Projet de loi de finances pour 2004 : Travail et emploi

III. UNE POLITIQUE AMBITIEUSE D'ALLÉGEMENT DE CHARGES SOCIALES, QUI NE NÉGLIGE PAS POUR AUTANT L'ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS

Au-delà des crédits consacrés aux publics prioritaires, le budget du travail comporte deux autres types de crédits :

- les crédits permettant de financer le développement de l'emploi dans le secteur marchand au travers des mesures d'allégement du coût du travail et de la création d'activités ;

- les crédits destinés à permettre l'accompagnement des restructurations économiques, qu'il s'agisse de prévenir ou d'accompagner les licenciements économiques, de favoriser le retrait anticipé d'activité ou d'indemniser des demandeurs d'emplois.

A. LE POIDS CROISSANT DES MESURES EN FAVEUR DE LA CRÉATION D'EMPLOIS

Quatre lois récentes ont d'ores et déjà institué ou modifié des dispositifs tendant à favoriser la création d'emplois ou d'activités :

- la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi a profondément réformé les dispositifs existant d'allégement de charges ;

- la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer a élargi les exonérations applicables outre-mer ;

- la loi n° 2003-721 du 1 ^er août 2003 sur l'initiative économique a pour sa part modifié le régime de l'encouragement au développement d'entreprises nouvelles (EDEN) ;

- la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a enfin relancé le dispositif d'exonérations dans les zones franches urbaines.

A cela s'ajoute la suppression du FOREC prévue par le présent projet de loi de finances, la compensation de la quasi-totalité des allégements de charges décidés postérieurement à la loi du 25 juillet 1994 devant être désormais assurée par le budget du travail.

Dans ce contexte, le présent budget du travail est l'exacte traduction budgétaire de la priorité accordée par la nouvelle majorité parlementaire aux dispositifs d'allégements de charges comme principal levier de développement de l'emploi.

1. Le rôle majeur des allégements de charges

La compensation par l'État des allégements de cotisations sociales représentera, en 2004, plus de la moitié des crédits du budget du travail ^{23 ( * )} .

Crédits consacrés à la compensation des exonérations de charges sociales

(en milliers d'euros)

	LFI 2003	PLF 2004	Evolution en %
A - Allégements généraux du coût du travail	0	17.100
Ristourne dégressive (loi du 04/08/95 et loi du 17/01/03)	0	15.792
Aides à la réduction du temps de travail (loi du 23/06/98 et loi du 11/06/96	0	1.298
Allocations familiales	0	10
B - Allégements ciblés du coût du travail sur	888	1.105	24,5 %
- certaines zones géographiques	781	1.001	+ 28,2 %
- certains secteurs d'activité	107	104	- 2,8 %
Total	888	18.205	NS

La place considérable acquise par ces crédits s'explique bien entendu par la rebudgétisation du FOREC. Mais elle tient également à la rapide montée en charge du nouveau dispositif institué par la loi du 17 janvier 2003. Le nouvel allégement unique , applicable depuis le 1 ^er juillet 2003, va progressivement se substituer à la ristourne « Juppé » et à l'allégement « Aubry II » pendant une période de transition courant jusqu'au 1 ^er juillet 2005. Pendant cette période, il a, en outre, vocation à augmenter sensiblement puisqu'il s'appliquera à un nombre croissant de salariés et que le taux d'exonération s'élèvera progressivement.

Le nouveau dispositif d'allégement de charges issu de la loi du 17 janvier 2003

Le nouvel allégement unique concerne les cotisations sociales patronales de sécurité sociale dues au titre des rémunérations salariales. Son montant est calculé chaque mois et déduit du montant des cotisations versées par l'employeur.

La condition d'accès à cet allégement est exclusivement le niveau de salaires (moins de 1,7 SMIC). Il concernerait environ 9 millions de salariés dans les entreprises éligibles.

L'allégement est fondé sur une base de salaire horaire : il concerne donc les heures incluses dans la durée légale, tout comme les heures supplémentaires. Il se distingue en cela de l'allégement Aubry II, qui était mensuel, donc régressif au-delà de la durée légale et accordé aux entreprises ayant réduit leur temps de travail.

A compter du 1 ^er juillet 2005, cet allégement sera égal à 26 % au niveau du SMIC et décroissant pour les rémunérations situées au-delà, jusqu'à devenir nul au niveau de 170 % du SMIC. Par rapport aux dispositifs précédents, le nouvel allégement concentre davantage ses effets sur les bas et les moyens salaires (il est plus important pour les entreprises versant des rémunérations inférieures à 1,45 SMIC).

