CHAPITRE IER -
LES
PRIORITÉS BUDGÉTAIRES POUR 2004 EXPRIMENT UNE FORTE
VOLONTÉ POLITIQUE ET S'INSCRIVENT DANS UN CONTEXTE JURIDIQUE EN PLEINE
ÉVOLUTION
Dans le domaine maritime, le fait notable de l'année 2003 a été la réunion du Comité interministériel de la mer, le 29 avril, qui a fixé un nombre significatif d'orientations sous l'impulsion du secrétaire d'Etat aux transports et à la mer. Mais d'autres initiatives avaient déjà été prises par le Gouvernement dans les mois ayant suivi sa nomination, notamment en matière fiscale et sur le plan de la sécurité. Enfin, des projets très importants devraient, dès l'an prochain, modifier durablement les conditions d'exercice de l'activité maritime et portuaire nationale et approfondir ainsi davantage la modernisation de l'économie de la mer, souhaitée par l'essentiel de ses acteurs.
I. UNE FORTE VOLONTÉ POLITIQUE ET UN CONTEXTE JURIDIQUE EN PLEINE ÉVOLUTION
Outre le CIMER d'avril, l'actualité de la mer a été riche en événements en 2003.
Le processus de modernisation de la flotte de commerce s'est poursuivi dans le cadre de dispositifs fiscaux et sociaux confortés (GIE fiscal), élargis (exonérations de charges sociales) et complétés ( taxe au tonnage ).
En outre, grâce à notre collègue Henri de Richemont, la réflexion s'est poursuivie pour instituer un pavillon bis à la hauteur des défis auxquels est confrontée la flotte nationale, et pour relancer efficacement le cabotage maritime . Mais en l'espèce, l'essentiel est que ces réflexions et préconisations ne devraient pas rester lettre morte : le prochain examen par le Sénat de la proposition de loi relative au « registre international français » en témoigne, tout comme la mobilisation du secrétaire d'Etat aux transports et à la mer pour faire intégrer la problématique des « autoroutes de la mer » dans les projets européens de développement multimodal.
En ce qui concerne les ports maritimes , de nouvelles perspectives s'ouvrent avec la prochaine décentralisation des ports d'intérêt national . L'architecture générale devrait confier la gestion des ports de commerce aux régions, celle des ports de pêche aux départements et celle des ports de plaisance aux communes. Toutefois, toute collectivité ou groupement pouvant, d'ici la fin 2005, se porter candidat à l'attribution des ports de commerce et de pêche relevant actuellement de la responsabilité de l'Etat, la réalité des situations devrait être singulièrement différente de ce schéma cartésien .
Enfin, si les ports autonomes maritimes ne sont pas concernés par l'acte II de la décentralisation, un projet de loi de modernisation portuaire devrait, l'an prochain, rénover leur mode de gestion afin de les rendre plus compétitifs face à leurs concurrents européens, notamment d'Europe du Nord.
A. LES INITIATIVES PRISES EN 2002 ET APPLICABLES EN 2003
1. Les allègements fiscaux et sociaux
Pour aider les armateurs français à faire face à la concurrence européenne et internationale, divers dispositifs d'allègements fiscaux et sociaux ont été institués à la fin des années 1990, notamment le GIE fiscal. Ces mécanismes ont été complétés ou étendus en 2002-2003 par trois mesures importantes répondant aux attentes des entreprises de transport maritime .
a) La taxe au tonnage
Le dispositif optionnel de taxation forfaitaire au tonnage pour les entreprises de transport maritime ayant leur centre de décision et de gestion opérationnelle en France a été institué par la loi de finances rectificative pour 2002 ( ( * )*) . Par une décision du 13 mai 2003, la Commission européenne a reconnu la compatibilité de celui-ci avec le marché commun, ce qui n'est pas surprenant puisqu'il est très proche de ceux mis en oeuvre dans les autres Etats membres de l'Union européenne, notamment au Royaume-Uni et aux Pays-Bas.
Se substituant à l'impôt de droit commun sur les sociétés, le mécanisme consiste à taxer un bénéfice déterminé forfaitairement, par application d'un barème au tonnage des navires exploités par l'armement. Optionnel et s'appliquant par périodes de dix ans, il est ouvert, pour les revenus provenant d'activités de transport maritime, aux entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés en France, exploitant des navires armés au commerce, dont la gestion stratégique et commerciale est réalisée à partir de la France.
Avec la parution du décret d'application n° 2003-1105 du 17 novembre 2003, et sa circulaire à venir d'ici peu, les armateurs français vont ainsi retrouver dès l'exercice fiscal 2003 (les comptes étant arrêtés au 31 mars 2004) des conditions satisfaisantes de concurrence face aux professionnels européens . Les entreprises pourront opter pour ce régime fiscal jusqu'à la date de dépôt des déclarations d'impôts pour l'exercice 2004. Son coût a été évalué à 9 M€ pour la première année de mise en oeuvre.
b) Le dégrèvement de la part maritime de la taxe professionnelle
Le dispositif de remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle (TP), créé en 1988, a été remplacé, par la loi de finances pour 2003 , par un dégrèvement , mécanisme qui allège les charges de procédures des entreprises concernées et leur garantit le bénéfice du dispositif . En 2002, le remboursement concernait 160 armements , près de 22,9 M€ ayant été consacrés au remboursement de la TP 2001 et d'une partie de la TP portant sur les années antérieures.
