réforme de la distribution automobile en Europe
Table des matières
N°
297
____
SÉNAT
SESSION
ORDINAIRE DE 2001-2002
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 21
février 2002
Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 mai
2002
PROPOSITION DE
RÉSOLUTION
présentée en application de l'article 73 bis du Règlement , sur le projet de règlement (CE) n° / de la Commission concernant l' application de l' article 81, paragraphe 3 , du traité à des catégories d'accords verticaux et de pratiques concertées dans l'industrie automobile (E-1974),
par M. Francis GRIGNON,
Sénateur
(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).
Union européenne.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi, au titre de l'article 88-4 de la Constitution,
du projet de règlement de la Commission européenne concernant
l'application de l'article 81, paragraphe 3, du traité à des
catégories d'accords verticaux et de pratiques concertées dans
l'industrie automobile. Ce règlement, s'il était adopté
tel quel, modifierait assez profondément le système de
distribution automobile en Europe et en France.
En son état actuel, ce projet pourrait, dans le domaine de la vente des
véhicules, déstabiliser les réseaux de concessionnaires en
leur imposant une pression concurrentielle excessive. Il pourrait aussi
amoindrir la qualité des prestations d'entretien et de réparation
des véhicules en modifiant le lien entre la vente et le service
après-vente. Les constructeurs automobiles seraient enfin susceptibles
d'être atteints par la perte d'une grande partie de leur maîtrise
des réseaux de concessionnaires.
A terme, c'est un secteur industriel clef pour la France et pour l'Europe qui
risquerait d'être ébranlé. Le dispositif
préconisé par la Commission serait notamment de nature à
accentuer les restructurations au sein des réseaux de concessionnaires
et à accélérer la concentration des distributeurs avec des
conséquences néfastes pour l'emploi, tant dans la distribution
que dans la construction automobile.
Après avoir examiné les étapes de la procédure
d'élaboration de ce nouveau règlement, il sera
procédé à une présentation des principales
dispositions de cette réforme. L'examen critique de ces dispositions
permettra enfin d'effectuer l'analyse des principaux risques qu'elles
pourraient entraîner si ce règlement entrait en application tel
quel.
La procédure :
La Commission européenne dispose de pouvoirs très importants en
matière de concurrence. Ils lui ont été
conférés pour unifier le marché intérieur et les
conditions de la concurrence entre les pays de l'Union européenne.
Ainsi, la Commission est chargée d'appliquer l'article 81 du
traité instituant la Communauté européenne qui vise
à interdire les
accords entre entreprises ou les pratiques
concertées, susceptibles de fausser le jeu de la concurrence à
l'intérieur du marché commun.
De telles pratiques ne sont admises que si elles
« contribuent
à améliorer la production ou la distribution des produits ou
à promouvoir le progrès technique ou économique, tout en
réservant aux consommateurs une partie équitable du profit qui en
résulte »
(article 81-3 du traité).
Sur ce dernier fondement, certains secteurs peuvent être régis par
un Règlement d'Exemption par Catégorie (REC), qui autorise des
accords verticaux entre entreprises. C'est le cas de la distribution des
véhicules automobiles neufs, des marchés de pièces de
rechange et de services de réparation et d'entretien des
véhicules, qui ont fait l'objet d'un premier REC en 1985 (123/85),
remplacé par le règlement n° 1475/95 du 28 juin
1995. Le règlement 1475/95 arrive à expiration le 30 septembre
2002 et le projet précité de la Commission a vocation à
s'y substituer.
La Commission européenne affirme que le système actuel se doit
d'être modifié car il ne fonctionne pas de manière
satisfaisante dans la mesure où les écarts de prix entre les
véhicules sont encore, selon elle, trop importants entre les pays de
l'Union européenne. Elle prétend que ces écarts de prix
seraient le signe d'un manque de concurrence dans ce secteur et la preuve que
les constructeurs bénéficient d'un régime trop protecteur
pour la vente des véhicules. La Commission, pour étayer ce
constat, se fonde sur un rapport d'évaluation du règlement
1475/95 (publié le 15 novembre 2000), d'un rapport sur les écarts
de prix entre les véhicules selon les pays de l'Union et d'études
faites par des consultants indépendants
1(
*
)
.
