N° 432
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
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Annexe au procès-verbal de la séance du 22 juin 2000 |
PROPOSITION DE LOI CONSTITUTIONNELLE
relative à la
libre
administration
des
collectivités
territoriales
et
à ses implications fiscales et
financières,
PRÉSENTÉE
PAR MM. Christian PONCELET, Jean-Paul DELEVOYE,
Jean-Pierre
FOURCADE, Jean PUECH et Jean-Pierre RAFFARIN,
Sénateurs.
(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).
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Collectivités territoriales. |
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Exprimé par l'article 72 de notre Constitution, le principe de libre administration des collectivités locales n'a pris sa pleine dimension qu'avec la globalisation des emprunts et des dotations financières versées par l'Etat aux collectivités territoriales, le vote des taux des impôts directs locaux et, surtout, les lois de décentralisation qui ont transformé ce principe en réalité. La France est alors entrée dans une nouvelle ère de son histoire territoriale .
Réforme bénéfique, la décentralisation a en effet permis une éclosion des initiatives locales , un rapprochement entre l'élu et le citoyen et une amélioration de l'efficacité de l'action publique .
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Dès l'origine cependant, la décentralisation a été marquée par des manquements au principe, simplement législatif, de compensation intégrale et concomitante des charges résultant du transfert aux collectivités locales de compétences exercées par l'Etat.
A ces entorses répétées est venue s'ajouter, plus récemment, la réduction régulière du pouvoir fiscal des collectivités locales, comme en témoignent la suppression partielle des droits de mutation à titre onéreux, la mise en extinction de la part salariale de la taxe professionnelle et, maintenant, la disparition de la part régionale de la taxe d'habitation.
Ce processus de recentralisation des ressources des collectivités territoriales porte, à l'évidence, atteinte à la substance même du principe constitutionnel de libre administration.
Si cette tendance devait se poursuivre, la décentralisation en serait gravement dénaturée, pour devenir une décentralisation assistée et dépendante où les collectivités locales se trouveraient soumises à une véritable tutelle budgétaire . Une telle dérive, contraire au principe de responsabilité des gestionnaires locaux, serait dangereuse pour la démocratie locale et, partant, pour notre République .
Consacrer le principe de libre administration des collectivités locales, dont l'autonomie fiscale et financière est un fondement essentiel , est donc indispensable pour préserver une « certaine idée » de la décentralisation .
Un coup d'arrêt pourrait ainsi être donné au processus actuel de démantèlement de la fiscalité locale.
Pour parvenir à ce résultat, il est aujourd'hui indispensable de renforcer la densité constitutionnelle du principe de libre administration .
Force est de constater que la Constitution du 4 octobre 1958 ne détermine avec précision ni les contours ni la consistance du principe de libre administration, laissant ainsi aux gouvernements successifs une très grande latitude dans ce domaine.
Simplement posé par l'article 72 de la Constitution, ce principe reste, en effet, aujourd'hui à « géométrie variable » : la loi en fixe les conditions d'exercice et, par là même, en détermine l'étendue.
La seule exigence posée par l'article 72 de la Constitution pour garantir l'effectivité du principe de libre administration est de nature institutionnelle : c'est l'existence de « conseils élus ». Pour le reste, cet article prévoit la mise en oeuvre de la libre administration dans les « conditions prévues par la loi ».
Or, pour que la libre administration demeure une liberté réelle , il est aujourd'hui indispensable d'inscrire dans notre loi fondamentale :
- en premier lieu, la garantie de l'autonomie fiscale des collectivités locales ;
- en deuxième lieu, le principe de compensation intégrale et concomitante des transferts de compétences et de charges ;
- enfin, il s'agit de consacrer le rôle de représentant des collectivités territoriales de la République dévolu au Sénat par la Constitution, en conférant à la Haute assemblée un pouvoir législatif équivalent à celui de l'Assemblée nationale pour les projets et propositions de loi relatifs à l'administration des collectivités locales .
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En premier lieu , il est indispensable de consacrer le principe de l'autonomie fiscale des collectivités locales car la jurisprudence constitutionnelle apparaît faiblement protectrice . En effet, le Conseil constitutionnel, tout en affirmant dans plusieurs décisions que « les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration », a néanmoins considéré, à chaque fois, que tel n'était pas le cas.
Or, la protection constitutionnelle de l'autonomie fiscale des collectivités locales est, plus que jamais, indispensable en raison des menaces qui planent sur l'existence même de l'impôt local.
Par ailleurs, l'autonomie fiscale des collectivités locales est, en France, bien plus nécessaire que dans d'autres Etats, notamment fédéraux, pour que nos collectivités puissent asseoir définitivement leur autonomie politique, dans un pays marqué par une tradition multiséculaire de centralisation.
