques, comme la délivrance de mandats d'arrêt, de placement sous contrôle judiciaire ou de prorogation de techniques spéciales d'enquêtes. Le recours aux enquêtes préliminaires permet ainsi de réduire la durée de traitement des procédures, tout en préservant l'équilibre général des droits de la défense ».

1.4. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ

Aucun Etat membre dont la procédure pénale prévoit l'existence du juge d'instruction n'ayant déjà rendu public les adaptations législatives nécessaires à la mise en oeuvre du règlement, les éléments de droit comparé ne peuvent porter sur cette question.

Il est en revanche utile d'examiner les éléments de droit comparé concernant la question, dans le déroulement des investigations judiciaires, des rôles respectifs des magistrats du parquet et des juges, que l'on peut qualifier ici de « juges de l'enquête », puisque l'adaptation de la procédure pénale française au parquet européen devra tenir compte du fait qu'en France les investigations sont menées soit sous la direction du parquet dans le cadre des enquêtes, mais avec l'intervention dans certains cas du juge des liberté et de la détention (JLD), soit dans le cadre de l'instruction préparatoire confiée au juge d'instruction (avec toutefois l'intervention du JLD en matière de détention provisoire).

Dans l'ensemble des pays, l'architecture générale reste la même : le juge de l'enquête ne peut intervenir d'office, mais doit être saisi par le parquet.

Dans certains pays, comme l'Allemagne, le juge de l'enquête doit non seulement se prononcer sur la légalité de la mesure sollicitée, mais également sur sa proportionnalité. Le juge de l'enquête va être amené à valider une mesure contraignante dans un certain nombre de circonstances. Il peut s'agir par exemple d'autoriser des interceptions de communications (Pays-Bas, Allemagne, Italie, Roumanie, Portugal, Autriche). De même, les mesures de géolocalisation, doivent, la plupart du temps, être ordonnées par un juge (Allemagne, Italie, Roumanie, Portugal) ou encore les perquisitions (Roumanie, Allemagne, Pays-Bas, Portugal, Autriche).

Le tableau suivant fournit une analyse de droit comparé relative aux autorités compétentes pour ordonner ou autoriser les actes d'enquêtes ainsi que les mesures de sûreté tels que consacrés par le droit français.

S'agissant des acronymes :

- « PR » signifie « procureur de la République » ;

- « OPJ » signifie « officier de police judiciaire » ;

- « DP » signifie « détention provisoire » ;

- « GAV » signifie « garde à vue ».

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

2.1.1. L'absence de nécessité d'une révision constitutionnelle

La révision constitutionnelle du 4 février 2008 ^{73 ( * )} a modifié l'article 88-1 de la Constitution lequel dispose que la République participe à l'Union Européenne constituée d'Etats ayant choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du Traité de l'Union Européenne (TUE) et du traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne (TFUE) tels que résultant du traité de Lisbonne.

Or l'article 86 du TFUE prévoit la mise en place du parquet européen pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union. Cet article dispose que :

« 1. Pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à une procédure législative spéciale, peut instituer un Parquet européen à partir d'Eurojust. Le Conseil statue à l'unanimité, après approbation du Parlement européen.

[...]

2. Le Parquet européen est compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement, le cas échéant en liaison avec Europol, les auteurs et complices d'infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, tels que déterminés par le règlement prévu au paragraphe 1. Il exerce devant les juridictions compétentes des États membres l'action publique relative à ces infractions.

A ce titre, le Conseil d'Etat s'est prononcé dans une étude du 24 février 2011 ^{74 ( * )} sur la conformité du parquet européen avec la Constitution.

Il conclut à l'absence d'une nécessité d'une nouvelle révision constitutionnelle en ce que les conséquences inhérentes à l'institution effective du parquet européen pour ce qui est de l'atteinte excessive à la souveraineté nationale ont été nécessairement acceptées par la loi constitutionnelle du 4 février 2008, toutes les virtualités comprises dans l'article 86 TFUE étant purgées de leurs éventuels vice d'inconstitutionnalité.

Il émet cependant deux réserves à ce principe de compatibilité constitutionnelle :

1/ l'absence de modification de l'article 86 TFUE relatif au champ de compétence matériel du parquet européen.

A ce égard, l'article 4 du règlement (UE) 2017/1939 prévoit, comme l'article 86 du traité de Lisbonne ^{75 ( * )} , que le Parquet européen sera « compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs et complices des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union » qui sont prévues par la directive (UE) 2017/1371 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union dite « directive PIF » et déterminées par le présent règlement, et qu'à cet égard, le Parquet européen exercera « l'action publique devant les juridictions compétentes des États membres ». Ainsi, le champ matériel du Parquet européen n'a pas été modifié. L'article 22 du règlement précise du reste que le Parquet européen ne sera pas compétent à l'égard des infractions portant sur les impôts nationaux directs, et qu'il ne saurait avoir d'incidence sur la structure et le fonctionnement des administrations fiscales nationales. Cette première réserve est donc levée.

2/ le respect de l'ensemble des principes constitutionnels par les règlements d'application.

A ce titre, le règlement européen respecte l'ensemble des principes constitutionnels. Il ne porte pas en particulier une atteinte aux conditions essentielles de la souveraineté nationale qui excéderait le cadre prévisible du Parquet européen accepté lors de la révision constitutionnelle de 2008.

En premier lieu, la compétence du Parquet européen est une compétence concurrente, et non exclusive. Elle est partagée avec les autorités nationales, qui doivent ainsi être consultées et dans certains cas en cas de conflit, statuer sur la répartition des compétences voire donner leur accord à la saisine du Parquet européen.

De même, si l'infraction s'avère finalement ne pas relever de la compétence du Parquet européen, l'article 34 du règlement prévoit un mécanisme de renvoi de l'affaire aux autorités nationales, lesquelles sont consultées et doivent dans certains cas accepter de reprendre l'affaire.

En second lieu, la conduite des investigations par les procureurs européens délégués respecte les équilibres constitutionnels.

Aux termes des articles 12 et 13 du règlement, l'enquête est nécessairement menée par les procureurs européens délégués, et à titre exceptionnel par le procureur européen, agissant dans leur Etat membre d'origine.

Selon l'article 30, le procureur européen délégué doit être habilité « à ordonner ou à demander » les mesures d'enquête dont les procédures et modalités d'adoption sont régies par le droit national applicable. Ces mesures peuvent par ailleurs, conformément au droit national, être soumises à certaines conditions liées à une obligation de confidentialité ou à la gravité de l'infraction.

De même, en vertu de l'article 33, le procureur européen délégué doit pouvoir « ordonner ou demander l'arrestation ou le placement en détention provisoire du suspect ou de la personne poursuivie, conformément au droit interne applicable dans le cadre de procédures nationales similaires ».

S'agissant des mesures d'enquête prises dans le cadre des enquêtes transfrontalières, l'article 31 du règlement prévoit que leur justification et adoption doivent être régies par le droit de l'Etat membre du procureur européen délégué chargé de l'affaire, donc par notre droit national si le procureur européen délégué français est chargé de l'affaire. Lorsque la mesure est déléguée par un procureur européen délégué d'un autre Etat membre au procureur européen délégué français et qu'elle requiert une autorisation judiciaire en droit français, ce dernier doit alors se charger de l'obtention de cette autorisation judiciaire.

En outre, une clause de sauvegarde existe au considérant 34 du règlement : « Si un procureur européen délégué estime qu'une instruction l'obligerait à prendre une mesure qui ne serait pas conforme au droit national, il devrait demander le réexamen de cette instruction par le chef du Parquet européen ».

Enfin, l'affaire menée par le Parquet européen reste jugée par les juridictions nationales, qui pourront librement apprécier les éléments de preuve présentés selon l'article 37 du règle

Il ne saurait ainsi y avoir une atteinte au rôle du juge national eu égard, d'une part, à la détermination des prérogatives que le procureur européen délégué pourra exercer directement et, d'autre part, de celles qu'il devra requérir d'un magistrat du siège.

En troisième lieu, le règlement ne porte pas d'atteinte au régime des immunités et de la prescription.

Dans l'hypothèse d'une enquête concernant des personnes protégées par une immunité, le chef du Parquet européen doit en effet, conformément à l'article 29 du règlement, rédiger une demande tendant à en obtenir la levée conformément aux procédures prévues par le droit national. Si elle n'est pas levée, cette immunité nationale constitue un motif de classement sans suite de l'affaire par le Parquet européen aux termes de l'article 39 du règlement.

De même, l'application d'une loi d'amnistie, l'expiration du délai national de prescription en matière de poursuite et le respect de la règle non bis idem constituent des motifs de classement sans suite de l'affaire par le Parquet européen selon l'article 39 du règlement

En dernier lieu, le règlement ne porte aucune atteinte aux droits de la défense et à la présomption d'innocence qui sont garantis par l'article 41 du règlement, de même qu'au droit à un recours qui est garanti par l'article 42 du règlement.

Cette deuxième réserve est donc levée.

Par ailleurs, la question du contrôle de la police judiciaire par les procureurs européens délégués s'est posée. En effet l'article 20 de la Constitution prévoyant que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation et qu'il dispose de l'administration et de la force armée aurait pu paraitre en contradiction avec l'existence d'une autorité supra nationale exerçant des pouvoirs sur la police judiciaire nationale. Cependant la révision constitutionnelle du 4 février 2008 a pris en compte en modifiant l'article 88-1 de la constitution l'ensemble du TFUE et en particulier son article 86 lequel met en place le parquet européen et prévoit expressément que celui-ci est compétent pour rechercher les auteurs d'infractions portant atteintes aux intérêts de l'Union. A ce titre cette fonction de recherche des auteurs implique nécessairement de pouvoir s'appuyer sur les organes de la police judiciaire laquelle en vertu de l'article 14 du code de procédure pénale est chargée « de constater les infractions à la loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs ». Par conséquent, la révision constitutionnelle du 4 février 2008 en modifiant l'article 88-1 de la constitution faisant mention du TFUE, a nécessairement pris en compte toutes les conséquences inhérentes à l'institution effective du parquet européen, en ce compris la possibilité pour le parquet européen d'exercer une autorité sur la police judiciaire.

Ainsi, la mise en oeuvre du parquet européen ne nécessite pas de nouvelle révision constitutionnelle.

2.1.2. Absence de modification législative concernant la compétence matérielle du Parquet européen délégué et concernant les actes d'enquête qu'il pourra réaliser

Il n'a pas lieu de procéder à des adaptations législatives pour déterminer la compétence matérielle du Parquet européen.

En effet, la transposition de la directive PIF a déjà été effectuée par l'ordonnance n° 2019-963 du 18 septembre 2019 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne au moyen du droit pénal, publiée au Journal officiel de la République française le lendemain et entrée en vigueur le 20 septembre 2019.

En outre, les infractions susceptibles de relever de la compétence du Parquet européen sont déjà prévues par les articles 4, 22 et 25 du règlement qui est directement applicable.

Fixer une liste d'infractions dans la loi n'est ainsi ni juridiquement nécessaire ni opportun. Une telle option pourrait rigidifier la compétence du Parquet européen et créer des distorsions entre le règlement et la loi en cas d'évolution des infractions concernées.

Par ailleurs, les actes d'enquête que le procureur européen délégué chargé de l'affaire est habilité à prendre ou à demander sont d'ores et déjà couverts par les règles du code de procédure pénale applicables en la matière.

Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire de légiférer stricto sensu sur les actes d'enquête prévus par le règlement ^{75 ( * )} .

2.1.3. Modifications relatives à la mise en place et aux attributions du parquet européen

L'institution du Parquet européen appelle pour partie une réforme du code de procédure pénale et du code de l'organisation judiciaire.

En effet au vu du statut particulier des procureurs européens et procureurs européen délégué et notamment de leur statut d'indépendance découlant de l'article 6 du règlement, il est donc nécessaire de créer des règles particulières applicables au Parquet européen, les dispositions relatives au parquet national et au juge d'instruction tel qu'actuellement existant au sein du code de procédure pénale ne répondant pas aux exigences du règlement.

En effet, d'une part l'article 30 du code de procédure pénale prévoit que le procureur peut recevoir des instructions générales du ministre de la justice, et des instructions générales ou particulières du procureur général, alors que le règlement prévoit l'indépendance du procureur européen délégué.

D'autre part, lorsque la gravité ou la complexité des faits le justifie, le procureur de la République doit, en application de l'article 80 du code de procédure pénale, requérir l'ouverture d'une information devant le juge d'instruction pour la poursuite des investigations commencées, sous la direction du procureur, pendant l'enquête de flagrance ou l'enquête préliminaire : dans ce cas, les investigations sont alors conduites sous la direction de ce seul juge, qui agit de façon indépendante du parquet. Or cela est contraire au règlement puisque le procureur européen délégué devra conduire lui-même l'ensemble des investigations.

Il est donc nécessaire d'apporter des modifications au code de procédure pénale afin notamment d'exclure la possibilité pour le garde des sceaux et les parquets généraux d'adresser des instructions aux procureurs européens délégués.

En outre, des adaptations procédurales sont nécessaires pour encadrer la conduite des investigations par les procureurs européens délégués, qui agiront devant les juridictions françaises au nom du Parquet européen, spécialement pour leur permettre d'accomplir des actes relevant actuellement du juge d'instruction ou, si ce n'est pas possible, de demander de tels actes au juge des libertés et de la détention.

Par ailleurs le règlement étant directement applicable, le projet de loi ne peut recopier ses dispositions.

En effet, la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne n'admet que les États membres adoptent des mesures d'application d'un règlement que s'ils n'entravent pas son applicabilité directe, s'ils ne dissimulent pas sa nature communautaire et s'ils précisent l'exercice de la marge d'appréciation conférée par ledit règlement tout en restant dans les limites de ses dispositions ^{76 ( * )} .

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le projet de loi vise à procéder aux adaptations nécessaires à la mise en conformité de la législation française avec le règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en oeuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen tout en poursuivant un objectif de lisibilité.

Il vise ainsi à intégrer au sein même du code de procédure pénale le procureur européen délégué et les règles qui lui sont applicables, en excluant les dispositions permettant au garde des sceaux et au parquet général d'exercer leur autorité sur le procureur européen délégué et en créant un mécanisme nouveau empruntant à la fois au rôle du parquet et à celui du juge d'instruction avec l'intervention de juge des libertés et de la détention pour certaines mesures de sureté et les mesures portant atteinte à la vie privée et la propriété.

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

3.1.1. Options relatives à la question du statut du procureur européen délégué

Conformément aux dispositions de l'article 13 du règlement « l es procureurs européens délégués agissent au nom du Parquet européen dans leurs États membres respectifs et sont investis des mêmes pouvoirs que les procureurs nationaux dans le domaine des enquêtes, des poursuites et de la mise en état des affaires, en plus et sous réserve des pouvoirs et du statut particuliers qui leur sont conférés et dans les conditions prévues par le présent règlement . »

L'article 17 du règlement prévoit également que les procureurs européens délégués sont nommés par le collège des procureurs européens sur proposition du chef du Parquet européen pour un mandat de cinq ans renouvelable. Il précise en son §2 qu' « à compter de leur nomination aux fonctions de procureur européen délégué et jusqu'à leur révocation, les procureurs européens délégués doivent être des membres actifs du ministère public ou du corps judiciaire de l'État membre qui les a désignés. Ils doivent offrir toutes garanties d'indépendance, disposer des qualifications requises et posséder une expérience pratique pertinente de leur ordre juridique national. » Il prévoit également en son §3 que « Le collège révoque un procureur européen délégué s'il constate qu'il ne remplit plus les conditions énoncées au paragraphe 2, qu'il n'est pas en mesure d'exercer ses fonctions ou qu'il a commis une faute grave. »

En outre son § 4 dispose que « Lorsqu'un État membre décide de révoquer un procureur national nommé en tant que procureur européen délégué ou de prendre des mesures disciplinaires à son égard pour des raisons qui ne sont pas liées aux responsabilités qu'il exerce au titre du présent règlement, il en informe au préalable le chef du Parquet européen. Un État membre ne peut pas révoquer un procureur européen délégué ou prendre des mesures disciplinaires à son égard pour des raisons liées aux responsabilités qu'il exerce au titre du présent règlement sans le consentement du chef du Parquet européen. Si le chef du Parquet européen ne donne pas son consentement, l'État membre concerné peut demander au collège d'examiner la question. »

Afin de répondre aux exigences du règlement européen telles que rappelées ci-dessus et à la nécessaire indépendance des procureurs européens délégués à l'égard de leur Etat national plusieurs options ont été envisagées.

A - Modifier l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature (Option écartée)

Le règlement européen aurait pu être interprété comme exigeant que les procureurs européens délégués soient des magistrats français en position d'activité, seuls ces derniers, appartenant au corps judiciaire, pouvant exercer des fonctions juridictionnelles au sein des juridictions judiciaires françaises.

Il apparaissait alors indispensable de modifier le statut de la magistrature pour concilier ses dispositions avec celle du règlement notamment s'agissant du processus de nomination des procureurs européens délégués et de la procédure disciplinaire.

v S'agissant du processus de nomination des procureurs européens délégués

Il aurait été prévu que les fonctions de procureur européen délégué soient exercées soit par un magistrat du parquet hors hiérarchie ou du premier grade, soit par un magistrat exerçant les fonctions de procureur de la République financier adjoint, de premier vice-procureur financier ou de vice-procureur financier désigné à cet effet dans les formes prévues respectivement aux articles 38 et 28 de l'ordonnance statutaire.

Un magistrat du parquet ou un magistrat du parquet financier du 1 ^er grade ou hors hiérarchie exerçant déjà ces fonctions ou bien ayant vocation à les exercer aurait été proposé par le garde des sceaux en vue d'exercer les fonctions de procureur européen délégué. Ces propositions de nomination auraient été soumises à l'avis du Conseil supérieur de la magistrature. Elles auraient ensuite été soumises par l'Etat français au chef du Parquet européen puis les procureurs européens délégués auraient été nommés sur sa proposition par le collège des procureurs européens conformément aux dispositions de l'article 17 du règlement européen.

En droit interne, afin de pouvoir exercer leurs fonctions sur le territoire national, ces procureurs européens auraient été ensuite nommés par décret du président de la République sur l'emploi support de magistrat du parquet du tribunal judiciaire de Paris ou de magistrat du parquet financier pour exercer les fonctions de procureur européen délégué puis installés dans leur fonction de procureur européen délégué au tribunal judiciaire de Paris. Il s'agissait de faire application du dispositif de double nomination ^{77 ( * )} .

Le projet de loi organique aurait également expressément écarté l'application à ces magistrats de certaines dispositions de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 susvisée, telles que le principe selon lequel les magistrats du parquet sont placés sous l'autorité et le contrôle de leurs supérieurs hiérarchiques et l'autorité du garde des sceaux ministre de la justice (article 5), la possibilité pour le procureur général de délivrer un avertissement, l'obligation d'obtenir de son chef de cour une dérogation à l'obligation de résidence (article 13) et pour l'exercice d'une activité accessoire (article 8 alinéa 2), l'évaluation (article 12-1) et le dispositif de déclaration d'intérêts (article 7-1), la possibilité de saisir le comité médical national lorsque l'état de santé d'un magistrat apparaît incompatible avec l'exercice de ses fonctions (article 69).

v S'agissant de la procédure disciplinaire

Le règlement européen prévoyant que les Etats membres peuvent poursuivre disciplinairement les procureurs européens délégués après avoir informé ou avoir demandé l'autorisation au chef du Parquet européen mais également que le collège des procureurs européens peut révoquer les procureurs européens délégués pour faute lourde en lien avec leurs fonctions, il aurait pu être prévu dans un projet de loi organique des articulations entre les pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature et du garde des sceaux ministre de la justice d'une part et le collège des procureurs européens d'autre part.