La Commission a présenté un avant-projet de règlement le
5 février dernier (publié au JOCE du 16 mars 2002). Ce
règlement, pour entrer en vigueur, n'est pas soumis à l'exigence
d'un vote des Etats membres. Néanmoins, la Commission doit le soumettre
au Comité consultatif en matière d'ententes et de positions
dominantes, composé de représentants des Etats membres. Ce
comité s'est réuni le 7 mars dernier, réunion au cours de
laquelle le Gouvernement français a fait un certain nombre de
propositions d'amendements. Une seconde consultation du comité est
prévue le 6 juin prochain.
La Commission a également lancé une consultation auprès du
Parlement européen, du Conseil économique et social
européen et des acteurs économiques de la branche, qui ont pu lui
faire parvenir leurs réactions dans un délai d'un mois à
compter de la publication du projet de règlement au JOCE. Au final, le
projet de règlement devrait être adopté
définitivement avant l'été, entrer en application le
1
er
octobre 2002 et expirer le 31 mai 2010.
Le contenu du projet de règlement :
Champ d'application du règlement
Le projet de règlement continue à exempter le secteur automobile
des dispositions générales relatives au droit de la concurrence.
Les accords verticaux autorisés concernent l'achat ou la vente de
véhicules neufs, l'achat ou la vente de pièces de rechange
destinées aux véhicules automobiles, l'achat et la vente de
services de réparation et d'entretien. Ce projet se veut moins
prescriptif que le règlement 1475/95 et n'impose aucun modèle
unique de distribution.
En réalité, il libéralise la
vente de véhicule en interdisant le système actuel de
distribution qui permettait aux concessionnaires de cumuler distribution
sélective et exclusive.
Le projet de règlement traite également des pratiques qui ne sont
pas acceptables dans un tel système d'exemption catégorielle. Il
fixe donc une liste de conditions à respecter et de restrictions
caractérisées qui feraient perdre le bénéfice de
l'exemption aux entreprises si elles les prévoyaient dans leurs accords
verticaux. Il en est ainsi de l'imposition ou de la recommandation d'un prix de
vente, des interdictions d'exportation ou de l'obligation de non-concurrence
(articles 4 et 5 du projet de règlement).
Le projet de règlement prévoit aussi un certain nombre de cas
dans lesquels la Commission pourrait retirer le bénéfice de
l'exemption, notamment lorsque la concurrence est restreinte sur un
marché ou quand les différences de prix ou de conditions de
fourniture des biens sont substantielles entre les marchés
(article 6, points b et c). Comme l'a fait remarquer le gouvernement
français, ces dispositions, qui figuraient sous une forme analogue dans
le règlement 1475/95, sont trop générales et trop
imprécises pour garantir
la sécurité juridique des
réseaux de marque. Elles accordent en effet un pouvoir sans doute trop
important à la Commission, qui pourrait retirer aux entreprises le
bénéfice de l'exemption, quand bien même ces
dernières respecteraient les dispositions du règlement, au seul
motif que le règlement n'aurait pas atteint ses objectifs
d'harmonisation des prix au sein du marché unique.
Indépendance des distributeurs
La présente réforme affiche pour buts principaux de renforcer la
concurrence sur le marché de la distribution automobile et
d'accroître l'indépendance des distributeurs. Pour ce faire, la
Commission introduit de nouvelles dispositions. La plupart apparaissent
positives.
Il s'agit tout d'abord des règles relatives à la
résiliation des contrats de concession entre constructeurs et
distributeurs. Un délai de préavis de deux ans est prévu.
Ce délai peut être réduit à un an si le fournisseur
est tenu de verser une indemnité en cas de résiliation de
l'accord ou en cas de réorganisation de l'ensemble ou d'une partie
substantielle du réseau. En outre, la notification de cette
résiliation doit indiquer clairement les raisons de celle-ci (article 3,
points 5 et 6).
Le projet de règlement prévoit toujours l'obligation de recourir
à un tiers expert indépendant ou à un arbitre en cas de
litiges relatifs aux obligations contractuelles (article 3, point 7).
Par ailleurs, les distributeurs auraient désormais la possibilité
de réaliser des ventes actives ou passives, dans le cadre d'une
distribution sélective, et de faire de la publicité par tous les
moyens qu'ils jugeront utiles, y compris par Internet, auprès des
utilisateurs finals (article 4, point 1d).
Choix entre un système de distribution sélective ou
exclusive
Cet autre aspect de la réforme préconisée apparaît,
en revanche, plus contestable. Le projet de règlement interdit, en
effet, aux constructeurs de choisir un système de distribution qui soit
à la fois exclusif et sélectif.
