Relations entre l'administration et ses usagers

Question de M. SUEUR Jean-Pierre (Loiret - Socialiste et républicain) publiée le 20/07/2017

M. Jean-Pierre Sueur appelle l'attention de M. le ministre de l'action et des comptes publics sur l'intérêt que présentaient les dispositions inscrites dans les articles 1, 2 et 3 du chapitre 1er (« Dispositions tendant à satisfaire aux exigences du principe d'égalité devant la loi ») du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers. Or, il lui rappelle que ces dispositions ont été abrogées par l'article 20 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif. Il lui demande en conséquence s'il entend rétablir les dispositions inscrites dans les articles 1, 2 et 3 du décret du 28 novembre précité.

Publiée dans le JO Sénat du 20/07/2017 - page 2317

Transmise au Ministère de l'action et des comptes publics

Réponse du Ministère de l'action et des comptes publics publiée le 29/03/2018

Les articles 1 à 3 du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers ont été abrogés par l'article 20 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif. Le contenu de ces articles n'a toutefois pas disparu de l'ordonnancement juridique. En effet, des dispositions équivalentes figurent dans des textes législatifs ou réglementaires en vigueur. Ainsi, l'article 1 du décret du 28 novembre 1983, qui permettait à tout intéressé d'opposer à l'administration les circulaires, instructions ou directives régulièrement publiées, pourvu qu'elles ne soient pas contraires aux lois et règlements, a été en partie repris dans plusieurs articles du code des relations entre le public et l'administration (CRPA). L'article L. 312-2 de ce code prévoit une obligation générale de publier « les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives ». Lorsque ces documents émanent des ministres, un dispositif de double publication est prévu par le CRPA, à la fois dans un bulletin ministériel (R. 312-3 du CRPA) et sur le site internet « www.circulaires.legifrance.gouv.fr » (alinéa 1 de l'article R. 312-8 du CRPA). La sanction du défaut de publication sur ce site consiste en l'inopposabilité de ces actes au public : « Une circulaire ou une instruction qui ne figure pas sur le site mentionné au précédent alinéa n'est pas applicable. Les services ne peuvent en aucun cas s'en prévaloir à l'égard des administrés » (alinéa 2 de l'article R. 312-8 du CRPA). Ce dispositif de l'opposabilité des circulaires ministérielles devrait prochainement être étendu dans le projet de loi pour un État au service d'une société de confiance, actuellement examiné par le Parlement. Le II de cet article permet aux administrés de se prévaloir, sous certaines conditions (respect du droit des tiers, préservation de la santé publique, de la sécurité des personnes et des biens ou de l'environnement), des circulaires et instructions lorsqu'elles émanent des administrations centrales et déconcentrées de l'État et sont publiées sur un site internet dédié. À ce titre, toute personne de bonne foi s'étant conformée à l'interprétation de la règle de droit, même erronée, figurant dans ces documents, ne pourra être sanctionnée. L'article 2 imposait à l'administration, en cas d'annulation juridictionnelle définitive d'un acte non réglementaire par un motif tiré de l'illégalité du règlement dont cet acte faisait application, de faire droit « nonobstant l'expiration des délais de recours, (...) à toute demande ayant un objet identique et fondée sur le même motif ». Ce mécanisme d'exception d'illégalité non contentieuse est tombé en désuétude, l'administration l'appliquant rarement en raison de ses ambiguïtés rédactionnelles et des conditions restrictives qu'il posait pour sa mise en œuvre (CE, 13 mars 1998, n° 104411 ; CAA Bordeaux, 4 juillet 1989, n° 89BX00300 ; CAA Bordeaux, 28 octobre 1994, n° 93BX01110). La réintroduction de ce dispositif ne présenterait dès lors pas d'utilité. Elle pourrait d'ailleurs nuire à la clarté du régime de la sortie en vigueur des décisions administratives individuelles créatrices et non créatrices de droit, prévu par les articles L. 242-1 à L. 242-4 du CRPA et L. 243-1 à L. 243-4 du CRPA. La rédaction de ces articles est issue de l'ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 qui a simplifié et harmonisé les règles jurisprudentielles de retrait et d'abrogation des actes administratifs unilatéraux en conciliant les principes de légalité et de sécurité juridique. Enfin, l'obligation pour l'administration d'abroger les règlements illégaux ou devenus illégaux, prévue par l'ancien article 3 du décret de 1983, a été consacrée comme « principe » par le Conseil d'État dans sa jurisprudence Alitalia (CE, Ass, 3 février 1989, n° 74052). Elle est actuellement codifiée à l'article L. 243-2 du CRPA, dont le premier alinéa étend cette obligation d'abrogation à un acte réglementaire « dépourvu d'objet ».

Publiée dans le JO Sénat du 29/03/2018 - page 1486