Ainsi les décisions individuelles prises par le collège à l'encontre des procureurs européens délégués sans intervention du Conseil supérieur de la magistrature pouvant conduire à leur révocation auraient pu ne pas être qualifiées de sanction au sens de l'article 45 de l'ordonnance dans la mesure où elles n'ont pas pour effet de retirer la qualité de magistrat mais uniquement la fonction de procureur européen délégué.

Les dispositions des articles 58-1 auraient été modifiées afin de prévoir qu'une mesure d'interdiction temporaire d'exercice ne pouvait être engagée à l'encontre d'un procureur européen délégué qu'après information du chef du Parquet européen ou son accord ou celui du collège des procureurs européens selon que les faits reprochés étaient ou non en lien avec l'exercice des fonctions pour le compte du Parquet européen.

Enfin, il aurait pu être prévu des adaptations pour aménager l'exercice par les justiciables de la possibilité de saisine du Conseil supérieur de la magistrature d'une plainte à l'encontre d'un procureur européen délégué qui ne pouvant s'articuler avec les dispositions du règlement aurait été suspendue durant le mandat du magistrat.

B - Absence de nécessité de modifier l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature (Option retenue)

Les dispositions du règlement européen ont été interprétées comme n'exigeant pas que le procureur européen délégué soit un magistrat national en position d'activité au sein de l'ordre juridictionnel français durant l'exercice de ses fonctions pour le Parquet européen, mais un magistrat choisi parmi les magistrats en activité du siège ou du parquet puis nommé par le collège des procureurs européens et placé en position de détachement pour exercer les fonctions de procureurs européens délégués. Il en est de même du procureur européen, membre actif du ministère public ou du corps judiciaire de l'Etat national ^{78 ( * )} qui exerce ses fonctions au niveau de l'échelon central du Parquet européen et est chargé de superviser et de surveiller le déroulement des enquêtes et des poursuites menées par les procureurs européens délégués.

Cette position de détachement est celle qui était préconisée par le Conseil d'Etat dans son étude précédemment mentionnée du 24 février 2011 ^{79 ( * )} .

Dès lors, le Conseil supérieur de la magistrature n'interviendra pas dans la nomination du procureur européen et des procureurs européens délégués dans les mêmes conditions que les magistrats du parquet national, s'agissant de magistrats exerçant pour le compte du Parquet européen.

Conformément aux dispositions de l'article 72 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 susvisée les magistrats français seront ainsi placés en position de détachement, après avis du Conseil supérieur de la magistrature, par décret du Président de la République. Cet avis ne portant que sur le respect de l'accomplissement de quatre années de services effectifs dans le corps judiciaire depuis l'entrée dans la magistrature, des règles relatives au placement en position de détachement et du consentement du magistrat et non sur l'aptitude et les qualités du candidat à exercer les fonctions de procureur européen délégué, il interviendra après leur nomination en qualité de procureurs européens délégués.

Placés en position de détachement en application des dispositions combinées de l'article 67 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 susvisée et des articles 45 et suivants de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, les procureurs européens délégués tout en conservant la qualité de magistrats français seront placés hors du corps judiciaire pendant la durée de leur mandat.

Dès lors, s'ils conserveront leurs droits à l'avancement et à la retraite dans le corps de la magistrature ils seront soumis aux règles régissant la fonction de procureur européen délégué fixées par le règlement européen et le règlement intérieur du Parquet européen.

Ils ne seront donc pas soumis aux dispositions de l'article 5 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 qui prévoient que les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l'autorité du garde des sceaux, ministre de la justice. De même, n'étant pas placés sous l'autorité hiérarchique du procureur général de la cour d'appel de Paris, ce dernier n'aura pas qualité pour les autoriser à exercer une activité accessoire (article 8 de l'ordonnance statutaire), recevoir leur déclaration d'intérêts (article 76-2 de l'ordonnance statutaire), les évaluer (article 12-1 de l'ordonnance statutaire), leur délivrer un avertissement (article 44 de l'ordonnance statutaire) ou engager une procédure disciplinaire à leur encontre (articles 58-1 et 63 de l'ordonnance statutaire).

Bien qu'exerçant leurs fonctions sur le territoire national au sein du tribunal judiciaire de Paris et à la Cour d'appel de Paris, les procureurs européens délégués ne seront pas soumis aux dispositions de l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 susvisée et n'auront pas besoin d'être installés en audience solennelle dans ces juridictions pour pouvoir y exercer leurs fonctions.

Les dispositions de l'article 69 de l'ordonnance statutaire prévoyant la possibilité pour le garde des sceaux de saisir le comité médical national en vue de l'octroi d'un congé de maladie, de longue maladie ou de longue durée lorsque l'état de santé d'un magistrat apparaît incompatible avec l'exercice de ses fonctions, ne sera pas non plus applicable aux procureurs européens délégués. Les conditions d'emplois des procureurs européens délégués, engagés par le Parquet européen sous le statut de conseillers spéciaux, seront précisées par le règlement intérieur qui sera adopté par le collège des procureurs européens ^{80 ( * )}

En revanche, les dispositions de l'article 48 de l'ordonnance statutaire, qui prévoient le régime disciplinaire des magistrats détachés seront applicables aux procureurs européens délégués.

En effet, à l'égard des magistrats en position de détachement, le pouvoir disciplinaire est exercé :

1° Par la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente pour les magistrats du siège, lorsque ces magistrats ont exercé leurs dernières fonctions dans le corps judiciaire au siège ;

2° Par le garde des sceaux, ministre de la justice, lorsque ces magistrats ont exercé leurs dernières fonctions dans le corps judiciaire au parquet.

Le Conseil supérieur de la magistrature, en application de dispositions de l'article 65 de la Constitution statue comme conseil de discipline des magistrats du siège, en sa formation compétente à l'égard des magistrats du siège et donne son avis sur les sanctions disciplinaires à l'égard des magistrats du parquet, dans sa formation compétente à l'égard de ces magistrats.

Ces dispositions du statut de la magistrature s'appliqueront en coordination avec les dispositions du règlement européen après information du chef du Parquet européen pour prononcer une révocation ou une sanction disciplinaire pour des raisons qui ne sont pas liées aux responsabilités qu'il exerce en qualité de procureur européen détaché, ou avec son accord, ou à défaut avec l'accord du collège des procureurs européens, pour des raisons liées aux responsabilités qu'il exerce en qualité de procureur européen délégué.

Ainsi un procureur européen délégué engagé comme conseiller spécial conformément aux articles 5, 123 et 124 du régime applicable aux autres agents ^{81 ( * )} pourra, s'il a commis une faute grave, pour des faits en lien avec ses responsabilités pour le Parquet européen, à l'initiative du Parquet européen et sans avis du Conseil supérieur de la magistrature, faire l'objet par l'autorité investie du pouvoir de nomination de l'une des sanctions suivantes ^{82 ( * )} :

- l'avertissement par écrit,

- le blâme,

- la suspension de l'avancement d'échelon pendant une période comprise entre un mois et vingt-trois mois,

- l'abaissement d'échelon,

- la rétrogradation temporaire pendant une période comprise entre 15 jours et un an,

- la rétrogradation dans le même groupe de fonctions,

- le classement dans un groupe de fonctions inférieur, avec ou sans rétrogradation,

- la révocation.

Ces sanctions n'auront pas pour effet de retirer au procureur européen délégué la qualité de magistrat français mais la révocation mettra fin au détachement et conduira à sa réintégration dans le corps judiciaire.

Un procureur européen délégué pourra faire l'objet du régime prévu par l'article 48 susvisé de l'ordonnance statutaire à l'initiative de l'Etat national :

- pour des faits sans lien avec l'exercice de ses responsabilités pour le compte du Parquet européen, après avis du chef du Parquet européen,

- pour des faits en lien avec l'exercice de ses responsabilités pour le compte du Parquet européen, après accord du chef du Parquet européen et s'il le refuse, après accord du collège des procureurs européens.

Les conditions de mise en oeuvre pratique de cette articulation entre les prérogatives de l'Etat national et le Parquet européen devront être fixées par voie réglementaire (modification du décret n° 94-199 du 9 mars 1994 relatif au Conseil supérieur de la magistrature) notamment pour déterminer selon quelles modalités et dans quel délai l'information ou l'accord du Parquet européen sera sollicité.

Les articles 50-3 et 63 de l'ordonnance statutaire permettent à un justiciable, à l'occasion d'une procédure judiciaire le concernant, de former une plainte à l'encontre d'un magistrat du siège (article 50-3) ou du parquet (article 63) s'il estime que son comportement est susceptible de recevoir une qualification disciplinaire. Il peut, ainsi, saisir le Conseil supérieur de la magistrature selon la procédure prévue respectivement par ces articles. Il s'agit d'une garantie prévue par l'article 65 de la Constitution.

Le procureur européen délégué, bien qu'exerçant sur le territoire national des fonctions juridictionnelles, est soumis à un régime disciplinaire spécifique prévu par le règlement européen. Placé en détachement, il n'est pas un magistrat français en exercice au sens de l'ordonnance statutaire. A ce titre, le dispositif de saisine directe du Conseil supérieur de la magistrature ne peut lui être appliqué pour des faits commis dans le cadre de ses fonctions de procureur européen délégué.

3.1.2. Options relatives à la question de la « double casquette » des procureurs européens délégués

A - Option écartée : doter les procureurs européens délégués d'une double casquette, nationale et européenne

L'article 13§3 du règlement prévoit qu'un « procureur européen délégué peut également exercer les fonctions de procureur national, pour autant que cela ne l'empêche pas de s'acquitter des obligations qui lui incombent en application du présent règlement ».

Cette option a été prévue lors des négociations pour les Etats dont le volume réduit d'affaires susceptibles de relever de la compétence du Parquet européen ou dont l'organisation interne ne justifie pas ou ne permet pas de nommer des procureurs européens délégués qui travailleraient exclusivement pour le compte du Parquet européen.

La France n'étant pas dans ce cas de figure, et le flux de dossiers relevant de la compétence du parquet européen étant suffisamment important pour qu'un procureur européen délégué exerce exclusivement ces fonctions, cette option a été écartée.

B - Option retenue : les procureurs européens délégués exerceront à titre exclusif pour le compte du Parquet européen

Le principe d'un double exercice concomitant (au Parquet européen et au parquet national) ne s'impose pas au vu du volume d'affaires susceptibles de relever de la compétence des procureurs européens délégués français (évalué entre 60 et 100 affaires par an).

En outre, il apparaît inconciliable avec les principes directeurs qui régissent le statut des magistrats du parquet de l'ordre judiciaire français.

En effet, le fait que tout magistrat du parquet national doit mettre en oeuvre la politique pénale définie par le ministre et déclinée localement par les procureurs généraux et procureurs de la République, entre en contradiction avec le règlement qui énonce que les procureurs européens délégués doivent bénéficier d'un statut fonctionnellement et juridiquement indépendant, distinct du statut conféré par le droit national. Les procureurs européens délégués ne pourraient pas, dans le même temps, exercer leur action en tant que membre du Parquet européen en relevant dans ce cadre de l'autorité du chef du Parquet européen, et traiter des dossiers nationaux en étant dans ce cadre soumis à leur hiérarchie nationale.

Cette double casquette apparaît enfin extrêmement délicate à mettre en oeuvre en pratique. Elle pourrait être source de conflit d'intérêts liés aux difficultés de positionnement que les procureurs européens délégués seraient susceptibles de rencontrer.

Les procureurs européens délégués français exerceront ainsi à titre exclusif pour le compte du Parquet européen.

3.1.3. Options relatives à la compétence territoriale des procureurs européens délégués

A - Option écartée : Compétence régionale

Les procureurs européens délégués auraient pu être dotés d'une compétence inter-régionale et être ainsi institués au niveau de chacune des 8 juridictions inter-régionales spécialisées (JIRS).

L'évaluation du nombre de dossiers susceptibles de relever de la compétence du Parquet européen ne justifie pas en effet la nomination de 8 procureurs européens délégués travaillant exclusivement pour le compte de celui-ci.

Par ailleurs, prévoir 8 procureurs européens délégués aurait eu pour conséquence de démultiplier les interlocuteurs du procureur européen là ou trois procureurs européens à compétence nationale permettraient de fluidifier les interactions entre le procureur européen et les procureurs européens délégués et entre les procureurs européens délégués eux-mêmes.

De plus, atomiser les procureurs européens délégués au sein des 8 JIRS ne permettrait pas une communication de proximité avec le procureur du tribunal de grande instance de Paris et le procureur de la république financier, qui aujourd'hui traitent des dossiers ayant vocation à être de la compétence du parquet européen.

Une répartition des procureurs européens délégués en 8 JIRS ne permettrait pas non plus des relations étroites avec les offices centraux.

Enfin, cette dispersion rendrait plus difficile une affectation et une spécialisation du personnel de greffe et des assistants.

Cette option n'a de ce fait pas été retenue.

B - Option retenue : Compétence nationale

Au vu de la compétence nationale détenue par le procureur de la République financier depuis sa création par la loi du 6 décembre 2013, il aurait été anachronique de ne pas doter les procureurs européens délégués d'une compétence également nationale pour le traitement de ces mêmes infractions présentant un haut degré de complexité et qui nécessitent de conduire des investigations très techniques dans un contexte international.

Il peut du reste être relevé à cet égard que le service national des douanes judiciaires (SNDJ) dispose d'une compétence nationale.

Ainsi, comme dans la plupart des autres Etats membres de la coopération renforcée, les procureurs européens délégués français seront compétents sur l'ensemble du territoire national.

A l'instar du Parquet national financier, cette organisation permettra une concentration des moyens et de l'expertise nécessaires à l'efficacité de la lutte contre ces formes particulières de délinquance financière.

Ainsi, les procureurs européens délégués seront installés au tribunal de Paris.

Le nouvel article 696-111 précise dès lors que les procureurs européens délégués exerceront le ministère public devant les juridictions de jugement de Paris, seules compétentes pour juger des procédures dont ils seront saisis.

3.1.4. Options relatives aux attributions des procureurs européens délégués

En application de l'article 4 du règlement, le Parquet européen « exerce l'action publique devant les juridictions compétentes des États membres jusqu'à ce que l'affaire ait été définitivement jugée ».

Reste à déterminer si le procureur européen délégué pourra ou non représenter le Parquet européen dans le cadre de la procédure d'examen d'un pourvoi par la Cour de cassation.

A - Option écartée : représentation du Parquet européen par les procureurs européens délégués devant la Cour de cassation

Le considérant 31 du règlement précise que « L'exercice de l'action publique devant les juridictions compétentes s'applique jusqu'au terme de la procédure, qui s'entend comme la détermination définitive de la question de savoir si le suspect ou la personne poursuivie a commis l'infraction, y compris, le cas échéant, la condamnation et la décision rendue sur toute action en justice ou tout recours disponible jusqu'à ce que cette décision soit devenue définitive ».

Le fait que le Parquet compétent sera ainsi compétent « jusqu'à ce que l'affaire ait été définitivement jugée » invite à envisager une représentation par les procureurs européens délégués devant la Cour de cassation.

Or, le procureur européen délégué n'exercera pas les fonctions d'avocat général près la Cour de cassation, puisque ce dernier n'exerce pas à proprement parler l'action publique comme le prévoit l'article 4 du règlement. Selon une jurisprudence constante de la Cour de cassation ^{83 ( * )} , le rôle de l'avocat général près la chambre criminelle de la Cour de cassation n'est pas de soutenir l'accusation, mais de veiller, en toute indépendance, à l'exacte application de la loi pénale. Seule reste en débat l'application du droit, les faits étant tenus pour établis par les attendus de l'arrêt attaqué.

Cette option a donc été écartée.

B - Option retenue : absence d'intervention des procureurs européens délégués devant la Cour de cassation

Ainsi au vu du rôle de l'avocat général près la chambre criminelle de la Cour de cassation évoqué plus haut, et conformément à l'analyse faite par le Conseil d'Etat dans son étude précitée du 24 février 2011, « il ne paraît pas que le rôle du ministère public près la Cour de cassation ressortisse à l'exercice de l'action publique ».

Pour cette raison et conformément au choix opéré par la majorité des autres Etats membres de la coopération renforcée, le procureur européen délégué n'exercera pas les fonctions d'avocat général près la Cour de cassation.

3.1.5. Options relatives au déroulement procédural

A - Options relatives au cadre d'investigation

Ø Option écartée : la création d'un cadre d'investigation nouveau

Le procureur européen délégué aurait pu bénéficier d'un cadre d'enquête entièrement nouveau pour conduire ses investigations, en dehors des cadres procéduraux en vigueur relatifs à l'enquête de flagrance, l'enquête préliminaire et l'information judiciaire.

Cette option a été écartée en raison non seulement de sa complexité mais également de son inutilité, puisque la solution du renvoi aux cadres existants, avec des adaptations si nécessaire, permet de mettre en oeuvre le règlement de façon satisfaisante.

Ø Option retenue : le renvoi aux cadres d'investigations préexistants
(enquête et instruction)

Afin de faciliter au mieux l'intégration du procureur européen délégué français dans le cadre procédural national, il semble indispensable que les investigations qu'il mène s'inscrivent dans le cadre d'enquête existant tant au stade de l'enquête qu'au stade de l'instruction.

Cette solution est plus simple, et nécessite simplement des adaptations lorsque le procureur délégué agit dans le cadre de ce qui correspond à l'instruction, certains actes pouvant alors être directement accomplis par ce magistrat, d'autres nécessitant une décision du juge de la liberté et de la détention (JLD) (ce qui existe déjà du reste au cours de l'instruction depuis 2001, le juge d'instruction devant en effet saisir le JLD pour les décisions concernant la détention provisoire).

Cette solution permet de procéder par renvoi aux dispositions idoines relatives à l'information judiciaire, seule étant nécessaire la réécriture de certaines dispositions clés relatives à cette procédure, notamment celles de l'article 175 relative au règlement de l'information. Une exclusion expresse de l'application des dispositions mentionnant le rôle du parquet dans le cadre de l'information judiciaire doit par ailleurs être envisagée.

Cette solution permet de maintenir les droits des parties.

Les investigations seront conduites par le procureur européen chargé de l'affaire sans préjudice des droits des personnes mises en examen, témoins assistés ou parties civiles.

Dès lors que le procureur européen délégué aura procédé à la mise en examen d'une personne ou l'aura placé sous le statut de témoin assisté ou dès lors que le juge des libertés et de la détention aura autorisé un acte qui ne peut être réalisé que dans le cadre d'une instruction, les dispositions de l'article 105 du code de procédure pénale s'appliqueront.

Ainsi, les personnes à l'encontre desquelles il existe des indices graves et concordants d'avoir participé aux faits ne pourront plus être entendues comme témoins par le procureur européen délégué.

B - Options relatives aux compétences du parquet européen délégué en matière de contrôle judiciaire

Ø Option écartée : impossibilité pour le parquet européen délégué de placer
sous contrôle judiciaire

Il aurait pu être envisagé que le contrôle judiciaire ne puisse être ordonné que par un juge des libertés et de la détention saisi par le procureur européen délégué sur réquisitions écrites et motivées (le procureur européen délégué pouvant seulement modifier dans un sens plus favorable ou mettre fin au contrôle judiciaire).

Dans un souci de simplification et d'efficacité, cette option a été écartée pour retenir une solution permettant au procureur européen d'ordonner lui-même un contrôle judiciaire.