Ces dispositions sont les plus contestées tant par les acteurs
économiques du secteur que par certains Etats membres de l'Union
européenne. En effet, si le règlement était adopté
tel quel, les constructeurs automobiles devraient opter entre un système
de distribution sélective (qualitative ou quantitative) ou un
système de distribution exclusive.
La
distribution sélective
est un système dans lequel les
constructeurs sélectionnent les distributeurs sur la base de
critères quantitatifs ou qualitatifs. Ils peuvent, dans ce cadre,
maîtriser le nombre de points de vente et leur réseau de
concessionnaires et leur imposer des exigences en terme de qualité, de
standards techniques, d'image.
Dans un
système de distribution exclusive
, le constructeur
attribue à un distributeur un territoire exclusif de vente sur lequel il
doit opérer. En revanche, le concessionnaire ne peut pas se voir imposer
des contraintes qualitatives et quantitatives par le constructeur et il peut
vendre ses véhicules à qui il veut (utilisateur final ou
revendeur intermédiaire).
De manière générale, la Commission estime que de tels
accords verticaux peuvent améliorer l'efficacité
économique d'un secteur en améliorant la coordination entre
entreprises et en diminuant les coûts de transaction et de distribution,
à condition que le pouvoir de marché des entreprises
concernées ne soit pas trop important. C'est pourquoi, le projet de
règlement définit un certain nombre de seuils de part de
marché qui doivent déterminer les systèmes de vente
applicables aux constructeurs. Le constructeur peut choisir un système
de vente exclusif jusqu'à un seuil de 30% de parts de marché. Il
peut opter pour les systèmes de distribution sélective
qualitative et quantitative jusqu'à 40% de parts de marché.
Enfin, seule la distribution sélective qualitative est autorisée
quand la part de marché du constructeur s'élève au dessus
de 40 %.
Concrètement ce système remettrait en cause les principes
fondamentaux d'organisation de ce secteur. En effet, les constructeurs sont
plutôt favorables à un système de distribution
sélective, qui leur permet d'imposer leurs standards de qualité
à leurs concessionnaires. Cependant, dans le cadre d'un tel
système, le projet de règlement interdit l'usage des clauses
dites de localisation qui permettent aux constructeurs d'obliger les
distributeurs à opérer à partir d'un établissement
précis (article 5, point f). Cette interdiction, selon la
Commission, devrait renforcer la concurrence entre les distributeurs de la
même marque (concurrence intramarque).
Dans le cadre d'une distribution sélective, l'interdiction de la clause
de localisation permettrait aux distributeurs de s'installer partout en Europe
(phénomène dit d'essaimage). Cela autoriserait des
concessionnaires de pays membres de l'Union européenne dans lesquels le
prix des véhicules hors taxes serait plus faible de venir s'implanter
physiquement en France et de faire concurrence à des concessionnaires
nationaux.
Par ailleurs, les mandataires (professionnels aidant les consommateurs qui
souhaitent acheter un véhicule neuf dans un autre Etat membre) voient
leurs conditions d'exercice facilitées. En effet, les concessionnaires
pourront désormais vendre plus de 10 % de leurs véhicules au
même intermédiaire, alors qu'ils étaient contraints au
respect de cette limitation auparavant.
Au total, ces dispositions pourraient ouvrir le marché de la vente des
véhicules neufs aux grandes surfaces.
Il y a donc dans ces dispositions le risque d'une concentration des
distributeurs, qui pourrait affaiblir le maillage du territoire par les
concessionnaires. Cela pourrait obliger les utilisateurs, notamment dans les
zones rurales, à réaliser de grands déplacements pour
acheter un véhicule, pour l'entretenir ou le réparer. A terme, on
pourrait redouter une évolution similaire à celle observée
dans le passé pour les stations services.
Fin du lien entre la vente et le service après-vente
La Commission propose également de casser le lien entre la vente et le
service après-vente (SAV). Les distributeurs pourraient décider
de se charger eux-mêmes du SAV ou de le déléguer à
un réparateur, agréé par le constructeur. Ces
réparateurs « officiels » ne seraient pas soumis
à une clause de localisation, pourraient s'installer dans les zones les
plus rentables et réparer les véhicules de plusieurs
constructeurs.