Si plusieurs dossiers de remboursement relatifs aux années 2001 et antérieures restent en instance, pour un montant d'environ 7,2 M€, la simplification du dispositif décidée l'an passé est cependant neutre en trésorerie pour les entreprises , le non remboursement de la taxe 2002 étant compensé par le non versement de la taxe 2003.
c) Le remboursement partiel des charges sociales patronales d'allocations familiales et de chômage
Le CIMER du 27 juin 2000 avait décidé d'instaurer, à compter de l'exercice 2002, un dispositif de remboursement des charges sociales patronales d'allocations familiales et de chômage . Il devait venir compléter celui, mis en place en 1998, relatif aux charges sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées à l'ENIM et aux URSSAF par les entreprises employant des personnels naviguant sur des navires de commerce battant pavillon français soumis à la concurrence internationale ( ( * )*) .
Cependant, en raison d'une insuffisance des crédits, la mise en oeuvre du remboursement des charges relatives aux allocations familiales et au chômage n'a pas eu lieu en 2002 et a été reportée à 2003 . L'instruction interministérielle du 17 juillet 2003 en organise la procédure, et la dotation prévue par la loi de finances pour 2003 s'est élevée à 46 M€ pour permettre à la fois le remboursement intégral des contributions sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées par les entreprises en 2002 et, pour la première fois , un remboursement partiel des charges relatives aux allocations familiales et au chômage .
2. Le contrôle des navires au port
Quinze centres de sécurité des navires et, outre-mer, quatre services des affaires maritimes, sont chargés :
- d' inspecter les navires français en vue d'assurer le respect des conventions internationales et des règlements nationaux applicables et la délivrance des titres de sécurité nationaux et internationaux ;
- de contrôler les navires étrangers en escale dans les ports français dans le cadre du Memorandum de Paris . Pour cette dernière mission, ne sont habilités que les inspecteurs ayant deux ans de pratique du contrôle.
L'an dernier, votre rapporteur s'était inquiété de la très nette dégradation du nombre des contrôles effectués par la France , ainsi que des risques de sanction qu'elle encourait de la part de l'Union européenne faute de respecter ses engagements internationaux ( ( * )*) .
Cependant, grâce aux efforts de recrutements réalisés à compter de 2001 et, surtout, au dispositif de recours à des experts vacataires décidé par le secrétaire d'Etat aux transports et à la mer pour renforcer, dès le premier semestre 2003 , les équipes d'inspection des centres de sécurité des navires, la situation a retrouvé en 2003 un niveau très satisfaisant . En atteignant aujourd'hui un taux mensuel de contrôle des navires en escale supérieur à 30 % , la France dépasse désormais les obligations fixées en la matière (25 %) par la directive CEE 95/21 sur le contrôle par l'Etat du port.
CONTRÔLE DES NAVIRES AU PORT PAR LA FRANCE
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1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
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Inspections |
France |
1 193 |
819 |
707 |
558 |
963 |
|
Rang (sur 19) |
6 ème |
8 ème |
10 ème |
14 ème |
8 ème |
|
|
Navires retenus |
France |
120 |
91 |
118 |
69 |
83 |
|
Rang (sur 19) |
6 ème |
8 ème |
9 ème |
10 ème |
9 ème |
Reste que la France demeure dans l'attente des décisions de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) sur les suites données à la procédure engagée par la Commission européenne le 26 juin 2002 pour ne pas avoir fait procéder à un nombre total d'inspections correspondant à au moins 25 % du nombre de navires distincts entrés dans ses ports en 1999 et 2000 (la procédure écrite étant terminée depuis le 1 er août 2003).
3. Les réflexions prospectives
En octobre 2002, le Premier ministre avait confié une mission parlementaire à M. Henri de Richemont portant sur les mesures à prendre pour favoriser, d'une part, tant le développement des armements existants que la création de nouveaux armements sous pavillon français et, d'autre part, le réel « décollage » du cabotage maritime .
Le rapport de notre collègue, « Un pavillon attractif, un cabotage crédible : deux atouts pour la France » a été rendu public le 1 er avril 2003, après six mois de travaux qui ont permis d'organiser cent auditions avec près de deux cents personnalités. Des déplacements sur le littoral (Calais, Le Havre, Nantes-Saint-Nazaire, Marseille) comme à l'étranger (Norvège, Danemark, Italie, Espagne) ont précédé une rencontre avec la Commission européenne.
En outre, on citera pour mémoire le rapport remis au Premier ministre par nos collègues MM. Hubert Haenel et Patrice Gelard , parlementaires en mission, portant quant à lui sur l' avenir du fret ferroviaire , dont la problématique n'est pas sans incidence sur le développement de nos infrastructures portuaires , comme en témoigne notamment l'exemple de la desserte du Havre .
a) Le registre international français
Constatant que le registre Kerguelen (Terres australes et antarctiques françaises, dit « pavillon TAAF » ) n'apporte pas toutes les satisfactions en terme de compétitivité économique et de sécurité juridique , le rapport de Richemont insiste sur la nécessité de réformer le pavillon national à l'instar des autres Etats de l'Union européenne qui ont su développer des registres bis . L'essor de ceux-ci démontre la nécessité de remplacer la contrainte par la flexibilité tout en conservant des exigences en matière de sécurité maritime ou de qualifications des gens de mer.
M. Henri de Richemont a ainsi fait plusieurs propositions pour donner à la France un registre attractif , dont le nom proposé serait le « registre international français » (RIF). Au delà des facilités données pour faire entrer un navire sous pavillon national, il s'agit de créer un nouveau registre , ouvert aux navires de commerce au long cours, au cabotage international et à la « grande plaisance », se substituant au registre Kerguelen dont le maintien se limiterait aux seuls navires de pêche professionnelle.
PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU RIF
Ce registre se caractériserait par une exigence minimale d'officiers français (le capitaine et l'officier chargé de sa suppléance), la possibilité d'employer des marins extra-communautaires par le biais de sociétés de placement et la défiscalisation des revenus des navigants. La mise en place du RIF devrait s'accompagner de la simplification et de la pérennisation des aides, par exemple l'exonération des charges sociales en lieu et place du dispositif actuel de remboursement.
Pour développer le savoir-faire de certains métiers et préserver des emplois de marins résidents en France, le rapport propose par ailleurs de lier l'attribution de certains avantages fiscaux, tels que le GIE fiscal, à des recrutements de marins communautaires supplémentaires, notamment dans les métiers d'officiers, assurant la relève du capitaine, et de maistrance (bosco, pompiste, maître-électricien, etc.). En outre, il suggère d'inciter davantage les armateurs à s'investir dans la formation professionnelle, notamment au travers de contrats de qualification maritime.
Ce nouveau pavillon devrait être conforme aux engagements pris par l'Etat en matière de sécurité maritime et de règles sociales. Ainsi, au delà de l'application des normes fixées par les conventions internationales de l'OIT signées et ratifiées par la France, les armateurs français seraient contraints de respecter les normes sociales internationales de référence, c'est-à-dire celles de la Fédération des ouvriers internationaux de transport (ITF).
Enfin, le rapport examine les règles de financement d'acquisition des navires transportant des hydrocarbures afin de développer un savoir faire français dans ce domaine, et propose d'autoriser les jeux et les casinos sur les navires de croisière soumis à une réelle concurrence internationale.
b) Le développement du cabotage maritime
Le cabotage maritime existe mais sa faiblesse ne répond pas aux attentes politiques et sociales . En effet, le marché n'a pas permis un développement généralisé des lignes de cabotage. Quelques-unes, créées par l'initiative privée, sont rentables grâce à un « fond de cale » captif ou à des circonstances exceptionnelles, mais les nombreux échecs témoignent de l'importance des obstacles au développement du cabotage : les besoins d'un territoire desservi ( hinterland ) commercial et technique, les coûts de passage portuaire, les contraintes administratives, le manque de fréquence et de régularité, ainsi qu'un fort attachement des acteurs économiques à la route.
L'absence de trafic industriel dédié, les difficultés rencontrées pour attirer la clientèle des transporteurs routiers et une surface financière insuffisante pour assurer les pertes de départ expliquent les arrêts rapides des tentatives d'exploitation. Ces échecs pèsent lourdement sur l'image de marque des lignes de cabotage, à l'égard tant des clients que des collectivités locales.
Dans ces conditions, M. Henri de Richemont a estimé nécessaire d' intensifier l'intervention publique pour financer le cabotage maritime , aujourd'hui limitée à un million d'euros par an, dès lors que l'accroissement du transport routier se heurte à une forme de « rejet sociétal », que le lancement de grands projets d'infrastructures n'est pas assuré, que les actuels dispositifs d'aides au cabotage maritime sont insuffisants, et que ce moyen de transport constitue un intéressant instrument d'aménagement du territoire. Cette intervention doit rechercher la massification des flux , la fluidité du transport et une offre de transport crédible reposant sur les trois principes suivants : pérennité , régularité et fréquence .
Votre rapporteur pour avis rappelle que le Livre Blanc de la Commission européenne de septembre 2001 avait consacré tout un passage sur le développement du cabotage maritime, et qu'un rapport de la DATAR a entièrement corroboré, en avril 2003, les analyses de notre collègue quant à l'intérêt des « autoroutes de la mer » en termes d'aménagement du territoire.
B. LE COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA MER D'AVRIL 2003
Les conclusions du Comité interministériel de la mer du 29 avril 2003 visaient à renforcer la sécurité et la sûreté maritimes et portuaires, à relancer la politique économique maritime, à garantir l'exercice par la France de sa souveraineté sur ses espaces maritimes, et enfin à maîtriser les usages de la mer dans l'optique du développement durable en métropole et outre-mer.
1. Sécurité et sûreté maritimes et portuaires
a) La sécurité
Afin de poursuivre et de renforcer la modernisation des instruments européens et mondiaux en matière de sécurité , le CIMER a confirmé la nécessité de mettre en oeuvre les dispositions sur les zones et ports refuges décidées, par directive, au niveau communautaire. Une évaluation des moyens et la définition des sites seront entreprises, et des préconisations d'adaptations du dispositif législatif et réglementaire national seront formalisées. La démarche retenue par le Gouvernement a consisté à demander aux inspections générales de l'environnement et des affaires maritimes de formaliser une méthodologie, puis d'élaborer un plan d'action sous la coordination du Secrétaire général de la mer, afin de définir des « procédures refuges » bien plus qu'à établir une liste des ports refuges.
Le CIMER a également décidé de procéder à la validation de la zone maritime particulièrement vulnérable (ZMPV) présentée par six pays européens au sein de l'OMI, et à la poursuite du renforcement des normes sociales et de la formation des gens de me r.
b) La sûreté
S'agissant de la politique de sûreté , le Comité a examiné les mesures propres à renforcer la sûreté des navires , notamment à passagers, la sûreté des ports et celle des abords des enceintes portuaires , dans le cadre de la mise en oeuvre des conventions internationales.