Avant cette date, les dispositions transitoires suivantes sont mises en oeuvre, qui conduisent à la coexistence de deux formules de calcul jusqu'au 1 ^er juillet 2005 :

- pour les entreprises ayant conclu un accord de réduction du temps de travail dans le cadre Aubry II avant le 1 ^er juillet 2003, l'allégement est de 26 % au niveau de la garantie mensuelle de rémunération n° 2 [GMR2, (niveau du SMIC en juillet 1999 augmenté des revalorisations qui l'ont affectée depuis)] et s'annule à 170 % de cette GMR2 ;

- pour les autres entreprises :

du 1 ^er juillet 2003 au 1 ^er juillet 2004, l'allégement est de 20,8 % au niveau du SMIC et s'annule à 1,5 SMIC ;

du 1 ^er juillet 2004 au 1 ^er juillet 2005, l'allégement est de 23,4 % au niveau du SMIC et s'annule à 1,6 SMIC.

Cet allégement unique se substitue à :

- la ristourne bas salaires (dite « ristourne Juppé » ) qui concernait le même champ avec une limite salariale de 130 % du SMIC mensuel ;

- l'allégement Aubry II, octroyé en l'échange de la signature d'un accord de réduction du temps de travail.

Détail des crédits consacrés aux exonérations de cotisations sociales en 2004

	en millions d'euros	en % du total
Exonération de cotisations sociales au titre de l'incitation à la réduction du temps de travail (loi du 13 juin 1998)	890,00	4,9
Exonération de cotisations sociales au titre de l'incitation à l'aménagement et à la réduction du temps de travail (loi du 11 juin 1996)	408,00	2,2
Réduction dégressive des cotisations sociales patronales sur les bas salaires (loi du 17 janvier 2003) (nouveau)	15.792,00	86,7
Exonération de cotisations sociales pour l'embauche du deuxième au cinquantième salarié dans les entreprises situées en zone de revitalisation rurale ou de redynamisation urbaine	27,05	0,1
Exonération de cotisations sociales en faveur des cinquante premiers salariés des entreprises situées dans les zones franches	294,94	1,6
Exonération de cotisations sociales au titre de la zone franche de Corse	10,06	-
Exonération de cotisations sociales des correspondants locaux de la presse régionale ou départementale	0,09	-
Exonération de cotisations sociales au profit des secteurs de production dans les DOM	668,65	3,7
Exonération de cotisations sociales au titre de l'article L. 241-14 du code de la sécurité sociale	104,20	0,6
Exonération de cotisations d'allocations familiales	10,00	-
Total	18.204,99	100

Parallèlement, les allégements ciblés du coût du travail ^{24 ( * )} , déjà inscrits au budget du travail de 2003, tendent eux aussi à globalement augmenter (+ 24,5 %) même si leur évolution est plus contrastée.

Deux dispositifs d'allégements voient leurs crédits croître très rapidement :

- les crédits relatifs aux exonérations dans les zones franches urbaines (ZFU) sont portés à 294 millions d'euros en 2004 (+ 91 millions d'euros) compte tenu de la relance du dispositif et de la création de 41 nouvelles ZFU réalisées par la loi du 1 ^er août 2003 ;

- les crédits consacrés aux exonérations de charges sociales dans les départements d'outre-mer passent de 524 millions d'euros en 2003 à 669 millions d'euros en 2004, en application de la loi de programme du 21 juillet 2003 qui a élargi sensiblement le champ des mesures d'exonérations existant outre-mer.

A l'inverse, trois autres dispositifs sont ajustés à la baisse, compte tenu du basculement d'un nombre important d'entreprises concernées dans le régime général d'allégement de charges :

- les crédits relatifs aux zones de revitalisation rurale (ZRR) et de redynamisation urbaine (ZRU) diminuent de 34 à 27 millions d'euros ;

- les crédits consacrés aux exonérations au titre de la zone franche de Corse passent de 23 à 10 millions d'euros ;

- les crédits liés à l'exonération des avantages en nature dans le secteur des cafés, hôtels et restaurants diminuent très légèrement, passant de 107 millions d'euros en 2003 à 104 millions d'euros en 2004.

Ces évolutions témoignent, pour votre commission, des premiers effets de la mise en place du nouveau dispositif général d'allégement de charges institué par la loi du 17 janvier dernier et marquent en cela ses premiers succès.

Cette réforme avait en effet un triple objectif :

- compenser les effets sur le coût du travail de la réunification des différents minima salariaux issus de la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail ;

- favoriser la création d'emplois, l'expérience récente et les études économiques ayant montré que l'allégement du coût du travail, notamment sur les bas salaires, était probablement l'instrument le plus efficace en ce sens ;

- simplifier l'architecture des allégements de charges, ceux-ci ayant été progressivement mis en place ces quinze dernières années par une accumulation de mesures spécifiques sans qu'aucune vision d'ensemble ne préside véritablement à leur définition. On comptait ainsi 28 mesures d'exonération de cotisations sociales en faveur de l'emploi fin 2002 ^{25 ( * )} .

