Sécurité sociale

Financement de la sécurité sociale pour 2002

En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat,

Considérant que le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 a été élaboré dans la plus grande improvisation, comme l'atteste le dépôt par le Gouvernement d'un nombre élevé d'amendements modifiant, en cours de navette parlementaire, la physionomie même du texte initial ;

Considérant qu'il confirme et amplifie les montages financiers et les errements déjà dénoncés, les années précédentes, par la Haute Assemblée et n'a, au total, pour objectif principal que d'accroître la contribution de la sécurité sociale au financement d'une dispendieuse politique de l'emploi dont l'Etat n'entend pas ou ne peut assumer la charge sur son propre budget ;

Considérant que ces ponctions réalisées par l'intermédiaire du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) dépouillent la sécurité sociale des recettes fiscales et des réserves financières qui lui sont indispensables pour faire face à un avenir désormais incertain ;

Considérant que ces ponctions sont contraires aux engagements mêmes pris par le Gouvernement, selon lesquels le financement des allégements de cotisations sociales patronales devait demeurer « neutre » pour la sécurité sociale ;

Considérant qu'elles se traduisent, en outre, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 par le recours à des procédés dont la régularité même soulève de graves questions de principe ;

Considérant, à cet égard, que l'imputation, sur les comptes d'un exercice clos, en l'occurrence l'exercice 2000, de l'annulation de la dette du FOREC à l'égard de la sécurité sociale est contraire à tous les principes communément admis de la comptabilité publique et privée ;

Considérant qu'une telle imputation n'obéit qu'à des considérations « d'affichage » politique, et ne saurait en aucun cas être justifiée, comme cela a été affirmé par le Gouvernement, par le souci de « tenir compte de l'analyse de la Cour des comptes » ; que le Premier président de cette haute juridiction a tenu à confirmer solennellement au président de sa commission des affaires sociales que les « dispositions contenues dans l'article 5 du projet de loi ne peuvent être considérées comme reflétant la position de la Cour » ;

Considérant que l'annulation de la dette du FOREC prive le régime général de quinze milliards de francs de recettes au titre de l'exercice 2000, et le rend ainsi lourdement déficitaire ; qu'elle modifie, ce faisant, profondément les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale déterminé par la loi de financement pour 2000 et par la loi de financement pour 2001 agissant en tant que loi de financement rectificative ;

Considérant, par ailleurs, que la nécessité toujours plus impérieuse, pour le Gouvernement, de trouver les marges de manoeuvre nécessaires au financement de sa politique le conduit à effectuer des prélèvements rétroactifs sur les excédents 2000 de la branche famille ;

Considérant que ces prélèvements ont notamment pour but de pallier la perte de recettes résultant, pour le fonds de réserve pour les retraites, des diverses manipulations financières opérées, au cours des deux dernières années, au profit du FOREC ;

Considérant que ces prélèvements effectués, sans concertation, sur les excédents de la branche famille privent celle-ci des moyens de mettre en oeuvre une ambitieuse politique familiale qui fait aujourd'hui manifestement défaut à notre pays ;

Considérant que se mettent ainsi en place des circuits de dépenses, de prélèvements et de recettes, parallèles aux objectifs de dépenses et aux prévisions de recettes qu'il est demandé au Parlement d'approuver pour 2002 ou de rectifier pour 2001 ;

Considérant que, de ce fait, il convient de s'interroger sur la sincérité des comptes soumis à l'examen du Parlement ;

Considérant que, hors ces montages financiers, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 ne contient rien qui puisse s'apparenter à la définition et à la mise en oeuvre de véritables priorités de santé publique, ni rien qui puisse résoudre le problème à venir des retraites ;

Considérant qu'en première lecture le Sénat a profondément modifié le projet de loi tel que présenté par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale ;

Considérant qu'il a tout d'abord souhaité restituer à la sécurité sociale et au fonds de solidarité vieillesse la totalité des recettes qui leur avaient été, directement ou indirectement, « confisquées » au profit du FOREC ;

Considérant qu'il a ainsi restitué, pour la seule année 2002, 30 milliards de francs de recettes supplémentaires au régime général de sécurité sociale et 18 milliards de francs au fonds de solidarité vieillesse ;

Considérant que, ce faisant, le Sénat a notamment rétabli les excédents de la branche famille et du fonds de solidarité vieillesse et restauré ainsi les moyens tant de mener une politique familiale ambitieuse que de contribuer à la garantie des retraites ; qu'il a fait apparaître symétriquement l'ampleur de la charge dont le budget de l'Etat s'est exonéré ;

Considérant que, par ailleurs, le Sénat a su se montrer constructif en examinant les dispositions du projet de loi relevant véritablement du champ des lois de financement de la sécurité sociale ;