Il a ainsi décidé que l' Etat participerait financièrement , à hauteur de 50 % (une moitié de la somme étant à la charge du secrétariat d'Etat aux transports et à la mer, et l'autre à celle du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales), à l' installation de 100 portiques d'inspection frontaliers pour les passagers dans les ports maritimes, qui financeront l'autre moitié de cet investissement. Il a en outre acté la création de 40 postes supplémentaires d'officiers de port et d'officiers de port adjoints , dont 15 sont d'ores et déjà prévus par le présent budget pour 2004.
Le CIMER a par ailleurs :
- préconisé l'étude, au niveau européen, d'une taxe de sûreté fret ;
- confié au Conseil général des ponts et chaussées une mission relative à la mise en oeuvre pratique et juridique du code ISPS dans les ports français ;
- confirmé l'élaboration par les compagnies maritimes, assistées des services des douanes, de la défense et de l'intérieur, de plans de sûreté des navires ;
- décidé que des formations à la sûreté seraient dispensées par les écoles de la marine marchande ;
- installé une mission interministérielle (ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer) sur les conséquences de la mise en place des mesures de sûreté au plan national.
Votre rapporteur pour avis indique à cet égard qu'une proposition de règlement communautaire visant à améliorer la sûreté des navires et des installations portuaires de l'Union européenne , adoptée par le Conseil des ministres « transports » du 9 octobre 2003, est en cours d'examen par le Parlement européen.
LE RÈGLEMENT COMMUNAUTAIRE « SÛRETÉ »
La proposition de règlement vise à transposer en droit communautaire les modifications à la convention SOLAS et le code ISPS adoptés en décembre 2002 par l'OMI.
Jusqu'à présent, la convention SOLAS ne traitait que des aspects liés à la sécurité des transports maritimes. Sa modification et le code ISPS sont destinés à prendre en compte la dimension sûreté relative à la navigation proprement dite et aux installations portuaires. Elle prévoit par exemple l'établissement de plans de sûreté par les Etats, la délivrance de certificats internationaux de sûreté des navires, des mesures relatives à la formation du personnel, etc.
En proposant ce règlement, la Commission européenne veut s'assurer d'une application homogène des nouvelles mesures au niveau de la Communauté européenne . Plusieurs d'entre elles sont en effet susceptibles d'interprétations et d'adaptations par les Etats ; d'autres n'ont qu'un caractère de recommandation que la Commission, pour certaines, propose de rendre obligatoire. Il s'agit aussi de mettre en place un contrôle communautaire de ces dispositions .
Source : Europolitique du 8 novembre 2003
2. Politique économique maritime
Pour favoriser le développement de la flotte de commerce française, la décision majeure du CIMER a été de donner suite aux préconisations du rapport de Richemont concernant le RIF , de manière à ce que la législation et ses décrets d'application puissent être applicables à compter du 1 er janvier 2004. Si cette date ne pourra à l'évidence pas être respectée, les engagements de principe pris par le Gouvernement sont néanmoins très clairs.
Par ailleurs, plusieurs autres décisions visent à donner de nouveaux atouts au développement de l'économie maritime et portuaire :
- modernisation du fonctionnement des ports autonomes , notamment grâce à une nouvelle composition des conseils d'administration, constitués de représentants, en nombre égal, de l'Etat, des collectivités territoriales, du monde économique et du personnel portuaire ;
- amélioration du pré et du post-acheminement portuaire , qu'il soit routier (mise en oeuvre par voie réglementaire des mesures d'aide au transport combiné ports maritimes/routes, dites « 44 tonnes »), ferroviaire (engagement du nouveau dispositif d'aide au transport combiné couvrant l'ensemble des modes, y compris le maritime), ou fluvial (amélioration de l'accueil des bateaux fluviaux dans les ports maritimes, examen de la desserte du port du Havre par l'écluse « Port 2000 », et poursuite du débat sur les canaux « Seine-Nord » et « Seine-Est ») ;
- étude de faisabilité des propositions de M. Henri de Richemont sur le développement du cabotage maritime par l'institution « d'autoroutes de la mer » sur les façades atlantique et méditerranéenne ;
- clarification de l'exercice des différents services portuaires aux navires et à la marchandise , avec comme ligne directrice le respect de la sécurité des personnels et des normes reconnues de droit social. Cette position de principe à d'ailleurs conduit la France, dans le cadre des négociations communautaires, à refuser l'introduction d'une manutention de complaisance et à préconiser le principe de « l'auto-assistance encadrée » ( ( * )*) .
3. Souveraineté de la France sur ses espaces maritimes
En matière d' action régalienne de l'Etat en mer , l'organisation actuelle et les attributions conférées aux préfets maritimes , qui s'appuient sur un décret du 9 mars 1978, ne sont plus adaptées à l'évolution des problèmes maritimes (pollutions, narcotrafics, immigration clandestine, terrorisme), ni conformes aux engagements internationaux de la France (ratification en 1995 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer), ni enfin compatibles avec les modifications apportées à l'organisation territoriale de l'Etat depuis vingt-cinq ans.