Le législateur de 1982 ne s'y était d'ailleurs pas trompé en prévoyant qu'une partie des transferts de charges serait compensée par des ressources fiscales nouvelles transférées par l'Etat comme la « vignette », la taxe sur les cartes grises ou les droits de mutation à titre onéreux.
Dans cette perspective, l'article premier de la présente proposition de loi constitutionnelle précise que l'autonomie fiscale des collectivités territoriales est consubstantielle au principe de libre administration . Cet article définit également la teneur de l'autonomie fiscale et pose le principe de la prépondérance des ressources fiscales au sein des ressources des collectivités territoriales. L'article premier reconnaît, en outre, aux collectivités territoriales la faculté de bénéficier d'impôts modernes dans le cadre d'une fiscalité locale dont la rénovation constitue une urgente nécessité.
Enfin, cet article prévoit une protection des ressources fiscales locales en prohibant le remplacement d'impôts locaux par de simples transferts financiers en provenance de l'Etat.
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En deuxième lieu , il convient de conférer une valeur constitutionnelle au principe de la compensation concomitante et intégrale des charges , afin que son respect s'impose au législateur. Ce principe doit se situer au coeur du véritable pacte de confiance que l'Etat doit s'engager à conclure avec les collectivités locales qui, échaudées par le passé, redoutent parfois l'avenir.
Le passé a, en effet, porté la marque d'une multiplicité de ruptures de contrat, d'entorses aux principes et de remises en cause des règles du jeu dont ont été victimes les collectivités locales.
Elles ont ainsi connu des transferts de compétences fortement évolutives, mais partiellement compensées, des dévolutions de compétence légalement non compensées et des transferts insidieux de charges.
L'article 2 vise, en conséquence, à inscrire dans la Constitution le principe de compensation concomitante et intégrale des charges transférées, posé par les lois de décentralisation, mais dont le caractère simplement législatif n'a pas permis d'éviter et de sanctionner la transgression. Cette garantie est indispensable pour l'autonomie financière des collectivités territoriales et, partant, pour éclairer un avenir fondé sur la coopération confiante entre l'Etat et les collectivités territoriales.
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Par ailleurs, la représentation des collectivités territoriales de la République, confiée au Sénat par le troisième alinéa de l'article 24 de la Constitution, lui confère une responsabilité spécifique de garant de la libre administration des collectivités locales .
Aussi, l'article 3 tire-t-il toutes les conséquences de cette disposition et conforte le rôle du Sénat en prévoyant l'adoption des projets ou propositions de loi relatifs à l'administration des collectivités territoriales dans les mêmes termes par les deux assemblées.
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Enfin, l'article 4 a pour objet de préciser la rédaction de l'article 34 de la Constitution pour tenir compte des modifications introduites par les dispositions susmentionnées.
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Consacrer la décentralisation, qui reste encore aujourd'hui un principe d'organisation administrative, pour l'ériger en principe d'organisation de la République , suppose de réviser notre Constitution pour y inscrire les principes fondateurs d'une « République territoriale » .
PROPOSITION DE LOI CONSTITUTIONNELLE
Article 1 er
Il est inséré, au titre XII de la Constitution, un article 72-1 ainsi rédigé :
« Art . 72-1 . - La libre administration des collectivités territoriales est garantie par la perception de ressources fiscales dont elles votent les taux dans les conditions prévues par la loi.
« Les ressources fiscales représentent la part prépondérante des ressources des collectivités territoriales.
« Les collectivités territoriales peuvent percevoir le produit des impositions de toutes natures.
« Toute suppression d'une ressource fiscale perçue par les collectivités territoriales donne lieu à l'attribution de ressources fiscales équivalentes. »
Article 2
Il est inséré, au titre XII de la Constitution, un article 72-2 ainsi rédigé :
« Art. 72-2 . - Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant, par l'Etat, des ressources nécessaires à l'exercice normal desdites compétences.
« Ces ressources assurent la compensation intégrale des charges transférées. L'évolution annuelle du montant de ces ressources est prévue par la loi, par référence au taux d'évolution du produit intérieur brut. »
Article 3
Il est inséré, au titre XII de la Constitution, un article 72-3 ainsi rédigé :
« Art. 72-3 . - Les projets ou propositions de loi relatifs à l'administration des collectivités territoriales doivent être votés dans les mêmes termes par les deux assemblées. »
Article 4
Au quatorzième alinéa de l'article 34 de la Constitution, après les mots : « de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources » sont insérés les mots : « , dans le respect des dispositions des articles 72-1 et 72-2 ».