Les dispositifs d'allégement de cotisations sociales
en faveur de l'emploi applicables en 2002

Les mesures en faveur de l'emploi sont réparties pour l'analyse en quatre catégories, en fonction de leurs objectifs.

1/ Les mesures générales d'encouragement à la création d'emplois et à la RTT (neuf mesures) :

Le fonds de réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), mis en place fin 2001, prend en charge les exonérations liées à la réduction du temps de travail (RTT) et à la réduction dégressive des cotisations sur les bas salaires (RBS).

Mesures prises en charge par le FOREC (cinq mesures ) :

RBS, RTT (lois « Robien », « Aubry I » et « Aubry II »), exonération s »résiduelles » des cotisations d'allocations familiales.

Autres mesures (quatre mesures) :

Exonération des cotisations patronales pour l'embauche d'un premier salarié*, abattement en faveur de l'embauche à temps partiel*, exonération des cotisations patronales sur l'avantage en nature « repas » dans les hôtels, cafés, restaurants, aide aux chômeurs créateurs d'entreprise*.

2/ Les mesures en faveur de publics particuliers (douze mesures) :

Secteur marchand (neuf mesures) :

Contrat initiative emploi, contrat de retour à l'emploi, contrat d'apprentissage, contrat de qualification, contrat d'apprentissage, contrat de qualification, contrat d'accès à l'emploi dans les DOM, contrat d'insertion par l'activité*, contrat d'orientation*, exonérations pour la création d'emplois par les associations intermédiaires*, exonérations dans le cadre de l'insertion économique accordées aux entreprises d'insertion.

Secteur non marchand (trois mesures) :

Contrat emploi solidarité*, contrat emploi (solidarité) consolidé*, exonérations dans le cadre de l'insertion économique accordées aux structures agréées au titre de l'aide sociale.

3/ Les mesures en faveur de l'emploi dans certaines zones géographiques (cinq mesures) :

Exonérations dans les DOM : loi Perben jusqu'en 2000, puis loi d'orientation pour l'outre-mer (du 13 décembre 2000), exonérations en zone franche urbaine, exonérations en zone franche corse, exonérations pour la création d'emplois en zone de revitalisation rurale et en zone de redynamisation urbaine.

4/ Les mesures en faveur de l'emploi à domicile (deux mesures) :

Exonération de cotisations pour l'emploi à domicile par des particuliers*, par des associations sociales agréées*

* mesures non compensées (créées avant 1994 )

Source : ACOSS

Eu égard à ces objectifs, la rapide montée en charge du dispositif général d'allégements de charges (qui représentera 87 % des crédits budgétaires consacrés aux allégements de charges en 2004), conjuguée au recentrage des exonérations ciblées sur certains dispositifs (comme ceux spécifiques à l'outre-mer ou aux ZFU), concrétise le début de leur réalisation.

Dans ce contexte, les dispositions de l'article 80 du projet de loi de finances, rattaché aux crédits du travail, qui prévoit de supprimer au 1 ^er avril 2004 toute possibilité de cumul entre l'aide « Aubry I » et l'allégement « Fillon », permettent certes de réaliser une substantielle économie de 500 millions d'euros en 2004. Mais elles s'inscrivent surtout dans la logique de la loi du 17 janvier 2003 qui vise tout à la fois à simplifier l'architecture des exonérations de charges et à maximiser leurs effets en les déconnectant de la réduction du temps de travail.

2. Le souci de favoriser l'émergence d'activités nouvelles

Les mesures de « promotion de l'emploi » figurant au projet de budget du travail sont destinées à favoriser l'émergence d'activités nouvelles et à participer ainsi au renouvellement du tissu économique local et au développement de l'emploi.

Parmi elles, on compte notamment :

- le financement de « chèques conseil » visant à contribuer à la formation en gestion des créateurs d'entreprise ;

- les aides au conseil en gestion prévisionnelle des emplois dans les entreprises de moins de 250 salariés, dont le régime est désormais fixé par le décret du 24 juillet 2003 ;

- le dispositif EDEN (encouragement au développement d'entreprises nouvelles).

Crédits consacrés à la promotion de l'emploi

(en millions d'euros)

	LFI 2003	PLF 2004	Évolution (en %)
TOTAL	85	97	+ 14,1 %
Dont programme EDEN	52	68	+ 30,7 %
Dont chèques conseil	6	6	-
Dont aides au conseil	14	10	- 28,6 %

Le présent projet de budget modifie fortement le montant des différentes dotations affectées à ces mesures sous l'effet notamment des dispositions de la loi du 1 ^er août 2003 qui a élargi les conditions d'accès au dispositif EDEN.

EDEN

Le dispositif EDEN a été créé par la loi du 16 octobre 1997 et aménagé par la loi du 29 juillet 1998.