Aussi le CIMER a-t-il décidé :
- de faire du préfet maritime l'unique représentant de l'Etat en mer et, pour l'exercice de ses missions (notamment la lutte contre les trafics en mer et la prévention et le règlement des conflits d'usage entre utilisateurs de la mer), de mettre à sa disposition, de manière cohérente et coordonnée, tous les services concernés ;
- d'établir, par une instruction du Premier ministre, un schéma directeur de façade maritime pour l'interopérabilité des moyens nautiques et aériens placés sous la coordination renforcée du préfet maritime ;
- d'attribuer à tous les moyens nautiques concernés une marque distinctive commune , dont dispose déjà le service des affaires maritimes ;
- de préciser, par arrêté interministériel, la liste des missions en mer incombant à l'Etat ;
- de prévoir une évaluation de l'action de l'Etat en mer dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
Ces orientations devraient être reprises et adaptées, le cas échéant dans le cadre d'une loi, pour organiser l'action de l'Etat en mer dans les collectivités d'outre-mer. En outre, une détermination plus précise des limites d'action et du partage des responsabilités entre l' Etat et les collectivités territoriales devrait permettre à la France d'améliorer l'exercice de sa souveraineté sur ses espaces maritimes.
4. Maîtrise des usages de la mer dans l'optique du développement durable
Pour lutter plus efficacement contre les déballastages sauvages , les moyens de lutte des douanes et de la marine nationale seront améliorés, la formation des magistrats des trois nouvelles juridictions spécialisées dans les infractions maritimes (Le Havre, Brest et Marseille) sera renforcée, et la France défendra, au plan européen, le principe des sanctions pénales appliquées aux pollueurs , conformément aux préconisations du rapport de nos collègues députés MM. Guy Lengagne et Didier Quentin ( ( * )*) .
Par ailleurs, le cadre juridique des implantations en zone économique exclusive et sur le plateau continental sera modernisé par voie réglementaire, tandis qu'une enveloppe budgétaire de 2,5 M€ sera consacrée à la mise en oeuvre d'un programme de maîtrise de ce plateau continental.
C. LES DÉVELOPPEMENTS À VENIR
1. Le soutien à la flotte maritime
Au-delà des prises d'acte et des décisions du CIMER adoptées sur le fondement du rapport de Richemont, plusieurs initiatives récentes permettent d'espérer une mise en oeuvre rapide des préconisations de notre collègue .
S'agissant du cabotage maritime , le secrétariat d'Etat aux transports et à la mer a engagé une étude approfondie sur faisabilité économique de ces lignes d'intérêt général. A cet égard, leur pérennité rendant indispensable d'impliquer l'Europe dans leur financement, la France a officiellement demandé à ce que les lignes de cabotage maritime entrent dans le cadre de la réflexion de la mission de M. Karel Van Miert portant sur la réforme des réseaux transeuropéens de transports (RTE-T). Au demeurant, cette requête a été entendue puisque les conclusions de ce groupe de travail, rendues publiques en juin 2003, ont effectivement reconnu la place des « autoroutes de la mer ». De son côté, la direction générale de l'énergie et des transports de la Commission européenne a évoqué la possibilité que l'Union européenne finance trois lignes de cabotage dans le cadre de l'enveloppe budgétaire consacrée aux RTE-T.
La création de deux lignes d'intérêt général pourrait ainsi être décidée par le prochain comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire, convoqué en décembre 2003. La première relierait le Portugal, l'Espagne et la France sur la façade atlantique , tandis que l'autre traverserait le bassin méditerranéen , entre l'Espagne et l'Italie, en passant par la France. Assurant quatre départs par jour, ces liaisons seraient desservies par des navires rouliers accueillant des camions de 44 tonnes.
Le financement de la construction des rouliers pourrait être assuré par des sociétés d'économie mixte (SEM), constituées entre les collectivités publiques (Etat, régions) et des entreprises privées de logistique. Après une période d'exploitation d'environ cinq ans, les navires seraient ensuite susceptibles d'être progressivement achetés par les opérateurs. Votre rapporteur pour avis est ainsi convaincu que si une véritable volonté politique s'exprimait en faveur d'une alternative valable à la route, le cabotage maritime pourrait capter environ 5 % du trafic autoroutier actuel .
En ce qui concerne le RIF , M. Henri de Richemont a déposé le 30 octobre 2003, avec quatre de ses collègues, une proposition de loi tendant à la création de ce registre ( ( * )*) . Nommé rapporteur de ce texte par votre commission des affaires économiques, notre collègue verra sa proposition de loi examinée par le Sénat lors de sa séance du 11 décembre 2003. Aussi, tout en se félicitant de la célérité avec laquelle avance ce dossier , votre rapporteur pour avis renvoie-t-il le lecteur soucieux d'obtenir de plus amples informations au rapport qui sera fait pour préparer la discussion parlementaire.
Cependant, il indique d'ores et déjà que, face à l'aggravation de la concurrence internationale dans le transport à passagers, notamment sur la liaison transmanche (prochaine mise en service d'un ferry rapide), ce secteur devra être évidemment concerné au même titre que le transport de fret.
2. Les réformes concernant les ports maritimes
En matière portuaire, le paysage va également être prochainement modifié en profondeur, avec la décentralisation des ports d'intérêt national et la modernisation des ports autonomes maritimes .
a) La décentralisation des ports d'intérêt national
La décentralisation des ports d'intérêt national (PIN) fait partie d'un ensemble de mesures globales visant à renforcer la décentralisation des grandes infrastructures de transport (routes, aéroports, voies fluviales). Figurant dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales , adopté en première lecture par le Sénat le 16 novembre 2003, elle fait suite à la première étape de décentralisation portuaire réalisée en 1983 , qui portait sur un grand nombre de ports (304 ports de commerce et de pêche transférés aux départements, et 228 ports de plaisance transférés aux communes), mais dont le poids économique total était faible par rapport à l'ensemble portuaire national (moins de 5 %).
