Logements sociaux et prélèvements annuels

Question de M. LAURENT Daniel (Charente-Maritime - UMP) publiée le 27/11/2014

M. Daniel Laurent attire l'attention de Mme la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité sur les difficultés des communes, notamment dans les zones littorales, pour atteindre les objectifs de construction de logements sociaux locatifs, tels que prévus dans le cadre de l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains et dite « SRU », complétée par la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social et ses décrets d'application n° 2013-670 et n° 2013-671 du 24 juillet 2013 qui renforcent les obligations de production de logements locatifs sociaux dans les zones tendues. L'article L. 302-5 du code de l'urbanisme et de l'habitation prévoit que les communes n'atteignant pas le seuil fixé de logements locatifs sociaux participent financièrement à l'effort de solidarité nationale par un prélèvement annuel sur les logements locatifs sociaux manquants. Dans un cadre budgétaire contraint sans précédent pour les collectivités, si l'on conjugue le prélèvement annuel et la baisse des dotations, les communes concernées s'interrogent sur leurs capacités à engager des programmes de construction de logements sociaux, d'autant plus que le contexte foncier est souvent complexe, notamment dans les zones littorales (loi sur le littoral, plans de prévention). Les collectivités assujetties à l'article 55 de la loi dite « SRU » se voient imposer, pour une durée indéterminée, des pénalités voire des majorations de pénalités si elles n'atteignent pas les objectifs triennaux. En conséquence, il lui demande quelles sont les mesures que le Gouvernement compte mettre en œuvre en la matière.

Publiée dans le JO Sénat du 27/11/2014 - page 2611

Réponse du Ministère du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité publiée le 21/01/2015

Réponse apportée en séance publique le 20/01/2015

M. Daniel Laurent. Ma question porte sur les incidences, pour les communes du littoral, de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, codifiée à l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation, qui prévoit que les communes n'atteignant pas le seuil de 20 % de logements locatifs sociaux participent financièrement à l'effort de solidarité nationale par un prélèvement annuel sur les logements locatifs sociaux manquants.

Deux bilans sont réalisés : un bilan annuel, qui prévoit que les communes doivent s'engager dans un plan de rattrapage pour tendre vers l'objectif précisé dans la loi, et un bilan triennal pour examiner si le rythme de rattrapage est suffisant. Ainsi, l'accroissement net du nombre de logements sociaux par période triennale ne peut être inférieur à 15 % du nombre de logements manquants.

La loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social et ses décrets d'application du 24 juillet 2013 ont renforcé les obligations de production de logements locatifs sociaux dans les zones tendues, le taux passant ainsi à 25 %.

Le développement de l'offre locative sociale doit être cohérent avec les besoins du marché de l'habitat. Or, si l'on conjugue le prélèvement annuel et la baisse des dotations aux collectivités, les communes s'interrogent sur leurs capacités à engager des programmes de construction de logements sociaux, dans un contexte foncier du littoral atlantique complexe : loi Littoral, plan de prévention des risques d'inondation... De plus, de nombreuses collectivités sont en fin d'urbanisation et leur capacité à se développer hors du cadre du renouvellement urbain est quasiment inexistante.

En assujettissant ces collectivités à l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU », on leur impose, pour une durée indéterminée, des pénalités, voire des majorations de pénalités si elles n'atteignent pas les objectifs triennaux. Dès lors, il est difficile pour les maires qui veulent respecter la loi d'y satisfaire, compte tenu de la nature géographique de leur territoire et des contraintes réglementaires qui s'imposent à eux. À cet égard, je peux citer la situation de deux communes littorales de mon département : l'une de moins de 5 000 habitants, l'autre de plus de 5 000 habitants.

Pour celle de moins de 5 000 habitants, la minoration de la dotation globale de fonctionnement représente une perte de 124 000 euros de recettes de fonctionnement, à laquelle il convient d'ajouter la réduction des compensations fiscales versées au titre des exonérations imposées par l'État sur la taxe d'habitation et les taxes foncières à hauteur de 39 %, soit une perte supplémentaire évaluée à 43 000 euros par an. Pour cette commune le prélèvement représente 48 600 euros. Le cumul des prélèvements au cours du mandat, entre 2014 et 2019, permet d'estimer la perte de recettes pour la commune à plus d'une année de dépenses d'investissement, ce qui est considérable.

Pour celle de plus de 5 000 habitants, les pénalités représentent plus de 70 000 euros par an. Son habitat est réparti de la manière suivante : deux tiers de résidences secondaires pour un tiers de résidences principales. Pour que la commune réponde aux critères de la loi, il faudrait qu'elle construise, imaginez-vous bien, 884 logements sociaux. Compte tenu du coût local du foncier, ces chantiers représenteraient une somme de plus de 60 millions d'euros, soit 6 millions d'euros par an, ce qui est inimaginable.

