Question de M. BRISSON Max (Pyrénées-Atlantiques - Les Républicains) publiée le 03/10/2024
M. Max Brisson appelle l'attention de Mme la ministre déléguée auprès de la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques, chargée de l'énergie à propos des difficultés réglementaires auxquelles se heurtent les projets d'installations photovoltaïques flottants concernant les autorisations d'urbanisme. Les projets d'installation photovoltaïque sont soumis aux réglementations concernant l'environnement et l'urbanisme. D'une part pour le volet environnement, des études d'évaluation environnementale « quatre saisons » doivent être réalisées, complétant le dossier d'enquête publique préalable à l'autorisation. D'autre part pour le volet urbanisme, en l'état actuel, plusieurs cas sont possibles selon la nature des documents d'urbanisme en vigueur sur les communes concernées.
Ainsi, si la commune dispose d'un plan local d'urbanisme communal ou intercommunal (PLU-PLUI), une mise en comptabilité visant à caractériser une zone spécifique dédiée au projet est nécessaire. Si la commune dispose d'une carte communale, une révision du document est nécessaire pour identifier un secteur constructible sur lequel le projet photovoltaïque serait implanté. Si la commune est dépourvue de tout documents d'urbanisme et où seul le règlement d'urbanisme s'applique, ces installations peuvent être autorisées au titre des équipements d'intérêt collectif hors des parties actuellement urbanisées, dans la mesure où leur présence ne soit pas compatible à proximité du bourg de la commune.
La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets dispose que des objectifs de réduction de l'artificialisation des sols doivent être intégrés aux documents de planification. Sous réserve qu'elle « n'affecte pas durablement les fonctions écologiques du sol » et « ne soit pas incompatible avec l'exercice d'une activité agricole ou pastorale », une installation photovoltaïque ne peut être comptabilisée pour la consommation foncière et l'artificialisation des sols. À ce sujet, un décret d'application sur le photovoltaïque devrait être prochainement publié pour préciser les modalités d'application.
Conscient de l'importance du photovoltaïque dans la transition énergétique, les Pyrénées-Atlantiques travaillent à la mise en place de projets pilotes d'installation de panneaux photovoltaïques flottants sur des retenues d'eau, déjà comptabilisée dans les surfaces déjà artificialisées dans les études d'urbanisme.
Néanmoins, sans adaptation réglementaire, les projets engagés risquent d'être fortement retardés par les délais importants de révision des cartes communales des communes concernées et certains seraient purement et simplement abandonnés. Cela serait fortement préjudiciable à la fois pour les associations porteurs de projet, les développeurs et plus largement la production en énergie renouvelable du département des Pyrénées-Atlantiques.
Aussi, il interroge le Gouvernement sur la mise en oeuvre d'une possibilité d'installer des projets photovoltaïques flottants sans évolution du document d'urbanisme, permettant leurs réalisations en zone A ou N d'un (PLU-PLUI) ou en zone constructible d'une carte communale.
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Réponse du Ministère délégué auprès de la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques, chargé de l'énergie publiée le 21/11/2024
Les zones agricoles (A) ou naturelles (N) d'un plan local d'urbanisme sont des zones qu'il convient de protéger notamment en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ainsi qu'en raison de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages, et notamment de leur intérêt écologique. La possibilité d'implanter des constructions ou installations dans ces zones est donc fortement encadrée et est soumise au respect de certaines conditions (cf. articles R. 151-23 et R. 151-25 du code de l'urbanisme). Au regard des dispositions prévues par le code de l'urbanisme, l'implantation d'un projet d'installations photovoltaïques flottantes ne pourrait être autorisée en zone agricole ou naturelle d'un PLU que si les installations sont considérées comme nécessaires à un équipement collectif, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées, et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages selon les conditions définies à l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme (CE, 08/02/2017, n° 395464, Société Photosol). Ces mêmes critères sont repris dans le cas d'une implantation dans une zone où les constructions ne sont pas admises des cartes communales (cf. article L. 161-4 du code de l'urbanisme). Par conséquent, la réalisation d'un projet d'installations photovoltaïques flottantes sur un plan d'eau situé dans une zone agricole ou naturelle d'un PLU ou dans une zone inconstructible d'une carte communale ne nécessite l'évolution du document d'urbanisme que si ses dispositions réglementaires n'autorisent pas l'implantation d'installations nécessaires à des équipements collectifs. Si tel est le cas, il est désormais possible, depuis la publication de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, de modifier les règles applicables aux zones agricoles d'un PLU et de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, par le moyen d'une procédure de modification simplifiée, lorsque les modifications envisagées ont pour objet de soutenir le développement de la production d'énergies renouvelables (cf. 4° de l'article L. 153-45 du code de l'urbanisme). Ces mesures permettent de réduire les délais de procédure d'évolution du PLU pour favoriser le développement des énergies renouvelables, notamment en zone agricole du PLU, où l'implantation de projets agrivoltaïques serait facilitée. Toutefois, il n'est pas prévu d'élargir le champ d'application de la procédure de modification simplifiée aux règles applicables en zones naturelles du PLU, ni aux cartes communales, ces dernières n'étant pas concernées par cette procédure. En outre, l'implantation de projets d'installations photovoltaïques dans des zones du PLU où cela n'est pas autorisé ne pourra pas se faire sans évolution du PLU. En effet, aucune autre dérogation aux règles et servitudes définies par un PLU que celles prévues par les dispositions des articles L. 152-3 et suivants du code de l'urbanisme, ne peut être autorisée par l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire. Par ailleurs, l'article 54 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables a également apporté des précisions sur les conditions d'implantation des installations de production d'énergie photovoltaïque sur des terrains agricoles, naturels et forestiers. Ces nouvelles dispositions confortent la nécessité de préserver les espaces naturels, agricoles et forestiers par un encadrement réfléchi des secteurs où de telles installations peuvent être implantées. Elles prévoient qu'un document cadre soit établi par arrêté préfectoral sur proposition de la chambre d'agriculture départementale pour identifier notamment des terres incultes ou non exploitées depuis une durée minimale, pouvant accueillir des projets d'installations photovoltaïques, hors agrivoltaïsme, dans des espaces naturels, agricoles et forestiers, selon les conditions définies par le décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers. Dans la liste des surfaces pouvant être incluses dans le document-cadre figurent notamment les plans d'eau, sans nécessiter de faire évoluer le PLU. En revanche, si des modifications doivent être apportées au PLU pour pouvoir autoriser un projet après définition du document-cadre, il conviendra d'engager la procédure d'évolution adéquate selon les conditions prévues par le code de l'urbanisme, ce qui permettra de prendre en compte les attentes de la population, grâce au dispositif de concertation et de participation du public prévu par les procédures d'urbanisme.
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