EDEN vise, d'une part, à faciliter l'accès des créateurs ou repreneurs d'entreprise au crédit bancaire par le biais d'une aide financière de l'État susceptible de faire « effet de levier », et d'autre part, à pallier leur inexpérience grâce à un accompagnement post-création et ainsi à favoriser les chances de pérennité des entreprises créées ou reprises.

Les publics éligibles sont les suivants :

- jeunes âgés de moins de vingt-six ans et sous certaines conditions âgés de moins de trente ans,

- personnes salariées ou licenciées d'une entreprise soumise à l'une des procédures de la loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaire.

L'aide de l'État prend deux formes :

- une aide financière dont le montant est proportionnel au besoin de financement initial de l'entreprise et plafonné à 6.098 euros pour un projet individuel (9.145 euros pour un projet de plusieurs demandeurs et jusqu'à 76.225 euros pour un projet de reprise de leur entreprise par les salariés). Elle est assortie de l'exigence d'un prêt par un organisme de crédit ;

- un accompagnement post-création sous la forme d'un suivi personnalisé d'une durée moyenne de 35 heures, à mettre en oeuvre pendant les trois premières années suivant la création pour un coût moyen à la charge de l'État de 2.170 euros.

La loi n° 2003-721 du 1 ^er août 2003 pour l'initiative économique ouvre l'accès au dispositif EDEN aux chômeurs de cinquante ans et plus. L'élargissement des conditions d'accès est assorti d'un retour au principe de l'avance remboursable.

Source : ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

En 2004, les crédits inscrits au titre du programme EDEN devraient permettre de financer 11.000 projets contre 8.800 en 2002.

B. L'ADAPTATION DES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES

Si le projet de budget donne la priorité à la création d'emplois et d'activités notamment au travers des allégements de charges, il n'en oublie pas moins le nécessaire accompagnement des mutations économiques. Les crédits correspondant augmentent en effet de 0,7 %, après une hausse de près de 10 % l'année passée, et représentent 6 % du total des crédits.

(en millions d'euros)

	LFI 2003	PLF 2004	Evolution en %
Restructurations	77,8	80,8	+ 3,9 %
Retrait d'activité	424,9	316,7	- 25,5 %
Indemnisation du chômage	1.303,1	1.420,1	+ 9,0 %
Total	1.805,8	1.816,7	+ 0,7 %

Cette évolution s'accompagne toutefois d'une adaptation sensible des différentes mesures.

1. Le redéploiement des mesures de prévention et d'accompagnement des licenciements économiques

La mise en oeuvre des dispositifs publics d'accompagnement des fluctuations d'activité et des restructurations répond à l'impératif de solidarité nationale à l'égard des individus et des collectivités menacés par des licenciements collectifs.

Ces aides n'ont bien évidemment pas vocation à se substituer à l'entreprise et à sa contribution au financement des mesures de reclassement, l'effort de la collectivité devant être consacré en priorité à l'aide au retour à l'emploi des salariés licenciés. C'est pourquoi l'utilisation des outils du fonds national pour l'emploi reste aujourd'hui principalement concentrée sur l'accompagnement social des situations les plus difficiles pour les salariés et les bassins d'emploi les plus fragiles (PME en liquidation, fermeture d'entreprise en zone rurale, faible qualification des salariés...).

Ces aides reposent principalement sur trois types de dispositifs :

- la participation de l'État à l'indemnisation du chômage partiel, instrument d'aide aux entreprises qui l'utilisent en cas de variation brutale de la conjoncture ou de période de difficultés exceptionnelles ;

- les dispositifs d'accompagnement social des restructurations (cellules de reclassement, congés de conversion, actions de formation, aide au passage à temps partiel...), financées par une dotation globale décentralisée ;

- les allocations temporaires dégressives visant à favoriser le reclassement externe par une compensation financière, partielle ou totale, de la perte de salaire subie par un salarié, licencié pour motif économique, qui accepte un emploi assorti d'une rémunération inférieure à son salaire antérieur.

Le projet de budget du travail pour 2004 prévoit une augmentation de près de 4 % des crédits correspondants.

Crédits destinés à l'accompagnement social des restructurations

(en millions d'euros)

	LFI 2003	PLF 2004	Évolution en %
Indemnisation du chômage partiel	30,5	28,5	- 6,6
Dotation globale décentralisée	42,7	47,7	+ 11,7
Allocation temporaire dégressive	4,6	4,6	-
TOTAL	77,8	80,8	+ 3,9

Les crédits demandés pour 2004 marquant une double évolution par rapport à ceux accordés pour 2003.