Ø Option retenue : possibilité pour le procureur européen délégué de placer sous contrôle judiciaire avec contestation possible devant le juge des libertés et de la détention qui statue dans un délai de 72 heures

Compte tenu de son statut d'indépendance renforcé, il est apparu possible de prévoir que le procureur européen délégué puisse ordonner lui-même des placements sous contrôle judiciaire, du fait de la nature de cette mesure dont la révocation ne peut être décidée que par le juge des libertés et de la détention.

Il a toutefois été jugé souhaitable de prévoir une contestation possible devant le juge des libertés et de la détention.

La personne placée sous contrôle judiciaire par le procureur européen délégué peut immédiatement contester cette décision devant le juge des libertés et de la détention, qui statuera ainsi dans un délai maximum de soixante-douze heures sur cette contestation lors d'un débat contradictoire. Si le juge confirme le placement sous contrôle judiciaire, la personne peut faire appel de cette décision devant la chambre de l'instruction.

Cette option a été retenue en ce qu'elle permet un équilibre de la mesure, prenant en compte le statut d'indépendance renforcé du parquet européen lui permettant d'ordonner un contrôle judiciaire, tout en permettant un recours possible dans un délai bref devant un juge du siège.

C - Options relatives à la constitution de partie civile

Afin d'appliquer le règlement européen, les règles de la constitution de partie civile devaient être adaptées.

A titre liminaire, il était nécessaire - sans qu'aucune option ne soit possible à cet égard - de ne pas permettre à une victime de déposer plainte avec constitution de partie civile afin d'obliger le Parquet européen à se saisir dès lors que seul le Parquet européen peut décider d'exercer sa compétence en vertu de l'article 25 du règlement.

Lorsque le Parquet européen aura décidé de se saisir, la victime pourra en revanche se constituer partie civile. Il convient cependant de se demander dans quel cadre celle-ci pourra se constituer partie civile.

Ø Option écartée : permettre la constitution de partie civile dans le cadre de la procédure prévue par l'article 696-114 du code de procédure pénale

Pour les procédures pénales suivies conformément aux dispositions du code de procédure pénale, lorsqu'une enquête est en cours, sous la direction du procureur de la République, la victime peut imposer à l'institution judiciaire l'ouverture d'une information en déposant plainte avec constitution de partie civile devant un juge d'instruction en application de l'article 85 de ce code. Les investigations se poursuivent alors dans le cadre de la procédure d'information.

Dès lors, il aurait pu être envisagé qu'une fois le parquet européen saisi, et alors qu'il procède à des investigations dans le cadre d'une procédure d'enquête relevant de l'article 696-114, il soit également donné à la victime la possibilité de se constituer partie civile afin de contraindre le procureur européen à continuer des investigations dans le cadre de la procédure prévue par l'article 696-115, c'est-à-dire d'une procédure dont le déroulement - notamment en raison de son caractère contradictoire - se rapproche de celui de l'instruction.

Cela n'a paru ni opportun ni nécessaire, dès lors que :

- d'une part, cet acte ne conduira pas à changer de directeur d'enquête et que le Parquet européen est indépendant ;

- et que d'autre part, la victime pourra toujours agir devant le juge civil, ce qui ne porte pas atteinte à son droit à un recours effectif.

Cette option a donc été écartée.

Cette suppression d'une possibilité de constitution de partie civile n'est du reste pas nouvelle et a déjà été prévue en matière d'abus de marché ^{84 ( * )} .

Ø Option écartée : permettre la constitution de partie civile uniquement lors de l'audience au fond.

Permettre la constitution de partie civile uniquement lors de l'audience au fond devant la juridiction de jugement est apparu inopportun, car cela fermait toutes les possibilités de constitution de partie civile lors de la phase des investigations, alors même que les infractions dont sera saisi le Parquet européen pourront avoir causé préjudice à d'autres personnes que l'Union Européenne.

Ainsi, dans son étude de 2011, le Conseil d'Etat précise qu'il « serait alors légitime de reconnaître à la Commission, comme à toute autre victime, la possibilité de se constituer partie civile avant l'audience sur le fond, ou lors de celle-ci pour demander, le cas échéant, la réparation de ses préjudices. Cette constitution de partie civile lui ouvrirait l'accès au dossier pénal, ainsi que le droit d'être informée des actes de procédure. Elle aurait enfin pour effet de l'autoriser à exercer les voies de recours, sur les seuls intérêts civils, contre une décision de justice émanant d'une juridiction de renvoi saisie à la requête du Parquet européen. Cette solution serait en outre conforme aux dispositions de la décision-cadre 2001/220/JAI du Conseil du 15 juin 2001 relative au statut des victimes dans le cadre de procédures pénales, qui consacre en son article 9 le droit de la victime à obtenir une réparation dans le cadre de la procédure pénale . »

N'autoriser les victimes à se constituer partie civile que lors de l'audience au fond, créerait un déséquilibre et une rupture d'égalité trop importante avec les autres parties à la procédure, mis en examen et témoins assistés, qui auraient alors seuls les droits d'accéder au dossier, de demander des actes ou de présenter des requêtes en nullité.

Cette option a donc été écartée.

Ø Option retenue : permettre la constitution de partie civile dans le cadre de la procédure prévue par l'article 696-114 du code de procédure pénale

Si la constitution de partie civile n'est pas possible dans la cadre de l'article 696-113, elle sera en revanche possible soit à tout moment dans le cadre de la procédure prévue par l'article 696-114 lorsque le Parquet européen conduira les investigations conformément aux règles de l'instruction, soit lors de l'audience de la juridiction de jugement.

L'équilibre retenu paraît dès lors satisfaisant et cette option a été retenue.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Dans le livre quatrième du code de procédure pénale, est institué un titre spécifique au Parquet européen, qui regroupe l'intégralité des dispositions qui lui sont applicables. Ce titre est placé après le titre X relatif à l'entraide judiciaire internationale. Il détaille en particulier le cadre procédural dans lequel le procureur européen délégué conduira les investigations, en procédant par renvoi aux règles générales du code de procédure pénale, tout en précisant les adaptations qui sont apportées à ces règles.

3.2.1. Modifications relatives à la mise en place et aux attributions du parquet européen

Le chapitre I ^er du titre X bis du code de procédure pénale porte sur la compétence et les attributions des procureurs européens délégués.

Pour rappel, en application de l'article 4 du règlement, le Parquet européen « exerce l'action publique devant les juridictions compétentes des États membres jusqu'à ce que l'affaire ait été définitivement jugée ». Aux termes de l'article 13§1 du règlement précité, les procureurs européens délégués « sont investis des mêmes pouvoirs que les procureurs nationaux dans le domaine des enquêtes, des poursuites et de la mise en état des affaires » .

Ainsi, l'article 696-108 précise le champ de compétence des procureurs européens délégués. Il prévoit que les procureurs européens délégués sont compétents pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs et complices des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne. Il renvoie à ce titre aux articles 4, 22, 23, et 25 du règlement UE 2017/1939. Il prévoit que les procureurs européens seront compétents uniquement pour les infractions commises à compter du 20 novembre 2017.

L'article 696-109 prévoit, que les procureurs européens délégués pourront, en application des articles 4 et 13 du règlement, exercer les attributions du procureur de la République et du procureur général près la cour d'appel. Il pourra représenter le ministère public devant le tribunal judiciaire et devant la Cour d'appel, y compris devant la chambre de l'instruction, et former un recours contre toute décision formée par une juridiction de jugement notamment celle qui ne serait pas conforme à ses réquisitions.

Cet article prévoit en outre que les procureurs européens délégués auront autorité sur la police judiciaire. En effet le parquet européen, qui a notamment pour fonction de rechercher les auteurs des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'union, doit pouvoir s'appuyer sur les organes de police judiciaire nationaux pour exercer cette compétence. Ainsi, le texte prévoit que les articles 12, 12-1 et 225 et 229-1 du code de procédure pénale lui sont applicables. En conséquence les procureurs européens délégués au même titre que les procureurs nationaux, dirigeront la police judiciaire (article 12), auront le libre choix des formations auxquelles appartiennent les officiers de police judiciaire (article 12-1) et auront la possibilité, tout comme les procureurs généraux, de saisir la chambre de l'instruction ou son président dans le cadre du contrôle de l'activité des officiers de police judiciaire pour qu'en cas de manquement professionnel grave ou d'atteinte grave à l'honneur ou à la probité de la part de ceux-ci, une suspension de leurs fonctions puisse être décidée (article. 225 et 229-1).

Le second alinéa de l'article 696-109 précise que plusieurs articles du code de procédure pénale ne sont en revanche pas applicables aux procureurs européens en raison de leur statut particulier et des attributions qui leur sont dévolues par le règlement.

Ainsi les dispositions de l'article 30 du code de procédure pénale prévoyant la possibilité pour le ministre de la justice d'adresser des instructions générales aux magistrats du ministère public n'est pas applicable. En effet les procureurs européens ne sont pas soumis à l'obligation de mettre en oeuvre la politique pénale définie par les instructions générales de la ministre de la justice, dès lors qu'ils sont seul tenus de se conformer aux instructions de la chambre permanente chargée de l'affaire et du procureur européen chargé de la surveillance de l'affaire.

Par voie de conséquence la première phrase de l'article 33 du code de procédure pénale à savoir l'obligation de prendre des réquisitions écrites conformes aux instructions données est non applicable aux procureurs européens. De même, l'article 39-1 concernant la mise en oeuvre de la politique pénale par les procureurs de la République et 39-2 concernant leur rôle en matière de coordination de la politique de prévention de la délinquance ne sont pas applicables aux procureurs européens délégués dès lors qu'il s'agit d'une politique pénale établie sur le plan national.

Par ailleurs, les quatre premiers alinéas de l'article 35 du code de procédure pénale définissant le rôle du procureur général en matière de coordination de l'action des différents procureurs de la République aux fins d'application de la loi pénale sur l'étendue de leur ressort étant incompatible avec le statut indépendant du procureur européen délégué, il a été également exclu. De plus, les injonctions du procureur général au procureur de la République en matière d'engagement des poursuites (article 36) et l'autorité du procureur général sur les officiers du ministère public de leur ressort (article 37) ne sont pas applicables.

D'autre part, plusieurs attributions des procureurs de la République et procureurs généraux n'entrent pas dans le champ de compétence du procureur européen selon le règlement. Ainsi, les attributions du procureur de la République en matière de contrôle des locaux de garde à vue, prévues par le troisième alinéa de l'article 41 a donc été exclu de même que le rôle dévolu aux procureurs généraux en matière de recours contre une décision de classement sans suite prévu à l'article 40-3. Enfin, l'autorité du procureur général sur les officiers du ministère public en matière de contraventions prévue par l'article 44 n'a pas lieu d'être applicable aux procureurs européens délégués qui ne disposent pas de compétence en matière contraventionnelle. Il a donc été également écarté.

Il peut être noté que dans la mesure où l'article 696-109 précise que les attributions du procureur de la République et du procureur général seront exercées par les procureurs européens délégués « en application des articles 4 et 13 du règlement », ces attributions seront celles concernant la recherche et la poursuite des infractions (donc la direction de la police judiciaire et l'exercice de l'action publique), mais elles ne porteront pas sur l'exécution des peines prononcées par les juridictions, qui resteront de la compétence des procureurs nationaux, compétents en application notamment de l'article 707-1 du code de procédure pénale. L'article 696-110 fixe la compétence du tribunal judiciaire et de la cour d'appel de Paris pour connaître des procédures dont sont saisis les procureurs européens délégués. Il exclut la possibilité pour la chambre de l'instruction d'évoquer ces procédures.

Le chapitre II relatif à la procédure est divisé en trois sections. La section I porte sur la saisine du Parquet européen.

L'article 696-111 prévoit que les signalements des comportements délictueux et enquêtes susceptibles de relever de la compétence du Parquet européen lui sont adressés par l'intermédiaire du procureur de la République compétent.

L'article 696-112 décline l'obligation pour les autorités nationales de s'abstenir d'exercer leur compétence lorsque le Parquet européen décidera d'exercer la sienne. Conformément au règlement et notamment à ses articles 25§1 et 27§5, il impose ainsi aux autorités judiciaires nationales de se dessaisir au profit du Parquet européen.

3.2.2. Modifications permettant la création d'un cadre procédural spécifique

L'architecture du Parquet européen, qui conduit à ce que des instructions soient données de l'échelon central (chambres permanentes et procureurs européens) vers l'échelon déconcentré (procureurs européens délégués), est par nature incompatible avec la saisine du juge d'instruction, magistrat autonome dans la conduite et l'orientation du dossier. Il est donc nécessaire de prévoir des adaptations procédurales afin de surmonter toute difficulté née de l'incompatibilité du règlement avec la saisine du juge d'instruction.

Les attributions du procureur européen délégué seront hybrides en ce qu'elles emprunteront à la fois celles du procureur de la République et certaines du juge d'instruction.

Ainsi, conformément à l'article 13 du règlement, le procureur européen délégué sera détenteur des mêmes prérogatives que tout procureur de la République dans le cadre de l'article 696-113 du code de procédure pénale qui correspond à l'enquête. L'article 696-113 prévoit en effet que le procureur européen délégué conduira les investigations conformément aux règles du code de procédure pénale applicables à l'enquête de flagrance ou à l'enquête préliminaire, et à celles du code des douanes.

Toutefois, lorsque le procureur européen délégué l'estimera nécessaire (notamment en pratique parce qu'il estime devoir soit mettre en examen une personne ou de la placer sous le statut de témoin assisté, soit recourir à des actes d'investigation qui ne peuvent être ordonnés qu'au cours d'une instruction), l'article 696-114 prévoit que le procureur européen délégué conduira alors les investigations conformément aux règles du code de procédure pénale applicables à l'instruction. En effet, dès les négociations du règlement à compter de septembre 2013, la figure du juge d'instruction a été exclue de la mise en oeuvre du règlement parquet européen. En effet, seuls la Belgique, l'Espagne le Luxembourg et la Slovénie disposaient d'un juge d'instruction, ce qui ne permettait pas d'envisager dans le cadre des négociations de proposer un schéma procédural alternatif reposant sur cette institution. En outre il est apparu exclu de permettre l'ouverture d'une instruction devant un juge d'instruction dans la mesure où celui-ci, juge indépendant, est incompatible avec la structure hiérarchisée du parquet européen et la possibilité pour les chambres permanentes et le procureur européen de donner des instructions d'enquête et de poursuite en application des articles 10 et 12 du règlement européen.

L'article 696-115 précise logiquement que si le procureur européen délégué intervient à la suite d'un dessaisissement émanant soit du procureur de la République, soit d'un juge d'instruction, il agira dans le premier cas dans le cadre de l'article 696-113, et dans le second dans le cadre de l'article 696-114.

La section III détermine les dispositions spécifiques à la procédure prévue par l'article 696-114.

Dans le cadre de la procédure prévue par l'article 696-114, le procureur européen délégué n'aura toutefois pas exactement les mêmes prérogatives que le juge d'instruction.

En effet, il apparaît délicat sur le plan juridique, de confier au procureur européen délégués l'ensemble des pouvoirs du juge d'instruction alors qu'il :

- exercera à la fois les attributions du procureur de la République et du procureur général,

- « s'autosaisira » des faits et conduira les investigations sans solliciter les réquisitions d'une autre autorité judiciaire, contrairement au juge d'instruction (qui doit être saisi par le parquet ou la partie civile). a ^{85 ( * )} .

A ce titre il convient de rappeler la jurisprudence du conseil constitutionnel n° 96-377 DC du 16 juillet 1996 relative à la loi tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public et comportant des dispositions relatives à la police judiciaire.

En effet, dans le cadre de cette décision, une disposition de procédure pénale était critiquée par les requérants en ce que l'article 10 de la loi complétait l'article 706-24 du code de procédure pénale en instituant la possibilité de procéder, dans certaines conditions, à des perquisitions de nuit en matière de terrorisme. Le Conseil constitutionnel a estimé que la conciliation entre la recherche des auteurs d'infractions, objectif de valeur constitutionnelle et l'exercice des libertés publiques constitutionnellement garanties devait être assurée par le législateur. Au regard de cette règle, il a considéré, en distinguant entre les deux types d'enquêtes prévues par le code de procédure pénale, celle qualifiée d'enquête de flagrance et l'enquête préliminaire, que de telles perquisitions ne pouvaient intervenir qu'au cours d'une enquête en flagrance. Surtout, le Conseil constitutionnel a également exclu la possibilité de ces mêmes perquisitions au cours d'une instruction préparatoire, au motif que l'autorité déjà investie de la charge de l'instruction se verrait en outre " attribuer les pouvoirs d'autoriser, de diriger et de contrôler " les opérations de perquisition. Ainsi, à défaut d'autres garanties pouvant résulter notamment d'une limitation dans le temps, le Conseil a estimé qu'existait, dans ces deux situations (enquête préliminaire et instruction), un risque d'"atteintes excessives à la liberté individuelle ", en particulier à l'inviolabilité du domicile ^{86 ( * )} .

Si cette censure n'est pas expressément motivée par une exigence constitutionnelle d'impartialité fonctionnelle, elle montre cependant qu'une même autorité ne peut pas se voir reconnaitre trop de pouvoirs sans que cela porte une atteinte excessive à la liberté individuelle. Ce risque d'atteinte excessive est donc réel si était donné au procureur européen délégué l'ensemble des pouvoirs du juge d'instruction, d'autant que ce procureur, à la différence du juge, pourra d'autosaisir.

Il a donc paru nécessaire, afin d'éviter tout risque de censure constitutionnelle. de prévoir que le procureur européen délégué devra, lorsqu'il agira dans un cadre juridique similaire à celui de l'instruction, solliciter l'autorisation d'un juge du siège pour que soient mises en oeuvre des mesures attentatoires aux libertés (comme une perquisition sans l'assentiment de la personne, mais pouvant intervenir hors le cadre de la flagrance, et parfois très longtemps après la commission de l'infraction dès lors que la prescription n'est pas acquise, ou comme des écoutes téléphoniques pouvant se poursuivre pendant plusieurs années).

Cependant, une exception a été faite concernant le contrôle judiciaire en ce que le projet de loi autorise le procureur européen délégué à placer un mis en examen sous contrôle judiciaire. En effet, cette mesure n'est véritablement coercitive et attentatoire aux libertés que lorsqu'elle est révoquée, révocation qui appartiendra alors au juge des libertés.

Il aurait été risqué d'aller au-delà de cet équilibre étant rappelé, que lorsque le Conseil d'Etat s'est prononcé dans son étude du 24 février 2011 ^{87 ( * )} sur la conformité du parquet européen avec la Constitution, il a conclu à l'absence d'une nécessité d'une nouvelle révision constitutionnelle à la condition que l'ensemble des principes constitutionnels par les règlements d'application soient respectés. Ainsi, pour trouver un équilibre conforme à la Constitution, la possibilité de donner certaines prérogatives du juge d'instruction au procureur européen délégué tout en encadrant certains de ces pouvoirs lorsqu'ils sont attentatoires aux libertés individuelles, via l'autorisation d'un juge, en l'espèce le juge des libertés et de la détention, constitue un équilibre satisfaisant.

En conséquence, l'article 696-117 explique le principe directeur de cette procédure, au cours de laquelle les actes pourront être pris soit par le procureur européen délégué, soit par le juge des libertés et de la détention saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué.

La sous-section 1 clarifie cette répartition des compétences entre le procureur européen délégué et le juge des libertés et de la détention.

Ainsi, elle précise les actes et décisions relevant de la procédure prévue à l'article 696-114.