Cette seconde étape est de plus grande ampleur : concernant le quart du trafic portuaire de marchandises et 80 % du trafic de passagers, elle vise à confier aux collectivités territoriales ceux des ports maritimes relevant actuellement de l'État dont l'échelle la plus pertinente est régionale ou infra-régionale, en termes de développement économique, d' hinterland et d'aménagement du territoire, les rapprochant ainsi du lieu des prises de décisions qui les concernent.
M. Georges Gruillot , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, a excellemment présenté dans son rapport les enjeux de ce transfert , tout comme les questions qu'il suscite, en termes tant d' architecture que de financement . Aussi votre rapporteur pour avis se bornera-t-il à en présenter les principales dispositions, renvoyant le lecteur désireux de compléter son information au commentaire de l'article 24 du projet de loi, fait par notre collègue ( ( * )*) .
LA DÉCENTRALISATION DES PORTS D'INTÉRÊT NATIONAL
Les 23 ports d'intérêt national (PIN) seront décentralisés au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements. Toute collectivité ou groupement de collectivités pourra demander ce transfert pour chacun des ports situés dans son ressort géographique, soit pour la totalité du port, soit pour une partie individualisable. Le représentant de l'État dans la région organisera une concertation entre les collectivités concernées, à l'issue de laquelle sera désignée la collectivité attributaire.
En l'absence de demande ou de consensus entre les collectivités concernées, la région sera attributaire des ports dont l'activité dominante est le commerce ou des parties individualisables de ports affectées au commerce, tandis que le département sera attributaire des ports dont l'activité dominante est la pêche ou des parties individualisables de port affectées à la pêche. En tout état de cause, tous les transferts devront avoir été décidés au plus tard le 31 décembre 2005.
Le domaine public portuaire, y compris les plans d'eau, sera transféré à titre gratuit à la collectivité attributaire, contrairement à la solution retenue en 1983 (mise à disposition du domaine). Mais pour les ports décentralisés en 1983, la collectivité compétente pourra demander ce transfert à l'État.
Le régime d'exploitation de ces ports (concessions d'outillages publics) n'est pas modifié, la collectivité attributaire venant se substituer au concédant actuel, l'État. Durant le processus de transfert, les délégations de service public qui viendront à échéance seront prorogées par périodes d'un an, sauf opposition du délégataire.
L'État, qui pourra conclure des contrats d'objectifs avec les autorités portuaires décentralisées, conservera la compétence en matière de sûreté, de sécurité maritime, ainsi que de police portuaire pour les ports dont l'activité dominante est le commerce ou qui accueillent des matières dangereuses. En outre, le concours particulier « ports maritimes » à la dotation générale de décentralisation (article L. 1614-8 du code général des collectivités territoriales) sera étendu à ces ports décentralisés.
b) La modernisation des ports autonomes maritimes
Les ports autonomes maritimes (PAM), qui resteront de la compétence de l'Etat, assurent les trois quarts du trafic portuaire de marchandises. Aussi l'optimisation de leur fonctionnement est-elle un enjeu national, en matière d'approvisionnement de l'économie nationale, de commerce extérieur, d'aménagement du territoire et de politique générale des transports. C'est dans ces perspectives que le gouvernement envisage de soumettre au Parlement, en 2004, un projet de loi de modernisation des PAM.
Le statut lui-même des ports autonomes ne sera pas modifié : ils demeureront des établissements publics de l'État à caractère mixte , administratif d'une part, industriel et commercial d'autre part. Dans ce cadre, les objectifs de modernisation sont les suivants :
- renforcer le passage d'une logique d'usager à une logique de client , d'une gestion administrée à une logique d'entreprise ;
- favoriser l'insertion du port dans son environnement , à toutes les échelles pertinentes : économie mondiale du transport maritime et des échanges extérieurs de la France, territoires desservis, environnement régional et local. Ainsi, la représentation au conseil d'administration des grands acteurs économiques (transport maritime, dessertes et transports terrestres, logistique) et des élus des collectivités territoriales sera renforcée. De plus, pour permettre au port d'intervenir sur l'ensemble du territoire européen, ses prises de participation seront facilitées et la transparence et la concertation pour les décisions concernant les nouvelles infrastructures portuaires seront améliorées ;
- prévenir les risques de prise illégale d'intérêts pour les administrateurs du port ;
- tenir compte de l'évolution du contexte communautaire en matière de droit de la concurrence et de transparence financière ;
- préciser le rôle de l'État , dans un équilibre entre son rôle d' actionnaire , son rôle de régulateur et son rôle de gestionnaire des ressources rares que sont les infrastructures portuaires et le domaine public.
Votre rapporteur pour avis ne peut manquer de saluer ces perspectives, qui devraient donner un nouveau souffle à l'activité des grands ports nationaux , confrontés à la très rude concurrence des autres ports européens, notamment d'Europe du Nord.
c) Le problème récurrent et crucial de la desserte de l'hinterland
Il souhaite d'ailleurs qu'à l'occasion de ce texte soient examinées les solutions permettant de résoudre l' une des difficultés les plus importantes rencontrées par les PAM : la desserte de leur hinterland . Cette question essentielle trouve dans le port du Havre un exemple frappant, qui synthétise, tel un cas d'école, tous les problèmes de dessertes ferroviaire, terrestre et fluviale que connaît le pays.