D'une part, les dotations consacrées au chômage partiel diminuent légèrement par rapport à celles de 2003. Cette diminution prend en compte les perspectives d'amélioration de la conjoncture économique et doit également s'apprécier par rapport à la forte augmentation des crédits en 2003 (+ 48 %). On observera ainsi qu'au 30 juin 2003, seuls 10 millions d'euros avaient été mandatés sur les 30 millions d'euros de crédits ouverts. En 2004, les crédits devraient permettre d'indemniser 1,75 million de journées de chômage partiel.

D'autre part, les crédits en faveur des cellules de reclassement sont en forte hausse (+ 32 %), compte tenu d'une mesure nouvelle de 5 millions d'euros.

Ce dispositif est devenu le principal outil d'accompagnement des restructurations d'entreprise ^{26 ( * )} . Le taux de reclassement (60,3 %), en augmentation constante depuis la création de la mesure, prouve son efficacité.

L'augmentation des crédits s'explique par la réforme du dispositif, annoncée lors de la table ronde sur l'emploi du 18 mars dernier, qui prendra la forme d'un doublement du plafond de la participation de l'État au financement de ces cellules pour le porter à 2.000 euros par bénéficiaire.

Votre commission ne peut qu'apporter son soutien à une telle réforme.

En effet, compte tenu de la disparition des conventions de conversion, la cellule de reclassement est le seul support au reclassement existant en dehors du PARE. Or, il existe un décalage entre le montant actuel d'intervention financière de l'État et le coût moyen facturé par les prestataires, qui ne permet pas toujours la mise en place de cellule performante, surtout lorsque l'État est le seul financeur (plus de 60 % des conventions).

2. La restriction des aides au retrait d'activité

Votre commission a déjà souvent insisté sur les effets pervers des « mesures d'âge » : particulièrement coûteuses pour l'État, elles conduisent à écarter prématurément du marché du travail les salariés les plus expérimentés alors même que les évolutions démographiques à venir impliqueront nécessairement une augmentation du taux d'emploi des salariés les plus âgés.

Certes, depuis plusieurs années, se confirme un processus tendant à rendre progressivement plus restrictif le recours aux préretraites, grâce notamment à une responsabilisation financière accrue des entreprises.

A cet égard, la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a marqué une nouvelle rupture. La loi prévoit en effet :

- l'assujettissement de certaines préretraites d'entreprise à une contribution spécifique ;

- la suppression, à compter de 2005, des préretraites progressives (PRP) ;

- le recentrage progressif du dispositif de cessation anticipée d'activité de certains travailleurs salariés (CATS) vers les seuls salariés ayant exercé des activités pénibles.

Les dispositifs de retrait total ou partiel d'activité dans le secteur privé

La préretraite AS-FNE

Les conventions d'allocations spéciales licenciements du FNE permettent, dans le cadre d'une procédure de licenciement économique et sur la base d'une convention entre l'État et l'entreprise, d'assurer, jusqu'à ce qu'ils aient pu faire valoir leurs droits à la retraite, un revenu de remplacement à des salariés âgés dont l'emploi est supprimé et dont les perspectives de reclassement sont réduites.

Pour en bénéficier, le salarié doit adhérer volontairement à la convention s'il remplit les conditions d'âge (au moins 57 ans), d'ancienneté dans l'entreprise (au moins un an), de durée de cotisation (au moins dix ans d'appartenance à un régime de sécurité sociale) et n'exerce plus d'activité professionnelle.

L'allocation est égale à 65 % du salaire brut de référence, dans la limite du plafond retenu pour le calcul des cotisations sociales et à 50 % du salaire brut de référence pour la part du salaire comprise entre une et deux fois ce plafond. L'allocation peut être versée jusqu'à 65 ans.

Le salarié et l'employeur contribuent tous deux au financement de l'allocation : le salarié, pour la part de l'indemnité conventionnelle de licenciement supérieure à l'indemnité légale ; l'entreprise, en fonction de la qualité du plan social, de sa taille et de ses capacités contributives.

La cession d'activité de certains travailleurs salariés (CATS)

Ce dispositif a été mis en place par le décret n° 2000-105 du 9 février 2000. Il prévoit la possibilité d'une prise en charge partielle par l'État du revenu de remplacement versé par l'entreprise à des salariés âgés de plus de 57 ans ayant pendant plus de quinze ans effectué des travaux pénibles (travail à la chaîne, travail de nuit, travailleurs handicapés). Pour ouvrir droit à l'aide de l'État, cette cessation d'activité doit être organisée par un accord de branche et un accord d'entreprise dans lesquels des engagements sur la fixation de la durée du travail à 35 heures et des dispositions relatives à la gestion prévisionnelle de l'emploi et des compétences sont pris pour faire en sorte de ne plus recourir aux mesures d'âge. La mise en oeuvre de ces accords ne peut excéder cinq ans.

L'État prend en charge une part de l'allocation, selon des taux déterminés en fonction de l'âge des salariés, dès lors que les bénéficiaires ont accompli leur activité professionnelle dans des conditions particulières de pénibilité ou ont été reconnus travailleurs handicapés.