L'article 696-118 prévoit que le procureur européen délégué accomplira les actes et prendra les décisions en matière de mise en examen, d'interrogatoire et de confrontation, d'audition de témoins, y compris du témoin assisté, de recevabilité et d'audition de la partie civile, de transport, de commission rogatoire, d'expertise, de mandat de recherche, de comparution ou d'amener.

En application de l'article 696-119 le procureur européen délégué pourra ordonner un contrôle judiciaire, y compris lors de la procédure de comparution par procès-verbal ou de comparution à délai différé. Un recours sera cependant possible devant le juge des libertés et de la détention qui statuera dans un délai maximum de soixante-douze heures.

Il devra en revanche en application de l'article 696-120, saisir le juge des libertés et de la détention pour prendre les décisions relatives aux mesures de placement sous assignation à résidence avec surveillance électronique ou en détention provisoire, ainsi que pour décerner un mandat d'arrêt.

En la matière, le procureur européen délégué ne pourra que mettre fin à ces mesures de sûreté ou les modifier dans un sens favorable à la personne mise en examen.

En outre, contrairement au juge d'instruction qui exerce la plupart de ces prérogatives lui-même, le procureur européen délégué devra solliciter du juge des libertés et de la détention l'autorisation de recourir aux mesures d'enquête portant atteinte à la vie privée : les perquisitions, les écoutes, la géolocalisation ou les autres techniques spéciales d'enquête lorsque de telles mesures ne peuvent pas être mises en oeuvre par le parquet dans le cadre de l'enquête. A titre d'exemple, si le procureur européen délégué enquête dans le cadre de la procédure prévue par l'article 696-114 du code de procédure pénale et qu'il souhaite mettre en place une géolocalisation, il ne devra faire appel au juge des libertés et de la détention que pour une géolocalisation dépassant les prérogatives dont il disposait en la matière dans le cadre d'une enquête de flagrance ou préliminaire (en l'occurrence pendant un délai 15 jours pour les crimes et en matière de délinquance organisée et pendant 8 jours dans les autres cas).

Les articles 696-126 à 696-128 disposent que les perquisitions sans assentiment, les écoutes, la géolocalisation, les autres techniques spéciales d'enquête ou les saisies spéciales devront, sauf exception, être autorisées par le juge des libertés et de la détention saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué.

Le tableau comparatif suivant expose les actes d'enquête ainsi que les mesures de sûreté selon l'autorité compétente pour les ordonner ou les demander conformément aux dispositions du code de procédure pénale et celles du projet de loi relatif à la création du Parquet européen applicables.

Ce cadre procédural d'investigation du Parquet européen ne remettra pas en cause les droits des personnes mises en examen, témoins assistés ou parties civiles, qui pourront ainsi exercer l'intégralité des droits qui leur sont reconnus au cours de l'instruction.

Ainsi, la sous-section 2 de la section III du chapitre II détermine les droits des parties.

L'article 696-129 prévoit que les personnes mises en examen, témoins assistés ou parties civiles exerceront l'intégralité des droits qui leur sont reconnus au cours de l'instruction. Ces personnes disposeront ainsi des mêmes droits en matière de demande d'acte, de requête en nullité et d'exercice des voies de recours.

Dès lors que le procureur européen délégué aura procédé à la mise en examen d'une personne ou l'aura placée sous le statut de témoin assisté ou dès lors que le juge des libertés et de la détention aura autorisé un acte qui ne peut pas être réalisé dans le cadre d'une enquête de flagrance ou en préliminaire comme un mandat d'arrêt, l'article 696-130 précise que les dispositions de l'article 105 s'appliqueront. Ainsi, les personnes à l'encontre desquelles il existe des indices graves et concordants d'avoir participé aux faits ne pourront plus être entendues comme témoins par le procureur européen délégué.

L'article 696-131 détaille les règles applicables à la recevabilité de la constitution de partie civile et aux droits de la partie civile. Ainsi la victime ne pourra se constituer partie civile que lorsque le procureur européen délégué aura procédé à la mise en examen d'une personne ou l'aura placée sous le statut de témoin assisté ou dès lors que le juge des libertés et de la détention aura autorisé un acte qui ne peut pas être réalisé dans le cadre d'une enquête de flagrance ou en préliminaire

Par ailleurs, si les parties pourront se constituer partie civile, elles ne devraient pas pouvoir porter plainte avec constitution de partie civile dès lors que seul le Parquet européen peut décider d'exercer sa compétence.

Enfin, la sous-section 3 comprenant l'article 696-132 détermine les règles applicables à la clôture de cette procédure. Lorsque le procureur européen délégué estime la procédure terminée, il en avise les parties et leur avocat. Ceux-ci disposent d'un droit d'observation ou de demande d'acte dans un délai d'un mois si le mis en examen est détenu et de trois mois dans les autres cas. Après ce délai d'observation ou de demande d'acte, le procureur européen délégué procède au règlement du dossier. Le juge des libertés et de la détention peut rendre quant à lui une ordonnance relative au maintien en détention provisoire du mis en examen après réquisitions du procureur européen délégué, ce dernier pouvant quant à lui maintenir la personne sous contrôle judiciaire. Les alinéas 4 et 5 de l'article 696-132 permettent de faire application de la procédure de comparution volontaire sur reconnaissance de culpabilité ou relative à une convention judiciaire d'intérêt public.

3.2.3. Modifications permettant l'articulation des compétences entre le procureur européen, les procureurs européens délégués et l'autorité judiciaire française

Le chapitre III précise certaines dispositions particulières relatives à l'articulation des compétences entre le procureur européen, les procureurs européens délégués et l'autorité judiciaire française.

L'article 696-133 prévoit que dans l'hypothèse où le procureur européen siégeant à Luxembourg décidera de conduire personnellement une enquête conformément à l'article 28 du règlement, il exercera alors les attributions du procureur européen délégué.

L'article 696-134 règle la question d'un éventuel conflit négatif de compétence entre le Parquet européen et les autorités nationales, en prévoyant que le procureur de la République saisi de l'enquête et le juge d'instruction saisi de l'information demeurent compétents lorsque le Parquet européen décide de ne pas exercer sa compétence. Cet article précise par ailleurs la procédure applicable lorsqu'une plainte avec constitution de partie civile est déposée devant le juge d'instruction alors que le Parquet européen n'a pas encore statué sur l'exercice de sa compétence. Il est ainsi prévu que la recevabilité de cette constitution de partie civile ne soit pas examinée tant que le procureur européen n'a pas statuer sur sa compétence, la prescription de l'action publique étant cependant suspendue au bénéfice de la victime pendant ce laps de temps.

Les articles 696-135 et 696-136 précisent les règles applicables en cas de conflit positif de compétence entre le Parquet européen et les autorités nationales dans les cas mentionnés au 6 de l'article 25 du règlement. En effet, afin de permettre au Parquet européen de se concentrer sur les cas les plus graves et les situations dans lesquelles les intérêts européens sont particulièrement exposés, le règlement prévoit dans certaines situations précises, que le Parquet européen devra s'abstenir d'exercer sa compétence au profit des autorités nationales.

Il est ainsi prévu, lorsque le procureur de la république refuse de se dessaisir au profit du procureur européen, que le procureur général désigne le magistrat compétent.

Dans le cas où un juge d'instruction saisi refuse de se dessaisir au profit du procureur européen, celui-ci invite les parties à faire valoir leurs observations dans un délai de cinq jours puis rend une ordonnance de refus de dessaisissement. La chambre criminelle de la cour de cassation statue ensuite dans un délai de huit jours à compter de la réception du dossier pour désigner le magistrat compétent.

Il s'agit ici, pour une bonne intégration du procureur européen dans le paysage juridique français, de reproduire un mécanisme déjà existant dans les cas de conflit de compétence relatif au PNF (compétence de la chambre criminelle de la cour de cassation à l'article 705-3) ou au JIRS (compétence de la chambre criminelle de la cour de cassation au sein de l'article 704-3 en cas de différence de ressort entre la JIRS et la Cour d'appel dont dépend le TGI saisi).

L'article 696-137 précise les modalités du renvoi d'une affaire par le Parquet européen aux autorités nationales, en application de l'article 34 du règlement.

Lorsque le parquet européen décide de renvoyer l'affaire aux autorités nationales, il en informe ainsi :

- Le procureur de la République dans les cas mentionnés aux trois premiers paragraphes de l'article 34 du règlement (l'enquête menée par le procureur européen révèle que les faits ne constituent pas une infraction pénale à l'égard de laquelle il est compétent ; les conditions spécifiques à l`exercice de ses compétences ne sont pas remplies ; l'infraction ayant causé un préjudice aux intérêts de l'union inférieur à 100 000 euros ne relève pas d'une complexité ou d'une gravité telle qu'elle nécessite l'ouverture d'une enquête)

- Le procureur général dans les cas de classement sans suite. En effet, ce choix du procureur général paraissait légitime en ce que celui-ci dispose déjà d'une compétence en la matière concernant le recours de l'article 40-3 des décisions de classement sans suite.

3.2.4. Modifications apportées au code de l'organisation judiciaire

Le chapitre deux relatif aux dispositions modifiant le code de l'organisation judiciaire contient un article permettant de parfaire l'introduction du Parquet européen dans l'ordre judiciaire français.

La compétence exclusive du tribunal judiciaire de Paris pour connaître des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne est posée dans un nouvel article L. 211-19.

L'article L. 213-13 renvoie au code de procédure pénale pour fixer, s'agissant des fonctions particulières liées aux compétences du Parquet européen, les règles de compétence, d'organisation et de fonctionnement de la juridiction du tribunal judiciaire de Paris.

Les articles L. 212-6-1 et L. 312-8, insérés au sein des dispositions relatives à l'organisation et au fonctionnement du tribunal judiciaire et de la cour d'appel, consacrent la représentation du ministère public devant le tribunal judiciaire de Paris par le procureur européen ou ses délégués dans les affaires relevant de leurs attributions. Cette capacité s'exerce sans que ne fasse obstacle, à cet égard, les articles L. 122-2, L. 122-3, L. 212-6 ou L. 312-7 du code de l'organisation judiciaire qui consacrent le principe d'invisibilité du parquet selon lequel tout membre du Parquet, en ce qu'il représente le ministère public, peut se substituer à un autre membre du ministère public à n'importe quel stade de la procédure. Ce principe ne joue en effet qu'au sein de l'ordre interne et ne saurait s'appliquer au Parquet européen, qui est régi par son propre principe d'indivisibilité en vertu de l'article 8 du règlement européen qui l'a institué. Sur le plan de l'organisation judiciaire, si le Parquet européen est effectivement un organe de l'Union, indivisible et autonome, il exercera cependant ses missions au sein de chaque système judiciaire des Etats membres, dont la France. Son existence et sa compétence doivent donc apparaître dans le code de l'organisation judiciaire qui doit refléter la réalité des acteurs qui la compose et y participe tout en préservant le principe d'indivisibilité du parquet.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS NATIONAUX

4.1.1. Impacts juridiques

L'impact juridique de la réforme consiste dans l'insertion dans:

- le code de procédure pénale, d'un titre X bis intitulé « Du Parquet européen » et composé de trente-et-un articles (articles 696-108 à 696-137) répartis en trois chapitres,

- le code de l'organisation judiciaire, de quatre articles (article, L. 211-19, L. 212-6-1, L. 213-13 et L. 312-8).

Par ailleurs, sont également actualisées les références aux dispositions applicables en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie prévues à l'article 804 du code de procédure pénale ainsi qu'aux articles L. 531-1, L. 551-1 et L. 561-1 du code de l'organisation judiciaire.

4.1.2. Impacts sur l'organisation et le fonctionnement des services judiciaires

A - Evaluation de l'activité du futur Parquet européen

Une étude a été menée en 2017 par les services de la Chancellerie auprès des JIRS et du procureur de la République financier afin que ces juridictions procèdent à un recensement des procédures susceptibles de relever de la compétence du futur Parquet européen.

42 procédures ont été signalées dont :

- 28 concernant des fraudes à la TVA entraînant un préjudice supérieur à 10 millions d'euros (dont 24 conduites par le PNF),

- 14 concernant d'autres infractions aux intérêts financiers de l'Union Européenne (dont 5 conduites par le PNF).

Un second recensement effectué 2018 a permis d'affiner la nature des affaires en cours entrant dans le champ de la compétence matérielle du Parquet européen. Il en ressort que 43 procédures ont été signalées au total : 24 procédures concernent des fraudes à la TVA dont le préjudice est supérieur à 10 millions d'euros, dont 19 sont conduites par le Parquet national financier, 4 par les JIRS (Marseille, Lyon, Nancy, Rennes) et 1 par le parquet de Nantes.

Parmi les 19 autres procédures :

- 4 sont suivies par le Parquet national financier pour des faits de corruption ;

- 15 sont suivies par des JIRS (7) ou non JIRS (8). Ces affaires correspondent à des fraudes aux subventions européennes et à des suspicions d'emplois fictifs au niveau européen.

S'agissant des procédures initiées par les services des douanes, parmi les 40 affaires recensées dans les JIRS « Eco-fi », une affaire est directement reliée à une fraude aux intérêts de l'UE ; elle est désormais classée sans suite. Par ailleurs, en 2018, 61 procédures administratives douanières ont été diligentées pour des délits douaniers "PIF" avec des enjeux supérieurs à
10 000 € susceptibles de relever de la compétence du Parquet européen ^{88 ( * )} , qui en quasi-totalité, ont été réglées par la voie transactionnelle douanière. Toutefois l'intentionnalité n'étant pas un élément constitutif de l'infraction douanière, il est difficile en l'état des qualifications prévues au code des douanes de distinguer la part des procédures pouvant finalement entrer dans le champ de compétence du Parquet européen.

En conclusion, de 60 à 100 dossiers environ par an paraissent à terme concernés par un dessaisissement au profit du Parquet européen, essentiellement en provenance du parquet national financier, des JIRS et des douanes. La faible volumétrie du nombre d'affaires ne devrait pas justifier de redéploiements d'effectifs de magistrat au niveau national. En fonction de la montée en charge du dispositif, des transferts d'emplois pourront néanmoins être étudiés au cas par cas.

B - Impacts sur les effectifs et les implantations immobilières

Selon l'article 13§2 du règlement, chaque Etat membre devra compter au moins deux procureurs européens délégués et ce nombre devra être approuvé par le chef du Parquet européen, après consultation et accord avec les autorités nationales.

Le lieu d'établissement des bureaux des procureurs européens délégués français pourrait avantageusement être les locaux du PRF, au sein du Tribunal de Paris.

Les frais liés aux services administratifs et de secrétariat des procureurs européens délégués resteront à la charge des Etats membres. Plutôt que de créer une structure autour des procureurs européens délégués, il semblerait opportun de se reposer sur le greffe et les fonctions support déjà existants au sein du PNF. Cela permettrait en outre aux procureurs européens délégués français de bénéficier de l'expertise des assistants spécialisés qui travaillent au sein du PRF.

4.1.3. Impacts budgétaires

Conformément aux dispositions de l'article 17 du Règlement européen, les procureurs européens délégués doivent être des membres actifs du corps judiciaire de l'Etat membre qui les a désignés, et seront des magistrats en position de détachement

Les procureurs européens délégués seront rémunérés par le Parquet européen et en conséquence par des fonds européens. Leur rémunération sera fixée « par entente directe entre l'intéressé et l'autorité chargée de conclure le contrat d'engagement » ^{89 ( * )} . La grille de rémunération des procureurs européens sera fixée plus précisément par le règlement intérieur du Parquet européen. Il est envisagé de proposer les emplois de procureurs européens délégués à des magistrats disposant d'une certaine ancienneté du premier grade, accessible à l'échelon HEB bis, ou placés hors hiérarchie. Au 1 ^er janvier 2019, un magistrat au HEB BIS1 perçoit, en moyenne, 6 241,99 euros net par mois ; un magistrat en HED3, 7 488,64 euros net par mois. ^{90 ( * )}

Ainsi, il peut être estimé que la prise en charge financière des procureurs européens délégués et du procureur européen français représentera une économie annuelle de 329 500 €91 ( * ).

La contribution financière française devrait comprendre, sous réserve des dispositions prises sur le régime social des procureurs européens délégués :

- la prise en charge des frais courants liés aux enquêtes, sous la réserve d'une possibilité de demander au Parquet européen une prise en charge de mesure d'enquête exceptionnellement coûteuse,

- la prise en charge financière des équipes entourant les procureurs européens délégués ;

- les frais d'installation matérielle des procureurs européens délégués ;

- une éventuelle prise en charge de frais de traduction qui ne le seraient pas au niveau central,

- des éventuels développements informatiques inhérents à la mise en place du Parquet européen. La définition du Case Management System (CMS) du parquet européen n'est toujours pas achevée et la Commission, qui dispose d'une compétence temporaire jusqu'à l'entrée en fonction du collège en la matière, doit faire connaître ses choix, notamment en fonction des orientations du Collège du parquet européen (non constitué à ce jour). Le CMS ne sera donc pas développé pour l'entrée en vigueur du parquet européen, et une solution transitoire doit encore être affinée, notamment sur la question de la prise en charge budgétaire du coût de l'interconnexion avec les systèmes nationaux (Etats Membres ou Commission).

4.2. IMPACTS EUROPÉENS

4.2.1. Impacts budgétaires

S'agissant des moyens budgétaires du Parquet européen, la Commission européenne avait initialement entendu allouer 5 millions d'euros à la création du Parquet européen dans le cadre de sa proposition de budget pour l'Union européenne pour l'année 2019 présentée le 23 mai 2018. Finalement, la somme de 4,9 millions d'euros a été allouée dans le budget 2019 adopté par le Parlement et le Conseil.

Ce budget a vocation à augmenter en 2020 et devrait être d'environ 9 millions d'euros. Le budget initialement prévu de 6,2 millions doit en effet être réévalué compte tenu de la nécessité de rectifier l'erreur commise en 2019 dans l'évaluation, sous-estimée, du coût du personnel et au vu du coût de l'infrastructure (les équipements de sécurité notamment seront plus coûteux que prévus compte tenu du haut niveau de sécurité requis par une autorité judiciaire).

Le Parquet européen étant institué à partir d'Eurojust, il y aura lieu de veiller à une bonne synergie entre Eurojust et le futur Parquet, qui passera au préalable par les transferts de personnels prévus et la rationalisation des coûts.

4.2.2. Impact sur les ressources humaines

S'agissant des moyens en ressources humaines, le Parquet européen assumera la charge des emplois de magistrats, à la fois en tant qu'agents temporaires (le chef du parquet européen et les 22 procureurs européens) et en tant que conseillers spéciaux (les procureurs européens délégués).

S'agissant des autres agents, outre l'emploi du directeur administratif - un directeur administratif par intérim actuellement -, le Parquet européen aura la possibilité d'engager des agents contractuels ainsi que des agents temporaires. Il pourra également avoir recours, en plus de son propre personnel, à des experts nationaux détachés ou à d'autres personnes mises à sa disposition.

Le Parquet européen bénéficiera de transferts de postes d'autres agences européennes. Il est ainsi prévu que 115 personnes rejoignent le Parquet européen d'ici à 2023, dont 45 en provenance de l'OLAF, 16 d'Eurojust et 4 de la Commission européenne, et ce sans compter les 93 membres du personnel recrutés en informatique, ressources humaines... Cette affectation devrait être progressive : en 2019, 1 poste serait transféré de l'OLAF (puis 9 autres en 2020 et autant en 2021, 10 en 2022 et 16 en 2023), et les effectifs d'Eurojust seront réduits de 6 postes au bénéfice du Parquet européen, qui se verra affecter également 2 postes de la Commission ^{92 ( * )} .

