Question de M. MASSON Jean Louis (Moselle - NI) publiée le 19/07/2007
M. Jean Louis Masson attire l'attention de Mme la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales sur le fait qu'avec la généralisation des intercommunalités à fiscalité propre, on peut se demander si les pays ont encore une raison d'être. En effet, les pays contribuent à générer une complexité administrative et une superposition d'échelons administratifs dont le coût de fonctionnement est loin d'être négligeable. C'est d'autant plus vrai que lorsqu'un pays englobe plusieurs intercommunalités, celles-ci ont de toute façon la possibilité, soit de se regrouper, soit d'agir en collaboration. Dans un souci de rationalisation, il souhaiterait donc qu'elle lui indique si elle ne pense pas que la notion administrative de pays mériterait d'être supprimée, les missions correspondantes étant transférées aux intercommunalités.
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Transmise au Ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables
Réponse du Ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables publiée le 04/10/2007
La loi n° 95-115 du 4 février 1995 (« loi Pasqua ») consacre juridiquement la notion de pays en proposant un nouveau cadre de coopération aux communes, groupements de communes et aux acteurs socio-professionnels et associatifs, pour élaborer un projet commun traduisant une communauté d'intérêts économiques ou sociaux. La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 (LOADDT dite « loi Voynet ») donne de nouvelles orientations pour la politique des pays et précise le cadre juridique de sa mise en oeuvre. Le pays est défini comme un territoire présentant une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, porteur d'un projet de développement durable, qui prend la forme d'une charte de pays. Les dispositions sur les pays ont ensuite été modifiées par l'article 95 de la loi du 2 juillet 2003 « urbanisme et habitat », dont les objectifs affichés sont l'allégement des procédures et la remise du projet au coeur du dispositif : les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre d'un territoire présentant une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale à l'échelle d'un bassin de vie ou d'emploi élaborent, en association avec le conseil de développement, un projet commun de développement durable, qui prend la forme d'une charte. Tout au long de ces évolutions juridiques, le législateur et les gouvernements ont veillé à éviter la création d'un nouvel échelon institutionnel recouvrant les compétences de collectivités départementales ou supra communales, les pays ne sont d'ailleurs pas porteur de compétences mais d'une mission tenant à impulser la réflexion coordonnée des acteurs locaux. Ainsi, les pays ont vocation à fédérer des groupements intercommunaux à fiscalité propre existants ou à favoriser leur création. L'État a accompagné l'émergence des 334 pays reconnus sur les années 2000-2007. La large couverture qui en résulte (41 % de la population française et 73 % de la superficie métropolitaine) a rempli un objectif premier qui était d'assurer une prise en charge par les acteurs locaux des enjeux d'aménagement sur base d'un diagnostic partagé. Ces années d'élaboration des projets de pays ont été riches d'une mobilisation des acteurs socioprofessionnels, associatifs qui se sont engagés dans des échanges et l'ébauche de scénarii de développement pour leurs territoires. Des agriculteurs, des forestiers, des commerçants, des responsables de PME, d'établissements publics ont dépassé leur cadre professionnel aux côtés de maires, présidents de communautés de communes, conseillers généraux ou régionaux, députés, sénateurs pour identifier les atouts, les faiblesses et les opportunités de développement de leur territoire. Ces échanges ont permis la définition de stratégie de développement partagé entre les acteurs locaux dans un cadre souple ne doublant pas les instances existantes. Les pays, en effet, n'ont pas velléité à se substituer aux collectivités locales existantes et à assurer la maîtrise d'ouvrage d'équipements. Les actions à conduire découlant de la charte adoptée sont mises en oeuvre par des maîtres d'ouvrage privés ou publics partenaires du pays. Les équipes d'animation des pays sont généralement de dimension réduite et leur tâche première vise à coordonner et mutualiser les moyens humains existant sur leur territoire. La définition de ces pays a pu générer des conflits locaux, susciter des interrogations sur la pertinence de périmètres, aboutir à des articulations difficiles avec des agglomérations ou des communautés de communes, être porteuse d'ambitions insuffisamment affirmées dans le champ du développement durable. Pour autant, tant du côté de l'État que des collectivités locales, il est aujourd'hui acquis que les pays ont contribué, en relais de la loi Chevènement, à une forte progression du couvert intercommunal, ont amélioré la coordination entre les acteurs locaux facilitant le dialogue entre l'État et les communes sur les priorités d'intervention publique, ont permis un effet levier sur les interventions de l'État (les contrats passés ont ouvert à des participations complémentaires des départements et des régions). Ce constat a été corroboré par l'évaluation commandée par la DIACT et remise par le conseil général du génie rural et forestier en juin 2006. Ces gains, les progrès potentiels évoqués entraînent l'État à poursuivre son accompagnement des pays en cherchant à améliorer l'efficacité de leur intervention (appui de l'État centré sur des thématiques), rendre plus lisible auprès du citoyen ce niveau d'organisation intercommunale (favoriser une meilleure articulation urbain-rural, intercommunalité de services - intercommunalité de projet, le cas échéant par des révisions de périmètres). L'État n'envisage donc pas de supprimer la possibilité pour les territoires qui le souhaitent de s'organiser en pays, il veillera cependant à ce que les démarches entreprises contribuent à valoriser les intercommunalités à fiscalité propre existantes. Ces intercommunalités peuvent ainsi, valablement, dans une perspective d'économie de moyens, se regrouper ou collaborer pour porter des missions du pays.
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