De la même manière que le projet de règlement
définit des seuils de part de marché pour la vente de
véhicules neufs, le type d'accord autorisé entre
réparateurs et constructeurs dépend de la part de marché
que les réparateurs totalisent.
Outre qu'il est difficile de calculer avec précision des parts de
marché sur le marché de la réparation et de l'entretien,
cet aspect de la réforme peut poser des problèmes en
matière de sécurité. Un véhicule n'est pas un
produit comme un autre. C'est avant tout un bien qui requiert une
capacité d'expertise importante. C'est également un bien qui est
conservé sur une durée relativement longue par son utilisateur.
Le réseau de concessionnaires est donc fondamental car il permet un
suivi du véhicule pendant toute sa durée de vie. Or, un
réseau fort et structuré est une garantie de prestations de
qualité. Il est notamment seul à même d'organiser des
campagnes de rappel.
Les arguments opposables au projet
D'ores et déjà, le secteur automobile est très fortement
concurrentiel. Les marges des constructeurs ou des distributeurs sont en effet
faibles et la concurrence avec les industries japonaise et américaine
est vive. La Commission reconnaît cette réalité.
Elle est sensible au fait que les écarts de prix entre le même
véhicule selon les pays de l'Union puissent varier dans des proportions
pouvant atteindre 40% selon les pays. Elle prétend donc, en stimulant la
concurrence, unifier le marché intérieur des voitures neuves.
Cependant de tels écarts ne s'expliquent pas à l'évidence
par une insuffisance de concurrence. D'une part, les constructeurs peuvent
jouer de ces différences de prix comme d'un élément de
politique commerciale. Il est en effet classique qu'un industriel qui souhaite
s'installer sur un marché étranger accepte des marges
bénéficiaires plus faibles afin de conquérir des parts de
marché.
Par ailleurs, les différences de prix sont pour beaucoup liées
à des écarts de taxation. Une étude du Centre
d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII) de mai
2000 démontre que la fiscalité est un facteur important de
dispersion des prix TTC et hors taxes. Cette étude démontre que
cette dispersion serait liée au régime de TVA applicable au
secteur de l'automobile car la TVA est acquittée dans le pays de
résidence de l'acheteur du véhicule.
Ainsi, les prix hors taxes des voitures dans un pays comme le Danemark,
où les taxes écologiques alourdissent particulièrement les
prix TTC des véhicules, sont plus faibles afin que les consommateurs ne
soient pas trop pénalisés.
Il est de toute façon permis de penser que ces écarts se
réduiront à l'avenir dans la mesure où l'euro facilitera
les comparaisons des prix et que le développement d'Internet permettra
aux consommateurs d'être informés des prix pratiqués dans
les autres pays de l'Union européenne.
L'objectif poursuivi par la Commission, créer un marché unique de
l'automobile, pourrait donc être plus directement satisfait par une
harmonisation fiscale à l'échelle de l'Union. Celle-ci semblant
aujourd'hui complexe à envisager, le projet de règlement
présenté apparaît, par maints aspects, un palliatif lourd
de risques économiques.
Les risques pouvant découler d'une mise en oeuvre
Les consommateurs semblent satisfaits du système de distribution
automobile tel qu'il fonctionne aujourd'hui. Ils sont attachés à
l'existence des réseaux de concessionnaires et surtout au fait de ne pas
devoir se déplacer de manière excessive pour faire réparer
ou entretenir leur véhicule. Le phénomène de concentration
des concessionnaires, qui pourrait être renforcé avec la
réforme défendue par la Commission
2(
*
)
, serait donc contraire à leurs attentes.
Le nouveau régime d'exemption tend à favoriser les
opérateurs les plus importants au détriment des PME, qui restent
bien souvent les seuls acteurs économiques de zones rurales en voie de
désertification. Il peut donc en découler des conséquences
négatives en matière d'aménagement du territoire et
renforcer un phénomène d'appauvrissement économique de
certaines régions.
En outre, les risques pour l'emploi ne sont pas nuls. Un nombre significatif de
postes pourrait être supprimé dans le secteur de la distribution
automobile si un mouvement de concentration excessif était induit par
cette réforme.
Enfin, dernière, mais non la moindre, atteinte à redouter :
la sécurité des usagers. La désorganisation des
réseaux de réparateurs qui risque de suivre la mise en oeuvre du
règlement dans sa forme actuelle pourrait nuire à la
traçabilité des véhicules, en cas de campagne de rappel
notamment, et occasionner une déperdition de savoirs et d'informations
techniques en cas de multiplication des opérateurs sur le marché
de l'entretien et de la réparation.