4.2.3. Impacts informatiques

En termes d'impact informatique, un système de gestion des dossiers (« Case management system ») devra être mis en place par le Parquet européen.

5. CONSULTATIONS MENÉES ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Les dispositions du projet de loi relatives au Parquet européen ne nécessitent pas la consultation obligatoire du comité technique des services judiciaires (CSTJ).

Pour apprécier le caractère obligatoire ou non de la saisine du comité technique (CT), il convient en effet de se référer à l'article 34 du décret n° 2011-184 du 15 février 2011 qui prévoit que les CT sont consultés sur les questions et projets de textes relatifs à l'organisation et au fonctionnement des administrations, établissements ou services. La circulaire d'application en date du 31 décembre 2012 ^{93 ( * )} précise que tout projet de texte relatif à la création ou à la modification de l'organisation d'un service relève de la compétence du CT.

En l'état de la jurisprudence du Conseil d'Etat, la consultation n'est requise que si le texte qui a directement pour objet de régir l'organisation ou le fonctionnement des services ou qui emporte des conséquences directes sur l'organisation et le fonctionnement du service, produit dans un cas comme dans l'autre, des effets suffisamment significatifs ^{94 ( * )} .

Les dispositions relatives au parquet européen n'ont pas pour objet ni pour effet de régir l'organisation et le fonctionnement des services. Par ailleurs, dans la mesure où seule une centaine de dossiers par an sont susceptibles de relever de la compétence du Parquet européen, le projet de loi n'a pas d'effet suffisamment significatif sur l'organisation et le fonctionnement de ces mêmes services. Dès lors, la consultation du CSTJ ne s'imposait pas juridiquement. Néanmoins, dans le cadre du dialogue social, le projet de loi a été présenté au comité technique des services judiciaires le 19 décembre 2019.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans l'espace

La loi sera applicable sur l'ensemble du territoire métropolitain ainsi qu'en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie (cf. supra 4.1.1).

5.2.2. Application dans le temps

Une fois votée et publiée, la loi entrera en vigueur à une date fixée par la Commission, laquelle pourra être fixée au plus tôt le 20 novembre 2020.

En effet, l'article 120§2 du règlement prévoit que la date d'entrée en vigueur du Parquet européen est fixée par la Commission au plus tôt trois ans après la date d'entrée en vigueur du règlement. Cette date d'entrée en vigueur du règlement correspond, en application du §1 du même article, au vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne. La publication étant intervenue le 31 octobre 2017, le règlement est entré en vigueur le 20 novembre 2017.

5.2.3. Textes d'application

L'introduction des procureurs européens délégués dans la partie législative du code de l'organisation judiciaire n'appellera pas en elle-même de modifications de la partie réglementaire du code. En effet, s'agissant de magistrats en détachement, et donc placés hors de leur corps d'origine, les dispositions de la partie réglementaire de ce code ne leur seront pas applicables.

Néanmoins, il pourra être envisagé l'adoption de dispositions réglementaires pour prévoir les conditions de leur intégration dans l'organisation et le fonctionnement des juridictions, en leur appliquant, le cas échéant, certaines dispositions préexistantes.

L'articulation des prérogatives relevant du parquet national et du Parquet européen nécessiteront de modifier le décret n° 94-199 du 9 mars 1994 relatif au Conseil supérieur de la magistrature.

CHAPITRE III : DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DES DOUANES

Article 3

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. COMPÉTENCE DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES DOUANES ET DROITS INDIRECTS EN MATIÈRE DE PROTECTION DES INTÉRÊTS FINANCIERS DE L'UNION EUROPÉENNE

1.1.1. Les ressources propres de l'Union européenne

Le système de financement de l'Union européenne repose actuellement sur deux catégories de ressources (article 311 TFUE) :

• Trois types de ressources propres (cf. décision du Conseil n° 2014-334 du 26 mai 2014) :

- les ressources propres traditionnelles (droits de douane, droits antidumping, prélèvements agricoles, toute autre imposition prévue par la réglementation de l'UE, dont le fait générateur est l'importation ou l'exportation en lien avec les pays tiers). Les ressources propres comptaient pour 15,8 % des ressources de l'Union européenne en 2018 ;

- la ressource fondée sur la taxe sur la valeur ajoutée harmonisée (TVA), calculée par l'application d'un taux d'appel uniforme (0,3%) à une assiette harmonisée. Elle représentait 11,9 % de la totalité des ressources de l'Union européenne en 2018 ;

- la ressource fondée sur le revenu national brut (RNB), versée par les États membres au prorata de leur RNB dans le RNB total de l'Union (un taux uniforme est appliqué au RNB de chacun des États membres). Elle représentait 71,1% de la totalité des ressources de l'Union européenne en 2018 ;

• les recettes diverses provenant des impôts et cotisations sociales perçus auprès des personnes travaillant pour les institutions et autres organismes de l'UE, des recettes issues du fonctionnement des institutions, des contributions de pays tiers à certains programmes européens et des intérêts de retard et amendes (par exemple amendes prononcées par la Commission en matières de concurrence), ainsi que du solde reporté de l'exercice antérieur. Lorsque ce solde est excédentaire, qu'il soit constitué par des dépenses non réalisées ou par des recettes supplémentaires non budgétisées initialement, il constitue une recette du budget européen, qui diminue de fait la contribution d'équilibre versée par les États membres au prorata de la part de leur RNB dans le RNB total de l'Union. Les recettes diverses s'élèvent à environ 1 % du budget.

1.1.2. Le rôle de la direction générale des douanes et droit indirects (DGDDI)

Traditionnellement caractérisée par la dimension transfrontière de son champ d'action, la DGDDI est naturellement une administration intervenant dans le domaine de la protection des intérêts financiers de l'Union européenne (PIF), puisqu'elle est compétente en matière de recouvrement et de contrôle des ressources propres traditionnelles, qui alimentent le budget de l'Union. La DGDDI intervient également, dans une moindre mesure dans le domaine des dépenses de l'Union européenne, puisqu'elle est chargée de contrôler le respect des dispositions relative à la politique agricole commune, dans les Départements d'outre-mer. A cet égard, elle contrôle, dans ces départements, le financement des aides accordées par l'Union européenne, dans le domaine agricole.

A - Le recouvrement des ressources propres par la DGDDI

La DGDDI est chargée du recouvrement d'une partie des ressources propres de l'Union européenne. A cet égard elle recouvre les impositions décidées par le législateur européen, dont le fait générateur est l'importation de marchandises en provenance de pays tiers. D'une manière générale, il s'agit des droits de douane, des droits antidumping et, dans une plus faible mesure, des prélèvements agricoles. Ces ressources propres sont ensuite reversées au budget de l'Union européenne.

B - Le FEAGA

Le FEAGA (Fonds européen agricole de garantie), finance les aides accordées par l'Union européenne, soit directes aux agriculteurs, soit de soutien au marché agricole. Il s'agit ici du volet dépenses du budget UE.

La DGDDI contrôle ces aides dans les Départements d'outre-mer, notamment sur le régime spécifique d'approvisionnement (RSA) dont le principe consiste en un soutien à l'approvisionnement en certains produits destinés aux productions locales. Il favorise en priorité l'importation de matières premières en faveur de l'alimentation animale, des industries agro-alimentaires transformant également des productions locales et de l'alimentation humaine.

1.2. POUVOIRS DE CONTRÔLE ET SANCTIONS PRÉVUS PAR LE CODE DES DOUANES

Chargée de la surveillance du flux transfrontalier des marchandises ou du respect des règles applicables dans le cadre d'aides accordées par l'Union européenne, la DGDDI exerce ses compétences en matière de contrôle et de sanctions, en application du code des douanes. Ce code confie donc à cette administration, des pouvoirs de contrôle et prévoit les sanctions applicables :

- soit à l'empêchement du recouvrement des ressources propres. Dans ce domaine, les formalités qui s'imposent aux importateurs et exportateurs sont définies par le code des douanes de l'Union (règlement (UE) n° 952/2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013) ;

- soit à la mauvaise utilisation des aides européennes ou à l'obtention indue de ces aides.

1.2.1. Les pouvoirs de contrôle des agents des douanes

Les pouvoirs de contrôle dévolus aux agents des douanes sont prévus, soit dans le code des douanes de l'Union, soit dans le code des douanes français.

A - Les pouvoirs traditionnels

Les pouvoirs de contrôle applicables lors de l'accomplissement des formalités douanières à l'importation ou à l'exportation, sont prévus par le code des douanes de l'Union et ses règlements d'application. Ils consistent dans le contrôle des déclarations en douane, des documents qui les accompagnent et dans la vérification des marchandises importées et exportées.

Le Titre II du code des douanes national confie également aux agents des douanes des pouvoirs de contrôle qui permettent de rechercher et de constater les infractions douanières prévues par ce code. S'agissant des infractions douanières en matière de PIF, il s'agit des dispositions suivantes :

Article 60 (droit de visite) : sur l'ensemble du territoire douanier (notamment lors de contrôles à la circulation, sur la voie publique et, d'une manière générale, dans les lieux où s'exerce normalement l'activité du service des douanes), les agents des douanes peuvent procéder à la visite des marchandises, des moyens de transport et des personnes, en l'absence d'indices préalables de fraude. Ce droit de visite s'accompagne du pouvoir d'ordonner l'arrêt du moyen de transport (article 61 du code des douanes). Ce pouvoir de contrôle qui exclut toute mesure coercitive permet de rechercher les marchandises de fraude transportées ou détenues par les personnes.

Article 63 ter (droit d'accès aux locaux professionnels) : il permet aux agents des douanes de procéder aux investigations nécessaires à la recherche et à la constatation des infractions dans les locaux et lieux à usage professionnel, ainsi qu'aux terrains et aux entrepôts où les marchandises et documents sont susceptibles d'être détenus et aux moyens de transport à usage professionnel (et à leur chargement). Le service peut effectuer des prélèvements d'échantillons et procéder à la retenue des documents pour les besoins de l'enquête.

Le droit d'accès ne peut avoir lieu qu'entre 8 heures et 20 heures ou, en dehors de ces horaires, lorsque l'accès au public est autorisé, ou lorsque sont en cours des activités de production, de fabrication, de conditionnement, de transport, de manutention, d'entreposage et de commercialisation.

Préalablement aux opérations, le procureur de République est informé et peut s'opposer au contrôle.

Les agents peuvent également accéder à la partie affectée à usage privatif des locaux et lieux dès leur occupant ou son représentant en donne l'assentiment exprès.

Articles 62 et 63 (droit de visite des navires) : ces articles autorisent les visites des navires en tout lieu et à toute heure. Ils imposent :

- la rédaction d'un procès-verbal de visite relatant les opérations de contrôle, avec remise d'une copie au commandant du navire et le cas échéant, à son représentant, et aux occupants des lieux à usage privé ou d'habilitation visités ;

- la possibilité d'exercer un recours contre le déroulement des opérations de visite des lieux à usage privé ou d'habitation ;

- l'autorisation du JLD pour visiter des parties privatives d'un navire situé à quai depuis plus de 72 heures en cas de refus de l'occupant des lieux.

Article 64 (visite domiciliaire) : le droit de visite domiciliaire permet de pénétrer en tout lieu, même privé (domicile) pour la recherche et la constatation des délits douaniers afin d'y rechercher des marchandises se rapportant à ces délits, ainsi que des documents, voire des biens et avoirs qui sont le produit direct ou indirect de l'infraction, et de procéder à leur saisie.

La visite domiciliaire peut être entreprise soit en cas de flagrant délit, soit hors flagrant délit (elle doit alors être autorisée par le JLD). Elle ne peut être commencée avant 6 heures ni après 21 heures et un OPJ doit être présent.

Article 65 (droit de communication) : les agents peuvent demander la communication de documents de toute nature détenus par toutes les personnes physiques ou morales impliquées dans des opérations relevant de la compétence du service des douanes. Le droit de communication permet uniquement de solliciter la remise volontaire des documents.

Article 66 (contrôle postal et des expressistes) : les agents des douanes ont accès aux locaux des prestataires de services postaux et des entreprises de fret express. Cet accès ne s'applique pas à la partie des locaux qui est affectée à usage privé. Cet accès a lieu entre 8 heures et 20 heures ou, en dehors de ces heures, lorsque l'accès au public est autorisé ou lorsque sont en cours des activités de tri, de transport, de manutention ou d'entreposage.

Chaque intervention se déroule en présence de l'opérateur contrôlé ou de son représentant et fait l'objet d'un procès-verbal relatant le déroulement des opérations de contrôle, dont une copie lui est remise, au plus tard, dans les cinq jours suivant son établissement. Dans le cadre de ces interventions, il ne peut, en aucun cas, être porté atteinte au secret des correspondances.

Articles 323 (droit de saisie) : les agents des douanes qui constatent une infraction douanière peuvent, dans le cas des infractions les plus graves (importation ou exportation de marchandises dangereuses pour la santé publique, la sécurité publique, contrefaçons...) saisir, en vue de leur confiscation par le juge, les marchandises litigieuses et les moyens de transport, les instruments de la fraude et les biens et avoirs issue directement ou indirectement de la fraude.

Article 323-1 et suivants (retenue douanière) : les agents des douanes peuvent procéder à l'arrestation et au placement en retenue douanière d'une personne en cas de flagrant délit douanier puni d'une peine d'emprisonnement et lorsque cette mesure est justifiée par les nécessités de l'enquête douanière.

La retenue douanière donne lieu à information immédiate du procureur de la République qui peut se transporter sur les lieux. La durée de la retenue douanière ne peut excéder 24 heures, sauf prolongation autorisée par le procureur de la République.

Lorsque les personnes retenues sont placées en garde à vue aux termes de la retenue, la durée de celle-ci s'impute sur celle de la garde à vue.

A l'instar de la garde à vue, toute personne placée en retenue douanière bénéficie d'un certain nombre de droits (droit d'être informée de la qualification, de la date et des lieux présumés de l'infraction reprochée ainsi que des motifs justifiant le placement en retenue douanière, droit de faire prévenir par téléphone un proche et son employeur, ainsi que, pour les personnes étrangères, leurs autorités consulaires ; droit d'être examinée par un médecin, droit d'être assistée d'un avocat, droit au silence, droit à un interprète, droit de consulter certains documents de la procédure, cf notamment le procès-verbal d'audition) auxquels il ne peut être dérogé que dans des conditions particulièrement strictes, sur décision de l'autorité judiciaire et pour les délits les plus graves.

B - Les techniques spéciales d'enquêtes

Articles 67 bis, 67 bis-3 et 67 bis-4 (opérations de surveillance) : elles peuvent être mises en oeuvre par les agents habilités en vue de la constatation des délits du code des douanes punis d'une peine d'emprisonnement supérieure ou égale à 2 ans. Il s'agit de procéder, après information préalable du procureur de la République (lequel peut s'y opposer), à la surveillance de l'acheminement des marchandises de fraude et des fonds ou des produits tirés de la commission de ces infractions mais également de la surveillance des personnes contre lesquelles il existe une ou plusieurs raisons plausibles de les soupçonner d'être les auteurs d'un délit douanier ou d'y avoir participé comme complices ou intéressés à la fraude. Dans le cadre de ces surveillances, les agents peuvent, sur autorisation du procureur de la République, solliciter le libre passage de la part des autres services, ou effectuer des livraisons de manière active dans le fret.

Article 67 bis (opérations d'infiltration) : les agents habilités peuvent, sur autorisation préalable du procureur de la République, surveiller des personnes suspectées, notamment de commettre un délit en matière de blanchiment douanier (le blanchiment de fonds provenant d'une infraction PIF est une infraction PIF) en se faisant passer comme un de leurs coauteurs, complices ou intéressés à la fraude.

Article 67 bis-2 (géolocalisation) : les agents des douanes de la possibilité, pour les besoins de l'enquête douanière, peuvent mettre en place des systèmes de géolocalisation en temps réel, sur autorisation judiciaire. Il existe deux techniques de géolocalisation en temps réel lors d'une enquête :

- le suivi dynamique d'un terminal de télécommunication ;

- l'utilisation d'un dispositif dédié (une balise), installé sur un objet ou un moyen de transport ;

Le suivi des marchandises en temps réel peut être un élément déterminant dans la conduite d'une enquête en permettant notamment l'identification de lieux de stockage et celle de l'ensemble des auteurs de la fraude. Ce dispositif peut être utilisé uniquement pour les délits douaniers punis d'au moins 5 ans d'emprisonnement. Le recours à la géolocalisation doit faire l'objet d'une autorisation préalable du procureur de la République, pour une durée de 15 jours. A l'issue de ce délai, cette opération est autorisée par le JLD à la requête du procureur de la République, pour une durée maximale d'un mois renouvelable. En cas d'urgence, le recours à la géolocalisation peut être mis en oeuvre part les agents des douanes qui en informent le parquet, qui peut y mettre fin. Dans le cas où la mise en place ou le retrait du dispositif implique d'accéder à des lieux privés, l'autorisation doit être donnée par le JLD.

1.2.2. Les sanctions prévues par le code des douanes

Les sanctions prévues par le code des douanes sont les amendes, les confiscations et, pour les délits, les peines d'emprisonnement. Le caractère pénal de ces sanctions est indéniable.

Ainsi, quand bien même l'action confiée à l'administration des douanes, devant le juge répressif, en vue de l'application des amendes et confiscations douanières, s'appelle l'action fiscale (article 343 du code des douanes), le droit pénal douanier présente un caractère hybride à deux points de vue. En premier lieu, la jurisprudence assigne aux pénalités douanières (amende et confiscation) une double fonction répressive et indemnitaire. En effet, les incriminations douanières protègent non seulement les intérêts financiers de l'État ou de l'Union européenne, en punissant ceux qui se soustraient aux droits et taxes dont le recouvrement incombe à l'administration des douanes, mais également ceux qui se livrent à des trafics de marchandises dont le commerce est prohibé (stupéfiants, etc.), et à propos desquelles aucune dette douanière ne prend naissance.

Le droit pénal douanier, y compris dans sa dimension liée à la PIF, n'est donc pas revêtu d'un caractère exclusivement fiscal, et participe au contraire à la répression d'agissements comparables à ceux qu'incriminent le code pénal.

Le droit pénal douanier est d'ailleurs, soumis au principe de légalité criminelle. Il ne peut en aller autrement puisque, nonobstant son particularisme, cette branche du droit pénal a bien pour finalité principale la punition des manquements à la loi douanière (CEDH, 07/10/1988, n° 10519/83, Salabiaku c/ France) : « les dispositions répressives du droit douanier français ... relèvent de la matière pénale telle que l'entend l'article 6 » de la CEDH. À ce titre, la répression suppose l'existence d'un texte d'incrimination (cass. crim. 13/02/1997, n° 96-80030), prévisible et accessible (CEDH, 2 mai 2006, De Luca c/ France, n° 8112/02) et interprété strictement (cass. crim. 21/06/1973 n° 72-90994).

Par ailleurs, l'aspect répressif de l'amende réapparaît dans toute une série de règles, parmi lesquelles :

- l'inscription de la condamnation au casier judiciaire ;

- l'article 382 § 5 du code des douanes qui déclare que les amendes (ainsi d'ailleurs que les confiscations) douanières se prescrivent dans les mêmes délais que les peines correctionnelles de droit commun ;

- la prescription de l'action fiscale , qui vise à demander au juge répressif la condamnation aux amendes et confiscations douanières, laquelle, en matière de délit, est la même que celle prévue par les délits de droit commun (6 ans) ;

- la classification des infractions douanières en contraventions et délits ;

- les poursuites sont réalisées devant le juge répressif.

