Question de Mme de CIDRAC Marta (Yvelines - Les Républicains) publiée le 03/12/2020
Mme Marta de Cidrac attire l'attention de Mme la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales sur le droit à la formation des élus locaux.
Comme cela était prévu à l'article 105 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, le Gouvernement travaille à des ordonnances pour réformer le droit à la formation des élus avec comme objectif de leur permettre de bénéficier de formations de qualité, tout en maintenant un dispositif financièrement à l'équilibre.
Le Gouvernement envisage de monétiser l'un des deux droits existants, le droit individuel à la formation (DIF) des élus, qui permet à chaque élu de bénéficier de 20 heures de formation par an et connaît un succès grandissant auprès des élus : plus lisible et plus simple que le droit historique à la formation des élus qui n'a jamais atteint ses objectifs (via le centre de formation des élus locaux - CFEL).
Le CFEL exige des collectivités qu'elles inscrivent dans leur budget une ligne dédiée à la formation, comprise entre 2 % et 20 % du montant des indemnités des élus. Cette obligation met les élus dans une position de « juge et partie », obligés de choisir entre affecter des crédits à une dépense de leur collectivité, ou à leur propre formation, ce qui explique notamment que le taux de recours ne soit que de 0,84 % contre 2 % dans la loi, et que plus de 60 % des communes n'inscrivent pas de budget formation. Quand ils sont inscrits, ces budgets ne sont souvent pas exécutés.
De son côté, le recours au DIF a connu une croissance rapide qui le conduit à court terme dans une impasse financière. Régulé en juillet 2020 avec la mise en place d'un plafond de 100 € hors taxes par heure, il est financé sur la base d'un système assurantiel (les élus cotisent à hauteur de 1 % de leurs indemnités au fonds DIF). Le fonds DIF représente 17 millions d'euros aujourd'hui, soit un budget de 31€ par an et par élu.
La construction du DIF, calquée sur celle de la formation professionnelle, souffre d'un déséquilibre structurel. Contrairement à tous les autres dispositifs qui basent leurs prélèvements sur des masses salariales, l'assiette sur laquelle la cotisation de 1 % est assise est la masse des indemnités des élus. Celles-ci, très faibles puisque de nombreux élus ne sont pas rémunérés pour leur mandat, s'établissent en moyenne à 278 € par mois et par élu. Par ailleurs, contrairement à la formation professionnelle, il n'existe aucune autre recette, notamment de l'État, pour ce fonds, le seul effort reposant sur les collectivités locales.
Pour équilibrer le DIF, trois options sont envisageables : augmenter les cotisations, faire évoluer l'assiette ou réduire les droits individuels à la formation.
Considérant qu'il n'est envisageable ni d'augmenter les cotisations ni de faire évoluer l'assiette, le ministère envisage de réduire les droits individuels à la formation. Les hypothèses retenues conduiraient à une division par deux ou quatre des droits réels à la formation des élus au titre du DIF.
Alors que notre pays connaît une crise majeure dans laquelle les élus locaux jouent et joueront un rôle de premier plan, l'appropriation des dispositifs, le déploiement des outils à destination des territoires constituent des enjeu clés, qui exigent un effort de formation et d'accompagnement. La réduction des droits envisagée paraît en contradiction manifeste avec ces enjeux.
Enfin, le signal envoyé aux élus d'une réduction de leurs droits serait désastreux, alors-même que le Gouvernement cherche à rétablir la confiance, et que la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 leur promettait des droits renforcés en la matière. Les effets d'une telle mesure amèneraient par ailleurs à exclure davantage les élus ruraux du dispositif, alors que ce sont eux qui bénéficient aujourd'hui majoritairement du DIF, et à avoir des formations de moindre qualité.
Elle lui demande quelles sont les intentions du Gouvernement concernant cette orientation inadmissible sur le droit à la formation des élus locaux.