L'Etat et les collectivités territoriales ont consenti, avec l'opération « Port 2000 », de très importants efforts financiers pour édifier un magnifique outil portuaire , capable de rivaliser sérieusement avec ses concurrents du Nord de l'Europe . Alors même que les travaux ne sont pas totalement achevés (les quatre premiers postes à quai devraient être livrés dans un an), l'activité a déjà démarré : le record des containers débarqués et embarqués est battu de mois en mois, et le port gagne des parts de marché sur le « Range Nord ».
Toutefois, cette progression va vite trouver une limite , en raison de la saturation des autoroutes A 13, A 28 et A 84, qui était malheureusement anticipée, et surtout des retards considérables de Réseau ferré de France (RFF) dans l'édification des lignes ferroviaires de dégagement et de la SNCF dans la mise à disposition des matériels roulants de transport de fret . Or, les contraintes, notamment budgétaires, qui ralentissent l'exécution des contrats de plan Etat-région, ne permettent pas d'envisager qu'un rattrapage puisse être réalisé à temps. A cela s'ajoute naturellement l'hypothèque qui demeure s'agissant de l' édification de l'écluse du port (dont le coût prévu est de 100 M€) et de l' adoption des projet fluviaux « Seine-Nord » (dont la dépense est estimée à 2,3 milliards €) et « Seine-Est ».
Dans ces conditions, il est évident que les infrastructures de desserte ferroviaire et fluviale seront totalement insuffisantes pour permettre des flux d'embarquement et de débarquement des marchandises conformes aux capacités nouvelles du port maritime totalement achevé. L' inquiétude des professionnels et des élus locaux est donc grande, et fondée puisqu'ils risquent réellement de disposer d'un outil portuaire moderne, de grande qualité et surtout aux potentialités considérables , qui ne pourra pourtant être utilisé correctement faute d'un réseau ferroviaire et fluvial adapté .
Aussi votre rapporteur pour avis suggère au gouvernement, dans le cadre du droit à l'expérimentation et à l'occasion du projet de loi de modernisation portuaire, de permettre aux gestionnaires des ports maritimes autonomes de se substituer à Réseau ferré de France ou à Voies navigables de France pour accélérer la construction des infrastructures de transports indispensables à l'exercice de leurs activités .
3. La sûreté maritime et portuaire : une question d'importance primordiale
Votre rapporteur pour avis souhaite par ailleurs insister sur le thème de la sûreté maritime et portuaire , qui prend de par le monde une importance de plus en plus considérable et va poser à notre politique de la mer, dans un proche avenir, des questions essentielles , en particulier de financement .
a) Un renforcement rigoureux des règles de sûreté au plan mondial
Plusieurs dispositions ont accompagné et suivi l'adoption par l'OMI, en décembre 2002, de la modification, évoquée précédemment, de la convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine SOLAS et du Code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires (code ISPS - International ship and port facility security ).
Ainsi, au sein de l'Organisation internationale du travail (OIT), des mesures ont été prises pour améliorer l'identification des gens de mer , tandis que l'Organisation mondiale des douanes mettait en place une task force chargée de définir les dispositions propres à protéger le commerce international contre les attaques terroristes , ainsi qu'une chaîne logistique internationale contre le transport d'armes de destruction massive par voie maritime.
Par ailleurs, les Etats-Unis ont institué un ensemble de rigoureuses règles protectrices : l' agrément de ports étrangers considérés comme sécurisés , dans le cadre de la Container Security Initiative (CIS) - une vingtaine de ports ayant été agréés à ce jour -, la règle des « 24 heures de préavis » , opérationnelle depuis le 2 février 2003, visant à informer les autorités américaines des manifestes de chargement 24 heures avant leur embarquement sur un navire à destination des Etats-Unis, ou encore la proposition de règlement relatif à la suppression des visas délivrés sur la base de listes d'équipages , qui renforcera le contrôle individuel des marins par les autorités fédérales.
Enfin, il a été relevé précédemment que l'Union européenne examinait actuellement une proposition de règlement sur l'amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires transposant le code ISPS . A cela s'ajoutent une initiative législative pour donner suite aux travaux de l'OIT sur l' identification des gens de mer , ainsi qu'un projet de directive sur les mesures complémentaires de sûreté à mettre en oeuvre au sein des ports de la Communauté. Enfin, la Commission a déjà ouvert une réflexion sur un projet ultérieur de directive sur la sécurisation du transport intermodal .
b) Des mesures engagées au plan national
Outre le Traité du Touquet du 4 février 2003 relatif aux contrôles frontaliers dans les ports de la Manche et de la mer du Nord signé avec le Royaume-Uni, la France a engagé une réflexion sur la mise en oeuvre du code ISPS et du projet de règlement européen, sur le fondement du premier audit de l'état de la sûreté dans les ports maritimes , réalisé en 2002.
Il convient en effet de procéder à la modernisation législative et réglementaire nécessaire à l'harmonisation du droit national par rapport aux prescriptions internationales et communautaires, de définir une politique d'assistance méthodologique à l'égard des armateurs et des exploitants portuaires, et enfin de mener une réflexion sur la sécurisation de la chaîne du fret maritime, à l'image des dispositions en vigueur dans le transport aérien.
C'est dans ces perspectives qu'ont notamment été décidées par le CIMER du 29 avril 2003 les missions du conseil général des ponts et chaussées sur la mise en oeuvre pratique et juridique du code ISPS dans les ports français, ainsi que la mission interministérielle sur les conséquences de la mise en place des mesures de sûreté.
c) Une problématique politique et financière capitale
Malgré cet ensemble de mesures, votre rapporteur pour avis s'inquiète du manque de prise de conscience au niveau interministériel de l'échéance du 1 er juillet 2004 pour appliquer les conventions SOLAS et ISPS .