A ce jour les sanctions applicables prévues par le code des douanes, applicables en matière de PIF sont :

- de nature contraventionnelle, lorsque l'intention n'est pas établie : l'article 412 du code des douanes prévoir la confiscation des marchandises litigieuses et une amende de 150 euros à 1 500 euros ;

- de nature délictuelle lorsque l'intention est établie : l'ordonnance n° 2019-963 du 18 septembre 2019 a transposé la directive (UE) n° 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal. Cette ordonnance a inséré dans le code des douanes l'article 414-2 qui sanctionne les délits douaniers portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne de cinq ans d'emprisonnement, d'une amende comprise entre une et deux fois la valeur de l'objet de fraude, de la confiscation de l'objet de fraude, de la confiscation des moyens de transport et des objets servant à masquer la fraude, de la confiscation des biens ayant servi à commettre l'infraction ou qui étaient destinés à la commettre et de la confiscation des biens et avoirs qui sont le produit direct ou indirect de l'infraction. En cas de bande organisée, la peine d'emprisonnement est de dix ans et l'amende peut aller jusqu'à dix fois la valeur de l'objet de la fraude.

Le parquet européen a vocation à exercer sa compétence lorsque l'infraction douanière est constitutive du délit prévu par l'article 414-2 du code des douanes.

1.3. LA POURSUITE DES INFRACTIONS DOUANIÈRES

1.3.1. L'action fiscale et l'action pour l'application des peines

L'article 343-2 du code des douanes, disposition de droit spécial, a pour objet de confier à l'administration des douanes l'exercice à titre principal d'une action publique dont le champ d'application a cependant été limité aux seules « sanctions douanières ». L'action pour l'application des amendes confiscations douanières est l'action fiscale. Elle appartient à l'administration des douanes. Cette action a le caractère d'une action publique (Crim. 8 janv. 1998, pourvoi n° 97-84.996 ; Com. 22 oct. 2002, pourvoi n° 00-10.715). Elle ne saurait être assimilée à l'action civile instituée par l'article 2 du code de procédure pénale ni confondue avec elle (Crim. 11 mai 1995, pourvoi n° 94-84.639 3).

L'action pour l'application des peines tend à faire prononcer les « peines » prévues par le code des douanes. Ces « peines » sont, d'une part, la peine d'emprisonnement ou la peine de substitution, prévue en matière de délits douaniers, de relations financières avec l'étranger et de contravention douanière de 5e classe (4), d'autre part, les peines privatives et restrictives de droits et consistant en des incapacités d'exercer certaines professions ou activités ou en rapport avec des fonctions électives (art. 432, 432 bis ou 459-1 du code des douanes). Cette action est exercée par le ministère public.

La jurisprudence relève que l'action pour l'application des sanctions douanières et l'action pour l'application des peines en matière douanière sont indépendantes (Crim. 16 déc. 1991, pourvoi n° 91-85.906) et peuvent être engagées séparément (Crim. 7 mars 1996, pourvoi n° 94-84.553) ou ensemble (Crim. 16 déc. 1991, pourvoi n° 91-85.906). Ces actions n'en demeurent pas moins, dans une certaine mesure, interdépendantes dans la mesure où l'extinction des poursuites emporte ses effets tant sur l'action pour l'application des peines, que sur l'action pour l'application des sanctions douanières (Crim. 13 mars 1997, pourvoi
n° 95-85.034).

A - Rôle de l'administration des douanes

L'administration des douanes, qui exerce à titre principal l'action pour l'application des sanctions douanières, décide en principe seule de l'opportunité des poursuites. Lorsque les infractions douanières sont également sanctionnées d'une peine d'emprisonnement et dans un souci de bonne administration de la justice, l'administration des douanes prend généralement l'attache du ministère public. L'engagement des poursuites par l'administration des douanes n'est toutefois pas subordonné à la mise en mouvement préalable ou concomitante de l'action pour l'application des peines par le ministère public (Crim. 7 mars 1996, pourvoi n° 94-84.553).

B - Rôle du ministère public

Le ministère public peut mettre en mouvement et exercer l'action pour l'application des sanctions douanières accessoirement à l'action pour l'application des peines, sous réserve, toutefois, que l'administration des douanes intervient pour exercer elle-même cette dernière action (Crim. 18 déc. 1986, pourvoi n° 85-94.904 ; Crim. 6 mai 1985, pourvoi n° 84-90.039).

En raison même de son caractère accessoire, l'exercice de l'action fiscale par le ministère public nécessite la mise en mouvement préalable ou concomitante de l'action pour l'application des peines ou d'une action publique de droit commun. Cette démarche est possible lorsque l'infraction douanière est punie d'une peine d'emprisonnement ou bien encore, lorsque l'infraction douanière, punie exclusivement de sanctions fiscales, est connexe soit à un délit douanier porté en justice, soit à un délit de droit commun.

Le ministère public est seul compétent pour mettre en mouvement et exercer l'action pour l'application des peines à l'exclusion de l'administration des douanes.

1.3.2. La transaction

Suivant les dispositions de l'article 6, alinéa 3, du code de procédure pénale, l'action publique peut s'éteindre par transaction lorsque la loi le prévoit expressément. Tel est le cas en matière douanière (Crim. 21 mars 2001, pourvoi n° 97-86.636).

En application de l'article 350 du code des douanes, l'administration des douanes est en effet autorisée à transiger avec les personnes poursuivies pour infraction douanière. La transaction douanière emporte extinction tant de l'action pour l'application des peines que de l'action pour l'application des sanctions fiscales (Crim. 12 févr. 1990, pourvoi n° 88-85.567). La transaction n'a toutefois d'effet qu'entre les parties contractantes et ne peut limiter ni le principe, ni l'étendue de l'exercice de l'action publique à l'égard des autres prévenus (Crim. 15 déc. 2004, pourvoi n° 03-85.478). Par ailleurs, lorsque les poursuites sont engagées des chefs d'une infraction de droit commun et d'une infraction douanière, la transaction portant sur cette dernière infraction n'éteint pas l'action publique en ce qui concerne l'infraction de droit commun (Crim. 18 janv. 2000, pourvoi n° 99-81.449).

La transaction douanière et la possibilité pour l'administration des douanes pour exercer l'action fiscale sont cependant exclues dans les procédures dont ont été saisis les agents des douanes habilités à effectuer des enquêtes judiciaires en application de l'article 28-1 du code de procédure pénale.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

La compétence matérielle du Procureur européen s'étend aux infractions PIF telles que définies par la directive (UE) n° 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 (directive PIF). Celle-ci couvre les comportements frauduleux portant atteinte aux dépenses et recettes au préjudice du budget de l'Union européenne. Cela peut, par exemple, se manifester par des faits d'importation sans déclaration ou des fausses déclarations ou des importations en contrebande, compromettant le recouvrement des ressources propres, mais également par des faits de blanchiment douanier d'argent issu d'infractions douanières PIF ou des infractions en matière de FEAGA. Ces infractions sont prévues et réprimées par le code des douanes.

Dans l'exercice de la compétence du Procureur européen (articles 4, 22 et 25 du règlement
n° 2017/1939), il convient de distinguer, s'agissant des fraudes qui peuvent relever du code des douanes :

? Les fraudes ne portant pas sur la ressource TVA, selon que la fraude porte aux intérêts financiers de l'UE :

- un préjudice inférieur à 10 000 euros : l'exercice de la compétence du parquet européen ne se fait que par exception, dans les cas de répercussions à l'échelle de l'Union européenne ou de mise en cause d'un officiel ou d'un fonctionnaire européen ;

- un préjudice inférieur à 100 000 euros : le Procureur européen en examine le degré de gravité ou la complexité de la procédure avant de décider de s'en saisir.

? Les fraudes portant sur la ressource TVA : le préjudice doit alors être d'au moins 10 000 000 euros pour envisager la compétence du Procureur européen, et à condition que les actes incriminés soient en lien avec le territoire d'au moins deux États membres.

2.2. OBJECTIF POURSUIVI

Si le règlement instituant le Parquet européen est d'application directe, des adaptations procédurales dans le code des douanes sont nécessaires pour encadrer la conduite des investigations par les procureurs européens délégués, qui agiront au nom du Procureur européen, lorsque l'infraction est prévue et réprimée par le code des douanes.

L'objectif poursuivi vise à intégrer dans le code des douanes, le Procureur européen délégué, en excluant, lorsque ce dernier exerce sa compétence, la possibilité pour l'administration des douanes, d'exercer l'action fiscale ou de transiger.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

L'ordonnance n° 2019-963 du 18 septembre 2019 a réalisé la transposition de la directive PIF. Ce faisant, elle a modifié le code des douanes afin de créer un délit intentionnel douanier.

Les infractions pour lesquelles le Parquet européen exerce sa compétence sont définies par les articles 4, 22, 25 du règlement, lequel est d'applicabilité directe. La conduite des investigations par le Procureur européen délégué est prévue par le règlement dont les articles 12 et 13 prévoient que l'enquête est nécessairement menée par le Procureur européen délégué et, à titre exceptionnel, par le Procureur européen. De même, la poursuite des infractions relevant de la compétence du Procureur européen délégué ne peut être engagée et exercée que par ce dernier.

Il n'y a donc pas lieu de modifier le code des douanes en profondeur. La modification de ce code a essentiellement pour objet de tenir compte du fait que l'administration des douanes ne sera plus en mesure d'exercer l'action fiscale ou de transiger, lorsque le Procureur européen aura exercé sa compétence, et de permettre à cette dernière de respecter ses obligations de recouvrement des ressources propres de l'Union européenne.

La modification de ce code est donc de nature procédurale, relative à la mise en place du Procureur européen.

3.2. DISPOSITIF RETENU

Dès lors que le Procureur européen peut exercer sa compétence en matière d'infraction douanière PIF, il convient d'en faire état dans le code des douanes. Dans ces conditions, l'option retenue est la création d'une section spécifique dans le chapitre II du titre XII du code des douanes, afin de prévoir que :

- les signalements des comportements délictueux et enquêtes susceptibles de relever de la compétence du Parquet européen, effectués par l'administration des douanes, en application de l'article 24 du règlement (UE) n° 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017, sont réalisés sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale ;

- lorsque le Procureur européen décide d'exercer sa compétence sur les infractions douanières, celui-ci peut conduire les investigations conformément aux dispositions du code des douanes.

Cette possibilité reste cependant optionnelle, le procureur européen délégué étant également en mesure de conduire ces investigations conformément aux dispositions du code de procédure pénale en matière d'enquête de flagrance ou d'enquête préliminaire (cf. article 696-114 qui sera inséré dans le code de procédure pénale par l'article 2 du présent projet de loi).

Cette disposition, insérée dans le code des douanes, est sans effet sur l'article 696-115 du code de procédure pénale (inséré dans ce code par l'article 2 du présent projet de loi), qui prévoit que le Procureur européen délégué conduira alors les investigations conformément aux règles du code de procédure pénale applicables à l'instruction, lorsqu'il y a lieu de la personne concernée en examen ou de la placer sous le statut de témoin assisté ou lorsqu'il est nécessaire de recourir à des actes d'investigation qui ne peuvent être ordonnés qu`au cours d'une instruction ;

- lorsque le Procureur européen exerce sa compétence ou pendant le délai prévu par l'article 27 du règlement n° 2017/1939, l'administration des douanes ne pourra plus exercer l'action fiscale visant l'application des sanctions douanières, ni transiger. Le Procureur européen peut, néanmoins, admettre le principe de la transaction ;

- afin de permettre à l'administration des douanes de respecter ses obligations en matière de recouvrement des ressources propres, le procureur européen délégué doit communiquer à l'administration des douanes, l'ensemble des informations qu'il détient afin de permettre à cette dernière de notifier la dette douanière au redevable, en application des dispositions du code des douanes de l'Union.

Enfin, des dispositions du code des douanes concernant la compétence territoriale des juridictions est modifiée afin de renvoyer aux dispositions du code de procédure pénale.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

L'impact juridique de la réforme, pour ce qui concerne le code des douanes, consiste dans l'insertion, dans ce code, d'une sous-section 1 bis du chapitre II du Titre XII, intitulée « Du Parquet européen ».

Les dispositions de l'article 2 bis du présent projet de loi, modifiant le code des douanes, sont applicables de plein droit en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française. Toutefois, elles ne trouveront pas à appliquer, les infractions douanières susceptibles d'être constatées dans ces collectivités ne portant jamais sur les ressources propres de l'Union européenne ou sur des fraudes aux dépenses issues du budget européen. Il n'y a pas lieu de les rendre applicables dans les îles Wallis et Futuna.

4.2. IMPACTS SUR L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES SERVICES ADMINISTRATIFS

4.2.1. En ce qui concerne les possibles signalements au Procureur européen

A ce jour, il n'est pas possible de déterminer avec exactitude les infractions et enquêtes qui pourraient, à compter de sa mise en place, être signalées au procureur européen, par l'administration des douanes. En effet, jusqu'à l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2019/963 du 18 septembre 2019, les infractions douanières avaient un caractère matériel, de sorte qu'il n'était pas nécessaire d'établir l'existence d'une intention de les commettre. La directive PIF, qui a défini les infractions pour lesquelles le Parquet européen exercera sa compétence, ne concerne que les infractions intentionnelles. Pour cette raison, l'ordonnance précitée a inséré dans le code des douanes, un article 414-2, créant, ainsi, un délit douanier intentionnel.

En matière douanière, seuls les signalements pouvant relever de cet article, entreront dans la compétence du Procureur européen.

Cependant, bien que le volume d'infractions douanières susceptibles de relever de la compétence du Procureur européen ne peut être estimé, notamment à l'aune de l'intentionnalité, il est possible de recenser, pour 2018, 622 constatations douanières PIF, portant sur des dossiers dont les droits étaient supérieurs à 10 000 euros. Parmi celles-ci, 61 étaient qualifiées de délits. L'ensemble de ces constatations a permis des redressements de
19 844 807,63 euros.

4.2.2. En ce qui concerne l'organisation des services

L'obligation de signalement au Parquet européen, sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale, l'impossibilité de transiger ou d'exercer l'action fiscale sur les dossiers ainsi signalés, auront un impact non négligeable sur le mode de traitement des constatations douanières.

Ainsi, le moment de l'information du Parquet européen doit être déterminé avec précision. Plus le Parquet européen doit être informé en amont (par exemple, avant toute notification d'une infraction), moins le service pourra avancer dans son contrôle ou son enquête et plus les mesures conservatoires devront être mises en oeuvre, en vue d'assurer le recouvrement des ressources propres.

Enfin, dans le cadre de cette organisation, il convient de ne pas négliger la nécessité de recouvrer les ressources propres de l'Union européenne et, partant, la nécessité pour le Parquet européen, de fournir à l'administration des douanes, l'ensemble des informations dont il dispose en la matière (montants, débiteurs, etc), les droits ainsi recouvrés devant être reversés au budget de l'Union européenne. Il importe de souligner qu'à défaut de recouvrement et de reversement, la responsabilité de l'État est engagée, non seulement pour le montant des droits en cause, mais également pour les intérêts de retard applicables.

5. CONSULTATIONS MENÉES ET MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENÉES

Les dispositions de l'article 2 bis du présent projet de loi, modifiant le code des douanes, sont applicables de plein droit en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française. Toutefois, elles ne trouveront pas à appliquer, les infractions douanières susceptibles d'être constatées dans ces collectivités ne portant jamais sur les ressources propres de l'Union européenne ou sur des fraudes aux dépenses issues du budget européen, qui relèveraient de la compétence de la DGDDI. Il n'y a pas lieu de les rendre applicables dans les îles Wallis et Futuna (cf. point 4.1.)

Aucune consultation n'est nécessaire.

5.2. MODALITÉS D'APPLICATION

5.2.1. Application dans l'espace

Cf. Points 4.1. et 5.1.

5.2.2. Application dans le temps

Une fois votée et publiée, la loi entrera en vigueur à une date qui sera fixée par la Commission européenne, laquelle pourra être fixée, au plus tôt, le 20 novembre 2019 (cf. article 120 § 1 et 2 du règlement n° 2017/1939. Il en va donc de même des dispositions de l'article 2 bis modifiant le code des douanes.

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES A LA JUSTICE SPÉCIALISÉE

CHAPITRE I ^ER : DISPOSITIONS COMMUNES

Article 4

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. ÉTAT DES LIEUX DU SYSTÈME JURIDIQUE FRANÇAIS

Au cours des dernières décennies, le législateur a fait le choix de spécialiser des juridictions répressives pour le traitement de certains contentieux.

Ce choix a été dicté par la gravité ou la technicité de la lutte contre certaines infractions qui exigent non seulement la maîtrise de procédures particulières mais également une connaissance approfondie de l'environnement et du contexte socio-économiques dans lesquels sont commises ces infractions. Cette spécialisation a été initiée notamment par la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'Etat, qui a attribué une compétence nationale spécialisée aux juridictions parisiennes pour les infractions terroristes.

Cette spécialisation s'est par la suite considérablement développée.

Ainsi, la loi n° 94-89 du 1 ^er février 1994 instituant une peine incompressible et relative au nouveau code pénal et à certaines dispositions de procédure pénale a créé les pôles en matière économique et financière. La loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé a introduit les pôles en matière sanitaire et environnementale (Paris et Marseille).

La loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a ensuite créé les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) compétentes en matière économique et financière (article 704 du code de procédure pénale) et pour la criminalité et la délinquance organisées (article 706-75 du code de procédure pénale). Ces juridictions sont celles des tribunaux de Paris, Lyon, Marseille, Lille, Rennes, Bordeaux, Nancy et Fort-de-France, dont les ressorts de compétence géographique sont définis par voie réglementaire et s'étendent sur plusieurs cours d'appel.

La loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles a institué les pôles en matière d'accidents collectifs (Paris et Marseille).

Plus récemment, le tribunal de Paris s'est vu reconnaître une compétence nationale pour différents contentieux :

- la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 précitée lui attribue une compétence nationale pour les crimes contre l'humanité et les crimes et délits de guerre ainsi que pour les crimes de tortures et de disparitions forcées commis par les autorités étatiques ;

- la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière lui attribue une compétence nationale en matière économique et financière et crée le parquet national financier, parquet autonome distinct du parquet de Paris ;

- la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice lui attribue une compétence nationale pour la criminalité et la délinquance organisées ainsi que pour certaines infractions portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Enfin, la loi du 23 mars 2019 susmentionnée a institué un parquet national antiterroriste autonome et distinct du parquet de Paris.

L'ensemble de ces juridictions spécialisées disposent d'une compétence concurrente de celle qui est attribuée aux autres juridictions en application des critères habituels de compétence territoriale.

Le mouvement de spécialisation des juridictions a fait preuve de son efficacité et a permis de mieux appréhender les contentieux lourds et complexes.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL APPLICABLE

A l'occasion de l'examen de conformité à la Constitution de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social ^{95 ( * )} , le Conseil constitutionnel a jugé qu'il existe un principe de bonne administration de la justice qui découle des articles 14 et 15 de la Déclaration de 1789 et qui s'impose au législateur comme au pouvoir réglementaire que détient le Gouvernement.

Dans sa jurisprudence ultérieure, le Conseil constitutionnel a précisé qu'il s'agissait d'un objectif à valeur constitutionnelle découlant des articles 12, 15 et 16 de la Déclaration de 1789 ^{96 ( * )} .