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Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales publiée le 22/04/2021
L'article 105 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnances afin de rénover les dispositifs de formation des élus locaux. Les ordonnances n° 2021-45 du 20 janvier 2021 et n° 2021-71 du 27 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux ont été publiées au Journal officiel les 21 janvier et 28 janvier 2021. Ces ordonnances sont le fruit d'un important travail de concertation entamé il y a plus d'un an. Les associations nationales d'élus y ont été étroitement associées ainsi que les représentants des organismes de formation. Le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) a rendu un avis favorable à leur sujet. Elles poursuivent deux objectifs : - garantir aux élus locaux des formations adaptées à leurs besoins et de qualité ; - former davantage d'élus en confortant le dispositif de financement des formations par les collectivités et en pérennisant le droit individuel à la formation des élus locaux (DIFE). La formation des élus a longtemps reposé uniquement sur une prise en charge par le budget des collectivités. Ce dispositif historique a vocation à perdurer. Or les moyens accordés par les collectivités à la formation des élus sont en moyenne inférieurs au budget plancher prévu par loi. Le Gouvernement a pour objectif de leur permettre d'assumer pleinement leurs responsabilités dans ce domaine. Afin de soutenir les petites communes dont les budgets sont limités, leurs intercommunalités pourront désormais contribuer aux actions de formation des conseillers municipaux, sans que cette contribution volontaire n'implique le transfert de la compétence. En outre, les collectivités auront dorénavant la possibilité d'abonder le compte du droit individuel à la formation d'un élu, afin que celui-ci puisse cumuler les deux sources de financement. En 2019, les financements publics alloués à la formation des élus ont doublé par rapport à leur niveau historique, avec l'entrée en fonctionnement opérationnel du droit individuel à la formation des élus (DIFE), financé par une cotisation des élus indemnisés, dont le montant total représente annuellement environ 16M. La réforme entend préserver ce dispositif menacé de faillite à court terme. Le DIFE a, en effet, connu un déficit de l'ordre de -12M en 2019 et de -25M en 2020, selon la Caisse des dépôts et consignations qui en assure la gestion. Cette situation est moins liée au nombre d'élus bénéficiaires (environ 8 000 en 2019 et 13 000 en 2020) qu'au dévoiement du dispositif, comme le démontre le rapport des inspections interministérielles rendu public début 2020 par le Gouvernement. Les paramètres du DIFE ont, en effet, conduit à concentrer des dépenses très élevées sur un faible nombre d'élus (14 % des bénéficiaires ont concentré 50 % de la dépense selon le rapport des inspections). Le décompte des droits en heures, déconnecté de la réalité des prix facturés, est l'une des principales fragilités du DIFE. En effet, dans un système en heures, le prix de la formation est indifférent pour le bénéficiaire, de sorte qu'il n'a aucun intérêt à privilégier un organisme qui pratique des tarifs modérés, ce qui défavorise les organismes les plus vertueux. La formation prise en charge par le DIFE a ainsi souvent été présentée comme « gratuite » aux élus comme à la collectivité, cette dernière ayant parfois même été incitée à orienter l'élu vers le DIFE plutôt que d'assurer sa mission de formation des élus. C'est pourquoi le décompte des droits en euros est apparu indispensable. Les ordonnances posent le principe de l'équilibre financier du fonds DIFE, qui pourra notamment être atteint en modulant le taux des cotisations et l'enveloppe en euros accordée annuellement aux élus locaux. L'enveloppe en euros sera fixée de manière transparente et concertée avec les associations d'élus, en fonction du montant des cotisations attendues et du nombre de bénéficiaires prévisionnel. Cette enveloppe permettra d'afficher clairement le montant par élu que les cotisations permettent de financer, elle introduira une saine concurrence sur les prix, elle incitera les organismes de formation à réunir davantage d'élus au sein de chaque formation dans le respect d'un plafond du nombre de participants qui garantira la qualité pédagogique. Ces différents mécanismes sont de nature à renforcer l'efficience de la dépense, qui a jusqu'à présent fait défaut au DIFE. Le DIFE sera également rendu plus accessible par la création d'un espace dédié sur la plateforme « moncompteformation.gouv.fr », qui gère notamment le compte personnel de formation (CPF). Cette espace permettra de s'inscrire aux formations spécialisées des organismes agréés avec beaucoup plus de simplicité et de rapidité. Enfin, plusieurs dispositions ont pour objet de garantir une offre de formation de qualité aux élus locaux (introduction d'une procédure de retrait de l'agrément à former des élus en cas de manquement de l'organisme à ses obligations ; mise en place de la certification qualité de droit commun en matière de formation ; clarification du champ des formations éligibles).
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