Il relève en outre l' importance du coût de ces mesures pour les ports maritimes et pour les armateurs . Il s'avère en effet que leur financement est, pour les ports, estimé par les services du secrétariat d'Etat aux transports et à la mer à 111 M€ la première année , dont 64 M€ d'investissement, et à près de 50 M€ en fonctionnement annuel ensuite . S'agissant des compagnies maritimes, les coûts s'élèveraient à 18.700 € pour un navire-citerne, 26.900 € pour un navire de charge et 32.900 € pour un car-ferry. Dès lors, pour financer correctement ces dépenses sans entraîner de distorsions de concurrence au plan communautaire, il semblerait indispensable à votre rapporteur pour avis d' instituer une taxe européenne sur la marchandise .
Certes, une telle perspective ne semble pas à ce jour recueillir l'adhésion des Etats-membres. Toutefois, on relèvera avec intérêt que le rapport de la commission des transports du Parlement européen sur la proposition de règlement visant à améliorer la sûreté des navires et des installations portuaires de l'Union européenne, adopté le 4 novembre 2003 et examiné par la session plénière de novembre à Strasbourg, demande à la Commission européenne d'entamer « immédiatement » une étude visant à s'assurer que le financement du coût de certaines mesures de sécurité n'entraîne pas de distorsion de concurrence .
A défaut d'un dispositif uniforme décidé au plan européen , votre rapporteur pour avis estime nécessaire d' envisager l'institution d'une taxe nationale, notamment sur les passagers (une taxe de 2€ par passage rapporterait annuellement 60 M€). En effet, les missions relatives à la sûreté demeureront de la compétence de l'Etat, quel que soit le statut des ports à l'issue du processus de décentralisation, et il ne paraît pas envisageable que le budget de l'Etat assume ces dépenses supplémentaires sans ressources nouvelles.
Outre ces considérations financières, se poseront par ailleurs rapidement des questions d'ordre juridique relatives à l'existence et la qualification des organismes compétents en matière de sûreté, à l'habilitation « sûreté » des personnels, à leur formation par des organismes agrées, ainsi qu'au dispositif juridique à mettre en place dans des ports à statut décentralisé.
d) Des orientations à définir au niveau interministériel
Selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, le secrétariat d'Etat pourrait envisager la rédaction d'une circulaire pour asseoir, en phase transitoire, les démarches engagées en matière de définition des plans de sûreté des navires et des ports, dans l'attente de l'adoption de textes législatifs et réglementaires juridiquement plus « sûrs ».
En outre, un accord de schéma général d'organisation serait en cours de formalisation interministérielle pour :
- remplacer, par décret en Conseil d'Etat, le Conseil national de sûreté portuaire par un Groupe interministériel de sûreté maritime et portuaire (GISMP) ;
- instituer une structure opérationnelle chargée, en liaison avec le haut fonctionnaire de défense « Mer », de traiter les alertes, d'assurer la transmission et la liaison entres ministères, et de constituer le point de contact national avec la Commission européenne ;
- s'appuyer sur les structures des directions d'administration centrale « maritimes » pour l'élaboration des plans de sûreté, sachant que l'opérationnel serait, pour les navires, le centre de sécurité des navires et, pour les ports, les préfets avec les comités locaux de sûreté portuaire, et que les plans de sûreté portuaire feraient, à l'instar des arrêtés de matière dangereuses, l'objet d'un avis du GISMP avant l'approbation définitive par le préfet.
Au-delà de ces mesures, et pour permettre au Parlement de se saisir durablement d'une problématique aux enjeux considérables , votre rapporteur pour avis trouverait judicieux de réfléchir , dans le cadre de la structuration budgétaire résultant de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, à l'institution d'un programme « sûreté » couvrant l'ensemble des modes de transport .
* (*) Pour de plus amples informations, voir l'avis budgétaire n° 70 - Tome XX (2002-2003) fait par votre rapporteur pour avis sur le projet de loi de finances pour 2003 (pages 49 et 50).
* (*) Une quarantaine d'armements (représentant 260 navires et environ 6.000 marins) ont bénéficié du remboursement de leurs charges ENIM et URSSAF en 2002, pour un montant total de 32,19 M€.
* (*) Pour de plus amples informations, voir l'avis budgétaire n° 70 - Tome XX (2002-2003) fait par votre rapporteur pour avis sur le projet de loi de finances pour 2003 (pages 31 à 33).
* (*) Ce débat n'est toutefois plus à l'ordre du jour avec le rejet par le Parlement européen, le 20 novembre 2003, du projet de libéralisation des services portuaires, compromis proposé par le comité de conciliation de la Commission et du Conseil.
* (*) « De l'Erika au Prestige : la politique européenne de la sécurité maritime contrariée » . Rapport d'information n° 644 (XII e législature) présenté, au nom de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, par MM. Guy Lengagne et Didier Quentin, députés - mars 2003.
* (*) Proposition de loi n° 47 (2003-2004), présentée par MM. Henri de Richemont, Josselin de Rohan, Jacques Oudin, Patrice Gélard et Lucien Lanier, relative à la création du registre international français.
* (*) Rapport pour avis n° 34 (2003-2004) de M. Georges Gruillot (pages 75 à 86).