Création d'un fonds spécial pour les communes les plus en difficulté

Question de M. MAUREY Hervé (Eure - UC) publiée le 25/10/2018

Rappel de la question n°06506, publiée le 02/08/2018

M. Hervé Maurey rappelle à M. le ministre de l'action et des comptes publics les termes de sa question n°06506 posée le 02/08/2018 sous le titre : " Création d'un fonds spécial pour les communes les plus en difficulté ", qui n'a pas obtenu de réponse à ce jour.

Publiée dans le JO Sénat du 25/10/2018 - page 5394

Réponse du Ministère de l'action et des comptes publics publiée le 21/03/2019

Les évolutions individuelles de dotation globale de fonctionnement (DGF) pour 2018 se sont traduites, pour certaines communes, par une variation à la baisse de leur dotation forfaitaire ou de leurs dotations de péréquation. Au total, 47 % des communes ont vu leur DGF diminuer entre 2017 et 2018. Cependant, seul un quart d'entre elles enregistrent une baisse de leur DGF supérieure à 1 % de leurs recettes réelles de fonctionnement (RRF). Il s'agit d'une amélioration notable par rapport à la situation des années antérieures : en 2017, 12 734 communes étaient concernées par une diminution de leur DGF supérieure à 1 % de leurs RRF, soit plus d'un tiers des communes. En effet, entre 2014 et 2017, la dotation forfaitaire des communes a été minorée, au titre de la contribution au redressement des finances publiques. Si au niveau global le niveau de la DGF du bloc communal a été préservé en 2018, au niveau individuel, la DGF est une dotation « vivante », qui est chaque année calculée et répartie pour tenir compte de la réalité de la situation de chaque collectivité, à partir de critères objectifs de ressources et charges. Naturellement, ces indicateurs évoluent chaque année. C'est la condition d'une répartition juste et équitable des ressources versées par l'État aux collectivités. Par conséquent, les variations individuelles à la baisse ou à la hausse entre 2017 et 2018 s'expliquent principalement par l'actualisation des critères. Concernant la dotation forfaitaire des communes, deux facteurs participent à la baisse de cette dotation : une diminution de la population ou l'éligibilité de la commune à l'écrêtement destiné à financer en interne le dynamisme d'autres dotations. Toutefois, cet écrêtement est plafonné à 1 % des recettes réelles de fonctionnement de la commune. Ainsi, en 2019, l'écrêtement qui sera supporté par les communes sera limité à une diminution maximale de 1 % de leurs recettes réelles de fonctionnement. En ce qui concerne la proposition de mise en place d'un fonds spécial de compensation des pertes individuelles de DGF en 2018, il convient de prendre en compte le fait que les concours financiers de l'État font partie d'une enveloppe normée : le III de l'article 16 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 prévoit que « pour la durée de la programmation, l'ensemble des concours financiers […] est plafonné, à périmètre constant, aux montants du tableau du I » de cet article. Par conséquent, la mise en place d'un tel fonds se traduirait par une minoration, à due concurrence, d'un ou plusieurs concours financiers de l'État. Ce fonds conduirait par ailleurs à produire des effets contre-péréquateurs. Les communes qui ont vu leur DGF diminuer entre 2017 et 2018 sont principalement des communes dont le potentiel financier par habitant a augmenté. Le potentiel financier par habitant est l'indicateur permettant de mesurer, de manière objective, la richesse « potentielle » présente sur le territoire d'une commune : celle perçue par la commune et celle tirée de son appartenance à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) met l'intercommunalité au cœur de la solidarité financière territoriale : ainsi, les SDCI devaient prendre en compte certains objectifs comme l'accroissement de la solidarité financière et de la solidarité territoriale. La nouvelle carte intercommunale induit une nouvelle carte des richesses et des fragilités territoriales. Les modalités de calcul du potentiel financier reflètent ainsi la logique d'intégration et de solidarité intercommunale et territoriale. Par conséquent, les communes bénéficiaires de ce fonds seraient principalement les communes devenues plus « riches » grâce à leur intégration intercommunale. En effet, 60 % des communes (9 663 communes) qui perdent de la DGF entre 2017 et 2018 possèdent un potentiel financier par habitant supérieur au potentiel financier par habitant moyen de la strate. De plus, la raison d'être de ce fonds ne parait pas être justifiée dans la mesure où le périmètre intercommunal étant désormais largement stabilisé, les baisses (ou les hausses) de dotations liées à des mouvements intercommunaux n'ont pas vocation à se reproduire les années à venir. Réattribuer aux communes concernées des moments de dotation qui ne correspondent plus à leurs véritables indicateurs financiers, ni à leur DGF de « long terme » ne pourrait qu'entretenir la confusion quant aux ressources dont elles disposeront alors qu'elles ont déjà su s'adapter aux baisses de dotations enregistrées au cours de l'année 2018. Cependant, le Gouvernement a soutenu la mise en place de dispositifs visant à accompagner les communes qui ont connu une forte diminution de leur DGF entre 2017 et 2018. La loi de finances pour 2019 instaure deux garanties sur la fraction cible de la DSR : pour les communes qui deviennent inéligibles à partir de 2019, une garantie de sortie non renouvelable égale à la moitié du montant perçu au titre de cette fraction l'année précédente ; une garantie non renouvelable égale à la moitié de ce qu'elles ont perçu en 2017 pour les communes ayant perdu l'éligibilité à la DSR cible en 2018. Toutefois, ces garanties appellent de la prudence. Multiplier ce type de garanties comporte plusieurs risques : produire des effets finaux contre-péréquateurs, diluer le bénéfice d'une dotation, accentuer le caractère figé de la DGF facteur d'inégalités entre les communes… Ces effets liés à la multiplication des garanties, qui frappe actuellement la dotation d'intercommunalité, jouent d'autant plus vite que l'enveloppe est contrainte. La situation doit être appréciée de manière globale : au niveau de l'EPCI et au niveau de l'ensemble des concours financiers de l'État. Au niveau des ensembles intercommunaux, la DGF a augmenté pour les communes dans une majorité de territoires (68 % des territoires). Dans dix-sept ensembles intercommunaux,  les variations à la baisse représentent plus de 1 % des recettes réelles de fonctionnement mais restent limitées à 2 % des recettes réelles de fonctionnement. Dans la logique souhaitée par la loi NOTRe, il revient à l'EPCI d'organiser les circuits de solidarité financière qu'il lui semble pertinent de mettre en place. Par ailleurs, les attributions au titre du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) ont permis de compenser certaines baisses de DGF pour une majorité de communes (24 285 communes) et d'ensembles intercommunaux (843). Ainsi, 8 128 communes dont l'attribution au titre de la DNP a diminué entre 2017 et 2018 sont bénéficiaires nets au titre du fonds (soit 77,8 % des communes dont l'attribution a diminué) et 2 717 communes qui connaissent une baisse de leur montant de DSR en 2018 sont bénéficiaires nets au titre du FPIC la même année (soit 67,5 % des communes ayant connu une baisse).

Publiée dans le JO Sénat du 21/03/2019 - page 1544