Considérant qu'en première lecture, il a ainsi adopté vingt-sept articles conformes et qu'il en a amendé trente, notamment en faveur des travailleurs victimes de l'amiante ;

Considérant qu'il a également tenu à enrichir et à compléter le projet de loi ;

Considérant qu'il a ainsi souhaité favoriser la reprise d'un dialogue confiant entre les professionnels de santé et la sécurité sociale, en supprimant le dispositif des lettres-clés flottantes, système pernicieux, absurde et injuste et donc, au total, inefficace ;

Considérant qu'il a défini, dans le cadre du rapport annexé à l'article 1 ^er , les objectifs d'une véritable politique nationale dans le domaine sanitaire et social ;

Considérant qu'il a aménagé, dans un sens plus favorable, les règles de la compensation entre régimes spéciaux d'assurance vieillesse ;

Considérant qu'il a, en outre, prévu d'associer le conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance maladie à la définition des conditions d'utilisation de ses excédents ;

Considérant, en revanche, que le Sénat a décidé de rejeter solennellement l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) ;

Considérant que cette décision est d'une exceptionnelle gravité car cet objectif constitue un élément central des lois de financement de la sécurité sociale, dont les auteurs ont voulu, en 1996, qu'il exprime les priorités de notre système de soins, telles que définies par le Parlement ;

Considérant cependant que, dépourvu de tout contenu de santé publique, l'ONDAM n'est aujourd'hui qu'un arbitrage comptable, inévitablement contesté, entre les contraintes financières de l'assurance maladie et le souci des pouvoirs publics d'apaiser les tensions que connaît notre système de soins ;

Considérant que le Sénat s'est, dès lors, refusé à engager son autorité en approuvant un objectif pour 2002 dont le Gouvernement s'empresse, d'ores et déjà, de s'affranchir ;

Considérant que le Sénat a pris cette décision en toute connaissance de cause tant la dérive observée depuis quatre ans lui a semblé traduire le dévoiement de l'ONDAM et devoir être sanctionnée clairement ;

Considérant que le dévoiement de l'ONDAM constitue, au même titre que le financement du FOREC, un point de désaccord fondamental entre le Sénat et, sinon l'Assemblée nationale, du moins la majorité qui soutient le Gouvernement ;

Considérant que l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, ne s'est pas contentée d'acter ce désaccord essentiel ;

Considérant qu'elle a rétabli l'ensemble des circuits financiers étrangers aux enjeux de la protection sociale et qui constituent autant de détournements et de manipulations des recettes de la sécurité sociale pour financer les trente-cinq heures ;

Considérant que ce rétablissement traduit une divergence fondamentale, et irréductible, d'approche des deux assemblées sur cette question essentielle ;

Considérant, de surcroît, que l'Assemblée nationale a non seulement rétabli l'intégralité des dispositions contestées par la Haute Assemblée, mais qu'elle a écarté certaines des améliorations et corrections de bon sens apportées par le Sénat, de même qu'elle a supprimé cinq articles additionnels dont il avait souhaité enrichir le projet de loi ;

Considérant que l'Assemblée nationale a ainsi entendu signifier qu'elle avait dit son dernier mot dès sa première lecture ;

Considérant, en outre, que le Gouvernement a fait adopter par voie d'amendement, en nouvelle lecture, une réforme considérable, à la fois par sa portée et son volume, du cadre conventionnel régissant les relations entre les caisses d'assurance maladie et les professions de santé ;

Considérant que cet amendement a été déposé le 20 novembre, soit la veille du débat en séance publique à l'Assemblée nationale sur la nouvelle lecture du dernier projet de loi de financement de la législature qui s'achève ; qu'il n'a pu de ce fait être examiné de manière approfondie par les députés et n'a pu faire l'objet de la nécessaire concertation avec les professions concernées ;

Considérant que cette réforme, par son ampleur et ses implications, avait, à l'évidence, vocation à figurer dans le projet de loi initial, tel qu'il a été déposé à l'Assemblée nationale le 10 octobre, et non à être adoptée en nouvelle lecture, après réunion de la commission mixte paritaire ;

Considérant, de ce fait, que l'on peut s'interroger sur la constitutionnalité des conditions d'adoption de cette réforme par l'Assemblée nationale ;

Considérant, de surcroît, que cette réforme laisse subsister, pour les professions non signataires d'une convention, le mécanisme des lettres-clés flottantes que le Sénat avait supprimé en première lecture ;

Considérant que le Gouvernement a ainsi confirmé qu'il entendait ignorer, par principe, la contribution du Sénat sur ce projet de loi.

Décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

En conséquence, conformément à l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le projet de loi a été rejeté par le Sénat.

Délibéré en séance publique, à Paris, le 29 novembre 2001.

Le Président,

Signé : Christian PONCELET.