PROPOSITION DE RÉSOLUTION
Le
Sénat,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu le texte E 1974 concernant l'application de l'article 81,
paragraphe 3, du traité à des catégories d'accords
verticaux et de pratiques concertées dans l'industrie automobile,
Constate que le projet de règlement de la Commission européenne
est porteur de risques de déstabilisation de l'industrie automobile et
des réseaux de concessionnaires existants, alors que ce secteur
économique est un secteur clef pour la France et pour l'Europe,
Remarque que la Commission européenne met en oeuvre, sans mandat des
Etats membres, une réforme dont l'ampleur et les conséquences
vont bien au-delà du simple réaménagement de ce secteur,
Estime que la vigueur de la concurrence sur le marché de la construction
et de la distribution automobile n'est pas aujourd'hui contestable,
Comprend le souci de la Commission européenne de réduire les
écarts de prix entre les véhicules neufs entre les
différents pays de l'Union européenne,
Observe qu'un grand nombre des dispositions proposées par la Commission
européenne apparaissent excessives pour atteindre les objectifs
poursuivis, à savoir renforcer la concurrence et réduire les
écarts de prix sur le marché automobile,
Tend à estimer qu'une incitation à l'harmonisation fiscale serait
plus à même de favoriser une réduction de ces écarts
de prix,
Considérant que la marge de manoeuvre du Gouvernement sur ce dossier est
restreinte dans la mesure où le pouvoir des Etats membres sur l'adoption
de règlement autonome est limité à l'expression d'un avis
au sein d'un comité consultatif,
Demande en conséquence au Gouvernement d'agir auprès de la
Commission, notamment lors de la deuxième réunion de ce
comité consultatif le 6 juin 2002,
- afin que soit bien prise en compte la dimension spécifique de
l'automobile et que soit établie clairement sa qualité de bien de
haute technologie ayant des implications directes pour la
sécurité des consommateurs,
- afin que soit réaffirmé tout l'intérêt de
l'existence de réseaux de concessionnaires assurant la distribution,
l'entretien et la réparation des véhicules et que le
règlement prévoie de manière explicite que les
réparateurs assurent des prestations, sous leur propre
responsabilité, répondant aux exigences de qualité et de
proximité définies par le constructeur,
- afin que la nécessité de réseaux de
concessionnaires denses soit reconnue comme un moyen de conforter la vie
économique des régions européennes, notamment celles en
voie de désertification et de déclin économique, en
assurant la satisfaction des exigences de proximité de leurs habitants,
- afin que ne soient pas prohibées les clauses de localisation, les
nouvelles facultés accordées aux mandataires et la
possibilité offerte aux concessionnaires de faire de la publicité
de manière active hors de leur zone de vente assurant un renforcement
suffisant de la concurrence,
- afin que le système de distribution exclusive et sélective
puisse encore s'appliquer pendant une période transitoire au-delà
de laquelle il serait procédé à une évaluation de
la situation, notamment en ce qui concerne les écarts de prix des
véhicules entre les différents pays de l'Union européenne,
- afin que soit affirmée l'idée selon laquelle
l'harmonisation de la fiscalité automobile en Europe est une condition
nécessaire à une harmonisation des prix des voitures neuves au
sein de l'Union,
- afin que l'emploi dans le secteur de la construction et de la
distribution ne soit pas pénalisé et que soit trouvée une
voie médiane entre le renforcement de la concurrence et la
préservation de l'industrie européenne, industrie
déjà fortement exposée à la concurrence mondiale,
- afin que l'industrie européenne ne se voie pas soumise à
des contraintes que ses homologues étrangères ne connaissent pas
sur leur marché intérieur.
1
«Price Differentials in the
EU : an
economic analysis» par les professeurs Verbogen et Degryse « The
Sales-Service link» par Autopolis , «Study of the impact of
legislative scenarios about motor vehicle distribution» par Andersen
Consulting, «Customers preferences for existing and potential Sales and
Servicing Alternatives in Automobile Distribution» par le Dr Lademann.
2
L'étude que le cabinet Andersen a réalisée
pour la Commission note en effet que le phénomène de
concentration dans le secteur de la distribution est un phénomène
qui est en oeuvre et qui ne dépend pas du cadre législatif.