Le premier accord a concerné le secteur automobile qui prévoit de faire bénéficier 36.600 salariés de ce dispositif dont près de 23.000 font l'objet d'une prise en charge partielle de l'État sur cinq ans.

D'autre accords ont été conclus dans les secteurs de la métallurgie, le papier carton, la chimie, la presse, l'industrie alimentaire ou la banque.

La préretraite progressive (PRP)

Les conventions de préretraites progressives, conclues entre l'État et un employeur permettent à des salariés âgés de plus de 55 ans de transformer leur emploi à temps plein en emploi à temps partiel.

Elles poursuivent plusieurs objectifs en terme d'emploi : offrir une alternative aux retraits complets d'activité des salariés âgés, aider les entreprises à résoudre leurs problèmes de pyramides des âges, favoriser l'insertion des publics en difficulté.

En complément de leur rémunération au titre du temps partiel, les salariés en préretraite progressive reçoivent une allocation égale à 30 % de leur salaire brut de temps plein dans la limite du plafond de la sécurité sociale et 25 % pour la part de ce salaire excédant ce plafond dans la limite de deux fois ce dernier.

Le taux de participation de l'entreprise est modulé en fonction de deux critères : l'effectif de l'entreprise, l'engagement de recrutement de demandeurs d'emploi rencontrant des difficultés particulières sur le marché du travail.

Ce taux varie de 0 à 5 % dans le cadre d'une préretraite progressive avec embauche et de 5 à 8 % dans le cadre d'une préretraite progressive plan social ou sans embauche. Le taux moyen de participation des entreprises est de 10 % en 2003.

Cet encadrement progressif a d'ailleurs permis de réduire sensiblement le nombre de préretraites, parallèlement à la suppression du dispositif ARPE.

Evolution récente du nombre de retraits anticipés d'activité

	1998	1999	2000	2001	2002
Entrées annuelles	78.827	70.535	61.716	43.780	32.808
Effectifs en fin d'année	219.683	202.605	193.782	163.322	137.494

Retraits anticipés d'activité en 2002

	Entrées annuelles	Effectifs en moyenne annuelle
ASFNE	6.803	39.524
PRP	15.102	43.897
CATS	10.298	18.043

Dans le prolongement de la loi du 21 août 2003 et dans l'attente de ses premiers effets, le présent projet de budget du travail accompagne ce mouvement de recentrage.

Ainsi, les crédits consacrés au retrait d'activité sont en diminution sensible (- 25 %). Ils ne devraient plus s'élever qu'à 317 millions d'euros en 2004 contre encore 2,3 milliards d'euros en 1997 ^{27 ( * )} .

Crédits consacrés aux retraits d'activités

(en millions d'euros)

	LFI 2003	PLF 2004	Évolution en %
Allocations spéciales du FNE	80	15	- 81,2
CATS	144	177	+ 23,1
Préretraites progressives	191	119	- 37,7
Conventions de la sidérurgie	11	6	- 42,7
TOTAL	425	317	- 25,5

Paradoxalement, cette forte diminution des crédits permettra pourtant de quasiment reconduire en 2004 le nombre d'entrées en préretraite prévu pour 2003.

Evolutions prévues du nombre d'entrées dans les dispositifs

(en millions d'euros)

	LFI 2003	Prévision de réalisation 2003	PLF 2004
Allocations spéciales du FNE	7.000	7.000	7.000
CATS	10.225	9.000	10.000
Préretraites progressives	10.000	11.000	7.000
TOTAL	27.225	27.000	24.000

S'agissant des préretraites du FNE, la diminution des crédits s'explique avant tout par la diminution du nombre total de préretraités, le taux de participation des entreprises, qui a doublé en 2003, devant pour sa part rester stable. On rappellera toutefois que ces préretraites restent très largement financées par l'Unédic (à hauteur de 385 millions d'euros prévus pour 2004) dans la mesure où le régime d'assurance chômage reverse à ce titre à l'État la moitié des recettes qu'il perçoit au titre de la « contribution Delalande ».

S'agissant des préretraites progressives , le projet de budget table sur une réduction importante des entrées, les crédits étant diminués à due concurrence. Cela tient à l'augmentation du taux de participation des entreprises, qui a déjà été augmenté en 2003 et qui devrait à nouveau être majoré de 50 %.

S'agissant enfin des CATS , le nombre d'entrées serait stable, la croissance des crédits étant alors liée à la poursuite de la montée en charge d'un dispositif encore récent puisqu'il n'a été institué qu'en 2000.

3. L'adaptation du régime de solidarité

L'État participe au financement de l'indemnisation du chômage, en finançant les allocations versées par le fonds national de solidarité ^{28 ( * )} : allocation d'insertion (AI), allocation spécifique de solidarité (ASS) et, depuis la loi de finances pour 2002, allocation équivalent retraite (AER).