Depuis lors, le Conseil constitutionnel a ainsi examiné les dispositions instituant des parquets spécialisés à l'aune, notamment, du principe de bonne administration de la justice. Il les a systématiquement validées, sans réserve, qu'il s'agisse du :

• procureur de la République financier : « 61. Considérant, d'autre part, que la bonne administration de la justice constitue un objectif de valeur constitutionnelle qui résulte des articles 12, 15 et 16 de la Déclaration de 1789 ; [...] 62. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 30 du code de procédure pénale : « Le ministre de la justice conduit la politique pénale déterminée par le Gouvernement. Il veille à la cohérence de son application sur le territoire de la République » ; que le premier alinéa et la première phrase du deuxième alinéa de son article 35 disposent : « Le procureur général veille à l'application de la loi pénale dans toute l'étendue du ressort de la cour d'appel et au bon fonctionnement des parquets de son ressort. - Il anime et coordonne l'action des procureurs de la République, tant en matière de prévention que de répression des infractions à la loi pénale » ; que la mise en oeuvre de l'action publique dans le cadre de ces dispositions doit permettre, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, de faire obstacle à l'exercice concurrent des compétences définies par les dispositions contestées ; [...] 64. Considérant, en dernier lieu, que, lorsque deux juges d'instruction ou deux tribunaux différents se trouvent simultanément saisis de la même infraction, il est procédé au « règlement des juges », le cas échéant par la chambre criminelle de la Cour de cassation, dans les conditions prévues aux articles 657 et suivants du code de procédure pénale ; 65. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs tirés de l'atteinte au principe d'égalité devant la justice et à l'objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice doivent être écartés ; que les dispositions de l'article 705 du code de procédure pénale résultant de l'article 65, qui ne sont entachées d'aucune inintelligibilité et ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, doivent être déclarées conformes à la Constitution ; » ^{97 ( * )}

• ou du procureur de la République antiterroriste : « 317. La bonne administration de la justice constitue un objectif de valeur constitutionnelle qui résulte des articles 12, 15 et 16 de la Déclaration de 1789. 318. En premier lieu, la compétence du procureur de la République antiterroriste pour la poursuite des actes de terrorisme est concurrente de celles des parquets territorialement compétents. 319. En second lieu, d'une part, en application de l'article L. 213-12 du code de l'organisation judiciaire créé par l'article 69, dans certains tribunaux de grande instance, un magistrat du ministère public est chargé notamment d'informer le procureur de la République antiterroriste de tous les faits en lien avec des affaires en cours susceptibles de faire l'objet d'investigations de sa part et de l'état de la menace terroriste dans son ressort. D'autre part, en application de l'article L. 217-5 du code de l'organisation judiciaire, lorsque le renforcement temporaire et immédiat du parquet antiterroriste apparaît indispensable, le procureur de la République antiterroriste peut requérir un ou plusieurs magistrats du parquet de Paris. Enfin, conformément à l'article 706-17-1 du code de procédure pénale, le procureur de la République antiterroriste peut requérir par délégation judiciaire tout procureur de la République de procéder ou faire procéder aux actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions de terrorisme dans les lieux où ce dernier est territorialement compétent. 320. Il en résulte que, si le législateur a créé un procureur de la République doté d'une compétence spécifique, il a en tout état de cause prévu des garanties afin de permettre une coordination et une collaboration entre celui-ci et les autres procureurs de la République. 321. Les mots « et un procureur de la République antiterroriste » figurant à l'article L. 217-1 du code de l'organisation judiciaire, qui ne sont pas contraires à l'objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice et ne méconnaissent aucune autre exigence constitutionnelle, sont conformes à la Constitution. » ^{98 ( * )}

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

La compétence concurrente et, partant, le conflit de compétences, entre plusieurs juridictions est prévue par le code de procédure pénale depuis son origine. En effet, sont concurremment compétentes la juridiction du lieu des faits, ou celle de la résidence, de l'arrestation ou de la détention de son auteur.

Toutefois, le développement des juridictions spécialisées accroît les cas de conflits de compétences, qu'il s'agisse de conflits négatifs lorsqu'aucun parquet n'estime devoir se saisir d'un dossier, ou positifs lorsque plusieurs parquets entendent le revendiquer.

La loi ne permet pas de régler ces conflits dans toutes les hypothèses.

Au sein d'une même cour d'appel, le procureur général tient de son pouvoir hiérarchique sur les procureurs de la République de son ressort, le pouvoir de trancher les conflits qui surviennent entre ces derniers.

Toutefois, depuis la loi n° 2013-669 du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique, le garde des sceaux ne peut plus donner d'instruction dans les affaires individuelles et l'article 30 du code de procédure pénale lui reconnaît seulement le pouvoir d'adresser des instructions générales au ministère public. En cas de conflit de compétences entre deux parquets appartenant à des cours d'appel différentes, la loi ne prévoit donc aucune solution d'arbitrage.

De manière ponctuelle, des circulaires de la Chancellerie sont venues préciser les modes de règlement des conflits de compétences.

Ainsi, la circulaire du 30 septembre 2014 et la dépêche du 24 avril 2017 prévoient, s'agissant des juridictions interrégionales spécialisées, les mécanismes de règlement des conflits de compétences dans trois hypothèses :

- en cas de conflit de compétences entre un parquet de l'inter-région et le parquet JIRS ^{99 ( * )} situés au sein de la même cour d'appel : un contact entre les deux procureurs compétents est préconisé. En cas de désaccord, il est indiqué que l'arbitrage final revient au procureur général près la cour d'appel.

- en cas de conflit de compétences entre un parquet infra-JIRS ^{100 ( * )} et un parquet JIRS situés dans deux cours d'appel différentes : un contact entre procureurs et une information à leurs procureurs généraux sont préconisés. Si un accord est trouvé par les procureurs, il devra être validé par leurs parquets généraux. Si un désaccord entre les procureurs persiste, le procureur général JIRS ^{101 ( * )} et le procureur général infra-JIRS ^{102 ( * )} sont invités à trouver un accord. Si tel n'est pas le cas, l'arbitrage final revient au procureur général JIRS.

- en cas de conflit de compétences entre deux parquets JIRS : un contact entre procureurs et une information à leurs procureurs généraux est préconisé. En cas d'accord, celui-ci devra être validé par leurs parquets généraux. En cas de désaccord entre procureurs, il appartient aux procureurs généraux de trancher le différend ^{103 ( * )} .

Dans ces deux dernières hypothèses, aucun fondement législatif ne vient à l'appui des solutions préconisées.

D'autres circulaires sont également intervenues concernant le parquet national financier ^{104 ( * )} ou les pôles de santé publique ^{105 ( * )} , qui préconisent des solutions similaires.

Un certain nombre de parquets spécialisés ont évoqué l'insuffisance des circulaires et des analyses de la direction des affaires criminelles et des grâces à résoudre les conflits de compétence.

Par ailleurs, les mécanismes envisagés peuvent ne pas être compatibles avec la célérité qu'exigent des enquêtes sensibles. En effet, le conflit de compétences doit être tranché le plus tôt possible pour assurer l'efficacité de la répression. Il convient dès lors de déterminer la juridiction la plus à même de se saisir de l'affaire avant la mise en mouvement de l'action publique. Or, d'une part, lorsqu'une juridiction d'instruction ou de jugement a été saisie, les procédures permettant leur dessaisissent au profit d'une autre juridiction sont particulièrement lourdes, notamment en cas de refus de la juridiction saisie. D'autre part, lorsque chacun des parquets concernés a mis en mouvement l'action publique en saisissant une juridiction, le code de procédure pénale prévoit une procédure de règlement de juges subordonnée à des conditions cumulatives strictes et à des délais peu compatibles avec la célérité qu'exigent les contentieux particulièrement lourds. Ainsi, les articles 657 et suivants du code de procédure pénale réservent la procédure de règlement de juges à l'existence de deux décisions juridictionnelles se prononçant sur la compétence, en concours l'une avec l'autre, contradictoires entre elles et définitives. La jurisprudence ajoute qu'il n'y a lieu à règlement que lorsqu'il existe un conflit de juridictions par suite duquel le cours de la justice se trouve interrompu ^{106 ( * )} . La Cour de cassation est ensuite seule compétente pour connaître du règlement de juges, sous réserve des exceptions énumérées à l'article 658 du code de procédure pénale prévoyant la compétence de la chambre de l'instruction de la cour d'appel, avec des règles de procédure qui, certes nécessaires à assurer le respect du principe du contradictoire, entraînent néanmoins un ralentissement de la procédure d'enquête ou de jugement ^{107 ( * )} . En effet, la procédure devant la Cour de cassation implique que les parties concernées puissent faire valoir leurs observations, que la décision leur soit signifiée, et que celle-ci puisse faire l'objet d'un recours - l'opposition - que la chambre criminelle peut d'ailleurs dire suspensif (article 661 du code de procédure pénale).

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les objectifs poursuivis sont les suivants :

• mieux prendre en considération la compétence des parquets spécialisés et les objectifs qui avaient présidé à leur création, en facilitant l'exercice de leurs compétences ;

• régler les difficultés procédurales avant la saisine de la juridiction d'instruction ou de jugement ;

• et ce faisant améliorer la lisibilité de la procédure pénale en unifiant et rationnalisant les mécanismes de règlement des conflits de compétences entre parquets par l'édiction d'une règle de rang législatif, de portée générale.

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

Le rétablissement des instructions individuelles que pouvait adresser le garde des sceaux a été écarté pour les raisons suivantes.

En premier lieu, le Conseil constitutionnel a pris en compte l'absence d'instruction individuelle parmi les garanties existantes pour affirmer que la conciliation entre le principe d'indépendance des magistrats du parquet et les prérogatives que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution était équilibrée ^{108 ( * )} .

En deuxième lieu, un tel mécanisme ne permet pas de trancher le conflit dans un temps suffisamment bref pour assurer l'efficacité de l'enquête.

Par ailleurs, la création d'un procureur général de la Nation, en charge de trancher les conflits de compétences, n'a pas non plus été retenue compte-tenu de la contrariété d'une telle évolution avec l'article 20 de la Constitution qui octroie au Gouvernement la détermination et la conduite de la politique de la Nation, au titre de laquelle figure la politique pénale.

Ces deux options ont d'ailleurs été écartées expressément par le Président de la République à l'occasion d'un discours devant la Cour de cassation ^{109 ( * )} .

3.2. DISPOSITIF RETENU

Le rapport du groupe de travail présidé par François Molins, procureur général près la Cour de cassation, intitulé : « Rapport sur le traitement de la criminalité organisée et financière » ^{110 ( * )} , propose la création d'un droit d'évocation au bénéfice des procureurs de la République JIRS et du procureur national financier, après une phase de concertation sous l'égide des procureurs généraux concernés.

L'objet d'un tel droit d'évocation serait de régler les conflits de compétences concurrentes qui peuvent survenir entre un parquet spécialisé et le parquet territorialement compétent ou un parquet moins spécialisé. En cas de conflit positif de compétences, ce droit d'évocation permettrait au procureur le plus spécialisé de se saisir. S'inspirant de cette proposition, un dispositif permettant de faciliter la saisine et l'exercice de l'action publique par les juridictions spécialisées, dans leurs champs de compétence, a été retenu.

Il est proposé de compléter les dispositions du code de procédure pénale relatives au attributions du procureur de la République par un nouvel article 43-1 prévoyant que, en présence d'une concurrence entre plusieurs parquets compétents, le parquet près la juridiction la plus spécialisée dispose d'un droit prioritaire pour se saisir des faits tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement. L'exercice de cette faculté entraîne le dessaisissement à son profit des autres parquets saisis de l'enquête.

Ce mécanisme de résolution des conflits, qui ne nécessite pas l'intervention du procureur général, permet d'apporter une solution rapide dans des délais compatibles avec la célérité qu'exigent des enquêtes sensibles.

Toutefois, ce nouveau mécanisme s'applique sans préjudice de l'exercice par le procureur général de son pouvoir hiérarchique. L'exercice de ce droit de priorité par le parquet spécialisé s'exercera sous le contrôle du procureur général sous l'autorité duquel il est placé. Il conserve la possibilité d'ordonner au parquet spécialisé de ne pas revendiquer cet exercice prioritaire d'une part, et, lorsque le parquet spécialisé s'est saisi en application du nouveau dispositif, de se dessaisir ultérieurement d'autre part.

Ce système permet ainsi de créer une priorité d'exercice de l'action publique au bénéfice de toutes les juridictions spécialisées (JIRS, PNF et PNAT sur les parquets locaux). L'article 43-1 prévoit une priorité au profit de la juridiction dont le ressort s'étend aux ressorts d'autres tribunaux, que ces derniers disposent ou non d'une compétence spécialisée. En présence de deux juridictions spécialisées, le nouvel article 43-1 s'applique si le ressort de l'une est étendu à celui de l'autre ^{111 ( * )} .

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Les modifications législatives concernent exclusivement des dispositions du code de procédure pénale où il est créé un article 43-1.

4.2. IMPACTS SUR LES SERVICES JUDICIAIRES

Cette mesure aura un impact marginal sur les services judiciaires

Le mécanisme de règlement des conflits de compétences entre parquets ne se traduit pas par une augmentation du nombre des dossiers, mais par une meilleure fluidité de l'exercice des compétences concurrentes que connaît l'organisation judiciaire et par une attribution plus pertinente des procédures entre parquets spécialisés et parquets territoriaux.

Il ne se traduit pas non plus par un besoin en magistrats ou fonctionnaires supplémentaires.

Enfin, ces dispositions n'introduisent aucun formalisme particulier pour le dessaisissement des dossiers. La pratique actuelle, suivie dans les parquets, qui repose sur des transmissions de procédures sans formalisme particulier, demeure (transmission des procédures par simple soit-transmis).

5. MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. APPLICATION DANS LE TEMPS

L'ensemble des dispositions envisagées s'appliqueront, au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel , aux procédures en cours à cette date.

En effet, s'agissant d'une disposition de procédure pénale, le 2° de l'article 112-2 du code pénal pose le principe d'une application immédiate.

Rien ne justifie de différer dans le temps l'entrée en vigueur des dispositions envisagées.

5.2. APPLICATION DANS L'ESPACE

Cet article a vocation à s'appliquer dans l'ensemble des collectivités ultra-marines où l'Etat est compétent en matière pénale.

Dans les collectivités régies par le principe de l'identité législative (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon), les dispositions pénales sont applicables de plein droit. Aucune adaptation n'apparaît nécessaire.

Dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-et-Futuna), aucune adaptation n'apparaît nécessaire et ces dispositions sont expressément étendues à ces collectivités.

CHAPITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES AU PROCUREUR DE LA RÉPUBLIQUE ANTITERRORISTE

Article 5

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

La spécialisation des juridictions en matière de lutte contre le terrorisme a été initiée par la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'Etat, qui a attribué une compétence nationale spécialisée aux juridictions parisiennes pour les infractions terroristes.

Cette spécialisation s'est poursuivie avec la création, à la suite de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, du parquet national antiterroriste, entré en vigueur le 1 ^er juillet 2019.

Positionné près le tribunal de grande instance de Paris mais distinct du parquet de Paris, le parquet national antiterroriste exerce sa compétence sur l'ensemble du territoire national. A ce jour, il se compose de vingt-huit magistrats et de quatorze fonctionnaires.

L'objectif poursuivi est de disposer d'une véritable « force de frappe judiciaire antiterroriste » en créant un ministère public dédié à la lutte contre le terrorisme et disposant de moyens particuliers pour se consacrer à ce contentieux spécifique.

Le nombre croissant des procédures liées aux départs de ressortissants français sur la zone irako-syrienne, notamment des chefs d'association de malfaiteurs en vue de la préparation d'un acte de terrorisme et d'entreprise individuelle terroriste, et la multiplication des projets terroristes sur le territoire national ont en effet démontré la nécessité :

- de maintenir au plus haut niveau la spécialisation des magistrats ayant à traiter ces affaires ;

- d'assurer une plus grande disponibilité du procureur de la République afin de lui permettre de se consacrer entièrement à la supervision de ce contentieux qui se traduit par la direction d'enquêtes particulièrement lourdes, le développement de liens étroits avec les parquets locaux et les services du renseignement, l'instauration de relations d'entraide soutenues aux niveaux européen et international et la gestion de la communication avec les médias.

Désormais, en application des articles 706-19, 706-22-1, 706-25, 706-168, 706-169 et 706-170 du code de procédure pénale, le procureur de la République antiterroriste exerce une compétence concurrente de celle des parquets locaux pour poursuivre :

• les infractions terroristes mentionnées aux articles 706-16 et 706-17 du code de procédure pénale ;

Il s'agit d'infractions commises intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur (atteintes volontaires à la vie, atteintes volontaires à l'intégrité des personnes, enlèvements, séquestrations, détournements de moyens de transport, certaines atteintes aux biens, certaines infractions à la législation sur les armes, etc.).

• les infractions relatives à la prolifération d'armes de destruction massive et leurs vecteurs mentionnées à l'article 706-167 du même code ;

• les crimes contre l'humanité et les crimes et délits de guerre ;

• les crimes de tortures commis par les autorités étatiques et les crimes de disparitions forcées.

Le choix d'inclure les crimes contre l'humanité, les crimes de tortures commis par les autorités étatiques, les crimes de disparitions forcées, et les crimes et délits de guerre dans le champ de compétence du parquet national antiterroriste s'explique par la singularité des techniques d'enquête utilisées dans ces procédures, qui exigent la maîtrise des mécanismes de coopération internationale. En outre, ces infractions s'inscrivent souvent dans un même contexte géopolitique dont la connaissance précise constitue un prérequis indispensable pour le traitement de ces procédures. Si ces contentieux spécifiques se traduisent, par leur nature même et en raison du lieu de commission des faits, par la mise en oeuvre de mécanismes de coopération internationale, les articles 627-1 et suivants du code de procédure pénale attribuent, depuis la loi n° 2002-268 du 26 février 2002 relative à la coopération avec la Cour pénale internationale, le traitement des demandes d'entraide judiciaire émanant de la Cour pénale internationale au parquet près le tribunal de grande instance de Paris ou au juge d'instruction de ce tribunal le cas échéant. 37 demandes d'entraide judiciaire ont ainsi été adressées par la Cour pénale internationale en 2018 et 49 entre le 1er janvier et le 23 octobre 2019 ^{112 ( * )} .

En outre, le parquet national antiterroriste ne représente pas le ministère public aux audiences des cours d'assises compétentes pour traiter de ces crimes. En effet, l'application de l'article 34 du code de procédure pénale a pour conséquence que le procureur général près la cour d'appel Paris représente en personne ou par ses substituts le ministère public auprès de la cour d'assises située au siège de la cour d'appel.

Par ailleurs, le contentieux des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation, qui recouvre notamment les infractions de livraison de matériel à une puissance étrangère, de livraison d'informations à une puissance étrangère, d'intelligence avec une puissance étrangère ou encore d'atteintes au secret de la défense nationale (cf. tableau infra), est dévolu, en temps de paix, à certains tribunaux de grande instance et cours d'assises désignés par voie réglementaire et dont le ressort s'étend à plusieurs cours d'appel (Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Metz, Paris, Rennes, Cayenne et Toulouse). Le parquet près le tribunal de grande instance de Paris, le juge d'instruction et le tribunal correctionnel de ce tribunal ainsi que la cour d'assises de Paris disposent également d'une compétence concurrente en la matière, qui s'étend sur l'ensemble du territoire national (article 702 du code de procédure pénale).

Liste des infractions qualifiées de crimes et délits contre les
intérêts fondamentaux de la Nation

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Dans sa décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019 relative à la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution la création du parquet national antiterroriste :

« 316. Les sénateurs auteurs de la troisième saisine soutiennent que la création de ce parquet national antiterroriste méconnaîtrait l'objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice. Selon eux, l'existence d'un parquet autonome spécialisé en matière de terrorisme entraînerait une « perte d'efficacité et de réactivité », ainsi qu'une « perte de vision d'ensemble des parcours de délinquance conduisant au terrorisme et une rigidité dans l'affectation des conduites des enquêtes entre les délits de droit commun, la criminalité organisée et le terrorisme ».