Malgré sa volonté, la commune, qui consacre un budget important à l'acquisition de foncier pour la réalisation de logements sociaux ou qui cherche des solutions pour reconvertir des résidences secondaires en résidences principales, ne pourra atteindre les objectifs fixés et préserver les critères environnementaux et urbanistiques, qu'elle souhaite respecter, à savoir la bande littorale, les forêts, les marais, les terres agricoles limitrophes....

Madame la ministre, quelles sont les mesures que le Gouvernement compte mettre en œuvre en la matière et quelles réponses puis-je apporter à mes collègues maires, qui sont complètement désemparés ?

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Sylvia Pinel,ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité.Monsieur le sénateur, vous m'interrogez sur les conditions d'application de l'article 55 de la loi SRU, notamment dans les communes littorales où le foncier disponible pour la construction est parfois plus rare.

Comme vous le savez, nos concitoyens les plus modestes éprouvent de grandes difficultés à accéder à un logement abordable dans les zones tendues. Afin de favoriser l'accès au logement de ces ménages modestes et de garantir l'effectivité de la mixité sociale dans ces zones, la loi du 18 janvier 2013 est venue renforcer les obligations de production de logements sociaux sur ces territoires, ainsi que les sanctions envers les communes qui ne les respectent pas. La loi impose désormais aux communes de plus de 3 500 habitants, situées dans des agglomérations ou des établissements publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, de disposer de 25 % de logements sociaux au sein du parc de résidences principales. Une exception existe toutefois dans les territoires ne justifiant pas un effort de production, pour lesquels le taux de 20 % a été maintenu.

Pour les communes ne respectant pas leurs objectifs, un prélèvement annuel est effectué sur les ressources communales, proportionnel au déficit en logement social, mais minoré des dépenses engagées par la commune pour créer l'offre de logements sociaux prévue par la loi. Sauf lorsqu'elles sont soumises à des contraintes d'urbanisation particulières qui leur permettent d'être exemptées de l'obligation législative, les communes peuvent, afin de créer cette offre de logements sociaux, construire des logements neufs ou prévoir le conventionnement de logements existants dans le parc privé ou public.

D'une manière générale, je précise que le Gouvernement entend rester ferme sur l'application de ces obligations. La procédure de bilan triennal de la période 2011-2013 chargée de vérifier l'application du constat de carence est en phase finale. Je rappelle qu'elle pourra donner lieu, pour les communes n'ayant pas respecté leurs objectifs de rattrapage, à des arrêtés de carence, pris après avis des comités régionaux de l'habitat et de l'hébergement et de commissions départementales ad hoc. Ils pourront multiplier, le cas échéant, le prélèvement par cinq pour les communes les plus récalcitrantes en matière de rattrapage. À ce jour, sur les 1 022 communes soumises au bilan SRU, c'est-à-dire les communes déficitaires n'ayant pas 20 % ou 25 % de logement social selon les cas, environ 600 communes n'ont pas respecté leur objectif triennal, dont la moitié avec un taux de réalisation inférieur à 50 %.

Les préfets ont conduit les commissions départementales, conformément à la loi, à apprécier les difficultés réelles des communes et la volonté de chacune à réaliser ses objectifs. Environ 200 communes devraient être considérées comme carencées, mais cette évaluation reste à affiner, car la procédure n'est pas encore close. Elle le sera dans les toutes prochaines semaines.

Enfin, je souligne que la majoration du prélèvement payé par les communes en carence est désormais versée à un fonds national qui finance les logements très sociaux. J'ai d'ailleurs annoncé, à l'occasion du congrès du mouvement HLM, que 15 000 logements de ce type seraient construits d'ici à 2018, car ils répondent à une véritable nécessité de renforcer l'accès au logement des plus modestes.

Monsieur le sénateur, vous m'avez plus particulièrement interrogée sur deux communes de votre département de Charente-Maritime. Je vous propose de m'indiquer le nom de ces communes afin que, avec mes services, je puisse regarder plus précisément les obstacles qui existent par rapport à l'application de la loi Littoral. Nous pourrons sûrement, j'en suis sûre, trouver les bonnes solutions.

M. le président. La parole est à M. Daniel Laurent.

M. Daniel Laurent. Je vous remercie de votre réponse, madame la ministre, même si elle ne me satisfait qu'à moitié.

Tout le monde est d'accord pour dire que nous devonsœuvrer pour permettre à nos concitoyens les plus modestes de se loger. Reste que les communes du littoral n'ont pas toutes les moyens de respecter leurs obligations.

Je vous communiquerai le nom des deux communes que j'ai évoquées, car si, en accord avec les préfets, on pouvait trouver des dérogations ou des assouplissements, j'en serais ravi pour elles.

Publiée dans le JO Sénat du 21/01/2015 - page 435