L'action de l'État reste néanmoins subsidiaire par rapport à celle du régime d'assurance chômage : en 2002, les dépenses de l'État à ce titre se sont élevées à 1,4 milliard d'euros contre 20,1 milliards d'euros pour le régime d'assurance chômage.

Le projet de budget du travail pour 2004 prévoit une forte augmentation de ces crédits.

Subvention de l'État au fonds de solidarité

(en millions d'euros)

LFI 2003	PLF 2004	Évolution en %
1.299	1.417,5	+ 9,1

A la différence du budget du travail pour 2003 dans lequel la forte croissance de la subvention de l'État au fonds de solidarité s'expliquait avant tout par la montée en charge de l'AER, l'augmentation des crédits pour 2004 tient principalement à la hausse prévisible du nombre d'allocataires de l'ASS et, dans une moindre mesure, de ceux de l'AI.

L'allocation de solidarité spécifique (ASS)

Elle est accordée aux demandeurs d'emploi justifiant de conditions de ressources et d'activité professionnelle salariée et dont les droits à l'allocation d'assurance du régime d'assurance chômage ont pris fin.

Elle est accordée par périodes de six mois renouvelables sans limitation de durée tant que l'intéressé continue à remplir toutes les conditions d'attribution.

Le taux journalier de l'allocation de solidarité spécifique est fixé à 13,56 euros par jour à compter du 1 ^er janvier 2003, soit 406,80 euros par mois.

Une majoration peut être accordée à certains bénéficiaires en fonction de leur âge et de leur situation vis-à-vis de l'assurance vieillesse (allocataires âgés de cinquante-cinq ans ou plus et justifiant de vingt années d'activité salariée ou allocataires âgés de cinquante-sept ans et demi ou plus et justifiant de dix années d'activité salariée). Le montant journalier de la majoration est fixé à 5,91 euros (soit un total journalier de 19,47 euros).

Votre rapporteur a déjà analysé, dans la première partie de ce rapport, les causes de cette croissance attendue du nombre d'allocataires de l'ASS.

De fait, les prévisions budgétaires prennent en compte cette augmentation attendue d'une double manière.

D'une part, l'évolution spontanée du nombre d'allocataires de l'ASS conduirait, à réglementation constante, à majorer les crédits destinés au fonds de solidarité de 288 millions d'euros en 2004.

D'autre part, le Gouvernement a décidé de réformer le régime de l'ASS. Cette réforme pourrait prendre une triple forme :

- limitation de la durée de versement de l'allocation fixé à trois ans pour le stock de bénéficiaires de l'ASS âgés de moins de cinquante-cinq ans (mise en oeuvre à partir du second semestre 2004) et à deux ans pour les flux d'allocataires âgés de moins de cinquante-cinq ans à compter du 1 ^er janvier 2004. Les modalités de limitation de la durée de versement concernant les flux d'allocataires de cinquante-cinq ans et plus seront traités ultérieurement ;

- suppression de l'accès à la majoration de 40 % de l'ASS à compter du 1 ^er janvier 2004 ;

- modification du barème de l'ASS pour les bénéficiaires vivant en couple et entrés dans le dispositif avant le 1 ^er janvier 1997 (mise en oeuvre à compter du second semestre 2004).

Cette réforme permettrait alors de réaliser une économie budgétaire qui pourrait atteindre 170 millions d'euros en 2004, voire de 800 millions d'euros à terme, comme le montre le tableau ci-dessous :

Impact budgétaire de la réforme de l'ASS

(en millions d'euros)

	Limitation de la durée de versement	Suppression de la majoration pour les plus de 55 ans (pour les nouveaux entrants)	Abaissement du plafond de ressources couples pour les allocataires entrés avant 1997	Total
Impact en 2004	130	33	7	170
Impact à terme	600	200		800

Source : Avis de M Dominique Tian sur les crédits du travail, Assemblée nationale

Si la réforme de l'ASS répond certes en partie à des préoccupations budgétaires, elle repose également sur une autre logique, comme l'a expliqué M. François Fillon, lors des débats sur les crédits du travail à l'Assemblée nationale ^{29 ( * )} :

« Actuellement versée sans limitation de durée, à des personnes inscrites au chômage depuis très longtemps, l'ASS n'est assortie d'aucun programme d'insertion. En contrepartie de la réduction de la durée de versement, nous proposons (...) des programmes d'insertion procurant des revenus au moins équivalents au montant de l'ASS - car la différence entre le niveau de l'ASS et celui du revenu minimum d'insertion est très faible. (...). Certains prétendent pourtant que la suppression de l'ASS pour une partie des chômeurs de longue durée se traduira par l'exclusion des intéressés. Ils omettent tout simplement d'admettre que ceux-ci, à peu de chose près, auront toujours le même niveau de ressources puisqu'ils toucheront désormais le revenu minimum. (...) La différence fondamentale entre l'ASS et le RMI, c'est que le RMI est un dispositif d'insertion... »