317. La bonne administration de la justice constitue un objectif de valeur constitutionnelle qui résulte des articles 12, 15 et 16 de la Déclaration de 1789.

318. En premier lieu, la compétence du procureur de la République antiterroriste pour la poursuite des actes de terrorisme est concurrente de celles des parquets territorialement compétents.

319. En second lieu, d'une part, en application de l'article L. 213-12 du code de l'organisation judiciaire créé par l'article 69, dans certains tribunaux de grande instance, un magistrat du ministère public est chargé notamment d'informer le procureur de la République antiterroriste de tous les faits en lien avec des affaires en cours susceptibles de faire l'objet d'investigations de sa part et de l'état de la menace terroriste dans son ressort. D'autre part, en application de l'article L. 217-5 du code de l'organisation judiciaire, lorsque le renforcement temporaire et immédiat du parquet antiterroriste apparaît indispensable, le procureur de la République antiterroriste peut requérir un ou plusieurs magistrats du parquet de Paris. Enfin, conformément à l'article 706-17-1 du code de procédure pénale, le procureur de la République antiterroriste peut requérir par délégation judiciaire tout procureur de la République de procéder ou faire procéder aux actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions de terrorisme dans les lieux où ce dernier est territorialement compétent.

320. Il en résulte que, si le législateur a créé un procureur de la République doté d'une compétence spécifique, il a en tout état de cause prévu des garanties afin de permettre une coordination et une collaboration entre celui-ci et les autres procureurs de la République. »

2. NÉCESSITÉ DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Les premiers mois d'exercice du parquet national antiterroriste ont démontré son utilité et sa pertinence, mais aussi la nécessité d'assurer encore davantage la cohérence de son action.

2.1.1. Sur la coopération avec la Cour pénale internationale

La Cour pénale internationale dispose d'un champ de compétence matériel identique à celui du parquet national antiterroriste en matière de crimes contre l'humanité, de crimes de tortures commis par les autorités étatiques, de crimes de disparitions forcées, et de crimes et délits de guerre. Elle traite de dossiers à forts enjeux juridiques et géopolitiques qui, s'ils devaient faire l'objet d'investigations et de poursuites sur le territoire de la République, devraient confiés au procureur de la République antiterroriste au regard du champ de compétence matériel du parquet national antiterroriste.

Or, en l'état actuel des textes, le traitement des demandes d'entraide judiciaire émanant de la Cour pénale internationale est confié au parquet près le tribunal de grande instance de Paris, ou au juge d'instruction de ce tribunal le cas échéant. Les informations susceptibles d'être révélées à l'occasion de l'exécution de ces demandes intéressent davantage le parquet national antiterroriste.

2.1.2. Sur la représentation du ministère public aux audiences de la cour d'assises de première instance en matière de crimes contre l'humanité, de crimes de tortures et de disparition forcée, et de crimes et délits de guerre

La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a confié au parquet national antiterroriste la représentation du ministère public aux audiences de la cour d'assises de première instance compétente pour le jugement des crimes terroristes (dernier alinéa de l'article 706-25 du code de procédure pénale).

Or, en application de l'article 34 du code de procédure pénale, le procureur général près la cour d'appel Paris représente en personne ou par ses substituts le ministère public auprès de la cour d'assises située au siège de la cour d'appel. Bien que le deuxième alinéa de l'article 241 du code de procédure pénale permette au procureur général de déléguer tout magistrat du ministère public du ressort de la cour d'appel auprès d'une cour d'assises de ce ressort, l'application de ces dispositions en matière de crimes contre l'humanité, de crimes de tortures et de disparition forcée, et de crimes et délits de guerre conduit donc à ce que, en principe, devant la cour d'assises de Paris, l'accusation en première instance soit portée par les magistrats du parquet général près la cour d'appel de Paris

Cette différence n'apparaît pas justifiée.

2.1.3. Sur le parquet compétent à l'échelle nationale pour le traitement de certains crimes et délits contre les intérêts fondamentaux de la Nation

Certaines infractions contre les intérêts fondamentaux de la Nation sont susceptibles de survenir dans un contexte similaire à celui d'actes de terrorisme, et, en tout état de cause, de constituer un moyen, pour leurs auteurs, d'obtenir des informations utiles à la préparation de tels actes. Ainsi en est-il du délit d'intelligence avec une organisation étrangère prévu au deuxième alinéa de l'article 411-4 du code pénal qui dispose : « Est puni des mêmes peines [trente ans de détention criminelle et 450 000 euros d'amende] le fait de fournir à une puissance étrangère, à une entreprise ou une organisation étrangère ou sous contrôle étranger ou à leurs agents les moyens d'entreprendre des hostilités ou d'accomplir des actes d'agression contre la France. »

Or, ainsi que rappelé précédemment, ces infractions ne relèvent pas de la compétence du parquet national antiterroriste.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

2.2.1. Sur la coopération avec la Cour pénale internationale

L'objectif est de faire du parquet national antiterroriste un point de contact unique et identifié par la Cour pénale internationale pour l'exécution des demandes d'entraide judiciaire qu'elle émet. Cette solution apparaît la plus pertinente compte-tenu du fait que les champs de compétence matérielle des deux structures sont identiques. Le procureur de la République antiterroriste poursuivra avec la Cour pénale internationale les relations de travail mises en place par le parquet de Paris.

2.2.2. Sur la représentation du ministère public aux audiences d'assises de première instance par le parquet national antiterroriste en matière de crimes contre l'humanité, de crimes de tortures et de disparition forcée commis par les autorités étatiques, et de crimes et délits de guerre

L'objectif poursuivi par la représentation du ministère public aux audiences d'assises de première instant par le parquet national antiterroriste en matière de crimes contre l'humanité, de crimes de tortures et de disparition forcée commis par les autorités étatiques, et de crimes et délits de guerre, est d'assurer la représentation la plus efficace au cours de ces procès criminels particulièrement complexes.

Les débats devant la cour d'assises seraient en effet enrichis par l'expertise de magistrats ayant une connaissance approfondie du contexte et du dossier pour l'avoir suivi au cours de l'enquête. En revanche, en appel, le maintien de la compétence du parquet général apparaît nécessaire afin d'offrir un double regard sur le dossier.

2.2.3. Sur le choix du parquet compétent à l'échelle nationale pour connaître des crimes et délits contre les intérêts fondamentaux de la Nation

Une extension de la compétence matérielle du parquet national antiterroriste à certaines affaires relevant du champ des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation doit être envisagée.

De manière générale, les affaires relevant du champ des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation traitées par les juridictions sont des délits d'atteintes au secret de la défense nationale, qui peuvent cependant être commis en tout point du territoire national et relever d'autres juridictions que le tribunal de grande instance de Paris.

S'agissant des infractions de trahison et d'espionnage, compte-tenu des enjeux de sécurité nationale qu'elles sont susceptibles de receler, de l'impérative confidentialité des investigations, confiées uniquement à la DGSI, qui les accompagnent, et des pratiques actuellement en cours au parquet près le tribunal de grande instance de Paris, en confier le traitement au procureur de la République antiterroriste apparaît pertinent.

3. DISPOSITIF RETENU

3.1. SUR LA COOPÉRATION AVEC LA COUR PÉNALE INTERNATIONALE

Il est proposé de modifier l'article 627-3 du code de procédure pénale afin de prévoir que les demandes d'entraide émanant de la Cour pénale internationale seront adressées et exécutées par le procureur de la République antiterroriste et non plus par le parquet près le tribunal de grande instance de Paris.

De même, l'exécution sur le territoire français des mesures conservatoires mentionnées au k du paragraphe 1 de l'article 93 du statut de Rome sera ordonnée par ce magistrat (identification, localisation, gel ou saisie du produit des crimes, des biens, des avoirs et des instruments qui sont liés aux crimes, aux fins de leur confiscation éventuelle, sans préjudice des droits des tiers de bonne foi).

3.2. SUR LA COMPÉTENCE DU PARQUET NATIONAL ANTITERRORISTE POUR REPRÉSENTER LE MINISTÈRE PUBLIC AUX AUDIENCES D'ASSISES DE PREMIÈRE INSTANCE EN MATIÈRE DE CRIMES CONTRE L'HUMANITÉ, DE CRIMES DE TORTURES ET DE DISPARITION FORCÉE COMMIS PAR LES AUTORITÉS ÉTATIQUES, ET DE CRIMES ET DÉLITS DE GUERRE

Le présent projet de loi permet aux membres du parquet national antiterroriste, ayant conduit les investigations et mis en mouvement l'action publique, de représenter le ministère public devant la cour d'assises spéciale statuant en première instance en matière de crimes contre l'humanité, de crimes de tortures et de disparition forcée commis par les autorités étatiques, et de crimes et délits de guerre, le parquet général n'intervenant plus qu'en appel.

3.3. SUR LA COMPÉTENCE CONCURRENTE DU PARQUET NATIONAL ANTITERRORISTE EN MATIÈRE DE CRIMES ET DÉLITS CONTRE LES INTÉRÊTS FONDAMENTAUX DE LA NATION

Par cohérence avec ce qui a été réalisé pour les actes de terrorisme et en matière de crimes contre l'humanité, de crimes de tortures et de disparition forcée commis par les autorités étatiques, et de crimes et délits de guerre, une compétence nationale pour certains crimes et délits contre les intérêts fondamentaux de la Nation est instituée au profit du procureur de la République antiterroriste en lieu et place du parquet de Paris.

Cette compétence nationale est relative aux infractions énumérées aux articles 411-1 à 411-11 et 413-1 à 413-12 du code pénal, c'est-à-dire les infractions de trahison et d'espionnage ainsi que certaines atteintes à la défense nationale à l'exception des atteintes à certains services ou unités spécialisées.

Sont exclues les infractions du chapitre II du titre Ier du livre IV du code pénal relatives aux atteintes aux institutions de la République ou à l'intégrité du territoire national incluant notamment celles d'attentat mettant en péril les institutions de la République ou l'intégrité du territoire national, de complot, de participation à un mouvement insurrectionnel, d'organisation ou de direction d'un mouvement insurrectionnel, d'usurpation de commandement, de levée de forces armées, et de provocation à s'armer contre l'autorité de l'État ou la population.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Les modifications législatives, dont la portée est limitée, concernent exclusivement des dispositions du code de procédure pénale.

Les articles 627-1, 627-2, 627-3, 628-1 et 702 du code de procédure pénale sont modifiés.

4.2. IMPACTS SUR LES SERVICES JUDICIAIRES

Sur la coopération avec la Cour pénale internationale ^{113 ( * )} , 37 demandes d'entraide judiciaire ont été adressées par la Cour pénale internationale en 2018 et 49 entre le 1 ^er janvier et le 23 octobre 2019 au parquet près le tribunal de grande instance de Paris. Un contentieux similaire sera traité par le parquet national antiterroriste, qui n'appelle pas, compte-tenu du volume et des effectifs rappelés précédemment, de redéploiement de magistrats ou de fonctionnaires supplémentaires.

Sur la compétence du parquet national antiterroriste pour représenter le ministère public aux audiences d'assises de première instance en matière de crimes contre l'humanité, de crimes de tortures et de disparition forcée, et de crimes et délits de guerre, au 22 octobre 2019, un dossier est en attente d'audiencement devant la cour d'assises de Paris. La charge ainsi transférée au parquet national antiterroriste est donc résiduelle.

5. MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. APPLICATION DANS LE TEMPS

L'ensemble des dispositions s'appliqueront, dès leur entrée en vigueur, aux procédures en cours à cette date.

5.2. APPLICATION DANS L'ESPACE

Cet article a vocation à s'appliquer dans l'ensemble des collectivités ultra-marines où l'Etat est compétent en matière pénale.

Dans les collectivités régies par le principe de l'identité législative (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon), les dispositions pénales sont applicables de plein droit. Aucune adaptation n'apparaît nécessaire.

Dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-et-Futuna), aucune adaptation n'apparaît nécessaire et ces dispositions sont expressément étendues à ces collectivités.

CHAPITRE III : DISPOSITIONS RELATIVES À LA LUTTE CONTRE LA CRIMINALITÉ ET LA DÉLINQUANCE ORGANISÉES

Article 6

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. ÉTAT DES LIEUX DU SYSTÈME JURIDIQUE FRANÇAIS

Le code de procédure pénale institue un régime commun aux trois techniques d'enquête que sont le recours à l' IMSI-catcher ^{114 ( * )} , la sonorisation et la fixation d'images et la captation de données informatiques au sein d'une section intitulée « Des autres techniques spéciales d'enquête » ^{115 ( * )} comprenant les articles 706-95-11 à 706-102-5.

Conformément au nouvel article 706-95-11 du code de procédure pénale, ces dispositions sont applicables lors de l'enquête de flagrance, de l'enquête préliminaire ou de l'information judiciaire pour les infractions mentionnées aux articles 706-73 et 706-73-1 du même code.

Ces trois techniques sont également applicables à certaines infractions relatives aux systèmes de traitement automatisé de données commises en bande organisée (article 706-72 du code de procédure pénale), à certaines infractions économiques et financières (articles 706-1-1 et 706-1-2 du code de procédure pénale), et à certaines infractions en matière de santé publique (article 706-2-2 du code de procédure pénale).

L'article 706-95-12 du code de procédure pénale prévoit que l'autorisation de recourir à ces techniques d'enquête doit être délivrée par le juge des libertés et de la détention, à la requête du procureur de la République, dans le cadre de l'enquête, et, par le juge d'instruction, après avis du procureur de la République, dans le cadre d'une information judiciaire. Cette autorisation n'a pas de caractère juridictionnel et n'est pas susceptible de recours.

Le nouvel article 706-95-15 du code de procédure pénale introduit par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice prévoit une procédure d'urgence dans le cadre de l'information judiciaire. Le juge d'instruction, en cas d'urgence résultant d'un risque imminent de dépérissement des preuves ou d'atteinte grave aux personnes ou aux biens, peut décider la mise en oeuvre de ces techniques sans avis préalable du procureur de la République ^{116 ( * )} . Sa décision doit être écrite et motivée et comporter l'énoncé des circonstances de fait établissant l'existence du risque imminent.

L'article 2 de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles a supprimé la juridiction de proximité.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

L'article 706-95-15 du code de procédure pénale, dans sa version adoptée par l'Assemblée nationale en dernière lecture de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, prévoyait que en cas d'urgence, c'est-à-dire en présence d'un risque imminent de dépérissement des preuves ou d'un risque d'atteinte grave aux personnes ou aux biens, l'autorisation de recourir à une technique spéciale d'enquête pouvait être donnée, au cours de l'enquête préliminaire ou de flagrance, par le seul procureur de la République, à charge pour lui d'obtenir la confirmation de sa décision par une ordonnance du juge des libertés et de la détention dans un délai de vingt-quatre heures, et, au cours de l'instruction, par le juge d'instruction sans avis préalable au parquet.

Dans sa décision du 21 mars 2019 ^{117 ( * )} , le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution la possibilité en cas d'urgence pour le procureur de la République d'ordonner le recours à une technique spéciale d'enquête pendant une durée de 24 heures sans l'intervention d'un magistrat du siège. Le conseil constitutionnel a considéré que ce faisant, le législateur a porté une atteinte inconstitutionnelle au droit au respect de la vie privée et au secret des correspondances.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Compte-tenu de la déclaration d'inconstitutionnalité rappelée précédemment, l'article 706-95-15 du code de procédure pénale, dans sa version actuelle, n'est plus applicable qu'à la seule phase d'instruction préparatoire alors qu'il est inséré après l'article 706-95-14 du même code qui édicte des règles communes à l'enquête préliminaire et de flagrance et à l'instruction préparatoire.

De plus, les dispositions de l'article 706-95-15 du code de procédure pénale comportent des prescriptions relatives au contenu de l'autorisation de recourir à certaines techniques spéciales d'enquête, qui sont principalement contenues au sein de l'article 706-95-13 du même code.

Par ailleurs, la suppression de la juridiction de proximité est entrée en vigueur depuis plusieurs années désormais, alors même que certaines références à cet ordre de juridiction subsistent dans le code de procédure pénale.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

A la suite des réformes législatives successives intervenues ou des décisions du Conseil constitutionnel rendues, des références textuelles doivent, par souci de lisibilité de la norme pénale et de compréhension par l'usager, être supprimées ou déplacées.

3. DISPOSITIF RETENU

A la suite de la décision du Conseil constitutionnel n° 2019-778 DC du 21 mars 2019 ayant censuré les dispositions du 1° de l'article 706-95-15 du code de procédure pénale relatives à la délivrance de l'autorisation de recourir à certaines techniques spéciales d'enquête, les dispositions subsistantes du 2° de cet article sont déplacées, dans un souci de lisibilité, au sein de l'article 706-95-13 du même code. L'article 706-95-15 n'ayant dès lors plus d'objet, celui-ci est abrogé.

Enfin, la référence à la juridiction de proximité à l'article 706-76 du code de procédure pénale est supprimée.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Les articles 706-76 et 706-95-13 du code de procédure pénale sont modifiés. L'article 706-95-15 du même code est abrogé.

4.2. IMPACTS SUR LES SERVICES JUDICIAIRES

Les dispositions de l'article 5 sont sans effet sur les services judiciaires, s'agissant pour l'une d'une juridiction supprimée depuis plusieurs années, et s'agissant pour l'autre d'un mécanisme d'autorisation déjà existant et mis en oeuvre.

5. MODALITÉS D'APPLICATION

5.1. APPLICATION DANS LE TEMPS

L'ensemble des dispositions s'appliqueront, dès leur entrée en vigueur, aux procédures en cours à cette date.

5.2. APPLICATION DANS L'ESPACE

Cet article a vocation à s'appliquer dans l'ensemble des collectivités ultra-marines où l'Etat est compétent en matière pénale.

Dans les collectivités régies par le principe de l'identité législative (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon), les dispositions pénales sont applicables de plein droit. Aucune adaptation n'apparaît nécessaire.

Dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-et-Futuna), aucune adaptation n'apparaît nécessaire et ces dispositions sont expressément étendues à ces collectivités.

CHAPITRE IV : DISPOSITIONS RELATIVES À LA LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

Article 7

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. ÉTAT DES LIEUX DU SYSTÈME JURIDIQUE FRANÇAIS

1.1.1. Sur le parquet national financier

Le procureur de la République financier a été créé par la loi organique n° 2013-1115 du 6 décembre 2013 relative au procureur de la République financier et la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière et afin d'accroître l'efficacité de la lutte contre les formes les plus complexes de fraudes et de grande délinquance financière par une centralisation des moyens et des compétences de magistrats spécialisés.

Le rapport d'information ^{118 ( * )} des députés Sandrine Mazetier et Jean-Luc Warsmann sur l'évaluation de ces lois, déposé à l'Assemblée nationale le 8 février 2017, dresse un bilan positif du parquet national financier.

L'activité du parquet national financier est soutenue et son mode de fonctionnement efficace, avec une organisation centralisée et lisible, des méthodes de travail lui permettant d'être réactif et une visibilité en matière de coopération internationale.

A - Le parquet national financier s'est naturellement inscrit dans le paysage institutionnel judiciaire français

L'accroissement régulier du nombre de saisines, d'une part, et la nature et la sensibilité des dossiers traités, d'autre part, constituent des critères permettant d'attester de la réussite de ce modèle.