De fait, le Gouvernement a annoncé que « la réforme s'accompagnera de plusieurs mesures en faveur des bénéficiaires : une facilitation du cumul de l'ASS avec des revenus d'activité (« intéressement »), le maintien du droit à l'ASS pour des personnes qui retrouvent un emploi pour une période brève, et une prise en compte plus favorable des charges au moment de l'attribution de l'allocation » ^{30 ( * )} , le ministre ayant notamment précisé lors des débats à l'Assemblée nationale qu'il allait donner des instructions pour que les 30.000 CIE supplémentaires programmés lors du débat budgétaire « soient offerts en priorité aux personnes susceptibles d'être concernées par la réforme de l'ASS » .

A ce stade, et en l'absence d'informations plus précises sur le contenu et les conséquences de la réforme, votre commission se bornera ici à observer que le choix du Gouvernement a été d'« activer les dépenses d'indemnisation du chômage », à l'image de ce qu'ont pu réaliser les partenaires sociaux dans le cadre de la convention d'assurance chômage du 1 ^er janvier 2001 instituant le PARE, en rendant certes plus restrictif le maintien en ASS, mais en offrant parallèlement davantage de solutions d'insertion.

Au total, la conjonction de cette double évolution - croissance du nombre de bénéficiaires potentiels et réforme de l'ASS - devrait se traduire par quelque 40.000 allocataires supplémentaires de l'ASS, les crédits budgétaires destinés au fonds de solidarité augmentant alors de près de 120 millions d'euros.

Effectifs des allocataires du régime de solidarité

Nombre d'allocataires en cours d'indemnisation	AI	ASS	AER - ASA
1997	15.971	480.063
1998	21.379	482.027
1999	26.631	458.836
2000	31.806	409.862
2001	36.699	377.962
2002 ^1	42.900	390.000	24.150
2003 ^2	38.000	355.500	39.400
2004 ^2	47.500	392.500	41.000

1 Estimations Source : Unédic

2 Prévisions en LFI

Sur la base de ces estimations, les dépenses globales du fonds de solidarité pourraient alors atteindre près de 2,6 milliards d'euros, soit une hausse de 5,5 % par rapport à 2003.

Dépenses du régime de solidarité

	1999	2000	2001	2002	2003 ^1	2004 ^1
AI	80,04	110,53	124,86	151,36	137,77	174,78
ASS	2.502,30	2.402,60	2.232,01	2.178,14	1.987,18	2.074,06
ASA-AER				136.78	321.60	339.95
Total	2.582,34	2.513,13	2.356,87	2.471,61	2.454,17	2.588,79

1 Prévisions en LFI Source : ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

*

* *

Au total, votre commission a considéré que le projet de budget du travail pour 2004 traduisait, par l'ensemble de ses aspects, la poursuite de réorientation de la politique de l'emploi vers le secteur marchand engagée l'an dernier par le Gouvernement, réorientation qu'elle avait appelée de ses voeux les années passées.

Si cette réorientation intervient dans un contexte encore difficile, elle a estimé qu'elle était la plus à même d'anticiper et d'accompagner le retour de la croissance pour rendre celle-ci la plus porteuse en emplois durables.

Elle a donc émis un avis favorable à l'adoption des crédits du travail pour 2004 et aux articles 80 et 80 bis qui leur sont rattachés.

* ²³ Il conviendrait en outre d'ajouter, pour apprécier l'ensemble des exonérations actuellement en vigueur, celles qui ne sont pas compensées à la sécurité sociale par le budget de l'État et qui s'élevaient, en 2002, à 1.641 millions d'euros.

* ²⁴ Ces exonérations ciblées concernaient, en 2002, 360.000 salariés.

* ²⁵ En 2002, l'ensemble des exonérations s'élevait à 19,4 milliards d'euros, soit 9 % des cotisations recouvrées par les URSSAF et 17 % des cotisations patronales du secteur privé.

* ²⁶ En 2002, ce sont 646 conventions qui ont été conclues à ce titre et qui ont potentiellement concerné 33.600 salariés.

* ²⁷ Même s'il est vrai qu'entre-temps, les modalités de financement de ces dispositifs ont évolué.

* ²⁸ Ce fonds est également financé, outre la subvention de l'Etat, par l'affectation du produit de la contribution de solidarité des fonctionnaires, égale à 1 % de leur traitement net.

* ²⁹ JO, Débats AN, deuxième séance du 5 novembre 2003.

* ³⁰ Source : dossier de presse de présentation du budget du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité pour 2004, septembre 2003.